La Evolución del Derecho Ambiental en el Mercosur
Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre el marketing digital. También puede interesar lo siguiente:
[aioseo_breadcrumbs]¿Por qué Mercosur provoca reacciones alérgicas en los agricultores?
La FNSEA llamó a la movilización a fines de octubre de 2024 para protestar contra el acuerdo comercial con los países del Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay). A pesar de la oposición unánime de la clase política francesa, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, está decidida a impulsar la cuestión para anunciar un acuerdo en la cumbre del G20 que se celebraría unos días más tarde en Río (noviembre de 2024).
A principios de 2024, los agricultores franceses se unieron a sus homólogos de Bélgica, España, Alemania, Grecia y Polonia para protestar contra lo que consideraban competencia desleal de países no pertenecientes a la UE que no estaban sujetos a las mismas normas, así como contra la burocracia y las normas que consideraban demasiado onerosas.
Los próximos días se perfilan explosivos en el campo. El acuerdo comercial entre la Unión Europea y Mercosur, que podría penalizar gravemente a los ganaderos franceses, está provocando una protesta general. Arnaud Rousseau, presidente de la FNSEA, ha llamado a sus tropas a movilizarse contra el tratado a partir del lunes. Al mismo tiempo, los principales dirigentes del mundo se reúnen en Río de Janeiro (Brasil) para la cumbre del G20. Las bocinas de niebla y los abucheos serán aún más fuertes, ya que esperan hacerse oír hasta en Brasil.
La FNSEA y su aliada la JA han anunciado que se organizarán manifestaciones por iniciativa de las federaciones departamentales los días 18 y 19 de noviembre de 2024 ante las prefecturas y en las rotondas denominadas «rotondas de Europa». Mientras el presidente de la FNSEA, Arnaud Rousseau, prometió no penalizar a los franceses y «menos aún hacerles pasar hambre», su organización rival, la “Coordination rurale”, amenazó con «bloquear el transporte de alimentos». El movimiento va a continuar, con manifestaciones esporádicas que durarán al menos hasta mediados de diciembre. La alianza FNSEA-JA y las dos organizaciones minoritarias, la Coordination rurale y la “Confédération paysanne”, están siendo muy celosas en sus reivindicaciones, ya que todas se encuentran en plena campaña electoral para renovar a sus representantes en las Cámaras de Agricultura.
La organización de agricultores valones Fugea considera el acuerdo un peligro para los agricultores y el planeta y afirma que «va en contra de las ambiciones del Pacto Verde y del diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura».
Rechaza las posibles cláusulas de compensación y espejo del acuerdo y afirma que Brasil ha admitido recientemente que no puede garantizar que su carne de vacuno no haya sido tratada con productos prohibidos en la UE, como las hormonas.
Michel Barnier realizó el 13 de noviembre de 2024 un viaje relámpago a Bruselas, ansioso por apaciguar la ira que retumba en el campo y demostrar que está haciendo de este asunto una de sus prioridades. «Recomiendo que no ignoremos la posición de un país como Francia», advirtió tras una reunión con la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Más de 600 diputados, senadores y eurodiputados franceses también han escrito al presidente de la Comisión para expresar su oposición al tratado.
El tratado que afecta al campo
Detrás de ellos está el “Mercado Común del Sur », formado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Venezuela fue suspendida en 2016 y la adhesión de Bolivia se aprobó el año pasado. Esta agrupación es la cuarta economía del mundo y la mayor del hemisferio sur, ya que representa más del 82% del PIB de toda Sudamérica. Pero desde hace algunos años, entre los agricultures europeos, la palabra Mercosur se utiliza principalmente para referirse al acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y estos países en el marco de la OMC. En junio de 2019 se alcanzó un acuerdo, que cubre a casi 770 millones de consumidores, y que llevaban 20 años negociando, pero ahora vuelve a estar en el orden del día.
El PIB de la UE y Mercosur representaba, ya en 2019, una cuarta parte del del planeta, es decir, 18.000 billones de euros. El acuerdo, uno de los de mayor alcance jamás celebrados por la Unión Europea, ya suscitaba entonces, sin embargo, una gran inquietud entre los agricultores europeos, que temen y temían una competencia desleal, y entre las ONG, preocupadas por su impacto sobre el clima. Francia «corre el riesgo de perder entre 20.000 y 25.000 explotaciones» si Europa firma un acuerdo con los países del Mercosur, declaró en 2018 la presidenta de la FNSEA.
La presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, quiere anunciar un acuerdo finalizado en la cumbre del G20 que se celebrará en Brasil los días 18 y 19 de noviembre, antes de que lo ratifique bien el Parlamento Europeo por mayoría cualificada (15 países y 65% de la población), bien mediante un procedimiento mixto que implique una mayoría simple en Bruselas seguida de la ratificación de cada Estado miembro. Este segundo procedimiento, muy incierto, no será favorecido por la comisión. Aunque Francia se ha pronunciado oficialmente en contra del tratado, sus posibilidades de ser seguido parecen escasas, aunque Polonia y Austria también parecen hostiles al acuerdo. Alemania y España están muy a favor.
¿Por qué tanta división? Al reducir o eliminar los derechos de aduana de muchos productos, los dos bloques económicos están abriendo nuevos mercados. El único inconveniente es que, en cada país, este acuerdo creará ganadores y perdedores.
