Política Comercial del Periodo de Entreguerras (1918-1939)

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Política Comercial del Periodo de Entreguerras (1918-1939)

Guerra y reconstrucción de posguerra

La Primera Guerra Mundial marcó el final de una era en la historia de las relaciones comerciales entre países. Las nuevas fronteras establecidas en los tratados de paz, especialmente con Austria y Hungría, convirtieron el comercio interior anterior a 1914 en comercio internacional. Las relaciones comerciales interrumpidas por la guerra no siempre podían restablecerse. La prolongación de los combates y la interrupción de las relaciones económicas en tiempos de paz produjeron cambios sustanciales en las capacidades e intereses económicos de las principales naciones comerciales. La perturbación monetaria evocó respuestas en la política comercial, especialmente aumentos de los aranceles, para compensar los efectos de la depreciación cambiaria en el extranjero. Después de la guerra se hizo un intento vagamente concertado de remendar el tejido de las relaciones comerciales, pero sin nada parecido al fervor exhibido tras la Segunda Guerra Mundial. Prácticamente no hubo planificación de las políticas comerciales de posguerra, a pesar de que el tercero de los catorce puntos del presidente Wilson pedía “la eliminación, en la medida de lo posible, de todas las barreras económicas y el establecimiento de una igualdad de condiciones comerciales entre todas las naciones que consientan la paz y se asocien a su mantenimiento”.

Las exigencias de la guerra provocaron cambios en la política comercial. El presupuesto McKenna en el Reino Unido en 1915 impuso derechos del 33 1/3 por ciento sobre los automóviles y sus piezas, los instrumentos musicales, los relojes y las películas cinematográficas en un esfuerzo por reducir las importaciones de artículos de lujo y ahorrar espacio de transporte marítimo – aunque se ha señalado que el espacio de transporte marítimo que ocupan los relojes es mínimo. A diferencia de los anteriores impuestos sobre el lujo en el Reino Unido, estos aranceles sobre las importaciones no iban acompañados de impuestos especiales nacionales para eliminar el efecto protector. Los aranceles, además, hicieron posible que el Reino Unido discriminara en el comercio a favor del Imperio Británico, algo que no podía hacer bajo el régimen de libre comercio que había prevalecido desde la década de 1850. Canadá había concedido un trato arancelario preferencial al Reino Unido sobre una base unilateral y no recíproca desde 1898 – el Reino Unido asintió en la medida en que denunció los tratados comerciales con Alemania y Bélgica que se remontaban a la década de 1860, en virtud de los cuales esos países tenían derecho a reclamar las concesiones hechas por una parte del Imperio a otra sobre la base de la nación más favorecida. La Ley de Finanzas de 1919 redujo además los impuestos especiales sobre el té, el cacao, el café, la achicoria, las grosellas y ciertos frutos secos del Imperio en una sexta parte, y sobre los vinos del Imperio en una tercera parte. La Ley de Industrias Clave de 1919, concebida para reforzar las industrias de defensa, contenía igualmente preferencias para el Imperio, al igual que la Ley de Salvaguardia de las Industrias de 1921. Si los aranceles McKenna estaban concebidos para economizar el transporte marítimo y las divisas, la Ley de Finanzas de 1919 para aumentar los ingresos y la Ley de Industrias Clave de 1919 para servir a la defensa nacional, la Ley de Salvaguardia de las Industrias que imponía aranceles a las importaciones de guantes, cristalería doméstica y mantas de gas -una lista ampliada en 1925 para incluir el cuero, los encajes, la cuchillería, la cerámica, el papel de embalaje y la loza hueca esmaltada- representaba una protección directa de las industrias perjudicadas por la competencia extranjera.

Varios países aumentaron la cobertura arancelaria e incrementaron los tipos para obtener ingresos. Los tipos arancelarios mínimos franceses se habían elevado en 1918 del 5 al 20%, y los tipos máximos del 10 al 40%. El uso de cuotas de importación en Francia data de 1919, y no de la depresión de 1930, aunque las prohibiciones de exportación e importación eran una característica generalizada del mercantilismo de Colbert dos siglos y medio antes. En los países en los que el principal instrumento fiscal era el arancel, como Canadá, los derechos arancelarios se incrementaron poco después del estallido de la guerra.

Gran Bretaña prestó una atención irregular a los problemas de los productos básicos. Preocupada desde hacía tiempo por la perspectiva de una interrupción de los suministros de algodón del sur de Estados Unidos como consecuencia del picudo de la cápsula o de la rebelión de los negros, Gran Bretaña había contemplado un plan del Imperio para producir algodón. La plantación de Gezira, en Sudán, se inició en 1914 con la decisión de regar 300.000 acres, pero la Empire Cotton Growing Corporation no se constituyó hasta noviembre de 1921, algún tiempo después de la aguda escasez de fibra de algodón durante la guerra y principios de la posguerra. Un Comité de Desarrollo de Recursos del Imperio propuso en 1915 un plan para producir palmiste en África Occidental y procesarlo en el Reino Unido, prefigurando el plan del cacahuete de África Oriental tras la Segunda Guerra Mundial. La técnica prevista era un impuesto a la exportación de 2 libras por tonelada que se mantendría durante cinco años después de la guerra, pero que se bonificaría a favor de los transformadores británicos. El plan se puso en marcha en octubre de 1919, pero encontró una fuerte resistencia en la Costa de Oro. Cuando el precio del palmiste cayó, el proyecto se hizo insostenible y el impuesto se retiró en julio de 1922.

Por limitada que fuera, la planificación de la posguerra se llevó a cabo siguiendo las líneas de la alianza militar. Francia tomó la iniciativa en una conferencia económica aliada celebrada en junio de 1916 que produjo una resolución por la que los Aliados se comprometían a tomar medidas, primero temporales y luego permanentes, para independizarse de los países enemigos en cuestiones de suministro de materias primas, manufacturas esenciales y organización del comercio, las finanzas y el transporte marítimo. La reacción de los neutrales, incluida la de Estados Unidos, neutral en aquel momento, fue hostil. Cuando Estados Unidos entró en la guerra, se abandonó la idea a pesar de los esfuerzos franceses por reavivarla en Versalles. Por otro lado, Alemania y Austria concluyeron un tratado antes del armisticio de 1918, que preveía la unión aduanera después de la guerra; el acuerdo no preveía el libre comercio completo dentro de la unión, sino que permitía a Austria-Hungría conservar la protección a un nivel preferente en ciertas industrias débiles. En su derrota resultó académico, salvo quizá como precedente de la propuesta de Zollunion (unión aduanera) de 1930 entre Austria y Alemania, y del anschluss de 1937.

Las características de política comercial de los tratados que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial fueron mínimas. Se exigió a Alemania que aceptara aplicar la nomenclatura arancelaria elaborada en La Haya en 1913 (así como que aceptara los convenios internacionales de 1904 y 1910 por los que se suprimía la trata de blancas, los convenios del 16 y 19 de noviembre de 1885 relativos al establecimiento de un tono de concierto (la longitud de onda acordada de la nota musical de La sobre Do central) y un sinfín de otros). El principal efecto de estas medidas parece haber sido endurecer la resistencia alemana a suscribir los acuerdos. Más importante aún, el tratado de Versalles obligaba a Alemania a conceder a los Aliados un trato unilateral e incondicional de nación más favorecida durante cinco años. El 10 de enero de 1925, cuando transcurrieron los cinco años y Alemania fue libre de negociar acuerdos comerciales por su cuenta, puede decirse que el periodo de reconstrucción de la posguerra llegó a su fin, al menos en el ámbito del comercio. La expiración de estas disposiciones ayudó a Alemania pero planteó un problema a Francia, que ahora tenía que negociar para obtener salidas para los textiles alsacianos y el mineral de hierro minette de Lorena que antes se comercializaban en Alemania sin pagar derechos.

Sin embargo, estos cinco años constituyeron un periodo de considerable desorden en las fluctuaciones de los negocios y de los tipos de cambio y, en consecuencia, en las políticas relativas al comercio internacional. La legislación antidumping se promulgó en Japón en 1920, en Australia, el Reino Unido, Nueva Zelanda y Estados Unidos en 1921, cuando también se enmendó la legislación anterior que databa de 1904 en Canadá; las disposiciones antidumping del arancel Fordney-McCumber entraron en vigor en 1922. El Reino Unido autorizó además aranceles del 33 1/3% contra los países que devaluaran sus monedas, aunque nunca se impusieron y se dejaron expirar en 1930. Con el franco libre de fluctuaciones, Francia puso en marcha un sistema de coeficientes arancelarios que podían ajustarse para compensar la inflación interna o las revalorizaciones del tipo de cambio. En Estados Unidos, la Ley Fordney-McCumber de 1922 no sólo amplió las disposiciones antidumping, sino que elevó los aranceles sobre una serie de materiales que habían bajado de precio en la fuerte recesión de 1920-1. A este agravio se añadió el de la promulgación en tiempos de guerra de la Ley Seca en Estados Unidos, que cortó las importaciones de vino, cerveza y licores, cuando este país tomó medidas sanitarias contra las uvas y las naranjas españolas para limitar el peligro de entrada de la mosca de la fruta, sin tener en cuenta la posibilidad de la refrigeración que mata a la mosca de la fruta.

En Europa del Este, los nuevos países luchaban contra la inflación, la depreciación y la insuficiencia de fuentes de ingresos, y se vieron obligados a aplicar fuertes impuestos al comercio en un vano esfuerzo por restablecer el equilibrio financiero. Se impusieron impuestos a la exportación junto con aranceles a la importación, a pesar de diversas resoluciones internacionales que instaban enérgicamente contra las prohibiciones de las exportaciones, y los impuestos, sobre la base de la igualdad de acceso a los materiales. Las finanzas de Austria y Hungría fueron supervisadas por expertos bajo programas del Comité de Finanzas de la Sociedad de Naciones -Austria en 1922, Hungría en 1924-, expertos que realizaron denodados esfuerzos para liberalizar el comercio.

