Historia de la Normativa Alimentaria

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Historia de la Normativa Alimentaria en Estados Unidos

A lo largo de la historia, los gobiernos han regulado los alimentos.Entre las Líneas En general, esta regulación se ha centrado en garantizar la calidad y la seguridad de los alimentos. La regulación de los alimentos, tal y como la conocemos hoy en día en Estados Unidos, tiene sus raíces en los últimos años del siglo XIX, cuando los gobiernos estatales y locales empezaron a promulgar en serio la regulación de los alimentos. La regulación federal de la industria comenzó a gran escala a principios del siglo XX, cuando el Congreso promulgó la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros de 1906. La agencia reguladora creada por esta ley -la Administración de Alimentos y Medicamentos de EE.UU. (FDA)- regula ahora directamente entre una quinta y una cuarta parte del producto interior bruto (PIB) de EE.UU. y posee un poder significativo sobre la entrada de productos, las formas de comercialización de alimentos a los consumidores y las prácticas de fabricación de las empresas de alimentos. Este texto se centrará en la evolución de la regulación de alimentos desde mediados del siglo XIX hasta la actualidad.

Cuestiones generales de la regulación de alimentos

Tal vez el problema más duradero de la industria alimentaria y farmacéutica haya sido la cuestión de la “adulteración”, es decir, el abaratamiento de los productos mediante la adición de ingredientes impuros o de calidad inferior. Desde la antigüedad, los productores de alimentos han intentado alterar sus productos en un esfuerzo por obtener precios más altos para productos más baratos. Por ejemplo, a menudo se añadía agua al vino, se descremaba la leche y se añadía tiza al pan. Por ello, han sido muy frecuentes las normas que regulan lo que se puede o no se puede añadir a los productos alimenticios y farmacéuticos, así como las que exigen el uso de pesos y medidas oficiales. Dado que la adulteración de alimentos y fármacos puede suponer riesgos tanto económicos como para la salud de los consumidores, la motivación declarada de interés público para la regulación de alimentos y fármacos ha sido generalmente la de proteger a los consumidores de productos alimenticios y farmacéuticos fraudulentos y/o inseguros.

Desde una perspectiva económica, este tipo de regulaciones pueden estar justificadas en mercados en los que los productores saben más sobre la calidad del producto que los consumidores. Como demuestra Akerlof (1970), cuando los consumidores tienen menos información sobre la calidad del producto que los productores, los productos de menor calidad (que suelen ser más baratos de producir) pueden expulsar a los productos de mayor calidad. La información asimétrica sobre la calidad de los productos puede dar lugar a que los productos de menor calidad – los llamados “limones” – dominen el mercado.Entre las Líneas En la medida en que los reguladores estén mejor informados sobre la calidad que los consumidores, la regulación que castiga a las empresas que hacen trampas en la calidad o que exige a las empresas que revelen información sobre la calidad del producto puede mejorar la eficiencia. Así, las normativas que regulan lo que puede o no puede añadirse a los productos, cómo se etiquetan los productos y si ciertos productos pueden venderse de forma segura a los consumidores, pueden estar justificadas por el interés público si los consumidores no poseen la información necesaria para discernir con precisión estos aspectos de la calidad del producto por sí mismos. Las normativas que resuelven el problema de la información asimétrica benefician a los consumidores que desean una mejor información sobre la calidad del producto, así como a los productores de productos de mayor calidad, que desean segmentar el mercado de sus mercancías.

En el caso de ciertos productos, puede ser relativamente fácil para los consumidores saber si han sido engañados para comprar un producto de baja calidad después de consumirlo.Entre las Líneas En el caso de estos bienes, a veces denominados “bienes de experiencia”, los mecanismos de mercado como la marca o la repetición de compra pueden ser adecuados para resolver el problema de la información asimétrica. Los consumidores pueden “castigar” a las empresas que defraudan en materia de calidad llevándose su negocio a otra parte (Klein y Leffler 1981).

Una Conclusión

Por lo tanto, mientras los consumidores sean capaces de identificar si han sido engañados o no, la regulación puede no ser necesaria para resolver el problema de la información asimétrica.

Puntualización

Sin embargo, en el caso de los productos cuya calidad no es fácilmente determinable por los consumidores, incluso después de consumir el producto, es poco probable que los mecanismos de mercado sean adecuados, ya que es imposible que los consumidores castiguen a los tramposos si no pueden determinar si han sido o no engañados (Darby y Karni 1973; McCluskey 2000).