La carne brasileña, un 40% más barata
Mientras que la industria y las empresas en general están encantadas de poder cruzar más fácilmente las fronteras de estos grandes países -como la industria alemana, que necesita urgentemente un soplo de aire fresco, y el Medef francés, que apoya el acuerdo-, la producción agrícola francesa, ya sumida en una crisis por otros motivos, se verá muy perjudicada por el tratado con Mercosur. “En el marco de estos grandes acuerdos, la agricultura se considera un sector como cualquier otro», señala Pouch, el economista jefe de la Asamblea Permanente de Cámaras de Agricultura. Los negociadores no tienen en cuenta las consecuencias medioambientales y sociales de desestabilizar los sectores de producción.”
Según el acuerdo, Mercosur podrá exportar 99.000 toneladas de carne de vacuno a la UE con impuestos reducidos del 20% al 7,5%. Y habrá exención total de derechos de aduana para 180.000 toneladas de aves de corral, 25.000 toneladas de carne de cerdo, 180.000 toneladas de azúcar de caña, 650.000 toneladas de etanol y 45.000 toneladas de miel de Mercosur. Una vez en las carnicerías, y especialmente en los grandes mercados de la restauración, la carne brasileña será un 40% más barata que la de razas cárnicas francesas como la Charolais y la Salers. «Cabe preguntarse si la exención fiscal es realmente necesaria, dado que Brasil ya suministra la mitad de la carne de vacuno que importa Europa y su superávit comercial no deja de aumentar», señala el economista jefe de la Asamblea Permanente de Cámaras de Agricultura.
La situación es la misma, si no mucho peor, para otros productos ganaderos. «En un momento en que la ganadería francesa está en crisis, este acuerdo va a asestarle un duro golpe”, predice el economista, que se muestra especialmente preocupado por los perjuicios causados a la producción azucarera francesa, sobre todo al azúcar de caña de las Antillas y la Reunión, y al sector apícola, ya muy afectado por la competencia extranjera (señalan que es el peor año desde hace casi medio siglo).
Falta de reciprocidad
A cambio, Europa no puede esperar inundar Mercosur con su producción agrícola, ya que no hay reciprocidad. El tratado sólo autoriza la entrada en este mercado de 30.000 toneladas de quesos europeos, 15.000 toneladas de leche en polvo, 5.000 toneladas de leche infantil y algunos productos vinícolas. Y 335 indicaciones geográficas europeas, como el coñac, el parmesano o la ciruela pasa de Agen, deben ser reconocidas por los países del Mercosur. «Sigue habiendo un gran desequilibrio entre las concesiones hechas por la UE en materia de productos agrícolas y los beneficios obtenidos», señala el economista jefe de la Asamblea Permanente de Cámaras de Agricultura.
Por supuesto, las industrias automovilística y química europeas se beneficiarán del acuerdo. No sin cierto cinismo, ya que la industria química alemana cuenta con la agricultura brasileña y argentina, con sus normas extremadamente laxas, para seguir vendiendo fertilizantes y pesticidas prohibidos en Europa, pero que se utilizarán para producir alimentos exportados a la UE. Del mismo modo, el crecimiento de las explotaciones ganaderas y avícolas en « feed-lots» de más de 50.000 cabezas agravará la presión sobre la selva amazónica (véase a continuación). Una gran amenaza ecológica que explica la hostilidad de Greenpeace y las ONG locales.
«La deforestación amenaza la biodiversidad y perturba el clima. El informe presentado por Stefan Ambec confirma la posición de Francia de oposición al proyecto de acuerdo UE-Mercosur en su forma actual», subrayó el primer ministro Jean Castex en Twitter, justo después de recibir un documento de evaluación muy crítico sobre los riesgos medioambientales que plantea el acuerdo entre la UE y los cuatro países sudamericanos.
El gobierno francés seguiría así las conclusiones del informe de 184 páginas que encargó un año antes. Según este documento, el acuerdo es una «oportunidad perdida para que la UE utilice su poder de negociación para obtener garantías sólidas que respondan a las expectativas medioambientales, sanitarias y, más en general, sociales de sus conciudadanos». El texto, que el gobierno califica de «de muy alta calidad», evalúa en particular el impacto de la deforestación de la Amazonia como consecuencia del aumento de la producción de carne de vacuno. En la mayor selva tropical del mundo, donde los incendios ya han aumentado un 28% en un año, la deforestación haría que el coste medioambiental del acuerdo fuera demasiado elevado en comparación con sus beneficios económicos, según la comisión Ambec.
En el frente comercial, la aplicación del acuerdo tendrá efectos contrastados, con ganadores -principalmente la industria (automóviles) y los servicios, así como el vino y el queso- y perdedores -las aves de corral, la carne de vacuno, la miel y el etanol (azúcar)-.
Parece que se dan todos los ingredientes para que se repita el turbulento invierno del año 2023 en la campiña francesa. Pero con algunas diferencias importantes. El mundo agrario está inmerso en una histórica campaña electoral por el control de las cámaras agrarias. Los sindicatos minoritarios “Confédération paysanne” y “Coordination rurale” quieren arrebatar la mayoría a la FNSEA y tienen todo el interés en hacer oír su voz. Otro factor desfavorable es la frágil situación política del gobierno, que anima a la oposición a echar leña al fuego y reduce su poder de persuasión en Bruselas.