A medida que la economía mundial se asentaba lentamente, se reanudó el sistema de tratados comerciales de preguerra, con la extensión del principio de aranceles legislativos elevados -los llamados aranceles de “negociación” o de “lucha”- que se reducirían mediante concesiones arancelarias mutuas acordadas en tratados bilaterales, y se ampliaron mediante la cláusula de nación más favorecida. Hasta cierto punto, los aumentos iniciales de los tipos arancelarios tuvieron más éxito que la posterior reducción a través de la negociación, sobre todo porque no todos los países estaban dispuestos a suscribir la versión incondicional de la cláusula de nación más favorecida. Especialmente Estados Unidos, con su elevado arancel Fordney-McCumber, se mantuvo al margen del sistema. Excepto en el periodo comprendido entre 1890 y 1909, la administración estadounidense no estaba facultada para suscribir tratados arancelarios; bajo el arancel Dingley, de 1897 a 1919, no entró en vigor ningún tratado arancelario, ya que se requería la aprobación del Senado, pero ésta no se produjo. Sin embargo, el arancel Fordney-McCumber de 1922 cambió la política de Estados Unidos del trato condicional de nación más favorecida al trato incondicional. Bajo la versión condicional, las concesiones ofrecidas a un país se ponían a disposición de los demás sólo a cambio de una concesión recíproca. Se consideró que la disposición de la Ley Arancelaria de 1922 relativa a las represalias de Estados Unidos contra los países que discriminaran las exportaciones estadounidenses requería la forma más general de la cláusula de no discriminación. Se reconocieron excepciones a la cláusula incondicional de nación más favorecida para países concretos, como Cuba y Filipinas en lo que respecta a Estados Unidos, y acuerdos regionales, en los que la “propincuidad” era una característica habitual. La posición británica, a la que se oponían los Estados Unidos, era que otra excepción podía basarse en “asociaciones históricas, como las generalmente reconocidas”. Esto se refería a la preferencia del Imperio.

Como política, la preferencia del Imperio significaba más las relaciones del Reino Unido con los Dominios que las que mantenía con las colonias, incluida la India. Los “reformistas arancelarios” de principios de siglo habrían dado la bienvenida a un Zollverein imperial , eliminando todos los aranceles entre la madre patria y el resto del Imperio. A ello se oponían no sólo los librecambistas británicos, que consideraban las zonas de libre comercio y las preferencias como disfraces del proteccionismo, sino también los Dominios, que consideraban los aranceles como un símbolo de soberanía y no estaban dispuestos a eliminar todo vestigio de protección de sus manufacturas frente a los productos británicos. Las preferencias en los Dominios significaban en gran medida aranceles que debían aplicarse en el Reino Unido a los productos alimenticios no procedentes del Imperio, y aranceles nacionales más elevados a las manufacturas extranjeras, en lugar de reducciones de los derechos existentes sobre los productos británicos. La resistencia a la preferencia del Imperio en el Reino Unido no sólo procedía de los librecambistas, sino también de los que querían mantener bajo el precio de los alimentos, por un lado, y de los que buscaban protección contra el Imperio, así como contra los productores extranjeros de alimentos, por otro.

El lema de los visionarios del Imperio en el Reino Unido y los Dominios después de la guerra era “hombres, dinero y mercados”. “Hombres” significaba el asentamiento asistido de trabajadores británicos en los Dominios; “dinero” ayuda a los prestatarios del Imperio de diversas maneras, que iban desde preferencias en la cola hasta intereses garantizados; “mercados” se refería a la preferencia del Imperio, en un grado considerable en nuevos productos que especialmente Australia deseaba que produjeran para la exportación los inmigrantes asentados en nuevas granjas -en particular fruta seca y carne de vacuno congelada- en lugar del trigo, la mantequilla, la lana, las manzanas, el tocino y el queso tradicionales.

La Conferencia Económica Imperial de 1923 hizo pocos progresos hacia las preferencias arancelarias: las elecciones convocadas por Stanley Baldwin en 1924 para establecer aranceles que pudieran utilizarse con ese fin acabaron con una victoria laborista e incluso con la derogación de los derechos McKenna y de las preferencias concedidas en virtud de ellos. El regreso de Baldwin al poder once meses después restableció los derechos McKenna, añadiendo los camiones a los automóviles, pero los conservadores no llegaron a ampliar la discriminación arancelaria. Se hicieron débiles esfuerzos para llevar a cabo la discriminación no arancelaria a través de una Junta de Comercialización del Imperio que debía realizar labores de investigación y promoción. El acuerdo Imperio se esfumó suavemente. La preferencia del Imperio se pospuso.

El periodo de reconstrucción hasta 1925 aproximadamente se caracterizó por la inestabilidad. Los tipos de cambio rápidamente cambiantes exigían aranceles rápidamente cambiantes mediante cargas compensatorias o la aplicación de coeficientes. Los acuerdos comerciales se contrataban con frecuencia por sólo tres meses. Cuando no se producían cambios en los tipos arancelarios, se aplicaba una regulación administrativa. El Comité Económico de la Sociedad de Naciones trabajó para mejorar la situación a través de acciones como el Convenio Internacional relativo a la Simplificación de las Formalidades Aduaneras de 1923, aunque pronto se demostró inadecuado en lo que respecta a las peores prácticas.

Normalización del comercio mundial

El final del periodo de reconstrucción, hacia mediados de la década, estuvo marcado por la apertura de los mercados de capitales, tras el éxito del Préstamo Dawes en 1924 que impulsó la reanudación de las reparaciones alemanas tras la hiperinflación de 1923, por el restablecimiento de la libra esterlina a la par en el patrón oro en 1925, o quizá por la expiración de la restricción de Versalles sobre el derecho de Alemania a concluir tratados comerciales, y con ello la rápida ampliación de los acuerdos comerciales en Europa. Sea cual fuere el acontecimiento, marcó el inicio de mayores esfuerzos para la normalización del comercio. Un esfuerzo menor lo representó el Convenio Internacional para la Protección de la Propiedad Industrial de 1925. De mayor peso fueron la Convención para la Abolición de las Prohibiciones y Restricciones a la Importación y Exportación, a la que se asoció un acuerdo especial sobre pieles, cueros y huesos, y una Conferencia Económica Mundial sobre la expansión del comercio, todo ello en 1927. En 1929, una conferencia especial elaboró un convenio en el que se pedía el trato nacional para los nacionales y las empresas extranjeras. En la década de 1920 se inició la elaboración de una nomenclatura arancelaria modernizada que sustituyera a la lista de La Haya de 1913; en 1931 se elaboró un primer borrador y en 1937 el definitivo.

Varios de estos convenios no llegaron a ratificarse. El relativo al trato de los extranjeros fracasó porque algunos Estados no estaban dispuestos a liberalizar, y los Estados liberales no estaban dispuestos a firmar un acuerdo que habría debilitado la fuerza del principio de trato nacional. La Convención para la Abolición de las Prohibiciones y Restricciones a la Importación y Exportación finalmente caducó cuando los polacos se negaron a firmar, debido a una excepción hecha para Alemania, que reducía el valor del tratado a sus ojos. En la Conferencia Económica Mundial de 1927 se llegó a un acuerdo sobre una tregua arancelaria y las consiguientes reducciones de los tipos, pero a esta reunión asistieron las delegaciones a título individual y no vinculó a los gobiernos. Los gobiernos estuvieron de acuerdo en la necesidad de reducir los aranceles pero no hicieron nada al respecto. La revisión de las políticas comerciales del periodo de entreguerras realizada por la Sociedad de Naciones calificó de sorprendente paradoja el hecho de que las conferencias adoptaran recomendaciones por unanimidad y los gobiernos proclamaran sus intenciones de reducir los aranceles, pero no hicieran nada, preguntándose por qué los gobiernos hacían tales recomendaciones si no se proponían llevarlas a cabo. La respuesta que dio un economista que había formado parte de la secretaría económica de la Liga fue que el pseudointernacionalismo del siglo XIX era claramente una consecuencia del liderazgo financiero y de la empresa comercial británicos, respaldados por la supremacía económica de Londres y por la marina británica. Con la hegemonía británica perdida y sin nada que ocupara su lugar, las relaciones internacionales cayeron en la anarquía. El Reino Unido perdió la voluntad y careció del poder para imponer la cooperación internacional como había hecho en el siglo XIX.

El desaliento por el fracaso de la bajada de aranceles a pesar del acuerdo para reducirlos condujo a un intento de enfoque producto por producto, presagiando el libre comercio para el hierro y el acero emprendido en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero por iniciativa de Robert Schuman en mayo de 1950. El Comité Económico de la Sociedad de Naciones informó en marzo de 1928 de que no había perspectivas de una reducción arancelaria general mediante recortes estándar o el establecimiento de una escala máxima de derechos. Se eligieron el cemento y el aluminio para un enfoque caso por caso. Sin embargo, un año de negociaciones no dio ningún resultado. El relato de la Liga sobre el intento cita como razones, en primer lugar, que las reducciones de derechos en productos individuales trastornarían las estructuras industriales nacionales; en segundo lugar, que aumentaría la protección de los productos acabados – lo que implica el llamado argumento de la tasa efectiva de protección que se desarrolló más plenamente en los años 60; y en tercer lugar, que entre los limitados grupos de productos básicos y países afectados, era difícil encontrar reducciones compensatorias.

