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Estados Unidos en la OTAN

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.

Índice de Contenidos

Estados Unidos y su Relación con la OTAN: la Cuestión Constitucional y Legislativa

El Presidente Trump hizo ruido de nuevo en enero de 2019 sobre la retirada de Estados Unidos del Tratado del Atlántico Norte, que estableció la OTAN. Ese mes, la Cámara de Representantes votó 357-22 a favor de la Ley de Apoyo de la OTAN. El proyecto de ley hace tres cosas. Primero, establece el “sentido del Congreso” de que el presidente “no retirará a Estados Unidos de la OTAN”, y que “el caso Goldwater vs. Carter no está controlando el precedente legal”.Entre las Líneas En segundo lugar, afirma que “la política de Estados Unidos” es permanecer en la OTAN, rechazar los esfuerzos para retirarse de la OTAN y trabajar con ella y apoyarla. Tercero, y lo más importante, prohíbe que los fondos “se apropien, obliguen o gasten para tomar cualquier acción para retirar a Estados Unidos del Tratado del Atlántico Norte”.

Estas disposiciones juntas parecen estar diseñadas para prohibir que el presidente se retire del Tratado del Atlántico Norte. No está claro si logran este objetivo. El lenguaje de la ley aprobada por la Cámara seguramente podría reforzarse para que la prohibición de la retirada presidencial sea más clara y directa. Por ejemplo, podría seguir la versión no aprobada del Senado (S.J. Res. 4) y añadir una declaración explícita – desvinculada de las restricciones de gasto o de las acciones que pudieran implicar el poder del presidente sobre la diplomacia – de que el presidente “no suspenderá, terminará ni retirará a Estados Unidos del Tratado del Atlántico Norte… excepto” con la aprobación de dos tercios del Senado o de un acto del Congreso. Nuestra preocupación aquí es la cuestión constitucional de si un estatuto bien redactado podría restringir el poder del presidente para retirarse.

Una Conclusión

Por lo tanto, para este análisis asumiremos que la Ley de Apoyo de la OTAN prohíbe que el presidente se retire del tratado, aunque eliminamos esta suposición al final al considerar si los tribunales podrían adjudicar (decidir o resolver) tal retiro.

Con esta advertencia, llegamos a dos conclusiones. Primero, Trump tiene la autoridad constitucional para retirarse del Tratado del Atlántico Norte de acuerdo con sus términos y ante el silencio del Congreso. Segundo, su autoridad para hacerlo sería mucho menos segura si el Congreso prohibiera tal retiro, ya sea en la Ley de Apoyo de la OTAN u otra legislación.

Antecedentes: El poder presidencial para retirarse de los tratados

Los Estados Unidos ratificaron el Tratado del Atlántico Norte en 1949 después de que el Senado dio su consentimiento. De conformidad con el Artículo 5 del Tratado, las partes (actualmente 29 países) han convenido en que un ataque armado contra cualquiera de ellos en Europa o América del Norte “se considerará un ataque contra todos ellos” y que, en caso de que ocurra, cada uno de ellos “ayudará a la Parte o Partes atacadas de esa manera, adoptando de inmediato, individualmente y en concertación con las demás Partes, las medidas que considere necesarias, incluido el uso de la fuerza armada, para restablecer y mantener la seguridad en la zona del Atlántico Norte”. El Tratado establece además en su artículo 13 que cualquiera de las partes podrá retirarse del acuerdo un año después de haber depositado una notificación de denuncia. (Un indicio de que los artífices de la OTAN podrían no haber imaginado que Estados Unidos se retiraría alguna vez es que el tratado especifica que debe notificarse “al Gobierno de Estados Unidos de América”).

▷ En este Día de 26 Abril (1937): Bombardeo de Guernica

Durante la guerra civil española, la Legión Cóndor de la fuerza aérea alemana, que apoyaba a los “nacionalistas” sublevados, bombardeó la ciudad vasca de Guernica, un acontecimiento conmemorado en el cuadro “Guernica” de Pablo Picasso, en varias películas y en numerosos libros y estudios. Véase más acerca de los efectos y consecuencias de esa guerra. Y hace 38 años se produjo el accidente nuclear de Chernóbil. En la madrugada del 26 de abril de 1986 se produjo una devastadora catástrofe medioambiental cuando una explosión y un incendio en la central nuclear de Chernóbil (Ucrania) liberaron grandes cantidades de material radiactivo a la atmósfera. Los efectos se notaron incluso en Alemania.