Revisor de hechos: Cha
La evolución del Derecho Ambiental en el Mercosur: aspectos institucionales y normativos
Por Mariano H. Novelli, profesor de Derecho Ambiental en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina, publicado en la Revista Aranzadi de Derecho Ambiental num. 15/2009, y con diversas modificaciones nuestras para una lectura más sencilla.
1. Introducción
El proceso de integración del Mercosur, iniciado en 1991 a partir del Tratado de Asunción, ha procurado consensuar políticas entre los Estados Partes, con la finalidad de facilitar el intercambio económico interno y consolidar en lo externo una plataforma de negociación potenciada. (Si bien los objetivos prioritarios del Tratado de Asunción -pautados en su artículo 1- revisten carácter económico, hace ya tiempo que venimos manifestando nuestra opinión, en el sentido de que el Mercosur debe constituir un instrumento que estreche vínculos políticos, sociales, culturales y de todo tipo. En un mundo signado por la globalización/marginación , adquiere peculiar sentido la constitución de bloques regionales que aúnen los denominadores comunes de sus Estados miembros, respetando sus particularidades. Puede v., por ejemplo, NOVELLI, Mariano H., Ambiente, globalización e integración. El Derecho Ambiental en el Mercosur, en ARCOCHA, Carlos E. y ALLENDE RUBINO, Horacio L., Tratado de Derecho Ambiental , con la colaboración de Mariano H. NOVELLI, Nova Tesis, Rosario, 2007, pg. 216. Igual postura asume CIURO CALDANI, Miguel Ángel, Introducción: ¿Optimismo o ilusión? , en CIURO CALDANI, Miguel Ángel (Coord.), Del Mercosur , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pgs. 7 y ss.; Los principios generales del Derecho de la Integración , en «Derecho de la Integración», núm. 8, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 1998, pgs. 21 y ss.; Derecho y cultura en el Mercosur , en PÉREZ GONZÁLEZ, Manuel y otros, Desafíos del Mercosur , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pgs. 61 y ss.; Perspectivas culturales para la integración de la zona Mercosur , en STAHRINGER DE CARAMUTI, Ofelia (Coord.), El Mercosur en el siglo XXI , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pgs. 579 y ss.)
En este contexto, resultó necesario crear órganos que dieran institucionalidad al bloque regional y fueran construyendo un marco normativo adecuado.
El presente estudio pretende, a la par de puntualizar algunos conceptos básicos sobre el Mercosur, analizar su evolución institucional y jurídica en materia ambiental, teniendo en especial consideración las proyecciones que la temática adquiere en el tiempo actual.
2. El mercosur
2.1. Generalidades
El Mercado Común del Sur (Mercosur) es uno de los ejemplos de integración en Latinoamérica. Está conformado por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay.
Tuvo su punto de partida en el Tratado de Asunción, que fue suscripto el 26 de marzo de 1991 y comprometió a los cuatro Estados Partes en el proyecto internacional más relevante de su historia.
Tiempo después, por medio del Protocolo de Ouro Preto (También «Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur», firmado el 17 de diciembre de 1994), se atribuyó al Mercosur personalidad jurídica de Derecho Internacional (Artículo 34 del Protocolo de Ouro Preto). Quedó entonces habilitado para practicar todos los actos necesarios a fin de alcanzar sus objetivos, en especial contratar, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles, comparecer en juicio, conservar fondos y hacer transferencias (Artículo 35 del Protocolo de Ouro Preto). Además, se fijaron las pautas de funcionamiento y el régimen de toma de decisiones, estableciéndose que se trata de una organización intergubernamental, lo que significa que -a diferencia del sistema supranacional de la Unión Europea- son siempre los gobiernos que negocian entre sí, debiendo todas las determinaciones vinculantes ser resueltas por consenso.
2.2. Estructura orgánica
La estructura institucional del Mercosur se halla conformada por los siguientes órganos:
I. Consejo del Mercado Común (CMC) . Es el órgano superior del Mercosur, al cual incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos trazados por el Tratado de Asunción y para alcanzar la constitución final del mercado común. Está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y por los Ministros de Economía, o sus equivalentes, de los Estados Partes. Se pronuncia a través de Decisiones de carácter obligatorio, y puede reunirse todas las veces que lo estime oportuno, debiendo hacerlo por lo menos una vez por semestre con la participación de los Presidentes de los Estados Partes, en lo que se denomina «Cumbre Presidencial del Mercosur».
II. Grupo Mercado Común (GMC) . Es el órgano ejecutivo del Mercosur. Está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por país, designados por los respectivos gobiernos, entre los cuales deben constar obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales, hallándose la coordinación a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se pronuncia mediante Resoluciones, las cuales son vinculantes para los Estados Partes, reuniéndose de manera ordinaria o extraordinaria, tantas veces como sea necesario, en las condiciones establecidas en su Reglamento Interno.
III. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) . Es el órgano encargado de asistir al GMC, y le compete velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y con terceros países. Está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte, con la coordinación de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se pronuncia mediante Directivas o Propuestas, siendo obligatorias las Directivas para los Estados Partes. Se debe reunir por lo menos una vez al mes, y siempre que le sea solicitado por el GMC o por cualquiera de los Estados Partes.