Mientras los gobiernos estaban de acuerdo en la necesidad de reducir los aranceles pero no hacían nada al respecto, se tomaron medidas directas en varios frentes de productos básicos. El más conspicuo fue el plan Stevenson para el caucho de 1923-4, que elevó el precio del caucho en 1926 a casi cuatro veces su nivel de 1923. A las protestas estadounidenses, los británicos respondieron que era
imposible sostener, decía un informe del Departamento de Estado, Relaciones Exteriores de Estados Unidos, de 1926, que “el elevado precio actual es atribuible única o incluso principalmente al funcionamiento del plan de restricción del caucho. Se debe a la gran expansión de la demanda de caucho. Sólo la mitad de la oferta procede de la zona restringida”.

▷ En este Día de 19 Mayo (1571): Establecimiento de Manila, Filipinas

Tal día como hoy de 1571, el explorador español Miguel López de Legazpi estableció la ciudad de Manila en Filipinas. Exactamente 72 años más tarde, durante la Guerra de los Treinta Años, el ejército francés -dirigido por Luis II de Borbón, justamente de la dinastía que ahora gobierna España- derrotó a las tropas españolas en la Batalla de Rocroi en 1643, poniendo fin al predominio militar de España en Europa. (Imagen de wikimedia de la batalla)

El hecho de que la otra mitad -las Indias Orientales Neerlandesas- hubiera quedado fuera del esquema contribuyó a su temprana ruptura.

Se formaron más cárteles en una variedad de productos básicos, que Mason divide en tres grupos: materias primas industriales y productos alimenticios, como el estaño, el aceite, el trigo, el azúcar, etc.; productos procesados estandarizados y semielaborados, como los raíles de acero, el cemento, la hojalata, la chapa de vidrio, los tintes, etc.; y artículos altamente fabricados, especializados y frecuentemente patentados, como los equipos eléctricos, los productos farmacéuticos, el vidrio, etc. Mason señala que la Unión Soviética formó parte de al menos tres esquemas internacionales de control y ocho acuerdos de cárteles, a pesar de su hostilidad al capitalismo. La mayoría de los acuerdos sobre materias primas iniciados en los años veinte se rompieron en la depresión de los años treinta. El régimen del caucho se derrumbó en 1928. Los precios de las materias primas agrícolas se nivelaron en 1925 y descendieron a partir de entonces, más rápidamente después de 1928, a medida que la reconstrucción europea abarrotaba los suministros extraeuropeos ampliados para llenar el vacío dejado por la guerra y la escasez de la posguerra, y la demanda se contraía con cambios como la sustitución de la avena para caballos por la gasolina para automóviles.

Dos de los acuerdos más duraderos se produjeron en el sector del petróleo: el Acuerdo As Is concluido en Achnacarry, Escocia, en 1928 entre Sir Henry Detering de la Shell Oil Company y Walter Teagle de la Standard Oil Company de Nueva Jersey, que establecía que ninguna compañía petrolera intentaría penetrar en mercados en los que no estuviera ya distribuyendo, de modo que todo se mantendría “tal cual”; y ese mismo año el Acuerdo de la Línea Roja, entre los socios de la Turkish Petroleum Company, que trazaba una línea a través de Oriente Medio (a través de lo que hoy es Kuwait) y limitaba la exploración por parte de los socios por debajo de esa línea, lo que en última instancia hizo posible que la Standard Oil Company de California, que no era socia, descubriera petróleo en Arabia Saudí.

Los programas nacionales afectaron aún más a los mercados mundiales del trigo y el azúcar. La “batalla por el grano” italiana iniciada por Mussolini en 1925 tuvo una importancia económica limitada, ya que Italia no podía escapar a la dependencia de los suministros extranjeros, pero constituyó un síntoma inquietante de los problemas de la década de 1930. El Reino Unido amplió la producción de azúcar de remolacha mediante una recompensa; Japón emprendió la producción de azúcar en Formosa (Taiwán) y dejó de comprar a Java. Al bajar el precio del trigo, Alemania elevó los aranceles en 1928 para frenar el movimiento de mano de obra fuera de las explotaciones agrícolas. De 1927 a 1931, los aranceles alemanes sobre los productos alimenticios se duplicaron ampliamente. Francia elevó los aranceles en 1928 y 1929 antes de recurrir a las cuotas. A partir de 1929 se adoptaron disposiciones de mezcla, en virtud de las cuales el grano extranjero debía mezclarse con el nacional, siguiendo el modelo de la práctica cinematográfica que permitía a los exhibidores proyectar películas extranjeras sólo en proporciones fijas a las de producción nacional. En Estados Unidos, la ayuda a la agricultura adoptó la forma de propuestas de subvenciones a la exportación, pero el veto del presidente Coolidge al proyecto de ley McNary-Haugen en 1928 llevó al candidato presidencial Herbert Hoover a buscar otros medios de alivio agrícola y a prometer ayuda a los agricultores en sus discursos de campaña en el verano y el otoño de ese año. La Sociedad de Naciones comentó en 1942 que “antes de finales de 1928 era evidente que el arancel estadounidense iba a elevarse por encima del formidable nivel de 1922”.

Los exportadores de cereales de Europa del Este se vieron especialmente afectados por el descenso mundial de los precios y buscaron soluciones en las reuniones celebradas en Varsovia en agosto de 1930, en Bucarest en octubre de 1930, en Belgrado en noviembre de 1930 y de nuevo en Varsovia ese mismo mes. Intentaron, por un lado, limitar las exportaciones de cereales para mejorar las condiciones comerciales y, por otro, obtener preferencias en los mercados de importación de Europa Occidental. La primera propuesta nunca fue adoptada. Tras la reunión de Stresa de 1932, se elaboraron algunas preferencias recíprocas entre Austria y Hungría, por un lado, e Italia, por otro, pero con escasos resultados.

Se hizo un gran esfuerzo para frenar el aumento de los aranceles. La Conferencia Económica Mundial de 1927 reconoció que la desmovilización general de los aranceles sería lenta, y el Comité Económico de la Sociedad de Naciones de marzo de 1928 no vio ninguna perspectiva de reducción general. La Asamblea General de la Liga de septiembre de 1929 pasó de los intentos de reducción a un esfuerzo por detener los aumentos. Convocó una conferencia para estabilizar los tipos durante dos o tres años y bajarlos después. La Conferencia Preliminar con vistas a una Acción Concertada se reunió en febrero de 1930, pero demasiado tarde. Propuso prorrogar los acuerdos existentes hasta el 1 de abril de 1931 y ofrecer oportunidades de negociación antes de que se elevaran los aranceles. Para entonces, sin embargo, las represalias contra el próximo proyecto de ley arancelaria Hawley-Smoot estaban muy avanzadas. Una segunda Conferencia con vistas a una acción económica concertada en noviembre de 1930 fracasó igualmente. Los Países Bajos, que, junto con el Reino Unido, habían presionado a favor de la tregua arancelaria, recurrieron a un grupo más pequeño y organizaron el grupo de Oslo. El 22 de diciembre, Noruega, Suecia, los Países Bajos y Bélgica firmaron un acuerdo por el que se comprometían a no subir los aranceles sin avisar a los demás miembros. Fue un ejemplo valiente sin gran repercusión.

Bastante ajeno a la suerte de las rentas, los precios o el comercio mundiales, un argumento muy original a favor de los aranceles surgió en Australia al final de la prosperidad de los años veinte. Se parecía a un argumento anterior presentado por Alvin S. Johnson en 1908, según el cual los aranceles podían contribuir a la formación de capital reasignando la renta de los que gastaban a los que ahorraban, un argumento que pasó desapercibido hasta que Harvey Leibenstein introdujo nociones similares en el debate sobre el crecimiento económico en los años sesenta. J.B. Brigden publicó un artículo en el Economic Record de noviembre de 1925 sobre “El arancel australiano y el nivel de vida”. Concluía que mientras que el arancel sobre el trigo en el Reino Unido favorecía a las clases terratenientes, el de los productos manufacturados en Australia redundaría en el nivel de vida de los asalariados y aumentaría la población del país. Posteriormente, el gobierno australiano nombró un comité de expertos, que apoyaba la conclusión de Brigden. El análisis quedó pendiente de ser elaborado por W.F. Stolper y P.A. Samuelson en su clásico artículo de 1941. “Protección y salarios reales”, y sería redescubierto para Canadá en la posguerra por C.L. Barber. Fue objeto de acalorados debates durante la década de 1930 tanto en Australia como en la literatura económica anglosajona. Lo que estaba claro, sin embargo, era que Australia optó por no guiarse por el cálculo maximizador estático neoclásico de la teoría del comercio exterior, sino por introducir en el debate consideraciones dinámicas sobre el crecimiento económico, la migración, así como la redistribución de la renta.

