Independencia en la Regulación de los Medios de Comunicación

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Independencia en la Regulación de los Medios de Comunicación

La independencia es un tema importante en el debate contemporáneo sobre la regulación en general. De hecho, la presencia de reguladores independientes es una característica que define al Estado regulador moderno. En el caso de los medios de comunicación, la regulación independiente se asocia desde hace tiempo con el valor que se atribuye a la propia independencia de los medios y, dado que ésta está fuertemente asociada al proceso democrático, ha aumentado la sensibilidad a los intentos de manipular la regulación con fines partidistas. Este capítulo examina la evolución actual de la regulación independiente de los medios de comunicación, así como su propósito y su razón de ser. Al describir la historia de la regulación de los medios de comunicación en el Reino Unido, cobra importancia lo que se ha denominado “gobierno de club”: un modo de describir la cultura del nombramiento y el consenso, y su relación con la independencia. Basándose en la experiencia británica de regulación de los medios de comunicación, el capítulo analiza la tensión entre la independencia y la responsabilidad en el proceso democrático. A la luz de la evolución de los nuevos medios de comunicación y de la tendencia general hacia una regulación descentralizada, se pregunta si sigue habiendo un papel para la regulación independiente, y concluye que sí, pero no necesariamente en su forma tradicional. En cambio, la regulación independiente debe considerarse como un conjunto de principios que deben aplicarse a todos los sectores de los medios de comunicación.

Regulación e independencia: El contexto actual

La independencia de la regulación implica un grado de separación entre la promulgación de la política y su aplicación, mediante instituciones que tienen la responsabilidad exclusiva de ciertas decisiones, en ausencia de prejuicios por su parte, y en ausencia de amenazas o incentivos para actuar de manera diferente. La justificación estándar de la regulación independiente, para lo que es esencialmente una delegación de poder por parte del gobierno, es que la ejecución de la política correspondiente requiere conocimientos especializados, y que es más eficiente crear un régimen especial para que un organismo especializado, el regulador, lo lleve a cabo Además, el auge del llamado “Estado regulador” en las décadas de 1980 y 1990, incluso en Europa y el Reino Unido (véase más detalles), se ha caracterizado en parte por la preocupación por el proceso de regulación en sí mismo; eso ha incluido un énfasis en la presencia de un regulador independiente como símbolo y reflejo de la aplicación imparcial de la política. Los organismos reguladores independientes pueden considerarse una demostración de un compromiso creíble con una política, al mostrar que no será vulnerable a los cambios de dirección política a corto plazo, según amplia literatura. La independencia de la regulación proporciona transparencia, profesionalidad y responsabilidad, lo que fomenta la inversión y la estabilidad.

Sin embargo, la independencia en la regulación no es sinónimo de completa autonomía (véase qué es, su concepto; y también su definición como “autonomy” en el contexto anglosajón, en inglés), ya que debe entenderse en términos de la política o el mandato regulatorio pertinente; estos dependen de las decisiones políticas. Ningún sistema de regulación es neutral desde el punto de vista de las políticas; su propósito es moldear el comportamiento para lograr objetivos de interés público. Por supuesto, un acuerdo administrativo para aplicar un programa legislativo puede describirse en términos similares y la distinción entre ambos no siempre es fácil de establecer. Las diferencias parecen basarse en los niveles de detalle de la política, el marco temporal del cambio político, la gama de intereses que deben equilibrarse y el grado de objetividad en la aplicación de la política. Por ejemplo, una política de medios de comunicación que promueva, por ejemplo, la producción regional, podría considerarse parte de un plan de regulación si: la legislación pertinente reflejara el principio general sin especificar exactamente lo que debe contarse como producción regional; las decisiones de asignar recursos a dicha producción no reflejaran una ventaja política a corto plazo; la acción se adaptara a circunstancias particulares; y la toma de decisiones se basara en pruebas y fuera justa. Por lo tanto, el propio uso de la regulación puede considerarse el resultado de un compromiso “a gran escala”, prácticamente constitucional, por parte de los políticos de ejercer la contención de la participación en la aplicación de las políticas.

