Draft: Consejo Constitucional de Francia (Conseil Constitutionnel) 1

Draft: Consejo Constitucional de Francia (Conseil Constitutionnel) 1

Revisión judicial de la legislación – Control legislativo del ejecutivo – Controles y equilibrios

Nota: esto es sólo un primer borrador del capítulo de un libro que estamos redactando.

A. Antecedentes históricos
1. Desde la Revolución, el constitucionalismo francés ha establecido un patrón original de garantía constitucional. Temiendo que los jueces pudieran tratar de frenar la voluntad del legislador, como lo habían hecho los tribunales de justicia del Antiguo Régimen invocando “leyes fundamentales”, los constituyentes franceses establecieron que los jueces ordinarios no podrían “participar directa o indirectamente en el ejercicio del poder legislativo ni impedir o suspender la ejecución de los decretos del órgano legislativo, sancionados por el Rey” (Ley de 16-24 de agosto de 1790, Título II, Art. 10 (Fr)). Este rechazo inicial de la revisión constitucional judicial llevó a las constituciones francesas a explorar la revisión constitucional por el Ejecutivo, por el propio Legislativo e incluso por el Pueblo (Tusseau (2013)). El intento de Sieyès de establecer una institución ad hoc denominada “jurie constitutionnaire” que sirviera de tribunal de casación para las cuestiones constitucionales, fuente de propuestas para la mejora de la Constitución, y un tribunal de equidad natural en caso de que el derecho positivo cometiera un error, no tuvo éxito hasta la Constitución de la Cuarta República.Entre las Líneas En 1946, se estableció un Comité Constitucional. Su principal función no era tanto asegurar la primacía (supremacía/primacía) de las normas constitucionales como determinar si la promulgación de un estatuto requería una enmienda constitucional. Este intento estaba condenado al fracaso. Al igual que en la Tercera República, la soberanía de la nación se resolvió por sí misma en la soberanía de los representantes (Carré de Malberg).

2. En la mente de los redactores de la Constitución de 1958, el Conseil Constitutionnel estaba destinado a introducir cambios cruciales. Según Michel Debré, “La creación del Conseil Constitutionnel manifiesta la voluntad de subordinar la ley, es decir, la voluntad del Parlamento, a la norma superior establecida por la Constitución. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). No está en el espíritu del sistema parlamentario, ni en la tradición francesa, dar a los jueces, es decir, a cada litigante, el derecho de cuestionar el valor de la ley. Por ello, el proyecto ha concebido una institución especial que sólo puede ser puesta en marcha por cuatro autoridades: el Presidente de la República, el Primer Ministro y los Presidentes de las Cámaras del Parlamento. A este Consejo se le asignaron otras misiones, entre ellas la revisión del reglamento del Parlamento y el litigio relativo a las elecciones impugnadas, a fin de evitar el escándalo de las invalidaciones partidistas. La existencia de este Consejo y la autoridad que se le debe conceder representaba una innovación importante y necesaria. La Constitución creó así un arma contra la desviación del sistema parlamentario”.

3. Las principales fuentes jurídicas que regulan el Tribunal Constitucional francés son: El título VII de la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958 (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (enmendada el 23 de julio de 2008) (Fr));Ordenanza orgánica Nº 58-1067 de 7 de noviembre de 1962 relativa al Consejo Constitucional (Fr);Ley orgánica Nº 62-1292 de 6 de noviembre de 1962 relativa a la elección del Presidente de la República (Fr);Ley orgánica Nº 2009-1523 de 10 de diciembre de 2009 relativa a la aplicación del art. 2 de la Constitución (Fr);Ley orgánica Nº 2009-1523 de 10 de diciembre de 2009 relativa a la aplicación del art. 2 de la Constitución (Fr). 61-1 de la Constitución (Fr);Decreto Nº 59-129213 de noviembre de 1959 relativo a las obligaciones del Consejo Constitucional; y el Reglamento de procedimiento del Consejo Constitucional sobre la solicitud de prioridad de la cuestión de la constitucionalidad (Fr).

