Función del Estado

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Construcción de Estados, Fuerza y Alcance

Véase también la información relativa a la Reconstrucción de Estados Unidos.

El alcance se refiere a las funciones del Estado y la fuerza se refiere a las instituciones del Estado.

Una buena manera de empezar a analizar el papel del estado en el desarrollo es preguntarse si los Estados Unidos tienen un estado fuerte o débil. Una respuesta clara proviene de académicos como Seymour Martin Lipset, que sostienen que las instituciones políticas de los Estados Unidos están deliberadamente diseñadas para debilitar o limitar el ejercicio del poder estatal. Los Estados Unidos nacieron en una revolución contra la autoridad estatal, y la cultura política antiestatistatista resultante se impuso a través de limitaciones del poder estatal como el gobierno constitucional con claras protecciones de los derechos individuales, la separación de poderes, el federalismo y similares. Lipset señala que el Estado de bienestar estadounidense se estableció más tarde y sigue siendo mucho más limitado (por ejemplo, no hay un sistema nacional de atención de la salud integral) que los de otras democracias desarrolladas, que los mercados estadounidenses están mucho menos regulados y que los Estados Unidos estuvieron a la vanguardia del movimiento para contener o hacer retroceder el Estado de bienestar en los decenios de 1980 y 1990.

Por otra parte, existe otro sentido en el que los Estados Unidos viven bajo un estado muy fuerte. El eminente sociólogo alemán Max Weber definió el Estado como “una comunidad humana que (con éxito) reclama el monopolio del uso legítimo de la fuerza física dentro de un territorio determinado “6.Entre las Líneas En otras palabras, la esencia del Estado es la aplicación de la norma (generalmente por los organismos y autoridades públicas, incluido las fuerzas y cuerpos de seguridad y orden público): la capacidad, en última instancia, de enviar a alguien con un uniforme y un arma para obligar a la gente a cumplir las leyes del Estado. A este respecto, los Estados Unidos como estado son extraordinariamente fuertes: A través de su territorio existe una plétora de policías y otras agencias – locales, estatales y federales – para hacer cumplir todo, desde las reglas de tráfico y las regulaciones de derecho comercial hasta los estatutos criminales y la Declaración de Derechos.

En otras palabras, los Estados Unidos tienen un sistema de gobierno limitado que restringe cuidadosamente el alcance de la actividad estatal.Si, Pero: Pero dentro de ese ámbito, el estado tiene un amplio poder – y no solo en el papel – para enmarcar y llevar a cabo leyes y políticas. Por supuesto, los ciudadanos estadounidenses suelen dar voz a un cierto cinismo justificado en cuanto a la eficacia y el buen sentido de sus propias autoridades públicas.Entre las Líneas En el inglés coloquial americano, decir que un trabajo se ha hecho según normas “suficientemente cercanas a las del trabajo gubernamental” no es un término de elogio.

Puntualización

Sin embargo, no hay duda de que el estado de derecho estadounidense es y debe ser la envidia de gran parte del resto del mundo: Los estadounidenses que se quejan de la forma en que los trata la oficina local de vehículos de motor deberían tratar de obtener una licencia de conducir o hacer frente a una multa de tráfico en la Ciudad de México o Yakarta.

Por lo tanto, tiene sentido distinguir entre el alcance de las actividades del Estado, que se refiere a las diferentes funciones y objetivos asumidos por los gobiernos, y la fuerza del poder del Estado, que tiene que ver con la capacidad de los Estados para planificar y ejecutar políticas y aplicar las leyes de manera limpia y transparente, lo que ahora se denomina comúnmente capacidad estatal o institucional. Una de las confusiones en nuestra comprensión de la condición de estado es el hecho de que la palabra “fuerza” se utiliza a menudo indistintamente para referirse tanto a lo que aquí se denomina “alcance” como a “fuerza” o capacidad.

Distinguir entre estas dos dimensiones de la condición de estado nos permite crear una matriz que nos ayudará a diferenciar los grados de condición de estado en una variedad de países de todo el mundo. Podemos ordenar el alcance de las actividades del estado a lo largo de un continuo que va desde lo necesario e importante hasta lo meramente deseable, pasando por lo opcional y en ciertos casos contraproducente o incluso destructivo. Por supuesto, no hay una jerarquía acordada de las funciones del Estado, en particular cuando se trata de cuestiones de redistribución y política social. La mayoría de la gente estaría de acuerdo en que tiene que haber algún grado de jerarquía: Los Estados deben proporcionar el orden público y la defensa de la invasión externa antes de proporcionar un seguro de salud universal o una educación superior gratuita. El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial ofrece una lista plausible de las funciones del Estado, dividida en tres categorías que van desde “mínima” a “intermedia” y “activista”. Esta lista no es obviamente exhaustiva, pero proporciona puntos de referencia útiles para calibrar el alcance del estado.