El Artículo II de la Constitución de los Estados Unidos especifica que los tratados deben ser hechos por el presidente con el asesoramiento y consentimiento de dos tercios del Senado.Si, Pero: Pero no especifica cómo los Estados Unidos pueden terminar o retirarse de los tratados. Como uno de nosotros ha relatado en profundidad, ahora está razonablemente establecido como cuestión de práctica histórica que los presidentes tienen la autoridad para retirar a los Estados Unidos de los tratados, especialmente cuando los tratados (como el Tratado del Atlántico Norte) tienen una cláusula de denuncia, al menos en los casos en que la retirada no violaría los términos del tratado o del derecho internacional. Durante el siglo XX y principios del XXI se han producido más de 100 rescisiones y retiradas de tratados, y casi todas ellas han sido llevadas a cabo unilateralmente por los presidentes.

Otros Elementos

Además, casi ninguna de estas acciones presidenciales ha generado controversia constitucional.Entre las Líneas En parte debido a esta práctica histórica de larga data y no controvertida, tanto el Restatement (Tercero) de la Ley de Relaciones Exteriores como el reciente Restatement (Cuarto) han llegado a la conclusión de que los presidentes tienen la facultad de dar por terminado un tratado o de retirarse de él, al menos cuando esa medida está permitida por el derecho internacional (por ejemplo, cuando se lleva a cabo en virtud de una cláusula de retiro).

En este tema, y tras el caso “Goldwater v. Carter”, bajo el entendimiento prevaleciente de la ley actual, Trump tiene la autoridad constitucional para retirar a los Estados Unidos del Tratado del Atlántico Norte, de conformidad con su disposición de retirada, al menos en ausencia de una acción formal por parte del Congreso. Y si toma esa decisión, es poco probable que un tribunal la revise. Dada la importancia histórica y continua de la OTAN, esto podría parecer una propuesta chocante, y es sin duda un testimonio de la amplitud del control presidencial moderno sobre el derecho internacional.Si, Pero: Pero esto se desprende claramente de los entendimientos legales actuales.

Sin embargo, la situación legal podría cambiar bastante si el Congreso promulga la Ley de Apoyo de la OTAN.

Zivotofsky II

No podemos imaginarnos que Trump convierta en ley la firma de la Ley de Apoyo a la OTAN.Si, Pero: Pero el proyecto de ley aprobado en la Cámara por un margen suficiente para anular un veto, y el proyecto de ley en el Senado podría tener un apoyo similar. Si el Congreso promulga alguna versión de la Ley de Apoyo de la OTAN sobre un veto presidencial, alteraría sustancialmente el cálculo de si Trump puede retirarse del Tratado del Atlántico Norte.Si, Pero: Pero hay muchas complejidades e incertidumbres.

A la luz de una práctica de larga data, la facultad presidencial de poner fin a los tratados es, por lo menos, una facultad presidencial inherente. Eso significa, como muestra la práctica, que el presidente puede terminar tratados ante el silencio del Congreso. La pregunta que plantea una Ley de Apoyo de la OTAN promulgada es si la facultad del presidente de rescindir un tratado es exclusiva, lo que significaría que podría rescindirlo incluso frente a una directiva restrictiva del Congreso como la Ley de Apoyo de la OTAN.

El juez Robert Jackson sostuvo que una reivindicación presidencial de poder exclusivo se enfrenta a una prueba “severa”, ya que se encuentra en el “punto más bajo” del poder presidencial y es “el más vulnerable a los ataques y en la postura menos favorable de las posturas constitucionales posibles”. Eso suena como un estándar difícil de cumplir para el presidente.Si, Pero: Pero en su primera prueba real después de Youngstown en la Corte Suprema hace unos años en Zivotofsky II, el presidente prevaleció frente a la prohibición de la ley de relaciones exteriores del Congreso.

Zivotofsky II se refería a la política del poder ejecutivo de registrar solo “Jerusalén”, y ninguna nación, como el lugar de nacimiento en los pasaportes de los ciudadanos estadounidenses nacidos en esa ciudad. Los presidentes habían reclamado durante mucho tiempo la facultad de controlar la designación de este pasaporte como un elemento de su facultad implícita del Artículo II para reconocer a los estados extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) y, en relación con ello, para determinar el punto de vista de los Estados Unidos sobre cuestiones de soberanía controvertidas.