Una Conclusión

Por lo tanto, en el caso de estos “bienes de confianza”, los mecanismos de mercado pueden ser insuficientes para garantizar que se ofrezca el nivel de calidad adecuado. Como todos los bienes, los alimentos y los fármacos son multidimensionales en cuanto a la calidad del producto. Algunas dimensiones de la calidad (por ejemplo, el sabor o la textura) son bienes de experiencia porque pueden determinarse fácilmente al consumirlos. Otras dimensiones (por ejemplo, los ingredientes que contienen ciertos alimentos, el contenido calórico de los alimentos, si un artículo es o no “orgánico”, o los méritos terapéuticos de los medicamentos) se caracterizan mejor como bienes de credibilidad, ya que puede no ser obvio incluso para un consumidor sofisticado si ha sido engañado o no.

Una Conclusión

Por lo tanto, hay razones a priori para creer que las fuerzas del mercado no serán adecuadas para resolver el problema de la información asimétrica que afecta a muchas dimensiones de la calidad de los alimentos y los medicamentos.

Los economistas llevan mucho tiempo reconociendo que la regulación no siempre se promulga para mejorar la eficiencia y promover el interés público. De hecho, desde Stigler (1971) y Peltzman (1976), se ha argumentado a menudo que la regulación es buscada por grupos industriales específicos para inclinar el campo de juego competitivo a su favor. Por ejemplo, al funcionar como una barrera de entrada, la regulación puede aumentar los beneficios de las empresas establecidas al impedir la entrada de nuevas empresas y nuevos productos.Entre las Líneas En estos casos de “captura normativa”, la regulación perjudica la eficiencia al limitar el alcance de la competencia y la innovación en el mercado.Entre las Líneas En el contexto de las regulaciones de calidad de los productos, como las que se aplican a los alimentos, la regulación puede ayudar a los productores tradicionales al hacer más costosa la entrada de nuevos productos en el mercado. De hecho, las normativas que exigen a los productores el cumplimiento de determinados estándares mínimos o que prohíben el uso de ciertos aditivos pueden beneficiar a los productores tradicionales a costa de los productores de sustitutos más baratos. Dichas regulaciones también pueden perjudicar a los consumidores, cuyas necesidades pueden ser satisfechas mejor por estos nuevos productos prohibidos. La observación de que determinados intereses de los productores se encuentran a menudo entre los defensores más acérrimos de la regulación es coherente con esta explicación de la captura de la regulación. De hecho, como veremos, el deseo de cambiar el campo de juego competitivo a favor de los productores de ciertos productos ha sido históricamente una importante motivación para la regulación de alimentos.

Sin embargo, el hecho de que los grupos de productores se encuentren a menudo entre los grupos políticos más importantes a favor de la regulación no tiene por qué implicar que la regulación promueva necesariamente los intereses de estos productores a expensas de la eficiencia. Como se ha señalado anteriormente, en la medida en que la regulación reduce las asimetrías informativas sobre la calidad del producto, la regulación puede beneficiar a los productores de artículos de mayor calidad, así como a los consumidores de dichos bienes. De hecho, esta regulación que mejora la eficiencia puede ser particularmente deseable para aquellos productores cuyos bienes son menos susceptibles de soluciones basadas en el mercado al problema de la información asimétrica (es decir, los bienes de credibilidad) precisamente porque ayuda a estos productores a ampliar el mercado de sus productos y a aumentar sus beneficios.

Una Conclusión

Por lo tanto, dado que es posible que la regulación que beneficia a determinados productores también mejore el bienestar, el apoyo de los productores a la regulación no debería considerarse una prueba prima facie de regulación stigleriana.

La experiencia de Estados Unidos con la regulación de alimentos

Desde la época colonial hasta mediados y finales del siglo XIX, la mayor parte de la regulación de alimentos y medicamentos en Estados Unidos se promulgó a nivel estatal y local.

Otros Elementos

Además, estas regulaciones se dirigían generalmente a productos alimenticios específicos (Hutt y Hutt 1984). Por ejemplo, en 1641 Massachusetts introdujo su primera ley de adulteración de alimentos, que exigía la inspección oficial de la carne de vacuno, de cerdo y de pescado; esto fue seguido en la década de 1650 con una legislación que regulaba la calidad del pan. Por su parte, Virginia promulgó en la década de 1600 leyes para regular los pesos y medidas del maíz y prohibir la venta de vinos adulterados.