IV. Parlamento del Mercosur (PM) . Es el órgano representativo de los pueblos del Mercosur, cuyos integrantes serán elegidos por los ciudadanos de los Estados Partes, mediante sufragio directo, universal y secreto. (Dado que el Parlamento del Mercosur comenzó a sesionar el 7 de mayo de 2007, los actuales parlamentarios fueron elegidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros, y durarán en sus cargos hasta el 31 de diciembre de 2010. Pero quienes entren en funciones el 1 de enero de 2011 deberán haber sido elegidos el año anterior de manera directa por los ciudadanos de los Estados Partes.)
No tiene facultades decisorias, aunque debe elaborar un dictamen previo en todas las decisiones, resoluciones y directivas que emitan los órganos decisorios del Mercosur, cuando fuera necesario para su implementación alguna gestión en los poderes legislativos nacionales. En sus votaciones, rigen según los casos cuatro tipos de mayorías (simple, absoluta, especial y calificada), no siendo nunca necesaria la unanimidad. Emite dictámenes, proyectos de normas, anteproyectos de normas, declaraciones, recomendaciones, informes y disposiciones.
V. Foro Consultivo Económico-Social (FCES) . Es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales del Mercosur. Está integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte. Tiene función consultiva y se manifiesta mediante recomendaciones al GMC.
VI. Secretaría del Mercosur (SM) . Es el órgano de apoyo operativo, responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del Mercosur. Tiene sede permanente en la ciudad de Montevideo. Está a cargo de un Director, nacional de uno de los Estados Partes, que es electo, en forma rotativa, por el GMC. Su designación la efectúa el CMC, siendo el mandato de dos años y estando prohibida la reelección.
VII. Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (TPR) . Es el órgano de resolución de los conflictos suscitados entre los países del Mercosur. Tiene sede en la ciudad de Asunción. Está conformado por cinco árbitros, designado uno por cada Estado Parte, y el quinto por unanimidad de los Estados Partes. Los laudos emitidos por el Tribunal, que deben adoptarse por mayoría y ser fundados, tienen carácter definitivo.
VIII. Tribunal Administrativo-Laboral del Mercosur (TAL) . Es el órgano que constituye la instancia jurisdiccional única para resolver reclamaciones de índole administrativo-laboral del personal de la Secretaría del Mercosur, de las personas contratadas por ésta para realizar obras o prestar servicios determinados. Está integrado por cuatro miembros titulares indicados uno por cada Estado Parte, que son designados por el GMC por dos años, renovables por períodos iguales.
IX. Centro Mercosur de Promoción de Estado de Derecho (CMPED) . Con sede en Asunción, tiene por finalidad analizar y afianzar el desarrollo de la gobernabilidad democrática y demás aspectos vinculados a los procesos de integración regional, con especial énfasis en el Mercosur.
3. El derecho ambiental en el Mercosur
3.1. Perspectiva institucional
3.1.1. Tratado de Asunción
El Tratado de Asunción hace referencia en dos oportunidades a objetivos esenciales de política ambiental. Por un lado, sostiene que la conformación del mercado común debe alcanzarse mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles y la preservación del medio ambiente (Parágrafo 3º del Preámbulo del Tratado de Asunción). Por otro, expresa la voluntad de los Estados Partes de promover el desarrollo científico-tecnológico y modernizar sus economías, a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes (Parágrafo 7º del Preámbulo del Tratado de Asunción).
Esto significa que, desde sus orígenes, el proceso de integración tuvo en mira la protección del valioso patrimonio natural y cultural de los países miembros. (No resta magnitud a las alusiones al ambiente el hecho de que estén en el preámbulo, pues éste forma con el tratado un solo cuerpo y constituye un elemento imprescindible para su interpretación, según el artículo 31, numerales 1 y 2, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.)
3.1.2. Abordaje sectorial
No obstante la relevancia que otorgó a la problemática ambiental, el Mercosur no la estableció como objeto de un órgano específico. Ello implicó que, durante más de dos años, fuera tratada transversalmente, sobre todo en los Subgrupos de Trabajo del GMC relativos a política agrícola, energética e industrial. (Véase RUIZ, José E., Reflexiones en torno al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur , en «Revista de Derecho Ambiental», núm. 8, LexisNexis, Buenos Aires, octubre/diciembre 2006, pgs. 93 y ss.; BESALÚ PARKINSON, Aurora V. S., Responsabilidad por daño ambiental , Hammurabi, Buenos Aires, 2005, pg. 394.)
La atención brindada a los asuntos ambientales fue, entonces, dispersa y parcializada. Esto hizo que, con el tiempo, se fuera advirtiendo la necesidad de centralizar las decisiones en un foro especializado, sin perjuicio de la participación complementaria de los Subgrupos.
3.1.3. Abordaje integral
3.1.3.1. Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA)
La Reunión Especializada de Medio Ambiente, conocida como REMA, constituyó el primer ámbito institucionalizado con exclusiva competencia ambiental del Mercosur. Fue creada por Resolución 22/92 del GMC (Aprobada en Las Leñas, el 25 de junio de 1992, en el marco de la VI Reunión del GMC), y tuvo como objetivos analizar la legislación vigente en los Estados Partes y proponer acciones para proteger el medio ambiente. (Artículo 1 de la Resolución 22/92 del GMC. El punto V del Acta núm. 1/93 de la I Reunión de la REMA, enuncia como objetivo general del órgano «la formulación de recomendaciones al GMC que aseguren una adecuada protección del medio ambiente en el marco del proceso de integración regional que implica el Mercado Común del Sur».)