B. Composición
4. El Consejo está formado por los ex presidentes de la República y nueve miembros designados (selección de jueces). Estos últimos ejercen un mandato no renovable de nueve años (mandato de los jueces). Un tercio de ellos son nombrados cada tres años. Tres de ellos -entre los que se encuentra el presidente del Consejo- son nombrados por el Presidente de la República, tres por el Presidente de la Asamblea Nacional y tres por el Presidente del Senado. Hasta 2008, estas nominaciones fueron totalmente descontroladas. Desde esa fecha, las comisiones del Parlamento pueden vetar una propuesta con una mayoría de tres quintos. No se requiere ninguna cualificación específica, especialmente en términos de experiencia profesional. Las funciones son incompatibles con las de un ministro y un diputado, o cualquier función electiva u otra actividad profesional. Los miembros no pueden ser revocados ni renovados. Tienen la obligación de guardar silencio sobre sus actividades y, en general, de evitar todo comportamiento que pueda poner en peligro la independencia del ordenamiento jurídico de sus funciones. Corresponde al propio Consejo decidir si uno de sus miembros se encuentra en una situación de incompatibilidad o ha violado sus obligaciones. A pesar de que, en comparación con las normas internacionales, el procedimiento de nombramiento no ofrece realmente ninguna garantía seria para el nombramiento de personas cualificadas e independientes, el sentimiento dominante es que no se ha cometido ningún error importante y que no se ha observado ningún mal funcionamiento importante del Consejo.

Puntualización

Sin embargo, la presencia de los ex presidentes de la República es muy discutida, sobre todo porque tres ex presidentes han decidido ser miembros activos del Consejo. Ello da lugar a que una autoridad nominadora interactúe posiblemente con las personas que han nombrado, que pueden sentirse de alguna manera en deuda con ellos. Sus perfiles muestran que entre los miembros se han incluido ex políticos, ex jueces administrativos o judiciales, profesores de derecho, altos funcionarios y un sociólogo. Se dice que esto ha garantizado que el Consejo evitara ser demasiado legalista y demasiado intrusivo cuando estaban en juego decisiones políticas difíciles. La renovación parcial por tercios también ha garantizado una evolución fluida, combinando cambio y estabilidad, de modo que se ha desarrollado progresivamente una jurisprudencia coherente. Ha surgido de manera tanto más independiente cuanto que el ritmo de cambio de los miembros no sigue el mismo ritmo que el de las autoridades políticas. Desde 1981, cuando una mayoría de izquierda tomó el relevo, las alternancias regulares de las autoridades encargadas de los nombramientos han garantizado que el Consejo no haya estado durante demasiado tiempo dominado por personas nombradas de derecha o de izquierda.

C. Jurisdicción
5. La jurisdicción del Consejo puede dividirse en cuatro grandes categorías.

1. Regulación de la expresión del sufragio popular
6. El Consejo supervisa las principales consultas políticas del pueblo. Contribuye a la organización de las elecciones presidenciales y legislativas y de los referendos (plebiscito), supervisa el proceso electoral, anuncia los resultados y se encarga de los litigios subsiguientes (sistemas presidenciales). El Consejo se encarga también de decidir sobre las incompatibilidades entre el mandato de un parlamentario y otras actividades, así como de decidir sobre la incapacidad temporal o definitiva del presidente de la República para desempeñar sus funciones.

2. Asesorar a las autoridades constitucionales
7. Una de las funciones del Consejo es servir de consejero.Entre las Líneas En cuanto a los poderes de emergencia previstos por el Art. 16 de la Constitución (tipos y efectos de la emergencia), el Consejo es consultado sobre la existencia y la permanencia de las condiciones para el buen uso de estos poderes, así como sobre el contenido de todas las medidas que se adopten por el presidente.

3. 3. Racionalización del parlamentarismo
8. Una de las principales innovaciones de la Constitución de 1958 ha sido el establecimiento de un ámbito de acción limitado para el parlamento. Mientras que el Art. 34 enumera las materias que el legislador está facultado a tratar (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (modificada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 34 (Fr)), Art. El artículo 37 dispone que “las materias distintas de las que entran en el ámbito del derecho legislado serán objeto de una reglamentación (administrativa)” (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (enmendada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 37 (Fr)). Esto forma parte del proyecto general de racionalización del parlamentarismo francés (parlamentarismo racionalizado).Entre las Líneas En caso de que se apruebe una ley que invada la competencia del ejecutivo, el Gobierno está facultado para pedir al Consejo Constitucional una “desclasificación” de dichas disposiciones. Éstas no se derogan, pero pueden ser modificadas por el gobierno.