El Congreso intentó contrarrestar la política de pasaportes presidenciales en una ley de 2003 que exigía que el secretario de Estado “registrara el lugar de nacimiento como Israel” cuando un ciudadano estadounidense nacido en Jerusalén solicitaba la designación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El presidente hizo caso omiso de esta directiva estatutaria porque su poder era exclusivo. La Corte Suprema estuvo de acuerdo.

El tribunal asintió brevemente al texto y la estructura constitucional, y se remitió a los precedentes judiciales, que contenían amplios dictámenes que cortan en diferentes direcciones. (Para un análisis completo, ver aquí.) Pero otras dos consideraciones parecían ser las más importantes para el tribunal, y son especialmente pertinentes para la legalidad de la Ley de Apoyo de la OTAN.

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En primer lugar, el tribunal examinó los “entendimientos y la práctica” de las ramas políticas, que demostraban que el Congreso había estado involucrado en cuestiones relacionadas con el reconocimiento en varias ocasiones en el siglo XIX, pero que los presidentes habían actuado unilateralmente, en gran medida ante el silencio del Congreso, en el siglo XX. El tribunal concluyó que “el peso de la evidencia histórica” apoyaba la exclusividad presidencial.

En segundo lugar, el tribunal se basó en gran medida en “consideraciones funcionales” que hacen que la presidencia sea la única idónea para determinar una “política única con respecto a la cual los gobiernos son legítimos a los ojos de Estados Unidos”. Estas características incluyen la unidad y sus corolarios, “la decisión, la actividad, el secreto y el despacho”, y la capacidad de hablar con una sola voz. Después de concluir que la facultad de reconocimiento era exclusiva, el tribunal dictaminó además que la política de pasaportes de Jerusalén entraba dentro de esa facultad exclusiva y estaba indebidamente sobrecargada por los esfuerzos del Congreso para cambiar esa política.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características y el futuro de esta cuestión):

La Ley de Apoyo de la OTAN bajo Zivotofsky II

Zivotofsky II es una decisión compleja con numerosas advertencias que un tribunal podría aplicar a la Ley de Apoyo de la OTAN de muchas maneras diferentes. No podemos ofrecer un tratamiento exhaustivo aquí.Si, Pero: Pero lo que sigue, pensamos, son las principales consideraciones.

Primero, considere el texto constitucional. La Cláusula de Recibo del Embajador fue un apoyo textual directo (pero lejos de ser dispositivo) para un poder de reconocimiento presidencial. El poder de recibir embajadores se le da solo al presidente.

Pormenores

Por el contrario, el poder de elaboración de tratados está dividido entre el presidente y el Senado, y el poder de terminar tratados no se menciona en ninguna parte de la Constitución, al menos no expresamente. Esa consideración, por sí misma, podría sugerir que el poder de terminación del tratado del presidente no es exclusivo.Si, Pero: Pero no nos dice cómo podría ser regulada o limitada. Por ejemplo, no nos dice si el Senado como órgano puede limitar el poder de despido del presidente, o cómo. Y no nos dice si o por qué el Congreso tiene la autoridad afirmativa bajo el Artículo I para limitar el poder del presidente para terminar un tratado que no fue hecho por el Congreso y el presidente, sino por el Senado y el presidente. Aunque la Ley de Apoyo de la OTAN invoca la autoridad del Congreso en materia de gastos, está razonablemente bien establecido que el Congreso no puede utilizar esta autoridad para restringir la autoridad ejecutiva que no puede regular directamente.

En segundo lugar, el tribunal de Zivotofsky II citó una serie de decisiones del Tribunal Supremo a lo largo de la historia de Estados Unidos, algunas de las cuales sugerían que el poder de reconocimiento era exclusivo y otras que lo compartían.

Pormenores

Por el contrario, no hay ninguna decisión de la Corte Suprema en la historia de los Estados Unidos que sugiera remotamente que el poder de terminación del tratado es exclusivo. De hecho, no hay ninguna decisión de la Corte Suprema que reconozca, ni siquiera en dictámenes, que el presidente posee el poder de terminación del tratado.

