Estrategia y Elaboración de Políticas ante Crisis Nacionales

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la elaboración de políticas ante las crisis nacionales y las respuestas políticas. Nota: También puede interesar el contenido del Compromiso de los Movimientos Feministas Transnacionales y un análisis sobre las crisis nacionales.

Elaboración de Políticas ante Crisis Nacionales

En general, existe una escasez de literatura sobre la elaboración de políticas por parte del ejecutivo en los estudios sobre políticas. Tanto en entornos presidenciales como parlamentarios, se da por sentado que el papel del ejecutivo consiste en aplicar la política. Por ello, los esfuerzos por estudiar en qué ámbitos puede influir el ejecutivo en el diseño de las políticas son limitados en los debates políticos. La formulación de políticas por parte del ejecutivo es un concepto vago a pesar de su práctica común, especialmente en los sistemas más presidencialistas de África, América Latina y Estados Unidos.

La elaboración de políticas ejecutivas durante una crisis nacional

La elaboración de políticas por parte del ejecutivo tuvo un gran protagonismo durante la era de la administración del desarrollo y el gobierno de partido único en toda África. Sin embargo, a menudo ha sido más evidente durante las crisis y las transiciones políticas en los sistemas políticos modernos. Esto se debe a que las crisis vienen acompañadas de perturbaciones inesperadas en los procesos institucionales existentes. Además, hay una falta de recursos para gestionar eficazmente un acontecimiento de este tipo, una responsabilidad institucional poco clara entre los organismos gubernamentales y una falta de experiencia para hacer frente a la situación actual. Asimismo, puede haber presiones indivisibles tanto de la ciudadanía como de las élites sobre el gobierno para que actúe.

Por lo tanto, el manejo de una crisis a menudo valida un enfoque de tiempo desesperado – medidas desesperadas, atrayendo así procesos de política pública poco ortodoxos. Esto se debe a que las crisis tienden a producir un vacío que predispone naturalmente al ejecutivo a actuar, a veces de forma poco convencional, o a emplear intervenciones relativamente poco controladas. Del mismo modo, el gobierno necesita y debe demostrar que tiene el control y, por otro, los ciudadanos exigen saber cómo y esperan que el gobierno aborde la situación. Este dilema pone a prueba la capacidad del gobierno. Otorga al ejecutivo una legitimidad y una autoridad incuestionables para hacer frente a la situación sin seguir necesariamente los procesos legalistas, políticos e institucionales existentes.

Elaboración de políticas ejecutivas durante una crisis nacional

Sin embargo, el margen de maniobra para tomar decisiones políticas rápidas puede no ser suficiente para que el gobierno afronte con eficacia una crisis nacional como la pandemia de COVID-19. Los estudios recientes sobre las respuestas políticas al COVID-19 o las respuestas a las crisis indican una serie y una interacción de otros factores en el despliegue para que el gobierno tenga éxito en tales circunstancias (por ejemplo, Christensen y Lægreid 2020). Entre ellos se encuentran la confianza pública y social, la estructura del gobierno, la personalidad del ejecutivo, los recursos disponibles, la comunicación y coordinación eficaces, la creación de sentido y la pericia, entre otros (por ejemplo, Cairney y Wellstead 2020). Por lo tanto, la formulación de políticas por parte del ejecutivo durante la crisis toma referencias y pone a prueba las capacidades institucionales y políticas generales del Estado y puede ser una llamada de atención para un servicio público de bajo rendimiento. Siguiendo estos incentivos ejecutivos y el control sobre instrumentos políticos críticos, la elaboración de políticas ejecutivas es un área que merece atención en un volumen como éste.

Revisión de la literatura

En la mayoría de los casos, en los sistemas presidenciales de gobierno, la capacidad o la actuación del gobierno se centra en la capacidad del presidente para impulsar objetivos políticos (Neto 2006). Como tal, la formulación de políticas por parte del ejecutivo puede asumir dos estrategias de formulación de políticas: una estrategia basada en el uso de los estatutos o una estrategia basada en las prerrogativas del ejecutivo. Si las preferencias del presidente y los incentivos institucionales y las condiciones económicas a las que se enfrenta favorecen una estrategia basada en los estatutos, es más probable que el presidente nombre un gabinete mayoritario, seleccione más ministros partidistas y distribuya las carteras entre los partidos de forma proporcional.

Sin embargo, el régimen político imperante y la forma de gobierno son fundamentales para determinar la formulación de políticas por parte del ejecutivo (Howlett y Ramesh 2003). Esto define las palancas institucionales, la naturaleza y el alcance de los actores implicados.