Pormenores

Las autoridades de las colectividades de ultramar pueden invocar un procedimiento similar para proteger las competencias que les han sido otorgadas contra las infracciones del legislador metropolitano (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (modificada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 74 (Fr)). A fin de que se respete la separación entre los ámbitos respectivos del legislador y del ejecutivo, el Consejo puede también determinar a qué ámbito pertenece una disposición si, durante el proceso legislativo, el gobierno y el presidente de una cámara parlamentaria discrepan sobre la materia (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (enmendada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 41 (Fr)). Según el Art. 39, el Consejo es también competente para determinar si un proyecto de ley gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) se ajusta al procedimiento legislativo, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Legislación (Nº 2009-403 de 15 de abril de 2009 (Fr)), si el parlamento y el gobierno no se ponen de acuerdo sobre la cuestión.

4. 4. Revisión de la constitucionalidad de la legislación
9. La función más importante del Consejo en el contexto legal francés (légicentriste) es la de examinar la constitucionalidad de la legislación.

10. Se podría afirmar intuitivamente que la norma de la revisión constitucional es la constitución, es decir, el texto constitucional entendido estrictamente.

Puntualización

Sin embargo, se sabe que esta norma se ha convertido en un “bloque de constitucionalidad” más amplio.Entre las Líneas En sus resoluciones 70-39 DC y sus más famosas 71-44 DC, el Consejo usó el preámbulo de la constitución como fuente de derecho constitucional (preámbulo). Como en ese preámbulo se menciona el apego del pueblo francés a la Declaración francesa de los derechos del hombre y del ciudadano (1789), “confirmada y completada” por el preámbulo de la constitución de 1946, se ha conferido también a esos dos textos un valor constitucional formal.Entre las Líneas En consecuencia, se ha otorgado un valor jurídico fundamental a los derechos civiles y políticos de “primera generación” y a los derechos económicos y sociales de “segunda generación”. Dado que en el Preámbulo de 1946 se utiliza la expresión “principios fundamentales reconocidos en las leyes de la República”, esta categoría indefinida también ha sido constitucionalizada. Ha permitido al Consejo establecer normas constitucionales no escritas, como el principio de independencia judicial, la libertad de asociación, la especificidad de la justicia de menores, etc. El Consejo también ha identificado otros principios y objetivos que tienen valor constitucional (por ejemplo, la lucha contra la evasión fiscal, la protección del orden público, el pluralismo de ideas, pensamientos y opiniones).Entre las Líneas En 2005, la Carta del Medio Ambiente (aplicación y cumplimiento de los derechos ambientales) se añadió a las normas de la revisión constitucional. Las leyes orgánicas, que desarrollan las disposiciones constitucionales, no tienen valor constitucional.

Aviso

No obstante, el legislador tiene que atenerse a ellas. A la inversa, el Consejo se ha negado a que las convenciones internacionales prevalezcan sobre la legislación nacional (fallo 74-54 DC (Fr)).Entre las Líneas En efecto, sostiene que esta función corresponde a los jueces ordinarios. Si bien el Tribunal de Casación aceptó rápidamente revisar la “convencionalidad” de los estatutos (24 de mayo de 1975, Société des cafés Jacques Vabre (Fr)), el Tribunal Supremo administrativo tardó catorce años en aceptarla (Consejo de Estado, 20 de octubre de 1989, Nicolo (Fr)). Al final de su mandato como presidente del Consejo en 2016, Jean-Louis Debré sugirió que el ejercicio de la revisión de la convencionalidad podría ser el siguiente paso en la evolución de los poderes del Consejo Constitucional.

11. Los objetos de la revisión constitucional pertenecen a dos categorías. La constitucionalidad de las normas administrativas y privadas puede ser evaluada por los jueces ordinarios. La de las leyes orgánicas y los reglamentos de las dos Cámaras del Parlamento son controlados obligatoriamente por el Consejo Constitucional antes de su entrada en vigor. Esto garantiza que los pouvoirs constitués, y especialmente el Parlamento, no podrán escapar a las limitaciones que el pouvoir constituant diseñó en 1958 para poner fin a la soberanía parlamentaria.Entre las Líneas En 2008, se estableció un nuevo caso de examen previo automático de las propuestas legislativas que se elaboran para someterlas a referéndum (democracia directa) mediante el proceso de “iniciativa minoritaria” (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (enmendada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 11 (Fr)).

Informaciones

Los demás estatutos ordinarios pueden remitirse al Consejo Constitucional. Hasta la enmienda constitucional de 2008, este examen previo facultativo era el único procedimiento para evaluar la validez de una ley.