Por supuesto, los distintos países se encuentran en distintos puntos del continuo de mínimo a activista, dependiendo de lo ambiciosos que sean en cuanto a lo que sus gobiernos tratan de lograr. Hay países que intentan llevar a cabo tareas de gobernanza complejas, como la gestión de empresas comerciales paraestatales o la asignación de créditos de inversión, pero que al mismo tiempo no proporcionan bienes públicos básicos como el orden público o la infraestructura pública. Lo mejor es ordenar a los países a lo largo del continuo según las funciones más ambiciosas que tratan de desempeñar, aunque fracasen o no les importen mucho las más básicas.

Otro continuum, que podemos pensar que funciona perpendicularmente al primero, puede utilizarse para evaluar la fuerza comparativa de la capacidad institucional general de los diversos Estados. La fortaleza en este sentido incluye, como se ha señalado anteriormente, la capacidad de promulgar leyes y de formular y ejecutar políticas; de administrar los asuntos públicos con relativa eficiencia; de controlar el peculado, la corrupción y el soborno; de mantener altos niveles de transparencia y responsabilidad en las instituciones gubernamentales; y, lo que es más importante, de hacer cumplir las leyes. Evidentemente, no existe una norma de medición comúnmente aceptada para evaluar la fuerza precisa de las instituciones estatales.

Otros Elementos

Además, los diferentes organismos estatales pueden tener un desempeño en distintos niveles.Entre las Líneas En Egipto, por ejemplo, el aparato de seguridad del Estado es brutalmente eficaz, mientras que otros organismos gubernamentales suelen llevar a cabo tareas sencillas como la tramitación de solicitudes de visado o la concesión de licencias a pequeñas empresas7 . Los gobiernos de México y Argentina han demostrado ser bastante hábiles en la reforma de las instituciones estatales, como los bancos centrales, pero no tan hábiles en el control de la política fiscal o en la prestación de servicios públicos de educación o atención de la salud de alta calidad. Así pues, debemos pensar en la capacidad del Estado como un fenómeno mayormente desigual más que suave, ya que puede variar mucho de un tipo de función estatal a otro dentro del mismo país.

Con el renovado énfasis en la calidad institucional en el decenio de 1990, existen ahora varios índices pertinentes que pueden ayudar a situar a los países en la escala de eficacia. Uno de ellos es el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, que se basa principalmente en encuestas respondidas por empresarios que operan en diferentes países. Otro es la Guía Internacional de Riesgos de los Países, de producción privada, que desglosa las cifras en categorías que miden la corrupción, el orden público y la calidad burocrática.

Otros Elementos

Además, el Banco Mundial ha elaborado recientemente un indicador compuesto de la gobernanza que abarca 199 países.

Detalles

Por último, hay medidas más amplias, de orientación política, como la encuesta mundial (o global) anual de Freedom House sobre los derechos políticos y las libertades civiles, así como el conjunto de datos de Polity IV.

A veces se combinan estas dos dimensiones en un único gráfico que ordena el alcance en función de la fuerza. La matriz se divide claramente en cuadrantes. Desde el punto de vista de los economistas, el lugar óptimo para estar es el cuadrante I, que combina un alcance limitado de las funciones del Estado con una fuerte eficacia institucional. El crecimiento económico cesará, por supuesto, si un Estado se mueve demasiado a la izquierda y no cumple funciones mínimas como la protección de los derechos de propiedad, pero se presume que el crecimiento disminuirá a medida que los Estados se vuelvan más intervencionistas y se muevan más a la derecha en el eje horizontal.

La eficiencia económica no es, por supuesto, la única razón para preferir un determinado ámbito de funciones estatales. Muchos europeos argumentarían que la eficiencia al estilo estadounidense se produce al precio de la justicia social y que están contentos de estar en el cuadrante II en lugar del cuadrante I. Por otra parte, el peor lugar para estar en términos de eficiencia es en el cuadrante IV, donde un Estado ineficaz asume una ambiciosa gama de actividades que no puede realizar bien. Lamentablemente, es precisamente aquí donde se encuentra un gran número de países en desarrollo.

Los Estados Unidos tienen un Estado menos extenso que Francia o el Japón; los Estados Unidos no han intentado gestionar transiciones sectoriales amplias mediante la asignación de créditos, como hizo el Japón con su política industrial durante los decenios de 1960 y 1970. Los Estados Unidos tampoco se jactan de tener el mismo tipo de burocracia de alto nivel y calidad que Francia con sus grandes escuelas. Al menos en este sentido, el Estado francés tiene una mayor capacidad. Por otra parte, la calidad de las burocracias públicas de los Estados Unidos es considerablemente superior a la de la mayoría de los países en desarrollo.