Y lo que es más importante, en un Estado moderno, el vínculo entre el ejecutivo y el legislativo puede afectar a la política. En un sistema parlamentario, existen pocos controles y equilibrios sobre las acciones del ejecutivo. En un sistema presidencial, el presidente se elige por separado y puede no gozar del apoyo mayoritario de la cámara. Esto produce una división de poderes y, a veces, tensiones entre el ejecutivo y el legislativo que dan lugar a dificultades en la elaboración de políticas. Los legisladores individuales y los miembros de los comités desempeñan un papel activo en el diseño de las políticas. En los sistemas presidenciales, el presidente debe encontrar la manera de convencer al legislativo para que favorezca sus acciones mediante la negociación y otras técnicas que dependen del tipo de régimen.

Por supuesto, en los regímenes menos democráticos, como los sistemas presidenciales de África Oriental, el poder legislativo se convierte a menudo en un títere del ejecutivo, lo que permite a este último dominar la elaboración de las políticas legislativas (Onyango y Hyden 2021). Sin embargo, allí donde el legislativo y otras instituciones estatales son relativamente autónomas, el presidente puede esperar a que el legislativo diseñe la política o utilizar los resortes constitucionales presidenciales para dar directrices políticas, especialmente durante la crisis. Por lo tanto, no es extraño que durante la pandemia de COVID-19, la mayoría de los presidentes recurrieran a directivas presidenciales unilaterales (Ouyang y Waterman 2015).

Naturalmente, el ejecutivo tiene una ventaja competitiva sobre otros brazos del gobierno por el hecho de que los presidentes, gobernadores y otros ejecutivos disponen de información que no está al alcance del público. En particular, cuentan con asesores, información privilegiada sobre cuestiones de seguridad y vastos recursos burocráticos dedicados a proporcionar datos sobre las opciones políticas óptimas. Además, los ejecutivos a menudo pueden promulgar políticas unilateralmente, por ejemplo, mediante órdenes ejecutivas o el mando de las fuerzas armadas.

El ejecutivo también está más predispuesto a tomar decisiones políticas que sirvan a otros intereses políticos, a saber, la reelección, que al interés público, incluso en medio de una crisis (Neto 2006). Esto ha quedado patente en los recientes debates sobre las elecciones estadounidenses y en toda África, principalmente en las recién concluidas elecciones tanzanas y ugandesas.

Mientras que el papel del ejecutivo en el proceso de elaboración de las políticas consiste en aplicarlas y supervisarlas, tiende a pasar a iniciarlas y elaborarlas. En Estados Unidos, la constitución no otorga poderes de elaboración de políticas al presidente, pero a menudo sigue el “púlpito de intimidación para hacerlo público”. Es entonces cuando el apoyo político y las expectativas del Congreso pueden retrasar la legislación sobre una cuestión política crítica.

Ejemplo: Respuestas políticas a la pandemia de COVID-19 en Uganda

Dicho esto, este texto pone en contexto el debate sobre las respuestas políticas del ejecutivo a la pandemia del COVID-19 en Uganda.

Aquí, la elaboración de políticas ejecutivas considera las opciones políticas y las directivas realizadas por el Jefe del Ejecutivo y el Gabinete designado en relación con un problema político concreto. La elaboración de políticas ejecutivas se examina aquí con referencia a las respuestas a la pandemia de coronavirus. Analizo el papel del ejecutivo en la provisión de liderazgo durante la crisis en Uganda. Este capítulo examina en particular los retos durante la aplicación de las respuestas políticas a la COVID-19. Al hacerlo, presta atención a tres áreas críticas que suelen destacarse durante las crisis e incertidumbres nacionales: las prioridades del régimen y el compromiso de los recursos, la coordinación interorganizativa, la comunicación y las características políticas de la crisis nacional cuando el ejecutivo busca la reelección en medio de una oposición formidable. En particular, este capítulo examina la base de las opciones políticas del ejecutivo durante la crisis en el contexto de las respuestas COVID-19. Esta discusión se basa en gran medida en datos generados a partir de un análisis de páginas web, periódicos y blogs.

Aplicación de la Literatura en Uganda

En Uganda, el caucus político se convirtió en el modo de elaboración de las políticas, ya que la constitución tiene disposiciones limitadas para que el presidente formule directivas políticas.

En Uganda, el presidente ha utilizado un cóctel de coerción y persuasión en tiempos de transiciones políticas pendientes que directivas relativas a una política concreta. Esto ha sido principalmente a través del caucus y atrayendo a su lado a muchos de los partidarios de la Nueva Gestión Pública (NRM) en el poder, ministros y líderes de distrito. Por ejemplo, cuando el presidente Museveni quiso cambiar el límite de edad para los aspirantes a la presidencia y otros políticos del ejecutivo, se reunió con diferentes políticos del NRM, incluidos ministros y líderes de distrito (Kaaya y Kiggundu 2016) para llegar a un consenso antes de que el asunto pasara al parlamento, donde finalmente recibió un apoyo abrumador.