Otros Elementos

Además, sólo las autoridades constitucionales podían exigir este control. De 1958 a 1974, el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado eran las únicas autoridades que gozaban de esta prerrogativa. Como los tres primeros compartían las mismas opiniones políticas y casi no tenían motivos para cuestionar la validez de sus propios actos, esto dio lugar a muy pocas remisiones.Entre las Líneas En 1974, 60 diputados y 60 senadores también tenían derecho a solicitar una revisión constitucional. La concesión de este derecho a la oposición dio lugar a un mayor número de saisines y desarrolló considerablemente la justicia constitucional. Alrededor de 20 sentencias por año se dictan mediante este procedimiento. Una revisión ex ante similar es posible para las convenciones internacionales.Entre las Líneas En estos casos, el Consejo tiene un mes, que puede acortarse a ocho días, para dictar su decisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El Consejo ha interpretado su propia competencia de manera restrictiva. Por eso se niega a controlar la validez de los estatutos que son adoptados directamente por el pueblo a través de referéndums (sentencia 62-20 DC (Fr)). También se ha abstenido de controlar la (supra)constitucionalidad de las enmiendas constitucionales (2003-469 DC sentencia (Fr)). Esto permite al pouvoir constituyente anular una decisión del Consejo.

12. Si el Consejo llega a la conclusión de que el texto es constitucional, puede promulgarse y entrar en vigor, o someterse al supuesto referéndum, según el caso. Si se declara inconstitucional, en su totalidad o en parte, no puede.Entre las Líneas En caso de nulidad parcial, se pueden promulgar las disposiciones que pueden separarse de las inconstitucionales. El Consejo asegura que el Parlamento respeta su propia competencia y no invade la jurisdicción del legislador orgánico ni concede demasiado poder discrecional a los demás actores jurídicos, y que el procedimiento seguido para la adopción del texto es el correcto. También controla el contenido del texto y, sobre todo, que se respeten los derechos humanos (Vedel (1996), (1997); Drago; Rousseau).Entre las Líneas En el caso de este último, el Consejo ha sido categórico en cuanto a que “la Constitución no confiere al Consejo Constitucional una facultad de apreciación general o particular idéntica a la del Parlamento” (sentencia 74-54 DC (Fr)).Entre las Líneas En consecuencia, anula en su mayor parte una ley cuando el equilibrio entre las preocupaciones constitucionales (derechos fundamentales, objetivos constitucionales, etc.) da lugar a un recorte irracional o desproporcionado de una de ellas. El Consejo no ha bloqueado reformas importantes como las nacionalizaciones de empresas privadas (sentencias 81-132 DC y 82-139 DC (Fr)) o, unos años más tarde, la privatización de empresas públicas (sentencia 86-207 DC (Fr)).Entre las Líneas En cuanto al matrimonio entre personas del mismo sexo (matrimonio entre personas del mismo sexo / unión registrada), ha dejado claro que no anularía una definición puramente heterosexual del matrimonio (sentencia del QPC de 2010-92 (Fr)), ni anularía la legislación sobre el matrimonio entre personas del mismo sexo (sentencia del DC de 2013-669 (Fr)).Entre las Líneas En ambos casos, se ha considerado que correspondía al legislador tomar tales decisiones. Esta actitud general de autocontrol contribuye a aliviar las posibles acusaciones de “gouvernement des juges”.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

13. Desde un punto de vista cuantitativo y más marginal, el Consejo también es competente para examinar la constitucionalidad de varios actos normativos de las colectividades de ultramar. La ‘lois du pays’ que pueden adoptar las autoridades de Nueva Caledonia en los asuntos que normalmente son competencia del Parlamento puede ser revisada según un procedimiento facultativo ex ante.