Para garantizar la legitimidad y la aceptación política de sus elementos independientes, un esquema de regulación ideal debe tener una serie de atributos: el mandato debe ser claro; la experiencia del regulador, ya sea la competencia técnica en economía y competencia (antimonopolio) o el conocimiento y la experiencia de una industria, debe ser evidente; deben seguirse los procedimientos apropiados; el resultado debe ser exitoso; y, lo que es más importante, todos estos factores deben rendir cuentas. Como se verá, cualesquiera que sean los métodos adoptados para equilibrar estas cualidades, a menudo parecen girar en torno a la distinción entre la formulación de la política o la estrategia, que puede considerarse general y política, y la práctica operativa cotidiana, que puede considerarse particular y normativa. Sin embargo, la distinción no es clara, y puede que ni siquiera sea deseable. Los políticos pueden establecer una agenda política y plasmarla en un mandato legislativo, pero el éxito de la política puede depender de la forma en que el mandato sea interpretado y aplicado por el regulador. Los políticos querrán un control suficiente de las actividades del regulador para poder mantener el control sobre la dirección general de la política. Todos estos puntos sugieren que los valores centrales de un esquema regulador independiente hacen hincapié en el proceso más que en la sustancia. La independencia indica que la política entrará en vigor según la aplicación justa de las normas establecidas por los especialistas en la materia. No significa que las normas no puedan ser revisadas y modificadas. Esto, a su vez, significa que la independencia reguladora es, en última instancia, precaria y vulnerable a una revisión política radical.

Medios de comunicación independientes

Además de los razonamientos basados en la experiencia y el distanciamiento de las influencias políticas a corto plazo, la regulación independiente se ha considerado importante porque apoya la idea de la independencia de los propios medios de comunicación del control gubernamental. Dicha independencia se considera en general esencial para el bienestar de la cultura democrática: aunque los medios de comunicación se ocupan en gran medida de proporcionar entretenimiento en busca del éxito comercial, también proporcionan un canal importante para difundir información, transmitir opiniones y permitir los intercambios entre individuos y grupos. Su influencia potencial en la formación de la opinión y el comportamiento -ya sea real o percibida- llega hasta el núcleo de la formación de políticas, y tiene un impacto potencial mucho más allá del propio sector de los medios de comunicación. Desde una perspectiva democrática, estas capacidades -de hacer circular la información y de influir en la opinión- sugieren que el gobierno no debería poder controlar el contenido de los medios de comunicación y debería reconocer que éstos tienen una valiosa función a la hora de pedir cuentas al gobierno.

Estas ideas están relacionadas con dos conjuntos de características constitucionales asociadas a las democracias liberales occidentales. Uno de ellos es la doctrina de la libertad de expresión, que sostiene que, aunque el discurso cause daño, se requiere una justificación especial para interferir en el ejercicio de la expresión. En mayor o menor medida, la doctrina está incorporada en acuerdos institucionales, como la Primera Enmienda de la Constitución de EE.UU. o el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que se aplica en el Reino Unido en virtud de la Ley de Derechos Humanos de 1998. Aunque los medios de comunicación no gozan de un estatus privilegiado como tales -aunque se reconoce el debate sobre el significado de la cláusula de “libertad de prensa” de la Primera Enmienda-, las contribuciones de los periodistas suelen tener un gran peso en la legislación y en la adjudicación de cuestiones relativas a la libertad de expresión, lo que a menudo da lugar a un trato preferente.

La otra dimensión constitucional relevante es la separación de poderes. Según esta conocida doctrina, los principales órganos del Estado -el poder legislativo, el ejecutivo y el judicial- deben estar institucionalmente separados para que puedan controlar y equilibrar el ejercicio del poder de cada uno de ellos. Sin embargo, la doctrina se aplica a los medios de comunicación sólo por analogía, bajo la premisa de que los medios de comunicación pueden considerarse entonces como el “Cuarto Poder” de la Constitución. Ese papel no se reivindicó para la prensa hasta el siglo XIX y podría decirse que dio sus frutos a principios del siglo XX, en una época de “barones de la prensa” económicamente independientes de los partidos políticos que habían dominado previamente la industria periodística. Aunque no tiene una base institucional, la idea de la prensa como Cuarto Poder tiene un fuerte atractivo retórico, que evoca una imagen de periodistas que son “perros guardianes” críticos en nombre de la sociedad, que escrutan el ejercicio del poder público y exponen los abusos.