Durante la segunda mitad del siglo XIX, la escala y el alcance de la regulación alimentaria a nivel estatal se ampliaron considerablemente. Varios factores contribuyeron a este crecimiento de la legislación. Por ejemplo:

• La especialización y la urbanización hicieron que los hogares dependieran más de los alimentos adquiridos en mercados impersonales. Si bien estas fuerzas incrementaron la variedad de alimentos disponibles, también aumentaron la incertidumbre sobre la calidad, ya que cuanto más especializados y urbanizados se volvían los consumidores, menos sabían sobre la calidad de los productos comprados a otros.
• El cambio tecnológico en la fabricación de alimentos dio lugar a nuevos productos y a una mayor complejidad de los mismos. A finales del siglo XIX se introdujeron varios productos alimentarios nuevos, como los polvos de hornear a base de alumbre, la oleomargarina (el primer sustituto viable de la mantequilla), la glucosa, los alimentos enlatados, la carne de vacuno “aderezada” (es decir, refrigerada), el whisky mezclado, los conservantes químicos, etc..
• El desconocimiento de estos nuevos productos generó la preocupación de los consumidores por la seguridad y la adulteración de los alimentos.
  

  Otros Elementos

  Además, dado que muchos de estos nuevos productos desafiaban directamente la posición dominante de la que gozaban los alimentos más tradicionales, estos desarrollos también dieron lugar a demandas de regulación por parte de los productores de alimentos tradicionales, que deseaban una regulación que pusiera en desventaja a estos nuevos competidores (Wood 1986).

• En relación con el punto anterior, el auge de la química analítica facilitó el “abaratamiento” de los alimentos de forma difícil de detectar por los consumidores. Por ejemplo, la introducción de conservantes permitió a los fabricantes de alimentos enmascarar el deterioro de los mismos.
  

  Otros Elementos

  Además, el desarrollo de la glucosa como alternativa barata al azúcar facilitó el engaño por parte de los productores de productos de alto precio como el jarabe de arce. De ahí que la preocupación por la adulteración fuera cada vez mayor.

  Puntualización

  Sin embargo, curiosamente, el auge de la química analítica también mejoró la capacidad de los expertos para detectar estas formas más sutiles de adulteración de los alimentos.

• Como la adulteración de los alimentos se hizo más difícil de detectar, los mecanismos de mercado que dependían de la capacidad de los consumidores para detectar el engaño a posteriori se volvieron menos eficaces para resolver el problema de la adulteración de los alimentos. De ahí que se percibiera cada vez más la necesidad de una regulación por parte de expertos.

Teniendo en cuenta este entorno, quizá no resulte sorprendente que una mezcla de incentivos diera lugar a la regulación de los alimentos a finales del siglo XIX. Las leyes generales sobre alimentos puros y productos lácteos, que exigían a los productores etiquetar adecuadamente sus productos para indicar si se habían añadido mezclas o impurezas, se promulgaron probablemente para ayudar a reducir la información asimétrica sobre la calidad del producto (Law 2003). Aunque los productores de artículos “puros” también desempeñaron un papel en la exigencia de estas regulaciones, los grupos de consumidores -especialmente los grupos de mujeres y los líderes del incipiente movimiento de economía doméstica- también fueron un importante grupo de apoyo a la regulación porque deseaban una mejor información sobre los ingredientes de los alimentos.

Pormenores

Por el contrario, las motivaciones de los intereses de los productores parecen haber sido más importantes a la hora de generar una demanda de regulaciones alimentarias más específicas. Por ejemplo, las restricciones estatales y federales sobre la oleomargarina se promulgaron claramente a instancias de los intereses de los productores de lácteos, que querían limitar la disponibilidad de la oleomargarina (Dupré 1999).

Otros Elementos

Además, las leyes estatales y federales de inspección de la carne se introdujeron para aplacar a los carniceros y mataderos locales de los mercados del este, que deseaban reducir la amenaza competitiva que suponían los grandes empacadores de carne del medio oeste.