La REMA realizó una interesante labor (en esto coincide incluso la doctrina extranjera), efectuando un relevamiento de la normativa interna de los países miembros y una comparación preliminar de la estructura legal existente, con miras a su futura armonización. También identificó acuerdos internacionales ambientales considerados prioritarios, y elaboró las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental, a las que luego referiremos.
Los acuerdos internacionales ambientales prioritarios fueron tales como el Convenio de Basilea, la Convención CITES, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención de Ramsar relativa a los Humedales, el Convenio de Viena y la Convención sobre el Derecho del Mar.
3.1.3.2. Subgrupo de Trabajo 6 «Medio Ambiente»
Con fundamento en la Declaración de Taranco, la Resolución 20/95 del GMC convirtió a la REMA en el Subgrupo de Trabajo 6 «Medio ambiente», cuya existencia se ha prolongado hasta el presente. En efecto, la Decisión 59/00 del CMC, sobre «Reestructuración de los órganos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio del Mercosur» (Florianópolis, 14 de diciembre de 2000), optó por dar continuidad al Subgrupo de Trabajo 6 «Medio Ambiente». Esta decisión, como explica LACIAR, Mirta Elizabeth, Medio ambiente y desarrollo sustentable , Ciudad Argentina, Buenos Aires-Madrid, 2003, pg. 79, «tiene importantes repercusiones en materia de política ambiental, puesto que puso de manifiesto el interés del bloque en mantener dicha temática, al ratificar el SGT núm. 6 con igual grado de jerarquía dentro del organigrama institucional».
Notas:
-La Declaración de Taranco fue efectuada, el 21 de junio de 1995, por los Ministros y Secretarios de Estado responsables del área de Medio Ambiente de los países del Mercosur, quienes, según expresa el documento, «coincidieron en la conveniencia de transformar la REMA en un Subgrupo de Trabajo, del Grupo Mercado Común».
-La Resolución 20/95 del GMC, aprobada el 3 de agosto de 1995 en Asunción, durante la XVIII Reunión del GMC, tuvo por finalidad determinar la nueva estructura orgánica del GMC, tras la puesta en funcionamiento de la Unión Aduanera del Mercosur el 1º de enero de aquel año.
El objetivo general de este Subgrupo consiste en formular estrategias y directrices que garanticen la protección e integridad del medio ambiente de los Estados Partes en un contexto de libre comercio, asegurando, paralelamente, condiciones ecuánimes de competitividad. (Los objetivos específicos, según indica BESALÚ PARKINSON, op. cit., pgs. 398 y ss., son: a) promover el desarrollo sostenido, a partir de las acciones acordadas que garanticen la integración de los Estados Partes en las áreas de medio ambiente y relaciones económico-comerciales; b) evitar la creación de distorsiones o nuevas restricciones al comercio; c) realizar estudios y proponer acciones y prácticas para la prevención de la contaminación y la degradación del medio ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental en el territorio de los Estados Partes; d) promover medidas ambientales efectivas y económicamente eficientes.)
Entre las tareas que actualmente desarrolla el Subgrupo, cabe mencionar el análisis de medidas no arancelarias, el diseño de instrumentos para la mejoría de la gestión ambiental, la adopción de acciones para la protección de los recursos naturales, y el acompañamiento de la agenda ambiental internacional. (Resolución 45/02 del GMC, sobre «Pautas negociadoras del SGT núm. 6 “Medio ambiente”», dictada el 28 de noviembre de 2002, con fundamento en los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable llevada a cabo en Johannesburgo entre los días 26 de agosto y 4 de septiembre de 2002.)
3.1.3.3. Reunión de Ministros de Medio Ambiente
Más recientemente, por Decisión 19/03 del CMC, adoptada en Montevideo el 15 de diciembre de 2003, se creó la «Reunión de Ministros de Medio Ambiente», que tiene como función proponer a dicho órgano recomendaciones tendientes a la coordinación de políticas para promover el desarrollo sostenible, e igualmente acciones de cooperación y articulación en materia de medio ambiente en los países del Mercosur (Artículo 1 de la Decisión 19/03 del CMC).
3.1.4. Balance
Como corolario del panorama político en cuanto al ambiente, vale poner de resalto la evolución acaecida en la voluntad de los Estados Partes, que se expresó inicialmente de manera inorgánica, pero fue encauzada luego por medio de foros técnicos especializados. Tanto la REMA, como el Subgrupo de Trabajo 6 y la Reunión de Ministros de Medio Ambiente, han constituido ámbitos desde los cuales se fueron construyendo el sistema institucional ambiental del Mercosur y su incipiente Derecho, para dar respuestas a las nuevas exigencias que planteaban las corrientes de liberalización comercial y el fenómeno de la globalización de los mercados.
3.2. Perspectiva normativa
Reseñados los avances políticos, efectuaremos seguidamente algunas consideraciones acerca del marco jurídico ambiental con que cuenta hogaño el proceso de integración del Mercosur. En primer término, enunciaremos las normas aprobadas tanto por el GMC como por el CMC. (No profundizaremos en el contenido de las mismas, en razón de que ello excedería el objeto del presente estudio. Pueden c. los textos pertinentes en Medio ambiente en el Mercosur (Relevamiento núm. 001/06) , Secretaría del Mercosur, Montevideo, 2006, pgs. 35 y ss. Por otra parte, mencionaremos exclusivamente las normas que tienen relación directa con el ambiente y, dentro de éstas, sólo aquellas que están vigentes o en proceso de ratificación por los Estados (es decir que omitiremos las que ya han sido derogadas).)