14. Aunque en general se ha dicho que es satisfactorio, especialmente en lo que respecta a la protección de los derechos fundamentales, este sistema sigue siendo problemático.Entre las Líneas En efecto, los jueces ordinarios pueden, a petición de los litigantes ordinarios, anular una ley que no se ajuste a una norma internacional, mientras que el Consejo Constitucional, que goza del monopolio de la anulación de una ley por su incompatibilidad con la Constitución, sólo puede hacerlo antes de su promulgación, y sólo a petición de algunos actores políticos. Una vez que un estatuto ha escapado a este control, su constitucionalidad nunca puede ser cuestionada. Esto puede ser consecuencia del hecho de que el estatuto haya sido adoptado antes de que se creara el Consejo, de que no se haya pedido al Consejo que revise su constitucionalidad o de que, a pesar de revisar el texto, su inconstitucionalidad sólo haya aparecido cuando se haya aplicado concretamente después.Entre las Líneas En 1989 y 1993, Robert Badinter, entonces Presidente del Consejo, que había hecho mucho como Ministro de Justicia para garantizar el acceso de los litigantes ordinarios al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), intentó sin éxito que se aprobara una enmienda constitucional. Esto sólo se logró en 2008, cuando se estableció la “cuestión prejudicial prioritaria de constitucionalidad” (question prioritaire de constitutionnalité-QPC). Así pues, se han introducido dos cambios considerables.Entre las Líneas En primer lugar, es posible que los ciudadanos comunes cuestionen la validez de las acciones de sus representantes.Entre las Líneas En segundo lugar, una vez que un estatuto ha sido promulgado, ya no está inmunizado contra ningún control. Concretamente, “si durante un procedimiento en curso ante un tribunal de justicia se afirma que una disposición legislativa vulnera los derechos y libertades garantizados por la Constitución, el asunto puede ser remitido por el Consejo de Estado o por la Corte de Casación al Consejo Constitucional” (Constitución de la República Francesa: 4 de octubre de 1958 (enmendada al 23 de julio de 2008) Texto principal, Art. 61-1 (Fr)). El litigante que desee invocar la inconstitucionalidad de una ley debe demostrar que la ley se aplica a la demanda, que nunca ha sido declarada constitucional por el Consejo Constitucional (o, si es el caso, que ha sido declarada constitucional, que las circunstancias han cambiado, véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2010-14/22 (Fr)), y que la cuestión no carece de gravedad. Si el juez está convencido de que se cumplen estas condiciones acumulativas, transfiere inmediatamente el expediente al Tribunal Supremo, que actúa en un plazo de tres meses como un segundo filtro de la demanda. Después de un período de tres meses, el Conseil Constitutionnel es incautado automáticamente. Se teme que este procedimiento pueda disuadir en la práctica a la gente de enviar preguntas al Consejo, y que esto haga imposible que la nueva garantía sea efectiva.Entre las Líneas En la práctica, los dos tribunales supremos han adoptado progresivamente una actitud de cooperación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Una vez transferida la pregunta, el Consejo dispone de tres meses para decidir, tras un procedimiento verdaderamente contradictorio y después de una audiencia oral pública (Reglamento de procedimiento del Consejo Constitucional sobre la solicitud de una decisión previa prioritaria sobre la cuestión de la constitucionalidad (Fr)). Es un procedimiento bastante rápido.

Una Conclusión

Por consiguiente, al 1 de julio de 2016, se han dictado 550 decisiones del Consejo Constitucional. Mientras que en el marco de la revisión ex ante una declaración de inconstitucionalidad impide la promulgación del estatuto, en el caso de la revisión ex post resulta en la derogación de la norma preexistente. Esta última se anula para el futuro, y se permite al Consejo aplazar los efectos de la derogación que pronuncia. Esto le permite preservar la seguridad jurídica y al mismo tiempo conceder al legislador el tiempo suficiente para remediar las inconstitucionalidades sin crear un vacío legal. Las decisiones del Consejo se adoptan por mayoría simple. El presidente goza de un voto de calidad. No se admiten opiniones disidentes o coincidentes. Las decisiones son definitivas, no existe ningún recurso contra ellas, y son vinculantes para todas las autoridades. Como decidió el Consejo, “la autoridad de [sus] decisiones no es sólo la del holding (dispositif) sino también la de los motivos que constituyen su apoyo necesario” (sentencia 62-18 L (Fr)).

15. Según lo que se enseña comúnmente en Francia, el Conseil Constitutionnel se ha convertido progresivamente en un verdadero tribunal constitucional, similar a las demás instituciones características del “modelo europeo” de justicia constitucional de Kelsen (Tusseau (2011)). Parece estar perfectamente insertado en la dinámica actual de los diálogos judiciales. Los jueces ordinarios suelen hacer referencia a las decisiones del Consejo y se atienen a su jurisprudencia. Después de un comienzo un poco problemático para la Corte de Casación, el sistema del QPC está funcionando bien.

Detalles

Por último, en lo que respecta a los tribunales internacionales y supranacionales, el Consejo presta constantemente atención a las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y adapta su jurisprudencia en consecuencia.

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