La regulación federal de la industria alimentaria y farmacéutica fue en su mayor parte poco sistemática hasta principios del siglo XX.Entre las Líneas En 1848, el Congreso promulgó la Ley de Importación de Medicamentos para frenar la importación de medicamentos adulterados. El impuesto sobre la oleomargarina de 1886 obligaba a los fabricantes de margarina a sellar su producto de diversas maneras, imponía un impuesto de rentas internas de 2 centavos por libra a toda la oleomargarina producida en Estados Unidos y gravaba con una tasa de 600 dólares anuales a los productores de oleomargarina, 480 dólares anuales a los mayoristas de oleomargarina y 48 dólares anuales a los minoristas de oleomargarina (Lee 1973; Dupré 1999). La Ley de Inspección de la Carne de 1891 exigía la inspección de todo el ganado vivo destinado a la exportación, así como de todo el ganado vivo que fuera a ser sacrificado y cuya carne fuera exportada.Entre las Líneas En 1897 se aprobó la Ley de Importación de Té, que exigía la inspección aduanera del té importado en Estados Unidos.

Detalles

Por último, en 1902 el Congreso promulgó la Ley de Control Biológico para regular la seguridad de las vacunas y los sueros utilizados para prevenir enfermedades en los seres humanos.

La Ley de Alimentos y Medicamentos Puros de 1906 y la Ley de Inspección de la Carne de 1906

La primera ley general de alimentos y medicamentos puros a nivel federal no se promulgó hasta 1906 con la aprobación de la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros. Aunque el interés por la regulación federal surgió simultáneamente con el interés por la regulación estatal, el conflicto entre los grupos de interés que competían por las disposiciones de una ley federal dificultó la creación de un grupo político eficaz a favor de la regulación federal. La ley que surgió de esta larga batalla legislativa tenía un carácter similar al de las leyes estatales sobre alimentos puros que la precedieron, en el sentido de que se centraba en el etiquetado preciso de los productos: prohibía el comercio interestatal de alimentos “adulterados” y “mal etiquetados”, y exigía a los productores que indicaran la presencia de mezclas y/o impurezas en las etiquetas de los productos. El Congreso promulgó la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros junto con la Ley de Inspección de la Carne de 1906, que reforzaba la supervisión de la producción de carne por parte del USDA. Esta nueva ley de inspección de la carne ordenaba la inspección ante y post mortem del ganado, establecía normas sanitarias para los mataderos y las plantas de procesamiento, y exigía la inspección continua del USDA del procesamiento y el envasado de la carne. Aunque el deseo de crear una normativa alimentaria nacional más uniforme fue una importante motivación subyacente a la regulación, cabe destacar que ambas leyes se promulgaron tras una oleada de periodismo de investigación sobre la calidad de la carne y los medicamentos de patente.Entre las Líneas En concreto, la publicación de la obra de Upton Sinclair La jungla, con su vívida descripción de las condiciones de la industria del envasado de carne, así como una serie de artículos de Samuel Hopkins Adams publicados en Collier’s Weekly sobre los peligros asociados al uso de medicamentos de patente, desempeñaron un papel fundamental a la hora de provocar que los legisladores promulgaran la regulación federal de los alimentos y los medicamentos.

La responsabilidad de hacer cumplir la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros recayó en la Oficina de Química, una división del USDA, que realizó algunos de los primeros estudios sobre la adulteración de alimentos en Estados Unidos. La Oficina de Química pasó a llamarse Administración de Alimentos, Medicamentos e Insecticidas en 1927.Entre las Líneas En 1931 el nombre se acortó a Food and Drug Administration (FDA).Entre las Líneas En 1940 la FDA fue transferida del USDA a la Agencia Federal de Seguridad, que en 1953 pasó a llamarse Departamento de Salud, Educación y Bienestar.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Se ha debatido si la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros de 1906 se promulgó para promover intereses especiales o para mejorar la eficiencia. Kolko (1967), por ejemplo, sugiere que la ley reflejaba la captura reguladora por parte de los grandes fabricantes nacionales de alimentos, que querían utilizar la legislación federal para perjudicar a las empresas locales más pequeñas. Coppin y High (1999) sostienen que la búsqueda de rentas por parte de los burócratas del gobierno -en concreto, el Dr. Harvey Wiley, jefe de la Oficina de Química- fue un factor decisivo en el surgimiento de esta ley. Según Coppin y High, Wiley era un “empresario burocrático” que buscaba asegurar el futuro de su agencia. Estableciendo vínculos con grupos de interés favorables a la regulación y presionando a favor de una ley federal de alimentos y medicamentos, Wiley se aseguró un área política duradera para su organización. Law y Libecap (2004) sostienen que una mezcla de intereses burocráticos, de productores y de consumidores estaba a favor de la regulación federal de alimentos y medicamentos, pero que el interés de última hora de los consumidores por la regulación (provocado por el periodismo de denuncia sobre la calidad de los alimentos y los medicamentos) desempeñó un papel clave para influir en el momento de la regulación.