Durante la COVID-19, el presidente ugandés, en lugar de permitir que el legislativo propusiera respuestas políticas a la COVID-19, inició, formuló y, en la mayoría de los aspectos, aplicó la política con el apoyo del ejecutivo (ministros y ayudantes presidenciales). A pesar de la formulación autocrática de políticas en Uganda, puede haber un cambio en las funciones del ejecutivo durante una crisis. Por ejemplo, la creación de consenso entre las diferentes instituciones estatales, incluidos los legisladores y el ejecutivo, puede llevar tiempo y negociaciones (Neto 2006), lo que puede no ser apropiado en emergencias como la pandemia de coronavirus.

Ouyang y Waterman (2015) sostienen que se recurre a las directivas presidenciales cuando el apoyo del Congreso está dividido o menguante. Esto ignora que se puede recurrir a las prerrogativas y directivas en situaciones de emergencia cuando no hay tiempo suficiente para el debate y el tiempo necesario para aprobar la legislación. Además, las prerrogativas presidenciales no son constitucionales para iniciar políticas en la mayoría de los países (Byers et al. 2019). En Uganda, la situación no es diferente. El presidente no tiene prerrogativas constitucionales para emitir directivas a la nación, aunque el mandato constitucional de dirigirse al parlamento le permite indirectamente iniciar políticas. Y lo que es más importante, el marco de aplicación descendente que suele preferirse durante la crisis y ante la transición política puede mejorar la claridad y la visibilidad de las políticas.

Como demuestran Van Meter y Van Horn (1975) en un modelo de este tipo, pueden quedar claros aspectos clave como la claridad de los objetivos de la política, el entorno en el que se desarrolla, la discrecionalidad de los organismos de ejecución, la comunicación interorganizativa, el carácter de los organismos de ejecución y los compromisos de recursos y su disponibilidad. El dúo considera que la claridad de los objetivos es un requisito previo para el éxito de la aplicación de la política. Cuanto más clara sea la política en cuanto a lo que pretende conseguir, más probabilidades tendrá de alcanzar los objetivos. Por lo tanto, la elaboración de políticas ejecutivas mejora la eficacia de las políticas al eliminar los problemas derivados de las deficiencias institucionales, principalmente las guerras de soberanía entre organismos, la escasez de recursos y la capacidad del personal. La elaboración de políticas ejecutivas conlleva una voluntad política crítica durante una crisis y un plus en las calificaciones de un ejecutivo que aspira a la reelección.

Respuestas políticas de Uganda a la pandemia de COVID-19

En Uganda, la respuesta a la COVID-19 fue dirigida principalmente por el presidente a través de directivas presidenciales graduales que se actualizaron posteriormente en diferentes ámbitos políticos, incluidas diferentes declaraciones ministeriales y los correspondientes instrumentos políticos institucionales. Estas directivas estaban contenidas en declaraciones semanales realizadas por el presidente al dirigirse a la nación sobre la pandemia de coronavirus. Entre el 18 de marzo de 2020, cuando el presidente se dirigió por primera vez a la nación, y el 18 de mayo de 2020, el presidente había realizado 18 de estos discursos con un total de 46 medidas que se agrupaban en tres categorías.

Las primeras medidas se referían en gran medida a las zonas en las que se esperaba que el virus se propagara a través de reuniones masivas y otras posibles vías de propagación: escuelas, mercados, iglesias, bares, reuniones sociales, mítines políticos y transporte público (autobuses, taxis y bodabodas). Esto llevó al cierre parcial del país para evitar la transmisión interna. El segundo conjunto de directrices se dirigió a las fuentes externas del virus y tuvo como consecuencia el cierre de los aeropuertos y las fronteras de entrada, excepto para las entregas de carga en Uganda. La tercera categoría de directivas puede considerarse la flexibilización del cierre con la apertura gradual de la economía. Por ejemplo, el transporte público debía transportar la mitad de su capacidad, las iglesias debían abrir pero permitir sólo hasta 70 personas siempre que observaran la distancia social y otros POE, las escuelas debían abrir sólo para las clases de candidatos y finalistas.

Hay que seguir observando los Procedimientos Operativos Estándar (POE) de la distancia social de hasta 2 metros entre las personas, lavarse regularmente las manos o utilizar desinfectantes y llevar mascarillas. En Uganda, las directivas presidenciales han dado resultados positivos. Hasta el 16 de mayo de 2020, se habían registrado 227 casos positivos en Uganda, pero sólo 4 procedían de evaluaciones comunitarias. Globalmente, hasta el 20 de mayo de 2020, Uganda tiene relativamente pocos casos de infecciones por coronavirus en comparación con otros países del mundo. Se legisló el uso de mascarillas en lugares públicos, y era un delito que cualquier persona caminara en público sin una mascarilla. La directiva de llevar mascarillas en público y denegar el acceso a las instalaciones públicas se aprobó con el número de ley S155 de 2020 (Aceng 2020).