La desintegración del comercio mundial

El arancel Hawley-Smoot

Los orígenes del arancel Hawley-Smoot, como ya se ha señalado, se remontan al otoño de 1928, cuando Herbert Hoover, en campaña para la presidencia, prometió hacer algo para ayudar a los agricultores que sufrían bajo el peso del descenso de los precios agrícolas. Se convocó una sesión especial del Congreso en enero de 1929, mucho antes del crack bursátil de octubre de ese año, y se empezó a preparar un proyecto de ley arancelaria. Su ámbito de aplicación se amplió de la agricultura a la industria; los demócratas se unieron a los republicanos en su apoyo a los aranceles para todos los que los solicitaran; y tanto republicanos como demócratas fueron finalmente expulsados de la sala del comité cuando los grupos de presión se hicieron cargo de la tarea de fijar las tarifas. Una oleada de resentimiento se extendió por todo el mundo y provocó rápidamente represalias. Italia se opuso a los aranceles sobre los sombreros y gorros de paja, los sombreros de fieltro de lana y el aceite de oliva; España reaccionó bruscamente a los aumentos sobre el corcho y las cebollas; Canadá se enfadó por los aumentos sobre el azúcar y el sirope de arce, las patatas, la nata, la mantequilla, el suero de leche y la leche desnatada. Suiza se vio obligada a boicotear las máquinas de escribir, las plumas estilográficas, los automóviles y las películas estadounidenses a causa del aumento de los aranceles sobre los relojes, los bordados, el queso y los zapatos. Las represalias comenzaron mucho antes de que el proyecto se convirtiera en ley en junio de 1930. Cuando se aprobó en la Cámara de Representantes en mayo de 1929, estallaron los boicots y los gobiernos extranjeros se movilizaron para aumentar los aranceles contra los productos estadounidenses, a pesar de que los aranceles se podían subir o bajar en el Senado o por el comité de conferencia. En total, 34 países extranjeros presentaron protestas formales ante el Departamento de Estado. Mil veintiocho economistas de Estados Unidos, y que representaban el “Quién es quién” de la profesión, pidieron al presidente Hoover que vetara la legislación. Una débil defensa fue ofrecida contemporáneamente por el presidente Hoover al firmar el proyecto de ley, diciendo “Ninguna ley arancelaria es perfecta”, y otra 45 años más tarde por Joseph S. Davis, que afirmaba que el Senado se le había ido de las manos, pero que Hoover había ganado dos puntos clave: la inclusión de las disposiciones flexibles que permitían a la Comisión Arancelaria considerar las quejas y recomendar al presidente tarifas más altas o más bajas, y la exclusión de un plan de endeudamiento de las exportaciones en la línea del proyecto de ley McNary-Haugen. Ambas opiniones eran minoritarias.

Los elevados aranceles de 1921, 1922 y, a fortiori, 1930 fueron generalmente atacados con el argumento de que Estados Unidos era una nación acreedora, y que las naciones acreedoras estaban obligadas a mantener aranceles bajos o el libre comercio para que sus deudores pudieran obtener las divisas necesarias para pagar el servicio de su deuda. Este punto de vista se considera ahora falaz, ya que los efectos de las repercusiones macroeconómicas de los aranceles en la balanza de pagos suelen invertirse, en su totalidad o en gran parte, por los cambios de ingresos que generan. En virtud del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio posterior a la Segunda Guerra Mundial, las consideraciones relativas a la balanza de pagos se ignoran a la hora de acordar reducciones arancelarias en negociaciones bilaterales o multilaterales. Además, un cuidadoso estudio para el Departamento de Comercio realizado por Hal. B. Lary afirma que el efecto de los aumentos arancelarios de 1922 y 1930, y el de las reducciones posteriores a 1930, no puede detectarse en las estadísticas de importación. Esto se debió quizás en parte a que los aranceles ya eran casi prohibitivos y a que las primeras reducciones fueron mínimas, pero sobre todo a que las grandes fluctuaciones de la actividad económica mundial y de los precios anularon cualquier efecto duradero de los aranceles sobre el comercio.

La importancia del arancel Hawley-Smoot va mucho más allá de su efecto sobre las importaciones estadounidenses y la balanza de pagos, hasta llegar al núcleo de la cuestión de la estabilidad de la economía mundial. El presidente Hoover dejó que el Congreso se le fuera de las manos y fracasó en su intento de gobernar; al tomar medidas nacionales y seguir su propio rumbo durante las primeras fases de la depresión, Estados Unidos avisó al mundo de que no estaba dispuesto a asumir la responsabilidad de la estabilidad económica mundial. La opinión de Sir Arthur Salter de que Hawley-Smoot marcó un punto de inflexión en la historia mundial es excesiva si se entendía en términos causales, acertada si se toma simbólicamente.

Las represalias y el declive comercial acabaron con el volumen y el valor del comercio mundial. Las primeras represalias las tomaron Francia e Italia en 1929. En Canadá, el gobierno liberal mantuvo el parlamento en sesión durante los últimos días, cuando el comité de conferencia estaba ultimando el proyecto de ley, y luego aprobó aumentos de los tipos arancelarios que afectaban a una cuarta parte de las importaciones canadienses procedentes de Estados Unidos. A pesar de esta resistencia frente a su vecino, el gobierno perdió las elecciones de agosto de 1930 frente a los conservadores, que luego subieron los aranceles en septiembre de 1930, junio de 1931 y de nuevo en relación con los acuerdos de Ottawa de 1932. Las medidas adoptadas en mayo bajo el mandato del liberal W.L. Mackenzie King supusieron tanto aumentos como reducciones de los aranceles, ampliando la preferencia del Imperio mediante el aumento y la reducción de aproximadamente la mitad de los tipos generales e intermedios, pero reduciendo la mayor parte de los aplicables a las mercancías del Imperio. Las medidas posteriores elevaron normalmente los tipos Imperio, pero más los tipos generales e intermedios. En septiembre de 1930, las tasas antidumping se incrementaron del 15% al 50%.

Profundización de la depresión

El arancel Hawley-Smoot comenzó como una respuesta a la caída de los precios agrícolas y se convirtió en ley a medida que el declive de los negocios se aceleraba. Durante un tiempo, en el segundo trimestre de 1930, pareció que la economía mundial podría recuperarse de la conmoción deflacionista que supuso el desplome de la bolsa de Nueva York en octubre de 1929, que se había producido tras la quiebra en Londres del conglomerado Clarence Hatry tras el descubrimiento de garantías fraudulentas utilizadas para respaldar préstamos bancarios en septiembre y la quiebra de la Compañía de Seguros de Frankfurt en Alemania en agosto. No es éste el lugar para exponer las causas de la depresión en la sobreproducción agrícola, la paralización de los préstamos al extranjero por parte de Estados Unidos en 1928, el fin del boom inmobiliario, el desplome de la bolsa, los asustados movimientos de capital a corto plazo, la política monetaria de Estados Unidos y otros factores similares. Basta con observar que las posibilidades de recuperación se desvanecieron a finales de junio de 1930 con la firma del arancel Hawley-Smoot, el estallido de los recortes de represalia en el comercio internacional y el casi fracaso del préstamo Young (para recalcular las reparaciones alemanas) en los mercados internacionales de capital. Los acontecimientos posteriores fueron uniformemente deprimentes, desde las ganancias nazis en las elecciones alemanas de septiembre de 1930, el colapso del Creditanstalt de Viena en mayo de 1931, la corrida contra los bancos alemanes en junio y julio, hasta que el Acuerdo Standstill que bloqueó el reembolso de todos los créditos bancarios alemanes desplazó el ataque a la libra esterlina, que salió del patrón oro en septiembre de 1931, seguida del yen en diciembre.

Un elemento de política comercial contribuyó a la propagación de la deflación. En otoño de 1930, Austria y Alemania anunciaron su intención de formar una unión aduanera. La propuesta tuvo su origen próximo en un documento de trabajo preparado por el Ministerio de Asuntos Exteriores alemán para la Conferencia Económica Mundial de 1927. Fue discutida aparte por los ministros de Asuntos Exteriores austriaco y alemán en la reunión de agosto de 1929 sobre el Plan Young en La Haya. Sin embargo, Alemania no se lo tomó en serio hasta después de las elecciones de septiembre de 1930, que registraron alarmantes ganancias para los nacionalsocialistas, y el canciller Brüning sintió la imperiosa necesidad de un éxito en política exterior. Los franceses se opusieron inmediatamente alegando que la unión aduanera entre Austria y Alemania violaba la disposición del tratado de Trianon que obligaba a Austria a mantener su independencia política. Francia llevó el caso ante el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya para que interpretara el tratado. Otras objeciones francesas, británicas y checoslovacas por violación de la cláusula de nación más favorecida se presentaron ante el Consejo de la Sociedad de Naciones. La Corte Internacional falló finalmente a favor de la postura francesa en el verano de 1931. Para entonces, sin embargo, el Creditanstalt austriaco se había hundido -apenas posiblemente debido a la acción francesa de retirar créditos de Austria, aunque las pruebas son escasas-, el gobierno austriaco responsable de la propuesta de unión aduanera hacía tiempo que había caído, y la corrida contra los bancos y las divisas se había trasladado de Austria a Alemania y Gran Bretaña.

En el otoño de 1931, la apreciación del marco, del dólar y de las monedas del bloque del oro como consecuencia de la depreciación de la libra esterlina y de las monedas asociadas a ella, aplicó una fuerte deflación a Alemania, a Estados Unidos y a Europa Occidental desde septiembre de 1931 hasta junio de 1932. La depreciación del yen en diciembre de 1931 marcó el inicio de un impulso de las exportaciones japonesas hacia las colonias británicas y holandesas de Asia y África, y de las medidas coloniales y metropolitanas para contenerlas. Junio de 1932 fue el fondo de la depresión para la mayor parte del mundo. La economía de Estados Unidos registró un doble fondo, en junio de 1932 y de nuevo en marzo de 1933, cuando el colapso generalizado del sistema de muchos pequeños bancos separados culminó en el cierre de todos los bancos durante un tiempo, y la recuperación posterior. La recuperación alemana comenzó en 1932 tras la dimisión de Brüning, que había esperado deshacerse de las reparaciones mediante la deflación para demostrar la imposibilidad de pagarlas, la sucesión de von Papen como canciller y, finalmente, la toma de posesión de la cancillería por Hitler en febrero de 1933. Los países del bloque del oro permanecieron deprimidos hasta que abandonaron las paridades del oro de los años veinte – primero Bélgica en 1935, y el resto de países en septiembre de 1936.

En estas circunstancias, había poco o ningún margen para una política comercial expansiva. Prácticamente todas las medidas adoptadas fueron restrictivas.