A posteriori, nos detendremos en las dos más relevantes, por ser las que afrontan la problemática de modo integral: las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental y el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente. Finalmente, nos referiremos a los dos instrumentos jurídicos complementarios del Acuerdo Marco aprobados hasta el momento.
3.2.1. Resoluciones del GMC
Las resoluciones ambientales más relevantes que adoptó el GMC son: la 57/93, «Directrices de Políticas Energéticas en el Mercosur»; la 10/94, «Directrices Básicas en materia de Política Ambiental»; la 14/95, «Residuos de plaguicidas en productos agropecuarios alimenticios in natura»; la 128/96, «Reglamento técnico sobre límites máximos de emisión de gases contaminantes y ruido para vehículos automotores»; la 29/97, «Reglamento técnico sobre emisión de gases contaminantes para vehículos automotores pesados de ciclo Otto»; la 23/05, «Acuerdo sobre el Proyecto Producción Sustentable/Competitividad y Medio Ambiente»; y la 28/08, «Programa de cooperación Econormas -Mercosur- Apoyo a la profundización del proceso de integración económica y desarrollo sostenible del Mercosur».
3.2.2. Decisiones del CMC
Por su parte, el CMC cuenta entre sus decisiones ambientalmente más significativas: la 2/94, «Acuerdo sobre Transporte de Mercancías Peligrosas en el Mercosur», complementada luego por la Decisión 08/97 del CMC, «Régimen de infracciones y sanciones del Acuerdo sobre Transporte de Mercancías Peligrosas en el Mercosur»; la 14/94, «Transporte de Productos Peligrosos»; la 6/96, «Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio»; la 2/01, «Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur»; la 14/04, «Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales»; y la 26/07, «Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el Mercosur».
3.2.3. Instrumentos jurídicos rectores
3.2.3.1. Directrices Básicas en materia de Política Ambiental
Las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental fueron aprobadas por Resolución 10/94 del GMC. Se trata de una serie de principios, criterios y líneas de acción que los Estados Partes deberán comprometerse a seguir, en una concepción que tiende hacia la integralidad.
En lo fundamental, las once Directrices postulan que se debe: 1) armonizar la legislación ambiental entre los países miembros; 2) asegurar condiciones ecuánimes de competitividad, para internalizar el costo ambiental; 3) garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio en los procesos que utilizan recursos naturales; 4) adoptar técnicas de manejo sustentable de los recursos naturales renovables; 5) procurar la obligatoriedad de la práctica de licencia o habilitación ambiental para las actividades potencialmente degradantes del medio; 6) fomentar la adopción de tecnologías apropiadas, limpias y de reciclado, y el tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos; 7) disminuir el grado de deterioro ambiental en los procesos productivos y en los productos de intercambio; 8) concertar acciones a fin de armonizar procedimientos legales y/o institucionales para la licencia o habilitación ambiental y la realización de monitoreos de las actividades que puedan generar impactos ambientales en ecosistemas compartidos; 9) coordinar criterios ambientales comunes para la negociación e implementación de actos internacionales prioritarios; 10) promover el fortalecimiento institucional para la gestión ambientalmente sustentable, mediante el aumento de la información sustantiva para la toma de decisiones, el mejoramiento de la capacidad de evaluación, y el perfeccionamiento de los organismos de enseñanza, capacitación e investigación; 11) garantizar que las actividades turísticas consideren los principios y normas ambientales.
Las Directrices han sido criticadas por la doctrina. Sobre todo, debido a su «tibieza», pues fueron formuladas con un alcance meramente programático y carecen, en su mayoría, de la operatividad necesaria para su efectiva aplicación. No obstante, cabe rescatar que tuvieron un papel preponderante en la evolución de la política ambiental del Mercosur, en particular en una primera etapa.
3.2.3.2. Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur
El Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur, aprobado por Decisión 2/01 del CMC, constituye un instrumento jurídico fundamental. (Dado que ya hemos analizado en detalle el contenido del Acuerdo Marco en otra oportunidad, no mencionaremos sino sus aspectos principales; puede v. NOVELLI, op. cit., pgs. 229 y ss. Igualmente, cabe c. ALLENDE RUBINO, Horacio L., Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur. Su declinación trialista , en «Derecho de la Integración», núm. 17, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 2005, pgs. 1 y ss.; FERNÁNDEZ REYES, Jorge E., Breves reflexiones sobre el Acuerdo Marco sobre el Medio Ambiente del Mercosur , en «Revista de Direito Agrário, Ambiental e da Alimentação», año 1, núm. 1, Forense, Río de Janeiro, 2005, pgs. 105 y ss.; RUIZ, op. cit., esp. pgs. 97 y ss. Acerca de los vaivenes transcurridos hasta alcanzar el Acuerdo Marco (incluido el proyecto de Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente, que no llegó a aprobarse), puede v. LACIAR, op. cit., pgs. 89 y ss., y -en idioma inglés- HOCHSTETLER, op. cit., pgs. 17 y ss.)
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
Es, indubitablemente, la piedra basal del régimen normativo que rige las acciones ambientales en el bloque integrado.
Tiene por objeto «el desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población» (Artículo 4 del Acuerdo Marco).