La aplicación de la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros tuvo un éxito desigual. De hecho, las pruebas de la aplicación de esta ley sugieren que ni la hipótesis de la captura por parte de la industria ni la del interés público proporcionan una explicación adecuada de la regulación. Por un lado, algunas pruebas sugieren que la incipiente labor de aplicación de la FDA contribuyó a elevar los estándares y a reducir las asimetrías informativas sobre la calidad de los alimentos. Por ejemplo, en virtud de la Enmienda del Peso Neto de 1919, los envases de alimentos y medicamentos enviados en el comercio interestatal debían estar “clara y visiblemente marcados para mostrar la cantidad de contenido en términos de peso, medida y recuento numérico” (Weber 1928, p. 28). Del mismo modo, en virtud de la Enmienda de Mariscos de 1934, los camarones de la costa del Golfo envasados bajo la supervisión de la FDA debían llevar una etiqueta que indicara “Producción supervisada por la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos” como mecanismo para garantizar la calidad y la frescura.

Otros Elementos

Además, durante este periodo, los investigadores de la FDA desempeñaron un papel fundamental a la hora de ayudar a los fabricantes a mejorar la calidad y la fiabilidad de los alimentos procesados, los productos avícolas, los colorantes alimentarios y las conservas.

Otros Elementos

Por otro lado, los esfuerzos de la FDA por regular la industria de los medicamentos de patente -en concreto, por regular las afirmaciones terapéuticas que las empresas de medicamentos de patente hacían sobre sus productos- fueron en gran medida infructuosos.Entre las Líneas En el caso U.S. vs. Johnson (1911), el Tribunal Supremo dictaminó que las alegaciones terapéuticas eran esencialmente subjetivas y, por tanto, estaban fuera del alcance de esta ley. Esta situación se vio parcialmente aliviada por la Enmienda Sherley de 1912, que permitió al gobierno perseguir a los productores de medicamentos patentados que pretendían defraudar a los consumidores.

Puntualización

Sin embargo, en general no era posible una regulación efectiva de los productos farmacéuticos, ya que, en virtud de esta enmienda, el gobierno necesitaba probar el fraude para poder procesar con éxito a una empresa de medicamentos de patente por hacer falsas afirmaciones terapéuticas sobre sus productos (Young 1967).

Una Conclusión

Por lo tanto, hasta que se promulgó una nueva legislación en 1938, la industria de los medicamentos de patente siguió escapando al control federal efectivo.

La regulación de los alimentos desde la década de 1960

Desde la aprobación de las Enmiendas sobre Medicamentos de 1962, la regulación federal de alimentos y medicamentos en Estados Unidos ha evolucionado en varias líneas.Entre las Líneas En algunos casos, la regulación ha reforzado la autoridad del gobierno sobre diversos aspectos del comercio de alimentos y medicamentos. Por ejemplo, las Enmiendas sobre Dispositivos Médicos de 1976 exigían a los fabricantes de dispositivos médicos que se registraran en la FDA y siguieran unas directrices de control de calidad. Estas enmiendas también establecieron directrices de aprobación previa a la comercialización de los dispositivos médicos.Entre las Líneas En una línea similar, la Ley de Educación y Etiquetado Nutricional de 1990 exigía que todos los alimentos envasados contuvieran información nutricional normalizada e información normalizada sobre el tamaño de las porciones.

Por último, en algunos casos, la legislación ha debilitado la autoridad del gobierno sobre los alimentos y los medicamentos. Por ejemplo, las Enmiendas sobre Vitaminas y Minerales de 1976 impidieron a la FDA establecer normas que limitaran la potencia de las vitaminas y minerales añadidos a los alimentos. Del mismo modo, la Ley de Suplementos Dietéticos y Etiquetado Nutricional de 1994 debilitó la capacidad de la FDA para regular los suplementos dietéticos al clasificarlos como alimentos y no como medicamentos.Entre las Líneas En estos casos, los consumidores y productores de remedios “naturales” o “a base de hierbas” desempeñaron un papel fundamental a la hora de presionar al Congreso para que limitara la autoridad de la FDA.

Datos verificados por: Conrad

Recursos

Véase También

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