Ottawa

La Ley arancelaria Hawley-Smoot ocupó la mayor parte del tiempo del Congreso durante un año y medio. La preferencia por el Imperio fue el tema principal de la política canadiense durante más de medio siglo. El Gabinete de Política Económica Imperial se preocupó más por los aranceles que por cualquier otra cuestión, aunque gran parte de ella versaba sobre bienes objetivamente insignificantes. Drummond expresa varias veces la opinión de que las discusiones de Ottawa en el verano de 1932 deberían haber abandonado la cuestión de las preferencias arancelarias y haberse centrado en la política monetaria, y especialmente en la política de tipos de cambio. De hecho, el Primer Ministro Bennett de Canadá intentó plantear la cuestión del tipo de cambio de la libra esterlina antes de Ottawa, sólo para ser rechazado por Neville Chamberlain con la declaración de que el Tesoro no podía admitir a los Dominios en la gestión de la libra esterlina. Canadá consiguió que se incluyeran los tipos de cambio en la agenda de Ottawa, pero el Tesoro insistió en que la cuestión era menor y no se llegó a nada.

La política monetaria y la política arancelaria eran a veces complementos, a veces sustitutos. El informe del Comité Macmillan contenía un apéndice, el nº 1, de Ernest Bevin, J.M. Keynes, R. McKenna y otros tres, en el que se recomendaban derechos de importación y, en la medida en que lo permitieran los tratados vigentes, una bonificación de las exportaciones, proponiéndose la combinación como sustituto de la devaluación de la libra esterlina (según el Comité de Finanzas e Industria, en 1931). En efecto, el Reino Unido emprendió tanto la depreciación de la libra esterlina como la imposición de derechos de importación.

La libra esterlina abandonó el patrón oro el 21 de septiembre de 1931 y se depreció rápidamente de 4,86 dólares a un mínimo de 3,25 dólares en diciembre, una depreciación del 30%. Canadá y Sudáfrica adoptaron derechos antidumping contra los productos británicos. Por su parte, el Reino Unido promulgó una Ley de Importaciones Anormales el 20 de noviembre de 1931 que otorgaba a la Junta de Comercio el derecho a imponer aranceles de hasta el 100 por ciento como medio de frenar una carrera a la carrera para enviar mercancías al Reino Unido antes de que el tipo de cambio se depreciara aún más. Aunque se autorizaron aranceles del 100 por ciento, sólo se impusieron aranceles del 50 por ciento. Esta Ley fue seguida en pocas semanas por una Ley de Productos Hortícolas similar. Tanto la Ley de Importaciones Anormales como la Ley de Productos Hortícolas eximían al Imperio de sus disposiciones.

En el receso navideño del Parlamento, Lord Runciman, presidente de la Junta de Comercio, persuadió a Chamberlain para que adoptara la protección como política a largo plazo, tal y como habían recomendado Keynes y el Comité Macmillan, antes de la depreciación de septiembre, y a la que se oponía Beveridge (1931), ya que sin aranceles, el Reino Unido no tenía nada que intercambiar con los Dominios por preferencias en sus mercados. La Ley de Derechos de Importación resultante, de febrero de 1932, estableció un derecho del 10 por ciento sobre un amplio número de productos importados -pero no sobre el cobre, el trigo o la carne- y creó una Junta Consultiva de Derechos de Importación, encargada de recomendar aumentos de derechos concretos por encima del nivel fijo del 10 por ciento. En el último momento se hizo una concesión a los Dominios y las colonias. Estas últimas quedaron totalmente exentas del aumento, y a las primeras se les concedió la exención hasta noviembre de 1932, fecha para la que se esperaba haber alcanzado acuerdos mutuamente satisfactorios sobre preferencias. Dieciocho países respondieron a la Ley de Derechos de Importación solicitando al Reino Unido que entablara negociaciones para lograr reducciones mutuas. La respuesta fue universalmente negativa alegando que primero era necesario llegar a entendimientos con el Imperio (Condliffe, 1940, pp. 300-8). En la primavera de 1932, la Junta Consultiva de Derechos de Importación estaba trabajando duro para elevar los derechos por encima del nivel del 10%, con el notable incremento de los productos siderúrgicos hasta el 33 1/3%. Tres años más tarde, en marzo de 1935, los aranceles sobre el hierro y el acero se incrementaron hasta el 50 por ciento para ayudar a la industria británica a negociar una base satisfactoria con el cártel europeo del hierro y el acero.

Las conferencias económicas imperiales celebradas en 1923, 1926 y 1930 habían fracasado por el fracaso del Reino Unido a la hora de elevar los aranceles que le habrían puesto en situación de ampliar las preferencias al Imperio. La ayuda sustitutiva en forma de acuerdos para el asentamiento del Imperio o de juntas de comercialización del Imperio no consiguió producir efectos significativos ni en la migración ni en el comercio. Los planes británicos de compra a granel solicitados especialmente por Australia se habían interrumpido ya en 1922 y no se habían reanudado. Había grandes esperanzas puestas en la Conferencia Económica Imperial de 1932 en Ottawa, que ahora tenía aranceles británicos con los que trabajar.

A Canadá le importaban el trigo, la mantequilla, el queso, el tocino, el cordero y las manzanas; a Australia, el trigo, la carne refrigerada, la mantequilla, el queso, las grosellas, las frutas secas y las frutas en conserva; a Sudáfrica, el vino y las frutas secas y en conserva; a Nueva Zelanda, la mantequilla y el cordero. La posición difería en aquellos productos básicos que los Dominios producían en mayor cantidad de la que el Reino Unido podía absorber, como el trigo, en los que el desvío de los suministros del Dominio al Reino Unido desde terceros mercados produciría un aumento compensatorio de las ventas fuera del Dominio en los mercados no británicos y dejaría los precios de exportación del Dominio en general sin cambios, de aquellos en los que el Reino Unido dependía tanto del Dominio como de fuentes de suministro extranjeras, entre estas últimas destacaban Argentina en la carne, Dinamarca en la mantequilla, Grecia en las pasas de Corinto y las pasas de uva secas y, le gustaría pensar, Estados Unidos en las manzanas. El desvío comercial de fuentes extranjeras a fuentes del Dominio fue posible en este último grupo, pero sólo a un cierto coste en la buena voluntad británica en los mercados de importación indicados. A este respecto, el Reino Unido se vio obligado a negociar en Ottawa con una incómoda mirada por encima del hombro.

Una fabricación importante del Dominio, a diferencia de los productos agrícolas, que había recibido anteriormente preferencia en el mercado británico, en 1919 en virtud de los derechos McKenna, eran los automóviles. Esta preferencia había conducido al establecimiento de fábricas arancelarias en Canadá, propiedad de fabricantes estadounidenses y explotadas por ellos. Su ampliación en el acuerdo de Ottawa condujo a la desgraciada necesidad de definir con mayor precisión en qué consistía un automóvil fabricado en Canadá, y si las piezas de automóviles fabricadas en Estados Unidos y simplemente ensambladas en Canadá calificaban como automóviles canadienses.

A cambio de concesiones en productos primarios en el mercado británico, el Reino Unido esperaba obtener reducciones en los aranceles del Dominio sobre sus manufacturas. Pero en Ottawa resultó imposible fijar los niveles de los aranceles del Dominio sobre los productos británicos. En su lugar, los Dominios se comprometieron a dar instrucciones a sus respectivas juntas arancelarias para que ajustaran el arancel preferencial británico a aquel nivel que hiciera a los productores británicos competitivos con la industria nacional. Apoyándose en la noción de curvas de oferta horizontales, en lugar de las curvas ascendentes más habitualmente hipotetizadas y mucho más realistas, el concepto era claramente inviable y dio lugar a interminables disputas. Se abandonó en 1936.

Argentina, Dinamarca, Grecia, Noruega y Suecia no se contentaron con ceder sus posiciones en el mercado británico sin luchar. Incluso antes de que la Ley de Derechos de Importación hubiera entrado en vigor, Dinamarca legisló en enero de 1932 preferencias que favorecían a Gran Bretaña, y sobre las materias primas utilizadas en las exportaciones manufacturadas. En junio de 1932, las importaciones totales se habían reducido entre un 30% y un 40%, pero los permisos de importación expedidos para las mercancías británicas permitían un aumento del 15%. De forma similar, Uruguay se comprometió a discriminar en la asignación de permisos de importación a favor de los países que le compraban. La amenaza de discriminar al Reino Unido era clara. Rápidamente después de Ottawa, los clientes británicos presionaron para retomar las negociaciones aplazadas desde principios de 1932 y resolver hasta qué punto se permitiría a Ottawa expulsarles del mercado británico.