A fin de lograr dicho objeto, los Estados Partes deben seguir ciertos principios (Artículo 3 del Acuerdo Marco). Ellos son los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; integridad ambiental; complementariedad; contaminador-pagador; participación de la sociedad civil; e internalización de los costos ambientales. (Para ahondar acerca del sentido que estos principios cobran en el Acuerdo Marco, véase esta plataforma digital).
La cooperación en materia ambiental constituye el eje del Acuerdo Marco. En este punto, los países se comprometen a contribuir en el cumplimiento de los acuerdos internacionales ambientales, lo cual podrá concretarse mediante la adopción de políticas comunes para la protección del medio ambiente, la presentación de comunicaciones conjuntas y el intercambio de información (Artículo 5 del Acuerdo Marco).
Las principales acciones que el Acuerdo prevé para ejecutar la cooperación recíproca son:
_ incentivar políticas e instrumentos nacionales, buscando optimizar la gestión ambiental;
_ contribuir a la promoción de condiciones de trabajo ambientalmente saludables y seguras, que mejoren la calidad de vida, el bienestar social y la generación del empleo;
_ considerar los aspectos culturales en los procesos de toma de decisión en materia ambiental;
_ impulsar la investigación científica y el desarrollo de tecnologías limpias;
_ promover la educación ambiental formal y no formal;
_ fomentar conocimientos, hábitos de conducta e integración de valores orientados a las transformaciones necesarias para alcanzar el desarrollo sustentable en el ámbito del Mercosur;
_ brindar, en forma oportuna, información sobre emergencias ambientales que puedan afectar a los Estados Partes, y cuando fuere posible, apoyo técnico y operativo. (En esta disposición se halla uno de los fundamentos del Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales, que comentaremos infra).
El anexo del Acuerdo Marco define, finalmente, cuatro áreas temáticas (cada una de ellas conteniendo ciertas cuestiones puntuales a ser abordadas) que deben ser contempladas en la agenda de trabajo del Mercosur (Artículo 7 del Acuerdo Marco), a saber: 1) gestión sustentable de los recursos naturales; 2) calidad de vida y planeamiento ambiental; 3) instrumentos de política ambiental; 4) actividades productivas ambientalmente sustentables.
Al igual que sucedió con las Directrices, el valor del Acuerdo fue puesto en duda. (En este sentido, son fuertemente críticas las expresiones de RUIZ, op. cit., pgs. 99 y ss., quien afirma que el texto carece de rigor, contiene expresiones «suaves» y no protege al ambiente por sí mismo, sino en relación con el comercio. Por su parte, BELLORIO CLABOT, Dino, Tratado de Derecho Ambiental , Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, t. II, pg. 712, manifiesta que «no parece (…) que el texto aprobado se corresponda estrictamente con las expectativas creadas durante tanto tiempo a la espera de poder contar con un instrumento dinámico y comprometido con las reales necesidades del bloque que conforman los países del Mercosur».)
No obstante, para parte de la doctrina representa una útil herramienta que, a pesar de su carácter programático, otorga a los países miembros claras directivas que han de presidir sus actos. (NOVELLI, op. cit., pg. 232. También asume una postura favorable al Acuerdo Marco, entre otros, PEREIRA DE SOUZA, Paulo Roberto, Harmonização de Leis Ambientais nos dez anos do Mercosul, en mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=665 (11-7-2008).)
De hecho, el sesgo programático de sus normas apunta a establecer, precisamente, bases mínimas para permitir la cooperación ambiental entre los Estados Partes. Esto no constituye en sí un defecto, sino -por el contrario- la posibilidad de una implementación más ajustada a las características de cada problema ambiental concreto. De forma tal que, a partir de nuevas negociaciones, deben ir elaborándose los instrumentos jurídicos específicos, de los cuales seguidamente analizaremos los aprobados hasta la fecha.
3.2.4. Instrumentos complementarios del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente
El planteo conceptual del Acuerdo Marco ut supra atisbado, da lugar a un mecanismo que posibilita a los Estados Partes accionar en forma conjunta, a fin de promover los instrumentos regulatorios previstos en el área temática de su anexo que los contempla. En tal contexto, se han adoptado el Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales y la Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles.
3.2.4.1. Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales
El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales fue aprobado por Decisión 14/04 del CMC. (Para un análisis detallado del contenido del Protocolo, que aquí sólo trataremos en sus aspectos centrales, puede v. NOVELLI, Mariano H., Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales , en «Anales de Legislación Argentina», t. LXIV-E, pgs. 6603 y ss. (también en «Revista de Derecho Internacional y del Mercosur», año 9, núm. 4, La Ley, Buenos Aires, agosto 2005, pgs. 73 y ss.).)
Se trata de un instrumento jurídico para prevenir, mitigar, dar respuesta inmediata y recuperar ante emergencias ambientales (Parágrafo 4º del Preámbulo del Protocolo), las cuales son definidas como toda «situación resultante de un fenómeno de origen natural o antrópico que sea susceptible de provocar graves daños al ambiente o a los ecosistemas y que, por sus características, requiera asistencia inmediata» (Artículo 1 del Protocolo).
El objeto del Protocolo es la cooperación recíproca y la asistencia a través de puntos focales (así denomina el artículo 1 del Protocolo a «los organismos competentes que cada Estado Parte identifique como tales para intervenir en caso de emergencias ambientales»), cuando se produzca una emergencia que tenga consecuencias efectivas o potenciales en el medio ambiente o en la población de uno de los Estados Partes (Artículo 2 del Protocolo).