Sin embargo, el control de la pandemia de coronavirus presentaba muchas incertidumbres en Uganda. Walker et al. (2013) definen la incertidumbre como una situación de conocimiento limitado sobre el futuro, el pasado o el acontecimiento actual, pero no como la ausencia de conocimiento. Esto incluye información inadecuada, inexactitud, falta de fiabilidad y una ignorancia más amplia. La incertidumbre se hizo patente en los discursos presidenciales y en los mecanismos de aplicación. Por ejemplo, el 18 de marzo, el presidente indicó que el virus suponía poco peligro para los jóvenes, lo que cambió el 25 de marzo de 2020. También hubo confusión en los mecanismos de aplicación. Por ejemplo, desde su aprobación, no se presentaron cargos contra nadie que caminara libremente sin mascarillas. No se denegaba el acceso a ninguna instalación pública por no llevar mascarillas.

Además, no se definió si por instalación pública se entendía una oficina gubernamental o una instalación propiedad del gobierno donde se presta un servicio público? ¿O cualquier lugar (público o privado) al que accede el público para prestar un servicio? La definición de instalación pública como cualquier lugar en el que el público pueda acceder a un servicio era compleja porque el gobierno dispone de personal y recursos limitados para controlar el uso de mascarillas en todos los lugares. Por lo tanto, esta ley dependía de la supervisión ciudadana y de la autorregulación para ser eficaz, una estrategia que exige la confianza del público en el gobierno, que es relativamente un problema en Uganda. De hecho, el uso de máscaras faciales fue interpretado como una declaración política para obtener beneficios políticos por la mayoría de los ugandeses (Anguyo 2020). Por lo tanto, al igual que la legislación sobre la kavera (bolsa de polietileno), esta legislación sobre el uso de mascarillas acabó fracasando debido a unos mecanismos de aplicación inadecuados y a la falta de confianza pública en el gobierno y en los recursos.

No obstante, la formulación de políticas ejecutivas mejoró la claridad de las directrices de COVID-19 en Uganda. Justo cuando estalló el COVID-19, se hizo prioritario que la preocupación inmediata era controlar la propagación de la enfermedad y para ello se necesitaba un poder que sólo el ejecutivo podía dispensar. En consecuencia, el control de la situación por parte del presidente y su liderazgo en la lucha contra la enfermedad COVID-19 dieron a las respuestas políticas la prioridad que merecían. Sin embargo, el modelo descendente que conlleva la formulación de políticas por parte del ejecutivo no puede generalizarse. Podría adaptarse a cada ámbito político y al grado de intereses, incluida la naturaleza de los actores implicados. Además, el entorno político es dinámico y su influencia puede provenir tanto del interior como del exterior. En particular, la temporada electoral del presidente también desempeña un papel fundamental en estas circunstancias. En las secciones siguientes, analizo el papel del ejecutivo en la provisión de liderazgo durante la pandemia de COVID-19 en Uganda.

Compromiso de recursos

El compromiso de los recursos con políticas específicas y la cantidad destinada a la aplicación de las políticas para mitigar la propagación y el impacto de una crisis como la pandemia de COVID-19 es esencial. Van Meter y Van Horn (1975) sostienen que la aplicación de las políticas sólo tiene éxito cuando los responsables políticos tienen en cuenta los recursos necesarios. Tanto el capital humano como los objetivos y los recursos financieros son necesarios para la aplicación de las políticas. ¿Se dispone de recursos, o se puede disponer de ellos? ¿Son suficientes? Estas son preguntas clave que requieren atención durante la gestión de crisis. El compromiso y la asignación de recursos muestran las prioridades de gasto en los procesos políticos. De hecho, en países como Uganda, el problema en la aplicación de políticas puede no ser la disponibilidad de recursos y el compromiso de recursos, sino el gasto de los mismos.

Durante el COVID-19, el gobierno del NRM priorizó y se comprometió a luchar contra su propagación; sin embargo, los patrones de gasto confirmaron muchos problemas. Se gastó más en consumibles a corto plazo que en desarrollos infraestructurales a largo plazo, como la ampliación de las infraestructuras sanitarias necesarias para tratar a los infectados y a los que iban a ser infectados.

Teniendo en cuenta las limitaciones de recursos, el presidente Museveni respondió recaudando fondos. Esto no se ajustaba a la asignación y el control presupuestarios tradicionales, que en Uganda dependen del Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico y de la aprobación del Parlamento. Como sostiene Cheung (2004), la asignación y coordinación del presupuesto es una herramienta sólida para garantizar la coherencia de las políticas. En junio de 2020, se habían movilizado más de 50.000 millones de chelines ugandeses en efectivo y materiales de los 170.000 millones presupuestados para esta campaña (Rupiny 2020). Para asegurarse de que el presupuesto estaba bien coordinado, el presidente creó un equipo de 15 miembros para gestionar el fondo y dio prioridad a las áreas clave para la gestión del COVID-19. Según el presidente, estas áreas eran el fortalecimiento del sector sanitario y el apoyo a los trabajadores sanitarios de primera línea. La creación de un equipo para garantizar la coordinación presupuestaria estaba en consonancia con la necesidad de programas de apoyo a la política para garantizar la solidez de la política y avisar si se prevé que surjan desafíos políticos (Hudson et al. 2019).