Esta retórica ha constituido una importante defensa política contra los intentos de intervenir en el comportamiento y la publicación de la prensa que van más allá de los requisitos básicos de la ley general. Para la prensa, la independencia ha estado tradicionalmente asociada a la ausencia de regulación formal. Su existencia como entidad financiera y corporativa separada del gobierno significa que no puede ser un portavoz involuntario del gobierno. Cuando se han concedido intereses públicos especiales en la actividad de la prensa (por ejemplo, en relación con la exactitud o el respeto a la intimidad) se ha considerado que un sistema de autorregulación es el distintivo mismo de la separación. La independencia de los medios de comunicación también se valora mucho en la radiodifusión, pero no se ha reconocido la necesidad de una separación total de la participación del Estado, porque la radiodifusión sirve a muchos fines públicos en los que hay un fuerte interés democrático. En consecuencia, se requieren elaboradas estructuras de regulación para evitar que el gobierno ejerza un control político indebido sobre los contenidos.

En muchos sentidos, los argumentos a favor de una regulación independiente de los medios de comunicación no difieren mucho de los que se dan en cualquier sector. Además de tener un conocimiento especializado del sector -en este caso, de los aspectos técnicos de las comunicaciones y de las peculiaridades de los mercados de las comunicaciones-, el regulador de los medios de comunicación debe tener un nivel adicional de conocimientos: una aguda conciencia de la importancia democrática de la independencia de los medios y de las implicaciones constitucionales de su regulación. Precisamente porque los medios de comunicación son tanto una herramienta de comunicación como una parte inherente de nuestra vida cultural y política, existe una dimensión reflexiva en la política de medios: su propia configuración puede alterar los términos del debate sobre su contenido. El dilema consiste en saber si se puede confiar en que un regulador de los medios de comunicación promueva las políticas mediáticas manteniendo un grado suficiente de independencia de los medios.

La evolución de la regulación independiente de los medios en el Reino Unido

Las dificultades para lograr un equilibrio adecuado entre la independencia y la responsabilidad están bien ilustradas en la primera regulación de la radiodifusión de servicio público en el Reino Unido y su desarrollo gradual en el sistema de regulación (casi, pero no totalmente) independiente que existe ahora. Cuando se creó la British Broadcasting Corporation (BBC) en 1926, se basó en el mecanismo institucional habitual de la época: el consejo público, lo que podría considerarse un precursor de principios del siglo XX de la agencia reguladora moderna. (Véase más acerca de la evolución de la regulación independiente de los medios en el Reino Unido y el resto de Europa). El consejo público representaba la propiedad pública de lo que se consideraba una propiedad pública, es decir, las ondas, que debían gestionarse en interés nacional. Estos consejos no eran tanto reguladores como administrativos, reflejando una cultura de servicio civil, pero eran independientes en las decisiones cotidianas y estaban sujetos a poca supervisión política formal.

Nuevos medios y nuevas formas de regulación

Incluso cuando el valor de la independencia se ha aceptado como una característica clave de la regulación de los medios de comunicación, la evolución del sector ha puesto en tela de juicio la pertinencia permanente del modelo tradicional. La convergencia entre las plataformas de los medios de comunicación, la distribución transnacional de los contenidos y el cambio en las relaciones con los productores de contenidos, desde el comportamiento de la audiencia al del “usuario”, han llevado a un mayor énfasis en la elección y la interactividad en el compromiso con los medios de comunicación. La presencia de una agencia reguladora, que ejerce una regulación de “mando y control”, ya no parece apropiada para estos desarrollos. Ha habido una fuerte tendencia a experimentar con modelos “híbridos” de regulación que se basan en la autorregulación, la educación y la arquitectura de la distribución de contenidos. Esta tendencia es un reflejo de un movimiento mucho más amplio hacia la “regulación descentralizada” o la “nueva gobernanza”. Las implicaciones de este movimiento no son necesariamente desreguladoras, sino que hay que encontrar nuevas formas de proteger las preocupaciones de las políticas públicas sobre la actividad de la industria.