Indicaciones

En cambio, Turquía y el Brasil han canalizado grandes proporciones del PIB a través de sus sectores estatales, han dirigido industrias nacionalizadas y han regulado y protegido una amplia gama de actividades económicas.

No es posible ser muy preciso acerca de dónde ubicar los países a lo largo de ninguno de los dos ejes, aunque solo sea porque la capacidad estatal casi siempre varía de un organismo a otro dentro del mismo país, y las medidas aplicadas en varios países a la vez pueden no captar adecuadamente todos los fenómenos. Por ejemplo, si se trata de transferencias directas de ingresos o de presupuestos de programas sociales, el Japón tiene un Estado de bienestar más pequeño en relación con el tamaño de su economía que Francia o Alemania.

Puntualización

Sin embargo, el Japón ofrece una red de seguridad social equivalente mediante el uso de reglamentos (como las normas que protegen a las pequeñas empresas familiares de venta al por menor), así como mediante el uso de instituciones microeconómicas del sector privado como el empleo de por vida y el sistema de salarios por antigüedad. Por otra parte, las políticas industriales del Japón han sido históricamente más intervencionistas que las de la mayoría de los Estados de Europa occidental, y su nivel de reglamentación interna es muy elevado.

Una Conclusión

Por lo tanto, ¿es el Estado japonés más activo y ambicioso administrativamente que un típico Estado de bienestar europeo? Es difícil de decir.

También debe quedar claro que con el tiempo los países pueden cambiar su ubicación dentro de la matriz, lo que también es útil para ayudarnos a comprender la naturaleza dinámica de los cambios en la condición de estado (véase la figura 2). Así, la antigua URSS pasó de ser un estado de alcance amplio (no existía la propiedad privada) con un grado moderado de fuerza administrativa a ser un estado de alcance más estrecho con un grado igualmente disminuido de capacidad estatal. Lo mismo puede decirse del Japón en los dos últimos decenios. Ha hecho esfuerzos titubeantes por liberalizar el mercado, privatizar algunas empresas estatales y desregular algunas industrias nacionales (en gran medida bajo presión internacional). Al mismo tiempo, las cacareadas burocracias del Japón (en particular el Ministerio de Hacienda) han empeorado su calidad o han sido captadas por grupos de interés de la sociedad.

Una Conclusión

Por lo tanto, tanto Japón como Rusia vieron que sus sectores estatales se movían en la misma dirección -disminuyendo tanto su alcance como su fuerza- entre alrededor de 1980 y 2000, aunque obviamente comenzando desde diferentes lugares y moviéndose a diferentes velocidades.

Estos casos contrastan fuertemente con el de Nueva Zelanda, que inició una serie de reformas liberalizadoras a mediados del decenio de 1980 bajo la dirección del Partido Laborista y su ministro de finanzas, Roger Douglas. A principios de ese decenio, Nueva Zelanda había desarrollado uno de los estados de bienestar más extensos del mundo, pero que se dirigía claramente hacia una crisis con el aumento de la deuda nacional y la disminución constante de la cuenta corriente. El conjunto inicial de reformas iniciado en 1984 hizo flotar el dólar neozelandés; suprimió los controles monetarios; eliminó los subsidios agrícolas y al consumo, las licencias de importación y los incentivos a la exportación; cambió la estructura fiscal de los impuestos sobre la renta y las ventas a un impuesto al consumo de base amplia; y privatizó las industrias estatales10 .Si, Pero: Pero con la aprobación de la Ley del sector estatal en 1988, se inició una segunda fase de reforma con la que se pretendía reforzar la capacidad administrativa de los principales organismos estatales que quedaban. Estas reformas exigían que los departamentos presentaran informes financieros mensuales utilizando normas de contabilidad comercial; ponían a los departamentos bajo la dirección de directores ejecutivos contratados con contratos a plazo (véase más detalles en esta plataforma general) que establecían las condiciones de empleo; aumentaban las facultades discrecionales de la administración para permitir el cambio de la combinación de insumos que se utilizaría para obtener los productos acordados; y establecían un sistema de rendición de cuentas utilizando acuerdos de tipo contractual en el seno del gobierno. Así pues, a mediados del decenio de 1990, Nueva Zelanda había avanzado un poco en el vector óptimo descrito por un Estado que ha logrado tanto moderar su alcance como elevar su nivel de eficacia.