Sin embargo, los programas de apoyo para garantizar una aplicación fluida de la política no excluyen la correspondencia interdepartamental. La correspondencia continua entre las partes interesadas en múltiples departamentos y unidades subnacionales y nacionales es un requisito previo para el éxito de la aplicación de la política. Sin embargo, en respuesta a la pandemia, el ministerio técnico de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico no participó. En marzo de 2020, el ministerio había estimado el impacto de la COVID-19 en la economía (PNUD 2020). Por lo tanto, es probable que centrarse más en el comité e ignorar al ministerio técnico encargado de presupuestar y gestionar el sector financiero del país provoque una mala asignación de recursos.

Además, el comité estaba más preocupado por las finanzas disponibles que por las cuestiones presupuestarias. Uganda cuenta con unos 65 hospitales públicos, incluidos 8 regionales de referencia, que se utilizan para contener el COVID-19. Por ejemplo, al principio, a todos los hospitales regionales de referencia se les asignó la misma cantidad de dinero sin tener en cuenta la posibilidad de que algunos hospitales recibieran más pacientes que otros. De hecho, el hospital de Gulu y el hospital de Masaka recibieron más pacientes que otros hospitales de referencia porque están en la frontera de Sudán y Tanzania, que se consideraban puntos calientes de COVID-19.

Se han hecho pocos esfuerzos para ampliar las instalaciones sanitarias mencionadas. Todo lo que hay es una tienda de campaña cada vez que hay escasez. De hecho, existen reservas de que tanto los pacientes de COVID-19 como los que se encuentran en centros de aislamiento vivan en estados deplorables. Allí donde los espacios son limitados, las personas aisladas son colocadas en tiendas de campaña o en chozas de madera, viviendas no aptas. Aunque en el momento de mayor propagación, el gobierno, con el apoyo de los Servicios Católicos de Socorro (CRS), puso en marcha un centro de 210 camas con la posibilidad de ampliarlo a una capacidad de 1500 camas en el estadio deportivo de Nambole. Esto no fue suficiente, ya que Uganda está destinando menos recursos a la lucha contra la enfermedad, dada la continua y fuerte dependencia de las donaciones extranjeras. Por ejemplo, en junio de 2020, los trabajadores sanitarios de primera línea de COVID-19 no habían recibido sus asignaciones (Observador 2020).

El ejecutivo dedicó más esfuerzos a la prevención de la enfermedad a pesar de saber que el control de la propagación era improbable, a juzgar por los casos ya probados como en el Reino Unido, Estados Unidos, España y Suecia, que podían someterse a pruebas y cuarentena. Tal vez la cantidad gastada en la producción y el suministro de mascarillas durante los seis años mencionados podría haber duplicado la cantidad gastada en la construcción de una sucursal del hospital nacional de referencia en Kampala. Por ejemplo, el gobierno tenía previsto gastar 81.000 millones de chelines ugandeses, lo que supone un aumento respecto a los 35.000 millones previstos anteriormente, en la producción de mascarillas faciales para 30 millones de ugandeses mayores de 6 años (Anguyo 2020; Kirabo 2020). El hospital Kirudu de Kampala se construyó por 26.000 millones de chelines ugandeses del Banco Africano de Desarrollo (Waiswa 2018). En cuanto a los gastos de construcción de las instalaciones hospitalarias mencionadas, el gasto en mascarillas significa que se habrían construido tres hospitales bien equipados.

La construcción de hospitales junto con los esfuerzos de prevención sería la decisión racional cuando se conoce la certeza de la propagación. Dado el nivel de propagación en países como Francia, el Reino Unido o China, todos ellos con recursos suficientes, es una prueba de que la enfermedad es incontrolable. Además, se conoce suficientemente el carácter letal de la enfermedad COVID-19, lo que exige enfoques de prevención y curación. Así pues, el gasto en máscaras faciales por sí solo indica una falta de prioridad en el gasto. Tal vez, este gasto fue guiado por el pánico y la apuesta, que sólo es posible ante la incertidumbre – las críticas anteriores elaboran la falta de compromisos de recursos además de los gastos problemáticos durante la respuesta política a la enfermedad COVID-19.