Desde la perspectiva de la regulación independiente, la dificultad de esta tendencia hacia una regulación menos estructurada es que requiere invariablemente que se confíe más en la industria correspondiente para cumplir con los fines públicos. En el caso de los medios de comunicación, parece reforzar la posición no regulada de la prensa, y desaconseja ampliar la regulación a nuevos ámbitos de actividad como Internet o las aplicaciones móviles. Al menos en el Reino Unido, la experiencia de la autorregulación de la prensa no ha resultado del todo eficaz. Una de las principales razones del fracaso es la falta de independencia del sistema actual, gestionado por la Comisión de Quejas de la Prensa (PCC). La PCC está financiada por la industria editorial y está formada por un panel de editores y miembros del público que aplican un código de prácticas elaborado por un comité de editores. No tiene poderes sancionadores, pero puede pedir a un periódico que publique un fallo adverso, y generalmente intenta resolver las quejas a través de la mediación. Más que un regulador, el PCC es poco más que un acuerdo de presentación para evitar la intervención legal.

La falta de independencia de la PCC ha sido muy criticada (Media Standards Trust 2009). A la luz del escándalo de las escuchas telefónicas y de la revisión de la prensa por parte de la Investigación Leveson, parece deseable y probable que sea sustituido por un nuevo esquema. Si se trata de un esquema de autorregulación, que sea debidamente independiente dependerá de si la industria está dispuesta a someterse a un conjunto de principios que se oponen en gran medida a sus propios intereses; dado el descenso de la circulación de los periódicos, el gasto en buen periodismo puede no ser una prioridad. El éxito de un sistema de autorregulación está estrechamente relacionado con la coincidencia de intereses entre los objetivos de la industria y los fines públicos. Esa es una de las razones por las que el enfoque de la industria publicitaria del Reino Unido, aplicado por la Advertising Standards Authority, que celebró su quincuagésimo aniversario en 2012, es muy respetado: Tanto los anunciantes como el público tienen interés en que la publicidad sea “legal, decente, honesta y veraz” (Advertising Standards Authority 2012). En el caso de la prensa, la introducción de una fuerte medida de independencia en su regulación contribuiría a reconstruir la confianza del público en ella.

La participación de la industria en la regulación tiene ventajas: La industria tiene información y experiencia; sus procesos pueden ser más flexibles; puede legitimar las restricciones regulatorias sobre el comportamiento de las empresas; y puede identificar sanciones efectivas y garantizar su cumplimiento. Una forma de garantizar estas ventajas, al tiempo que se evita la falta de voluntad o la incapacidad para garantizar los objetivos de las políticas públicas, es adoptar un esquema de corregulación, en el que un regulador independiente supervisa la participación del sector. En los medios de comunicación del Reino Unido, hay dos ejemplos principales en los que Ofcom ha delegado sus poderes, pero ha conservado la capacidad de intervenir: la regulación de la publicidad en la radiodifusión, que es operada por la Advertising Standards Authority; y la regulación del vídeo a la carta, que es operada por la Authority; for Television On-Demand (ATVOD). En ambos ámbitos, sin embargo, la corregulación representa una modificación del modelo tradicional, una cesión gradual del control. Extenderla a nuevos ámbitos de los medios de comunicación implicaría un nivel de intervención que podría ser políticamente inaceptable y prácticamente difícil. En ese caso, es probable que el resultado sea un conjunto relativamente descoordinado de medidas fragmentarias. Un ejemplo, aunque relacionado con la protección de la infancia, sería el Programa de la UE para una Internet más segura, que intenta combinar las leyes penales nacionales con los códigos de prácticas de la industria, iniciativas técnicas como el filtrado de contenidos y la alfabetización mediática.

La independencia como valor normativo

Antes del desarrollo de una regulación independiente de los medios de comunicación altamente estructurada en el Reino Unido, el enfoque del gobierno del club sobre la regulación de la radiodifusión reflejaba un amplio consenso sobre los objetivos de la regulación. El surgimiento del Estado regulador, con su característica presencia de reguladores independientes, estuvo relacionado con la ruptura de ese consenso y con la necesidad de mediar formalmente entre intereses contrapuestos. Pero un valor que ha perdurado es la importancia de la independencia en la regulación de los medios de comunicación. En el pasado, ese valor se ha asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a marcos institucionales particulares para sectores concretos de los medios de comunicación, un rasgo que es menos adecuado para el entorno más fragmentado de las nuevas formas de medios de comunicación. Sin embargo, si se reconoce que existen intereses públicos en la actividad de los nuevos medios de comunicación, tal vez coincidiendo con un nuevo reconocimiento de dichos intereses en los medios tradicionales, ¿existe la posibilidad de garantizarlos de forma independiente de maneras que no requieran acuerdos formales tradicionales, pero que no estén definidos por la industria?