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En el Acuerdo Roca-Runciman del 1 de mayo de 1933, el Reino Unido acordó no recortar las importaciones de carne de vacuno refrigerada de Argentina en más del 10 por ciento del volumen importado en el año finalizado el 30 de junio de 1932, a menos que al mismo tiempo redujera las importaciones de los Dominios por debajo del 90 por ciento del mismo año base. Esto era desagradable para Australia, que buscaba a través de los acuerdos de Ottawa introducirse en el mercado de carne de vacuno refrigerada del Reino Unido, en el que hasta entonces no había sido fuerte. Los acuerdos trienales con Dinamarca, Noruega y Suecia, vigentes desde diversas fechas de ratificación hacia mediados de 1933, proporcionaban cuotas mínimas de mantequilla a Dinamarca y (mucho menores) a Suecia, una cuota mínima de tocino a Dinamarca que ascendía al 62% del mercado, y el acuerdo de no regular los pequeños e irregulares envíos de tocino, jamón, mantequilla y queso de Noruega. Pero las garantías a estos productores hacían necesario, si se quería proteger a los productores británicos nacionales de, por ejemplo, mantequilla, volver a los acuerdos de Ottawa que garantizaban la libre entrada ilimitada en el mercado británico. La posición se complicó por la curva de oferta de Nueva Zelanda, que se inclinaba hacia atrás y aumentaba la producción y los envíos de mantequilla a medida que bajaba el precio, y por la política australiana, que suscitó la más profunda desconfianza por parte de Nueva Zelanda, de subvencionar la exportación de mantequilla para resolver un problema de eliminación interna. Los problemas de los Dominios y de los principales proveedores extranjeros de los mercados británicos de productos alimenticios agravaron las dificultades de la agricultura británica. En defensa de los intereses perdidos, las autoridades agrícolas británicas desarrollaron un plan de gravámenes-subvenciones según el cual los aranceles impuestos a las importaciones se segregaban para crear un fondo que se utilizaba para proporcionar subvenciones a los productores nacionales. El esquema de exacción-subvención se aplicó por primera vez en el Reino Unido al trigo en 1932; voces fuertes dentro del gabinete británico instaron a su aplicación a la carne de vacuno, los productos lácteos y el tocino y el jamón. Las disputas sobre estas propuestas se prolongaron entre los negociadores británicos y de la Commonwealth durante los años siguientes, mientras el Reino Unido intentaba modificar los acuerdos de Ottawa, con el consentimiento del Dominio y de los proveedores extranjeros, para limitar las importaciones. Como telón de fondo, se profundizó la disputa en el seno del gabinete británico entre el ministro de Agricultura, Walter Elliott, partidario de las subvenciones, y el ministro de Hacienda, Neville Chamberlain, que temía su efecto sobre el presupuesto y se mostraba partidario de elevar los precios y los ingresos agrícolas, en el Reino Unido y en el extranjero, recortando la producción y limitando las importaciones.

En sus acuerdos en Escandinavia, el Reino Unido trató de obligar a sus socios comerciales a conceder preferencias a las exportaciones británicas y, especialmente, a garantizar un porcentaje del mercado a los proveedores británicos en esa industria de exportación tan castigada, el carbón. En ocho acuerdos comerciales, se garantizó a los exportadores británicos de carbón, en general, la mayor parte del volumen de importación, con cuotas como las siguientes: Dinamarca, 90%; Estonia, 85%; Lituania, 80%; Islandia, 77%; Finlandia, 75%; Noruega, 70%; Suecia, 47%. Además, Dinamarca acordó que todo el tocino y el jamón exportados al Reino Unido debían envolverse en tela de yute tejida en el Reino Unido a partir de hilo de yute hilado en el Reino Unido. El gobierno danés concedió a las empresas británicas una preferencia del 10% en las compras gubernamentales y se comprometió a instar a las empresas privadas danesas a que compraran su hierro y acero en el Reino Unido siempre que fuera posible. Kreider señala que estos acuerdos limitaron el comercio británico a un modo bilateral: Los acuerdos británicos con Finlandia elevaron el saldo desfavorable de las importaciones de 1 a 5 contra el Reino Unido en 1931 a 1 a 2 en 1935. El acuerdo con la Unión Soviética hizo que la relación importaciones/exportaciones pasara de 1 a 1,7 frente al Reino Unido en 1934 a 1 a 1,5 en 1935, 1 a 1,4 en 1936 y 1 a 1,2 en 1937 y años sucesivos. Argentina aceptó destinar las libras esterlinas obtenidas por sus exportaciones al Reino Unido a compras a este país.

El acuerdo de Ottawa dominó la política comercial británica desde 1932 hasta el acuerdo comercial angloamericano de 1938, y en menor medida después. Fue continuamente atacado por los proveedores extranjeros distintos de Estados Unidos que firmaron acuerdos comerciales y financieros con el Reino Unido, y por Estados Unidos que se comprometió a atacarlo ya en la Conferencia Económica Mundial de 1933. Pero en ningún momento pudo considerarse el acuerdo como un gran éxito para el Imperio. Produjo interminables discusiones, a menudo de carácter amargo, y la insatisfacción de ambas partes, que consideraban que habían dado demasiado y ganado demasiado poco. Hacia 1936 y 1937, había una disposición general a renunciar al intento, o al menos a rebajar su prioridad.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2024 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Los Países Bajos

El Reino Unido abrazó el libre comercio, en términos generales, con la derogación de las Leyes del Maíz en 1846, y lo abandonó con los aranceles McKenna en 1916. El apoyo de los Países Bajos se remonta al menos al siglo XVI, y duró hasta 1931. Fiel defensor de los intentos de extender un comercio más libre por todo el mundo desde la Conferencia Económica Mundial de 1927 hasta la Convención para la Abolición de las Prohibiciones y Restricciones a la Importación y Exportación y la Conferencia con vistas a una Acción Económica Concertada, los Países Bajos se volcaron finalmente en el ámbito más reducido del acuerdo de Oslo de Escandinavia y los Países Bajos. Sin embargo, la presión del descenso de los precios del trigo resultó demasiado fuerte. En 1931, los Países Bajos se comprometieron a regular los precios agrícolas y la comercialización. La Ley del Trigo de 1931 fijó el precio interno en 12 florines por 100 kilogramos en un momento en que el precio mundial había bajado a 5 florines, lo que supuso la primera ruptura importante con la política de libre comercio en casi tres siglos. Siguieron en 1932, como respuesta a la depreciación de la libra esterlina, primero una medida fiscal de emergencia que establecía aranceles del 25% con carácter general, y después, en agricultura, la Ley de Crisis Lechera y la Ley de Crisis Porcina, que se generalizaron al año siguiente como Ley de Crisis Agrícola de 1933. Sin embargo, la tradición librecambista del grupo de Oslo continuó. En lo más profundo de la depresión, en junio de 1932, el grupo de Oslo concluyó un acuerdo para reducir los aranceles entre ellos de forma mutua en un 10% anual durante cinco años. Aunque ya estaba bloqueando la discriminación que se lograría en Ottawa dos meses después, el Reino Unido se opuso alegando que el acuerdo violaría la cláusula de nación más favorecida. Tras la disolución del bloque del oro en 1936, el grupo de Oslo reanudó su labor ejemplarizante de reducción de las barreras comerciales, acordando primero no imponer nuevos aranceles y después eliminar las cuotas aplicadas al comercio de unos y otros sobre una base mutua. Dado que la cláusula de nación más favorecida sólo se aplicaba a los aranceles y no a los contingentes, no había base para una objeción o para reclamar la prórroga de la concesión.

Durante el periodo de comercio restringido, los Países Bajos no sólo autorizaron las importaciones, sino también, en algunos casos, las exportaciones. Esta última práctica se siguió cuando las cuotas en los mercados de importación extranjeros dejaban abierta la cuestión de si la diferencia entre el precio nacional y el precio mundial iría a los importadores o a los exportadores. Una ley del 24 de diciembre de 1931 estableció un sistema de concesión de licencias de exportación en los casos de cuotas de importación extranjera, distribuyéndose los permisos entre los exportadores de acuerdo con los volúmenes de algún periodo base histórico. A continuación se impusieron derechos de licencia, por un importe del 70-100 por ciento de la diferencia entre el precio mundial y el precio nacional en el mercado de importación, y los ingresos recaudados se distribuyeron entre los productores holandeses. El propósito de las tasas era desviar las rentas de escasez disponibles de la restricción de las importaciones, primero al país exportador en su conjunto, y después, dentro del país exportador, de las empresas exportadoras a los productores agrícolas.

Francia

A menudo se atribuye a los franceses el mérito en política comercial de entreguerras de la invención de la cuota, un dispositivo de protección que prosperaría hasta bien entrada la década de 1950, e incluso entonces experimentaría un renacimiento en diversas formas en la década de 1970. Al igual que los aumentos arancelarios Hawley-Smoot en comisión, los contingentes se extendieron de los productos agrícolas a las mercancías en general.

En 1931, Brüning y Pierre Laval, el entonces primer ministro francés, llegaron a un acuerdo por el que se establecían entendimientos industriales para coordinar la producción y el comercio entre las industrias alemanas y francesas. Uno de esos entendimientos en materiales eléctricos se convirtió en un cártel. El resto se ocupaban principalmente de restringir las exportaciones alemanas a Francia (sobre la historia económica francesa en el siglo XX, véase mucho más en otro texto).

Alemania

Menos por diseño que por una serie de pasos evolutivos, Alemania desarrolló el sistema más elaborado y minucioso de control del comercio exterior y de los pagos. Los créditos extranjeros sobre Alemania se bloquearon el 15 de julio de 1931, cuando Alemania no pudo seguir desembolsando oro y divisas para satisfacer las demandas de los prestamistas extranjeros que retiraban fondos. A este impago le siguió un Acuerdo de Standstill negociado entre los acreedores y Alemania, que implicaba una moratoria de seis meses sobre las retiradas de fondos, renovada posteriormente. La decisión de no ajustar el valor del Reichsmark tras la depreciación de la libra esterlina en septiembre de 1931 hizo necesario establecer un control de cambios e impedir la libre compraventa de divisas en el mercado privado. El producto de las exportaciones se recaudó y se asignó a los demandantes de divisas que querían comprar importaciones. Se desarrollaron acuerdos de compensación en virtud de los cuales los importadores alemanes ingresaban Reichsmarks en cuentas especiales del Reichsbank a favor de los bancos centrales extranjeros, que a su vez los asignaban a sus importadores nacionales de mercancías alemanas. El banco central extranjero se enfrentaba al problema concreto de si debía o no pagar en moneda local al exportador por adelantado de sus ingresos de moneda local de los importadores nacionales de mercancías alemanas. Algunos bancos centrales sí pagaron a los exportadores locales contra los créditos de la compensación alemana, siguiendo lo que más tarde se llamó el “principio de pagos”, y experimentaron inflación por la expansión crediticia resultante. Otros bancos centrales hicieron esperar a sus exportadores para el pago, lo que a la vez evitó la expansión monetaria y frenó el incentivo para exportar a Alemania.