Además, las directrices presidenciales eran demasiado ambiciosas. Hyden (2006) describe el fracaso de la política africana como una consecuencia del exceso de ambición además de los problemas comunes de racionalidad limitada en las decisiones políticas (Herbert 1972). En el inicio de la lucha contra el coronavirus, el presidente Museveni señaló la inadecuación de la capacidad de Uganda para luchar contra las enfermedades, como demostraron la campaña de recaudación de fondos (la primera de este tipo en la historia de Uganda), las pruebas inadecuadas y los déficits de comunicación de las políticas al público y en todo el sector público. Igualmente contradictoria con esta posición de percibida insuficiencia fue la exhibición de una política ambiciosa para hacer frente a los retos de la enfermedad. Para prevenir la propagación de la enfermedad, el gobierno planeó distribuir mascarillas gratuitas a todos los ugandeses a partir de los seis años de edad. La distribución de mascarillas comenzó el 9 de junio de 2020, pero muchos ugandeses no las habían recibido hasta el 5 de agosto, y sólo se habían distribuido 13, 455, 657 mascarillas en 30 distritos (MOH 2020). Las infecciones están aumentando en las transmisiones comunitarias. El hecho de que no se agilizara la distribución de mascarillas faciales ante la galopante propagación del coronavirus fue una muestra de un plan demasiado ambicioso, que alternativamente mostraba niveles de incertidumbre en los esfuerzos del ejecutivo por controlar la enfermedad. De hecho, se produjeron mascarillas de calidad inferior entre la ciudadanía para controlar la propagación del virus, con escasa regulación de la calidad de las mascarillas producidas, incluidas las fabricadas por algunos de los proveedores privados designados por el ejecutivo.

Este fallo de la política exacerbó la politización de las respuestas políticas al COVID-19 por parte de algunos sectores que afirmaban que se habían distribuido mascarillas de calidad entre los miembros del partido gobernante. A pesar de que el fundamento de esta crítica era difícil de establecer, los partidos de la oposición siguieron adelante y distribuyeron sus propias mascarillas con la marca de su partido.

Otros ejemplos de una política ambiciosa pueden observarse en la respuesta a las necesidades de los escolares. Cuando se anunció la aparición del coronavirus, antes de que Uganda registrara el primer paciente, la respuesta inmediata fue cerrar los centros educativos, mientras que la enseñanza, tanto en primaria como en secundaria, se canalizó a través de la radio y la televisión. El ejecutivo propuso además comprar radios para todos los hogares de Uganda, lo que demuestra una ambición política irrealizable (Kyohairwe et al. 2020). Además, la mayoría de los ugandeses poseen radios, con un 87% de la población oyente (BBC Media Action 2019 y Collaboration on International ICT Policy for East and Southern Africa (CIPESA) 2018) (véase también la encuesta nacional sobre tecnologías de la información de 2018). Las cifras anteriores indican que los planes del Gobierno de gastar en radios cuando la mayoría de los ugandeses poseen radios fue una respuesta de pánico, ambiciosa y falta de contacto con las realidades de gobernanza a las que se enfrentan la mayoría de los ugandeses.

Comunicación y correspondencia entre organizaciones

El éxito de una política depende de la implicación de todas las partes interesadas y, más aún, de la calidad de la comunicación entre las organizaciones y los organismos que participan en su aplicación (Van Meter y Van Horn 1975). Para Hudson, Hunter y Peckham (2019), el éxito depende de la colaboración de las partes interesadas y de todas sus dimensiones (vertical y horizontal). Estos autores afirman que la colaboración no debe malinterpretarse como engorrosos procesos de búsqueda de consentimiento, sino que deben considerarse simples comunicaciones y tratos en busca de puntos en común sin los cuales se registrarían conflictos y retrasos en la aplicación de las políticas (Hudson et al. 2019, p. 4).

Al abordar las enfermedades COVID-19, los distintos departamentos deben desarrollar una respuesta integradora para mejorar la coordinación y la visibilidad de las políticas (Onyango 2019). La forma en que los distintos ministerios y departamentos comunicaron las estrategias de aplicación contra el COVID-19 en Uganda presta atención a la relación entre el poder legislativo y el ejecutivo. La comunicación interinstitucional entre departamentos y ministerios en Uganda fue deficiente, lo que provocó retrasos en la respuesta, confusión y falta de apoyo. Esta falta de coherencia política también se puso de manifiesto en la escasa correspondencia entre los departamentos y el parlamento, especialmente en lo relativo a la forma en que el presidente controlaba el presupuesto de la enfermedad COVID-19. Al principio de la lucha contra el coronavirus, el ejecutivo y el legislativo no se pusieron de acuerdo sobre cómo había que combatirlo.

Así pues, el parlamento se sintió alienado. De hecho, este déficit de alienación política quedó patente en los informes según los cuales el parlamento se apropió de 10.000 millones de chelines ugandeses del presupuesto previsto para la pandemia de COVID-19. El poder legislativo alegó que había sido excluido de las respuestas políticas a la COVID-19 por parte del ejecutivo (The Independent 3.04. 2020), lo que suscitó numerosas críticas (Opondo 2020). Finalmente, el poder judicial, a través de la orden judicial, ordenó a la legislatura que devolviera el dinero. Aunque el dinero podría haber sido retirado de buena fe para funciones de supervisión legislativa, sigue siendo controvertido cómo se distribuyó el dinero equitativamente entre los parlamentarios. No es de extrañar que el dinero fuera etiquetado como dinero de bolsillo para los parlamentarios durante la pandemia de coronavirus.