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Como idea y práctica, la regulación independiente está ya lo suficientemente consolidada como para poder extraer de ella una serie de principios. Debería proporcionar una consideración experta, de forma mesurada, sobre la mejor manera de aplicar las políticas acordadas políticamente, libre de presiones interesadas tanto de los políticos como de la industria. Una forma de pensar en la regulación independiente en cualquier contexto de los medios de comunicación es centrarse en esos principios subyacentes y no en su manifestación institucional. Aunque se aplican a cualquier forma de regulación, esos principios son especialmente importantes para los medios de comunicación debido a su estrecha relación con la formación de políticas. La importancia de una evaluación independiente de los temas y las opciones políticas no implica que un regulador como Ofcom deba asumir la responsabilidad directa de los mismos, pero un enfoque en la regulación independiente de los medios de comunicación sugiere que el sistema tiene que tener los atributos de un buen regulador.

Se pueden prever diferentes áreas de regulación descentralizada, quizás con diferentes combinaciones de grupos de la industria de los medios de comunicación que respondan a las preocupaciones de los usuarios. Sin embargo, sería deseable alguna forma de coordinación, para garantizar una práctica común y compartir la experiencia y, en última instancia, para garantizar la independencia de los distintos regímenes. De hecho, una de las implicaciones de aceptar que una buena regulación es una regulación independiente es que la descentralización de la regulación no puede ir demasiado lejos. No parece adecuado dejar la coordinación en manos del proceso político; igualmente, parece necesario cierto control sobre las iniciativas de autorregulación. El director general de Ofcom ha sugerido recientemente un conjunto de características básicas que deberían formar parte de cualquier sistema de regulación que sea eficaz y cuente con la confianza del público en el nuevo entorno de los medios de comunicación. Incluyen objetivos de regulación claramente definidos, independencia de la influencia política y de los regulados, control presupuestario independiente, auténticos poderes de investigación, procesos claros y transparentes, poderes efectivos de aplicación y sanción, clara responsabilidad pública y accesibilidad al público. Pocos podrían discutir estas características, pero la dificultad estriba en hacer cumplir esos preceptos y reconocer al mismo tiempo el valor de las soluciones híbridas a los problemas de fondo. Para que sean reconocidas como legítimas, y para que sean eficaces, requieren al menos un marco legal. Para ponerlo en práctica, de forma análoga a la idea de la autorregulación forzada, un enfoque de “regulación independiente forzada” podría ser una forma adecuada de permitir la intervención legal en todos los ámbitos de la actividad de los medios de comunicación, pero sólo con el fin de exigir el establecimiento de esquemas independientes para proteger los intereses públicos pertinentes (tal y como se acepta en la articulación de la política a través del proceso político). En este enfoque, se necesitaría un regulador general, pero su papel evolucionaría hacia uno diferente de, por ejemplo, el de Ofcom en el Reino Unido, con un mayor énfasis en la estipulación de buenas prácticas y una mayor preocupación por la independencia en el buen gobierno y el proceso. Al mismo tiempo, seguiría existiendo un papel para un organismo independiente que pudiera identificar la esencia del interés público en los medios de comunicación, ya sea la promoción de la libertad de expresión, el pluralismo de contenidos, la protección de los vulnerables, la experiencia cultural, la conectividad, el acceso a los servicios o la alfabetización mediática.

La idea de una regulación independiente de los medios de comunicación ha madurado hasta el punto de que ahora puede proporcionar una considerable confianza en que la regulación en sí misma no tiene por qué ser una amenaza para la independencia editorial de los medios. Esto no significa que la injerencia en la actividad de los medios deba ser más fácil. Pero cuando hay aspiraciones públicas para esa actividad, ya sea en los medios tradicionales o en los nuevos, los principios de la regulación independiente pueden proporcionar cierta garantía de que serán respetados.

Revisor de hechos: Roberts

La independencia política y jurídica de los medios de comunicación y su regulación

Este texto se centrará en la independencia política y jurídica de los medios de comunicación y su regulación.

Recursos

Véase También

Independencia, Regulación, Medios de Comunicación

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