Varios países con grandes créditos financieros sobre Alemania, como Suiza, insistieron en que el producto de las exportaciones alemanas se utilizara en parte para pagar a los acreedores en el extranjero, convirtiendo así los acuerdos de “compensación” en acuerdos de “pagos”. Estos acuerdos de pagos también se utilizaron en algunos casos para exigir a Alemania que siguiera gastando en importaciones no esenciales de importancia para el exportador, como el turismo en Austria.

Alemania estableció límites al uso de los Reichsmarks de propiedad extranjera dentro de Alemania, así como a su conversión en divisas. No se permitía utilizarlos para muchas clases de exportaciones, capaces de obtener nuevas divisas, sino sólo para exportaciones incrementales que sólo podían venderse a tipos de cambio implícitamente depreciados, para viajes dentro de Alemania -los llamados Reisemark- y, con ciertas limitaciones, para inversiones en Alemania. Prefigurando algunas limitaciones de la posguerra a la inversión directa extranjera, sólo se concedió permiso para la inversión de extranjeros en Alemania con saldos pendientes en marcos cuando la inversión se consideraba beneficiosa en general para la economía alemana, se realizaba durante al menos cinco años, no implicaba una participación de control extranjera en una empresa alemana y no superaba un tipo de interés estipulado.

En agosto de 1934, se adoptó el Nuevo Plan bajo la dirección del ministro alemán de Economía, Hjalmar Schacht. En palabras de Emil Puhl, colaborador del Dr. Schacht en el Reichsbank, establecía un control totalitario sobre los productos básicos y las divisas, con estrictos controles sobre las importaciones y los viajes al extranjero, administrados a través de juntas supervisoras para una larga lista de productos básicos y juntas de divisas en el Reichsbank (de acuerdo con un informe de la Oficina del Abogado Jefe para el enjuiciamiento de la criminalidad nazi, de 1946). Junto con los acuerdos comerciales y de compensación, diseñados especialmente para asegurar el acceso alemán a los alimentos y las materias primas, y para promover las exportaciones, el Reichsbank desarrolló una serie de marcas especiales para fines particulares. Además de los Reisemarks para viajes, había marcas de cuenta especial (Auslands-Sonder-Konto , o “Aski”) que surgieron gracias a las importaciones de materias primas, especialmente de América Latina, y que eran vendidas por los receptores con descuento y utilizadas por los compradores de forma bilateral para la compra de mercancías alemanas incrementales. El aspecto incremental de las exportaciones era, por supuesto, difícil de vigilar. Como los Aski-marks se vendían sólo con descuento, los suministros de materias primas contra ellos tendían a subir sus precios en el comercio bilateral. Por parte alemana, Schacht estableció en 1935 una agencia de control de precios en cada grupo de exportación -un total de 25- para evitar que los exportadores alemanes compitieran entre sí por los pedidos de exportación y para garantizar que todos los exportadores vendieran al precio más alto posible.

A partir de 1934, los planes alemanes de comercio exterior estaban destinados especialmente a garantizar el acceso a alimentos y materias primas importadas. El Nuevo Plan, y especialmente el Plan Cuatrienal que le sucedió en otoño de 1936, se diseñaron para producir materiales sintéticos, especialmente Buna-S (caucho sintético) y gasolina a partir del carbón, donde no se podía asegurar el suministro exterior para las necesidades en tiempos de guerra. Se encontraron problemas particulares en los metales no ferrosos, en el mineral de hierro, para el que se desarrolló el proyecto Salzgitter de baja calidad en el Plan Cuatrienal, y en el fertilizante sintético necesario para la autosuficiencia alimentaria. Schacht en el Reichsbank, Goering como sucesor de Schacht en el Ministerio de Economía y como jefe del Plan Cuatrienal, y los Ministerios de Guerra y Alimentación discutieron entre sí sobre las políticas, incluyendo especialmente si exportar trigo a cambio de divisas tras las abundantes cosechas de 1933 y 1934 o conservarlo como reserva de guerra; si atesorar las escasas reservas de divisas libres de Alemania o gastarlas en materias primas que escaseaban de forma crucial; la movilización de valores extranjeros de propiedad privada y su conversión en efectivo para comprar materiales; la fijación de los precios de las exportaciones; la compra de importaciones innecesarias como la carne congelada de Argentina, a falta de la cual Schacht no pudo concluir un tratado comercial favorable, etc. (Oficina del Fiscal General, 1946, vol. VII). Los documentos publicados por la fiscalía en los juicios de posguerra de Núremberg revelan considerables disensiones internas, especialmente en los intercambios entre Schacht y Goering que se prolongaron hasta 1937 y terminaron con la derrota y dimisión de Schacht.

El sentimiento alemán había denunciado continuamente la pérdida de las colonias africanas del país en el tratado de Versalles. Schacht se refirió continuamente a la pérdida en las discusiones sobre el Plan Young de finales de los años veinte y seguía insistiendo en la cuestión en un artículo publicado en Foreign Affairs en 1937. En una conversación con el embajador estadounidense, Bullitt, en otoño de 1937, Goering señaló que la demanda alemana de devolución de las colonias alemanas que le habían sido arrebatadas por el tratado de Versalles era justa, añadiendo inmediatamente que Alemania no tenía derecho a exigir nada más que esas colonias. Especialmente solicitadas eran las de Camerún, que podrían desarrollarse con la energía alemana. Sin embargo, tres semanas antes, en una conferencia privada, Hitler había declarado que tenía más sentido que Alemania buscara territorios productores de materiales junto al Reich y no en ultramar. Y en una última sesión informativa preparatoria para la guerra, en mayo de 1939, fue más allá al explicar la necesidad de espacio vital en el Este para asegurar los suministros de alimentos de Alemania. Había que tener cuidado con los regalos de territorio colonial que no resolvían el problema alimentario: “Recuerden el bloqueo”. La directiva al Grupo de Estado Mayor Económico del 23 de mayo de 1941, justo antes del ataque a la Unión Soviética, afirmaba que la ofensiva estaba diseñada para producir alimentos en el Este de forma permanente.

Se afirmaba ampliamente que Alemania exprimía a los países del sureste de Europa mediante el cobro de precios elevados por exportaciones no esenciales, al tiempo que no les permitía adquirir los bienes que necesitaban, retrasando al mismo tiempo el pago de las importaciones mediante la acumulación de grandes saldos deudores en los acuerdos de compensación. En un discurso pronunciado en Königsberg en agosto de 1935, Schacht lamentó que Alemania hubiera dejado de pagar sus deudas a numerosos pueblos proalemanes en el extranjero, manifestó su confianza en que Alemania podría obtener las materias primas que necesitaba, reconoció que las relaciones comerciales de Alemania con diferentes países habían cambiado mucho, pero insistió en que estas nuevas relaciones habían creado para una serie de países nuevas posibilidades de exportar a Alemania que habían contribuido a aliviarles de los rigores de la depresión mundial. En un polémico intercambio en 1941, Einzig insistió en que Benham se equivocaba al sostener que los países del sureste de Europa habían mejorado sus condiciones comerciales al tratar con Alemania, que pagaba precios más altos de los que Europa Occidental podía pagar, y vendía mercancías alemanas de forma competitiva en la zona. Un análisis de posguerra de la cuestión tendió a demostrar que Benham y Schacht habían estado en lo cierto.

Una defensa intelectual de la posición Benham-Schacht había sido ofrecida en un contexto algo diferente ya en 1931 por Manoilesco, que expresó la opinión de que la teoría de la ventaja comparativa tenía que matizarse si la alternativa a la protección arancelaria para una industria era el desempleo, o el empleo con un salario inferior al vigente. Su declaración de esta posición en La teoría de la protección y el comercio internacional (1931) fue duramente atacada por motivos analíticos por los principales teóricos del comercio internacional de la época – Haberler, Ohlin y Viner, cada uno en un tratamiento extenso – pero fue resucitada después de la guerra por Hagen, y luego generalizada en un argumento de segundo mejor para la interferencia con el libre comercio, por ejemplo, mediante aranceles. Cuando no se dan las condiciones para una solución de primer óptimo en el marco del libre comercio, la protección puede ser superior en bienestar para un país que el libre comercio. Del mismo modo, las ventas de exportación con una relación de intercambio inferior a la óptima pueden ser superiores a la ausencia de exportaciones y al desempleo.

La Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

Durante la década de 1920, la política comercial en la Unión Soviética había sido objeto de un gran debate bajo el Nuevo Plan Económico, entre la Derecha que abogaba por la expansión de la agricultura, y de otras exportaciones tradicionales, además de la producción nacional de bienes de consumo manufacturados para incentivar a los agricultores, y la Izquierda que favorecía el desarrollo de la industria pesada nacional y el relativo abandono de la agricultura. Según las propuestas de la Derecha, las exportaciones de productos agrícolas se ampliarían para obtener importaciones de maquinaria, metales, materias primas y alimentos exóticos como el café y el té. Ésta era la estrategia dependiente del comercio. La Izquierda, por su parte, pretendía aumentar el comercio para lograr la autarquía lo más rápidamente posible, ya que temía depender de un mundo capitalista hostil. Con la llegada de Stalin al poder, la estrategia de la izquierda fue adoptada en el Primer Plan Quinquenal y en los siguientes.

Se hicieron grandes esfuerzos para reducir al mínimo la dependencia de las importaciones. Las pérdidas territoriales durante la Primera Guerra Mundial, la reforma agraria que dividió los grandes latifundios y el sesgo inherente a la planificación que favorecía a los usuarios nacionales frente a los mercados extranjeros contribuyeron a reducir la proporción de las exportaciones respecto a la renta nacional, que cayó de una cifra estimada según diversas estimaciones entre el 7 y el 12 por ciento en 1913 al 3,5 en el mínimo de entreguerras de 1931. Las estimaciones del volumen de las exportaciones soviéticas varían, dependiendo de las ponderaciones elegidas, pero sobre la base de las ponderaciones de 1927-8, las exportaciones cayeron de 242 en 1913 a 53 en 1924-5 antes de recuperarse a 100 en 1929. A partir de entonces aumentaron bruscamente hasta 150 en 1930 y 164 en 1931, con consecuencias desastrosas para los pueblos soviéticos.