En tercer lugar, las pautas de la práctica histórica difieren en cuanto al reconocimiento y a la terminación de los tratados. El presidente ejerció un poder unilateral para reconocer a las naciones y gobiernos extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) desde el principio. Mientras que el Congreso ocasionalmente estuvo involucrado en asuntos de reconocimiento y en unos pocos casos trató de guiar o limitar al presidente, durante la mayor parte de la historia de Estados Unidos, y especialmente desde principios del siglo XX, el poder de reconocimiento casi siempre ha sido ejercido solo por el presidente.

Pormenores

Por el contrario, en el siglo XIX el poder de terminación del tratado, aunque no se ejercía con frecuencia, generalmente era compartido entre el presidente y el Congreso, y éste dirigía o aprobaba las terminaciones particulares. Hay más casos, y más claros, de que el Congreso o el Senado ejerzan un poder compartido de terminación de tratados en el siglo XIX que de que el Congreso y el presidente ejerzan un poder compartido de reconocimiento.

La práctica del siglo XIX, considerada por sí sola, va en contra de un poder presidencial exclusivo.

Puntualización

Sin embargo, desde principios del siglo XX, los presidentes generalmente han ejercido un poder unilateral de terminación de tratados, y el Congreso generalmente ha permanecido en silencio. Tal silencio ciertamente no tiene por qué implicar que el Congreso carezca de poder para regular cuando quiera.Si, Pero: Pero Zivotofsky II dedujo la exclusividad presidencial en parte del hecho de que “en los últimos 100 años, apenas ha habido debate sobre el poder del Presidente para reconocer a los estados extranjeros”, es decir, dedujo la exclusividad en parte de un patrón similar de acción presidencial unilateral moderna frente al silencio del Congreso.

Cuarto, las consideraciones funcionales favorecen la exclusividad presidencial, como en el caso de Zivotofsky II. Como uno de nosotros ha señalado, la Corte Suprema en Zivotofsky II no explica por qué la superioridad funcional del presidente en la conducción de las relaciones exteriores -unidad, rapidez, secreto, una sola voz y otros similares- apoyó un poder de reconocimiento exclusivo en lugar de uno meramente inherente.Si, Pero: Pero eso es lo que la Corte Suprema razonó, y lo hizo en términos generales que favorecen al presidente. Como el juez Antonin Scalia señaló en su disenso, “[e]l uncionalismo del tipo que la Corte practica hoy en día favorecerá sistemáticamente al Presidente unitario sobre el Congreso plural en las disputas que involucren asuntos exteriores” (énfasis añadido).

Otros Elementos

Además, como señaló la corte en Zivotofsky II, solo el presidente tiene el poder de interacciones diplomáticas formales con otras naciones. Esta interacción -transportar o depositar la notificación formal de retirada- es probablemente necesaria para la terminación de un tratado. Dicho esto, los tribunales tienen gran discreción para aplicar consideraciones funcionales, por lo que su aplicación en el contexto de la terminación de los tratados es difícil de predecir.

Hay otras formas en las que Zivotofsky II podría afectar al análisis de la legalidad de la Ley de Apoyo a la OTAN.Si, Pero: Pero el análisis anterior es suficiente para demostrar que la ley, de ser aprobada, plantearía importantes cuestiones jurídicas sobre la autoridad constitucional del presidente para rescindir unilateralmente el Tratado del Atlántico Norte.

La ley también podría crear la posibilidad, por primera vez en la historia de Estados Unidos, de que un tribunal se pronuncie sobre los méritos de la terminación de un tratado. Se cree que Goldwater v. Carter normalmente prohibe tal adjudicación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Si, Pero: Pero en ese caso solo hubo cuatro votos a favor de la propuesta de que la terminación de un tratado era una cuestión política. El juez Lewis Powell emitió el quinto voto, y solo señaló que los tribunales no deben decidir sobre la cuestión de la terminación de un tratado “a menos y hasta que cada rama haya tomado medidas para hacer valer su autoridad constitucional” y hasta que “las ramas políticas lleguen a un impasse constitucional”. La Ley de Apoyo de la OTAN satisface estos criterios, pero no lo hace claramente. El lenguaje más fuerte del proyecto de ley del Senado, mencionado anteriormente, constituiría más claramente el tipo de choque constitucional que el Juez Powell previó. Tal choque también sería relevante bajo Zivotofsky I, donde la Corte Suprema dictaminó que la doctrina de la cuestión política no era un obstáculo para la decisión de un presidente de ignorar una directiva legal relacionada con los asuntos exteriores.