Alcance, fuerza y desarrollo económico

El programa de desarrollo de muchas instituciones financieras internacionales cambió drásticamente durante el decenio de 1990. ¿Es mejor estar con instituciones fuertes y un Estado extenso, o con instituciones débiles y un Estado limitado? Hace más de una década, muchos economistas habrían preferido la segunda opción, basándose en que los mercados se autoorganizarían o en que las instituciones y las capacidades residuales del Estado se cuidarían de alguna manera. El Consenso de Washington era una lista perfectamente sensata de medidas de política económica destinadas a reducir el alcance del Estado mediante la reducción de los aranceles, la privatización, los recortes de las subvenciones, la desregulación y otras medidas similares. No hay razón, después de todo, para que el gobierno brasileño opere fábricas de acero, o para que Argentina tenga una industria automotriz nacional.Entre las Líneas En muchos casos, se aconsejó a los países en transición y con mercados emergentes que se movieran lo más rápidamente posible hacia un ámbito estatal más pequeño, con el argumento de que la ventana política para emprender este tipo de reforma se cerraría rápidamente, y que era mejor acabar con el dolor del ajuste de una vez.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

El problema para muchos países era que en el proceso de reducción del alcance estatal o bien disminuían la fuerza del Estado, o bien generaban demandas de nuevos tipos de capacidades estatales que eran débiles o inexistentes. La austeridad que requerían las políticas de estabilización y ajuste estructural se convirtió en una excusa para recortar la capacidad estatal en general, y no solo en actividades más ambiciosas.Entre las Líneas En otras palabras, si bien la vía óptima de reforma habría sido reducir el alcance mientras se aumentaba la fuerza, en realidad muchos países disminuyeron tanto el alcance como la fuerza.

Algo así ocurrió en el África subsahariana en el último cuarto del siglo XX. Es común caracterizar a los regímenes de esta región como “neopatrimoniales”, es decir, con el poder político al servicio de una red clientelar de partidarios.Entre las Líneas En algunos casos, como el del Zaire de Mobutu, el estado neopatrimonial solo puede describirse como depredador.Entre las Líneas En otros casos, conducía a la simple búsqueda de rentas por parte de familias, tribus, regiones o grupos étnicos. El régimen neopatrimonial, que suele encarnarse en la oficina del presidente, existe al lado de una burocracia racional weberiana, a menudo creada en la época colonial, que existe para realizar las tareas rutinarias de la administración pública.

La doble naturaleza del Estado africano hizo que los programas de estabilización y ajuste estructural impuestos por los donantes durante los decenios de 1980 y 1990 tuvieran un efecto no deseado y contraproducente. La comunidad internacional de préstamos pidió que se redujera el alcance del Estado mediante la aplicación de programas ortodoxos de ajuste y liberalización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Si, Pero: Pero los regímenes neopatrimoniales, dado su predominio político final, utilizaron la condicionalidad externa como excusa para recortar los sectores del Estado moderno, al tiempo que protegían y a menudo ampliaban el alcance del Estado neopatrimonial. Así pues, las inversiones básicas en carreteras, enseñanza primaria, agricultura y salud pública se desplomaron en los últimos decenios del siglo, mientras que los “gastos de soberanía” en las fuerzas armadas, los puestos diplomáticos y los empleos relacionados con las oficinas presidenciales africanas aumentaron drásticamente.Entre las Líneas En Keni, por ejemplo, el tamaño de la oficina del presidente se duplicó con creces, pasando de unos 18.000 empleados en 1971 a más de 43.000 en 1990. Ningún prestamista internacional o donante bilateral quiso que esto sucediera, pero ningún prestamista o donante pudo concebir una forma de condicionalidad para evitar que esto sucediera.

Muchos de los defensores del Consenso de Washington dicen ahora que, por supuesto, comprendieron la importancia de las instituciones, el estado de derecho y la secuencia adecuada de las reformas.

Puntualización

Sin embargo, las cuestiones de la capacidad del Estado y la creación de un Estado estuvieron en gran medida ausentes de los debates sobre políticas a finales del decenio de 1980 y principios del decenio de 1990, y pocos encargados de la formulación de políticas en Washington advirtieron de la forma en que la liberalización podría fracasar o convertirse en un fin perverso si no se creaban las instituciones políticas, jurídicas y administrativas adecuadas para proporcionar un contexto en el que las reformas pudieran funcionar. De hecho, la inclinación general de los encargados de la formulación de políticas de la época era que era probable que cualquier liberalización fuera mejor que ninguna liberalización en absoluto.

El Consenso de Washington

El pensamiento sobre estas cuestiones comenzó a cambiar solo después de la crisis económica del Asia oriental de 1997-98 y los problemas experimentados por Rusia y otros países poscomunistas. Las crisis financieras de Tailandia y Corea del Sur estuvieron directamente relacionadas con la liberalización prematura de la cuenta de capital.

Revisor de los hechos: LI

Recursos

Véase También

Economía constitucional
Economía política
Regir según la ley superior
Construcción de la nación
Cambio de régimen
La carga del hombre blanco – un poema
El capitalismo de los desastres
Arreglo político
Estado soberano
Estado (política)
El determinismo ambiental
Estados y poder en África – un libro
Mantenimiento de la paz
Estabilización de los estados frágiles
Relaciones internacionales, Administración pública, Descentralización, Desarrollo internacional, Paz

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