Estipula que los Estados Partes desarrollarán acciones tendientes a armonizar procedimientos compatibles para actuar en caso de emergencias ambientales (Artículo 3 del Protocolo), concretándose la cooperación mediante el intercambio de información, la planificación conjunta para reducción de riesgos, la elaboración de planes de contingencia y la capacitación de recursos humanos.
El Protocolo establece asimismo un proceso de notificación , por el cual cada país se compromete a remitir a los demás, ante la ocurrencia efectiva o potencial de un evento, un informe que contemple los detalles del hecho y las recomendaciones que considere pertinentes en materia de prevención (Artículo 4, incisos 1 y 4, del Protocolo). Igualmente, dispone un procedimiento de asistencia , a través del envío de misiones que podrán actuar directamente sobre la emergencia, o bien efectuar una evaluación de daños o análisis de necesidades. (En cuanto al procedimiento de notificación , el Protocolo pauta que el punto focal del Estado Parte en cuyo territorio se hubiere producido una emergencia ambiental, comunicará a los puntos focales del Estado o Estados Partes que pudieran ser afectados de modo efectivo o potencial, inmediatamente después de haber tomado conocimiento del evento (artículo 4, inciso 2). Asimismo, invitará a éstos a designar expertos para conformar una Comisión de Especialistas que tendrá por objeto evaluar la situación inicial, su desarrollo y recomendar soluciones técnicas destinadas a minimizar los efectos dañosos (artículo 4, inciso 3). Con respecto a la asistencia , el Protocolo contempla que, en casos graves, cuando la capacidad local de respuesta a la emergencia con los medios y recursos existentes en el propio territorio sea excedida, un Estado Parte podrá, a través de cualquiera de sus puntos focales, solicitar formalmente asistencia a otro (artículo 5, inciso 2). E incluso, si la urgencia del hecho no admite demora, podrán las autoridades del nivel operativo local contactarse directamente con sus pares del país vecino (artículo 5, inciso 3). Los gastos de la misión serán sufragados por el Estado Parte que la solicite, a menos que se convenga otra modalidad (artículo 8).)
📬Si este tipo de historias es justo lo que buscas, y quieres recibir actualizaciones y mucho contenido que no creemos encuentres en otro lugar, suscríbete a este substack. Es gratis, y puedes cancelar tu suscripción cuando quieras: Qué piensas de este contenido? Estamos muy interesados en conocer tu opinión sobre este texto, para mejorar nuestras publicaciones. Por favor, comparte tus sugerencias en los comentarios. Revisaremos cada uno, y los tendremos en cuenta para ofrecer una mejor experiencia.3.2.4.2. Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles
La Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el Mercosur, aprobada por Decisión 26/07 del CMC, tiene por propósito mejorar la eficiencia del proceso productivo y reducir los riesgos para la salud humana y el ambiente (Considerando 2º de la Decisión 26/07 del CMC).
Conceptualiza a la producción sostenible como «aquella que integra sistémicamente las variables económicas, ambientales y sociales en la producción de bienes y servicios», y al consumo sostenible como «el uso de bienes y servicios que responden a las necesidades del ser humano y proporcionan una mejor calidad de vida, y al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, de materiales peligrosos y la generación de desperdicios y contaminantes, sin poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras» (Artículo 1 de la Política).
En lo fundamental, la Política pauta lineamientos estratégicos que los Estados Partes deberán observar (Artículo 6 de la Política). Entre ellos cabe mencionar la incorporación de prácticas de producción y consumo sostenibles tanto en el ámbito público como en el privado, la innovación en el desarrollo de productos y servicios que generen el menor impacto ambiental, la generación de instrumentos que faciliten la complementariedad entre las políticas productivas y ambientales del Mercosur, y el fortalecimiento de la educación formal e informal sobre patrones de producción y consumo sostenibles. (Nos hemos referido a la educación para la sostenibilidad en NOVELLI, Mariano H., Bases jurídicas de la educación para el desarrollo sostenible en el Mercosur , en «Academia. Revista sobre enseñanza del Derecho», año 6, núm. 11, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2008, pgs. 193 y ss.)
4. Conclusiones
El Mercosur constituye un terreno propicio para la organización de acciones conjuntas que tengan por finalidad la protección del ambiente.
Una mirada retrospectiva nos permite apreciar que ello ha sido advertido desde el nacimiento mismo del bloque regional. La creación de foros institucionales especializados y la formulación de instrumentos jurídicos son exponentes de esta preocupación, y prueban la voluntad de los Estados de encaminarse hacia el desarrollo sostenible.
Justo es reconocer los avances logrados hasta el momento. No obstante, los esfuerzos deben continuar intensificándose, en concordancia con la gravedad global de la problemática ambiental. En este sentido, creemos firmemente en la profundización de la integración regional, como factor coadyuvante para un abordaje supranacional que permita preservar el medio natural y cultural.
Sin lugar a dudas, el diseño de una política ambiental integral constituye uno de los grandes desafíos que hoy enfrenta el Mercosur, pues de ello dependerá en gran medida la propia sustentabilidad del proceso de integración.
Recursos
[rtbs name=”informes-jurídicos-y-sectoriales”][rtbs name=”quieres-escribir-tu-libro”]Véase También
▷ Esperamos que haya sido de utilidad. Si conoces a alguien que pueda estar interesado en este tema, por favor comparte con él/ella este contenido. Es la mejor forma de ayudar al Proyecto Lawi.