Así, la falta de consenso sobre la asignación financiera de la pandemia de coronavirus retrasó la puesta en marcha de los programas relacionados porque el dinero no llegó a tiempo a las zonas destinatarias. Además, aunque se acordó que el dinero consignado por el parlamento se depositara en el grupo de trabajo del distrito, no se indicó dónde debía depositarse el dinero en el caso de los diputados que no representaban a distritos. Si el dinero debía devolverse a la tesorería, no estaba claro cómo encontraría el camino de vuelta al fondo COVID-19.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

La politización de las respuestas políticas a la pandemia COVID-19 durante las elecciones generales
Los contextos políticos influyen en la eficacia de las políticas: el entorno sociopolítico de Uganda influyó en el papel del presidente a la hora de influir en la política y en las consiguientes respuestas políticas para frenar la propagación del coronavirus. Dado que se esperaba que Uganda celebrara las elecciones presidenciales y parlamentarias en enero de 2021, aumentó la agitación, especialmente por parte de los políticos de la oposición, para que se abriera el país y se permitieran las campañas políticas. Sin embargo, el ejecutivo argumentó que eliminar el bloqueo para las campañas políticas podría aumentar las infecciones debido a las dificultades para controlar a las masas y aplicar otras medidas de control.

Por lo tanto, en respuesta a este dilema, la comisión electoral formuló una hoja de ruta para las campañas de las elecciones presidenciales de 2021 en consulta con el ejecutivo. Una de las principales recomendaciones racionales fue la realización de campañas electrónicas por parte de los aspirantes políticos para garantizar el cumplimiento de las directrices políticas, como la de mantener la distancia social. Aún así, los grupos de la oposición sostienen que detener las campañas abiertas negará a la gente la oportunidad de recibir el mensaje correcto y de no participar en las elecciones. Parvin (2018, p. 37) indica que “las campañas dirigidas a “sacar el voto” entre los jóvenes y otros grupos desvinculados sólo han conseguido aumentar marginalmente la participación.” Así pues, para la oposición, no abrir espacios para las campañas políticas era la intención del presidente de cerrar el paso a la oposición para llegar a los votantes.

De hecho, los funcionarios del gobierno y los aspirantes políticos del partido gobernante, el NRM, desobedecieron los procedimientos operativos estándar sin ser castigados. La portavoz de las directrices ejecutivas sobre el COVID-19 fue captada por las cámaras en una procesión que no cumplía las directrices anti-COVID-19. Pero en su defensa, la ministra argumentó que estaba lanzando las mascarillas y educando a la gente sobre las mismas (Halima 2020) a pesar de que no llevaba mascarilla y practicaba el distanciamiento social. Comentando las acciones de la ministra, un abogado de derechos humanos dijo lo siguiente,

Se ha detenido a gente, se ha disparado y se ha matado a gente, por no seguir las directrices emitidas y firmadas por ella. Y entonces tienes a la persona que debería ser campeona, está violando los mismos principios por los que otras personas han sido asesinadas.

(Halima, 2020)
Del mismo modo, la Secretaria de Estado para la Inversión fue grabada por las cámaras por organizar una procesión política en la que los asistentes violaron el distanciamiento social y las máscaras faciales.

Al responder a estas infracciones, el presidente argumentó que la ministra de Sanidad carecía de experiencia en el control de una turba cargada políticamente. Sin embargo, el Ministro de Estado para la Inversión fue citado por la policía por violar las directrices de la COVID-19. Mientras tanto, el Estado reprimió duramente a los políticos de la oposición que desobedecieron las directrices de la COVID-19. Los miembros del MRN en el poder, a diferencia de los políticos de la oposición, apenas fueron detenidos y castigados por celebrar mítines políticos sin observar los procedimientos normalizados de trabajo (Anguyo 2020).

Además, aunque se espera que la policía sea imparcial a la hora de tratar a los infractores de las directrices COVID-19, favoreció a los miembros del partido NRM. La policía fue objeto de críticas por hacerse la ciega mientras un ministro tras otro y otros aspirantes del partido gobernante siguen incumpliendo las directrices contra el coronavirus pero se muestran duros con los políticos de la oposición. El mismo fin de semana, cuando Anite celebró una procesión sin intervención policial, se impidió al diputado de Kyadondo Este, también aspirante a la presidencia, asistir a un programa de entrevistas radiofónicas en Mbale. La policía disparó gases lacrimógenos y balas para dispersar a sus partidarios. Asimismo, el diputado de Kawempe Sur, Mubarak Munyagwa Sserunga, fue detenido por la policía por celebrar una reunión de unas 20 personas.

Lo anterior demuestra que las comunicaciones ejecutivas sobre la enfermedad COVID-19 hicieron avanzar la agenda política del partido gobernante durante las elecciones generales.

Haciéndose eco del argumento de Kernell (1997), citado por Byers et al. (2019), el presidente Museveni tuvo muchas oportunidades de dirigirse al público. Cuando mencionó la política en estas ocasiones, dicha política se convirtió en importante para el público. Sin embargo, el presidente también aprovechó estas oportunidades para cambiar de política con el fin de impulsar su agenda política para la reelección. Así pues, una comunicación política eficaz por parte del ejecutivo durante una crisis puede aumentar su popularidad y reducir la base de apoyo de los políticos de la oposición durante las elecciones. Lo contrario también puede ser cierto, como demostraron las elecciones presidenciales estadounidenses de 2020, en las que el presidente en funciones perdió en gran medida la reelección por su mala gestión de la pandemia de COVID-19. Sin embargo, dado el sistema político no democrático de Uganda, la crisis presidencial provocada por la pandemia ofreció al presidente un arma política que utilizó para sofocar las actividades políticas de la oposición.

Así, sin las elecciones de 2021 en Uganda, la pandemia de coronavirus no podría haberse politizado a su nivel. Por lo tanto, la transición política puede afectar significativamente a la forma en que se aplican las directrices presidenciales durante una crisis. En particular, los ciclos electorales tienen graves consecuencias para la aplicación de las políticas. Resh (2009, p. 913) sostiene que “los resultados de las elecciones y el ciclo electoral que se avecina afectan claramente al alcance de las estrategias administrativas y al éxito de los esfuerzos de las personas designadas para aplicar administrativamente las agendas presidenciales”. En tales circunstancias, el ejecutivo estaría muy interesado en programas políticos específicos y en el calendario de su aplicación. Por lo tanto, los procesos políticos relacionados con la reelección del gobierno del NRM en Uganda influyeron en la forma en que se introdujeron y aplicaron las directivas presidenciales contra la enfermedad por coronavirus. Al mismo tiempo, la politización de las políticas puede haber erosionado el grado de cumplimiento de los esfuerzos para controlar la pandemia en Uganda.

Conclusión

Por mucho que el ejecutivo sea quien toma las decisiones con autoridad, no se limita a respaldar las políticas. Por el contrario, él/ella proporciona dirección y aportaciones a la aplicación de la política. Este capítulo ofrece algunas lecciones para discernir la formulación de políticas por parte del ejecutivo durante la incertidumbre y la crisis. Ha demostrado que el grado en que el ejecutivo ofrece dirección política y determina el éxito de la política en la consecución de sus objetivos se ve afectado por una compleja mezcla de factores. Sin embargo, entre estos factores es cardinal la persecución de objetivos políticos, principalmente cuando el ejecutivo busca la reelección. En regímenes no democráticos como los de África Oriental, esos objetivos políticos pueden dar prioridad a los procesos de consolidación del régimen y mantener las relaciones patrón-cliente incluso durante una crisis inminente. No es de extrañar, pues, que el control de la pandemia de COVID-19 se produjera cuando el régimen estaba más legítimamente cuestionado en Uganda. El ejecutivo explotó la autoridad y las grandes expectativas que suelen acompañar a este tipo de crisis para inmovilizar a la oposición. Así pues, este capítulo también se interrogó sobre cómo la competencia política entre el partido gobernante y los patrones de la oposición influyó en los procesos de aplicación y en la orientación de la política, concretamente durante la incertidumbre a gran escala y, en general, en el contexto de un sistema político autocrático.

A pesar del factor régimen, el ejecutivo en África ha desempeñado un papel decisivo en la prevención de la propagación del COVID-19, a pesar de haber ideado algunas estrategias poco convencionales en algunos países como Tanzania, que está relacionada de forma más significativa con los principios de los derechos humanos. En general, las acciones del ejecutivo en la mayoría de los países africanos registraron éxitos iniciales contra la propagación del coronavirus. Sin embargo, estos éxitos políticos no pudieron mantenerse. Porque (a) la creación de nuevas sedes o comités políticos para gestionar la pandemia de COVID-19, en algunos casos, alienó a los ministerios técnicos dando lugar a dilemas técnicos, causando la mala asignación de recursos, (b) las acciones ejecutivas, especialmente de cara a la búsqueda de la reelección y la consolidación del régimen, politizaron las respuestas políticas hacia la pandemia de COVID-19. Esto generó interpretaciones políticas contrapuestas y desconfianza pública y minó la eficacia de las políticas durante la crisis, y (c) las incidencias de las deficientes correspondencias interinstitucionales condujeron a la alienación política de las principales partes interesadas y a la falta de coherencia política entre los organismos gubernamentales. En conjunto, estos factores frustraron los beneficios a largo plazo que, de otro modo, podrían haberse derivado de la oportunidad presentada por la pandemia del COVID-19 en África.

Revisor de hechos: Norman

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Recursos

Notas y Referencias

Véase También

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