En 1930 y 1931, las exportaciones soviéticas se ajustaron al modelo de la curva de oferta curvada hacia atrás en la que el volumen aumenta, en lugar de disminuir, a medida que baja el precio. Los descensos de los precios de los cereales, la madera y el petróleo, que comenzaron ya en 1925, habían amenazado la capacidad de la Unión Soviética para pagar la maquinaria y los materiales necesarios para completar sus Planes Quinquenales, y amenazaban también su capacidad para hacer frente al servicio de una pequeña cantidad de deuda externa contraída en los años veinte. Para contrarrestar esta amenaza, las autoridades soviéticas desviaron el suministro de cereales alimentarios del consumo interno a los mercados de exportación, enviándolo desde las zonas con excedente de grano a los puertos de exportación y dejando sin suministro a las zonas internas con déficit de grano. El resultado fue el hambre y la muerte para un número desconocido de la población soviética que se contaba por millones. El precio mundial del trigo cayó a la mitad entre junio de 1929 y diciembre de 1930, y más de la mitad de nuevo en diciembre de 1932. La Unión Soviética presionó tanto las exportaciones que los suministros de pulpa de madera, pasta de madera, madera, leña e incluso carbón, amianto y pieles amenazaron con entrar en el mercado canadiense, un notable exportador de estos productos en tiempos ordinarios, y llevaron al gobierno canadiense en febrero de 1932 a prohibir la importación de estas mercancías de la Unión Soviética. En muchos otros mercados se adoptaron restricciones discriminatorias similares. El carácter disfuncional de forzar las exportaciones en el mercado mundial se hizo evidente y el volumen de las exportaciones soviéticas se estabilizó y comenzó a descender en 1932. Además, como los precios de los productos primarios subieron después de 1936, el volumen de las exportaciones descendió bruscamente por debajo del nivel de 1929.

Japón

Japón no había participado plenamente en el auge de los años veinte, pero el hecho de que hubiera restablecido la paridad del yen tras la Primera Guerra Mundial ya en enero de 1930 lo hizo muy vulnerable a la crisis de liquidez de 1930 y 1931. También era vulnerable debido a la gran dependencia de la seda, un producto de lujo, a punto de experimentar tanto un fuerte descenso de su demanda elástica en función de los ingresos como una severa competencia del rayón y, más tarde, del nailon. En 1929, la seda era responsable del 36% de las exportaciones japonesas en valor y producía el 20% de la renta agrícola japonesa. El precio de la seda cayó aproximadamente a la mitad entre septiembre de 1929 y diciembre de 1930. Con la ayuda de la depreciación del yen después de diciembre de 1931, alcanzó un nivel de 1,25 dólares la libra en marzo de 1933, frente a los 5,20 dólares de septiembre de 1929.

La combinación de la fuerte depreciación del cambio y el colapso del mercado estadounidense de la seda produjo una drástica reorientación del comercio de exportación japonés, alejándose de Norteamérica y Europa y dirigiéndose hacia Asia, África y Latinoamérica. El impulso exportador fue especialmente intenso en las colonias británicas y holandesas, y en el llamado “bloque del yen” de Corea, Formosa, Kwantung y Manchuria. La cuota japonesa del mercado de las Indias Orientales Holandesas, por ejemplo, aumentó del 10% en la década de 1920 al 32% en 1934, antes de que se aplicaran medidas restrictivas en virtud de la Ley de Crisis de 1933. Las exportaciones japonesas al bloque del yen aumentaron del 24 por ciento en 1929 al 55 por ciento en 1938, y las importaciones aumentaron del 20 al 41 por ciento durante el mismo periodo. Dentro de Asia, Japón desarrolló la producción de azúcar en Formosa y dejó de comprarla en Java, en las Indias Orientales Neerlandesas. Los imperios británico y holandés impusieron restricciones cuantitativas a las importaciones japonesas, especialmente en el sector textil. Prefigurando una técnica ampliamente utilizada por Estados Unidos después de la guerra, en un momento dado los británicos pidieron a los japoneses que impusieran controles a la exportación de los envíos a la India o se enfrentarían a la derogación del Convenio Comercial Indo-Japonés de 1904. En 1938, las importaciones de las Indias Orientales Neerlandesas procedentes de Japón se habían reducido al 14% del total, desde un máximo del 30% en 1935. El temor japonés a las represalias les llevó a enmendar la Ley de Asociación de Exportación de 1925, que había sido promulgada para promover las exportaciones, con el fin de controlar las exportaciones de acuerdo con las restricciones impuestas por los países importadores.

La Conferencia Económica Mundial de 1933

Sir Arthur Salter calificó el arancel Hawley-Smoot de punto de inflexión en la historia mundial. Lewis Douglas pensaba que la enmienda Thomas por la que se devaluó el dólar en marzo de 1933 marcó “el fin de la civilización occidental tal y como la conocemos”. W. Arthur Lewis consideró en su trabajo de 1950 el fracaso de la Conferencia Económica Mundial de 1933 como “el fin de una era”. Cada caracterización contenía un elemento de hipérbole. La Conferencia Económica Mundial sólo ofreció la mínima oportunidad de revertir la avalancha de restricciones al comercio mundial y de estabilizar los tipos de cambio. La reversión de los aranceles llegó al año siguiente con la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos de junio de 1934 en Estados Unidos. Una mayor estabilidad en los tipos de cambio arraigó con el Acuerdo Monetario Tripartito de septiembre de 1936 entre, inicialmente, el Reino Unido, Francia y Estados Unidos.

La inspiración para una nueva conferencia económica mundial después de 1927 se remontaba a los primeros años de deflación y a una sugerencia del canciller Brüning de Alemania de tratar el desarme, las reparaciones, las deudas de guerra y los préstamos como un paquete único que debía ser resuelto sobre una base política, en lugar de por separado en cada caso por expertos económicos. Una comisión preparatoria de expertos económicos bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones elaboró un paquete de ingredientes algo diferentes, en el que Estados Unidos rebajaría el arancel Hawley-Smoot, Francia reduciría las restricciones de las cuotas, Alemania relajaría el control del cambio de divisas y el Reino Unido estabilizaría la libra. Las deudas de guerra fueron excluidas del orden del día por Estados Unidos y, en consecuencia, las reparaciones por Francia y el Reino Unido. A la espera de la convocatoria de la conferencia, retrasada primero por las elecciones de noviembre de 1932 en Estados Unidos y después por las preocupaciones internas del recién elegido presidente Roosevelt, el secretario de Estado Cordell Hull intentó elaborar una nueva tregua arancelaria, pero se topó con bloqueos. Estados Unidos deseaba nuevos aranceles sobre los productos agrícolas sujetos a impuestos de transformación en virtud de la nueva Ley de Ajuste Agrícola; el Reino Unido tenía algunas obligaciones pendientes en virtud de los acuerdos de Ottawa; Francia se reservó su posición hasta ver qué ocurriría con los precios estadounidenses como respuesta a la depreciación del dólar iniciada en abril de 1933. Sólo ocho países en total aceptaron finalmente una tregua el 12 de mayo de 1933, muchos de ellos con reservas explícitas. En los preparativos finales de la conferencia, las medidas de política comercial parecían secundarias para todos menos para Cordell Hull, en contraste con el problema de la subida de los precios internacionales de los productos básicos y los planes internacionales de obras públicas, para ninguno de los cuales se pudieron encontrar soluciones generales. Al final, Estados Unidos rompió la conferencia al negarse a estabilizar el tipo de cambio del dólar (sólo para invertir su posición siete meses más tarde, en febrero de 1934), los británicos se sintieron moderadamente cómodos con su solución del Imperio en el comercio con el gran volumen de disputas que aún estaban por llegar, y el bloque del oro se atrincheró para capear el temporal. Los únicos resultados positivos fueron un acuerdo sobre la plata negociado por el senador Key Pitman, de la delegación estadounidense, y las bases sentadas para posteriores acuerdos internacionales sobre el azúcar y el trigo. Quizá un resultado negativo fue la constitución de facto del bloque de la libra esterlina con la mayor parte de la Commonwealth, salvo Canadá y la posterior retirada de la Unión Sudafricana, además de adherentes extranjeros como Suecia, Argentina y varios países de Oriente Próximo.

Acuerdos sobre materias primas

Desde la caída de los precios de los productos básicos a mediados de los años veinte, se habían sucedido los intentos de idear planes para elevar los precios. Algunos eran privados, como el aluminio, el cobre, el mercurio, los diamantes, el níquel, el hierro y el acero; otros eran gubernamentales. De los gubernamentales, algunos estaban bajo el control de un solo gobierno – Brasil en el café, Chile en los nitratos, Estados Unidos en el algodón, las Indias Orientales Holandesas en la corteza de quina; otros, especialmente en el azúcar y el trigo, eran mundiales. Algunos de los acuerdos entre el sector privado y el gubernamental en hierro y acero, petróleo y aluminio fueron regionales, especialmente europeos.

El Plan Chadbourne en el azúcar se alcanzó en mayo de 1931 entre los principales países exportadores – Bélgica, Cuba, Checoslovaquia, Alemania, Hungría, Java, Perú y Polonia – a los que más tarde se unió Yugoslavia. Pero la India británica, Francia, el Reino Unido y Estados Unidos -importantes consumidores que también mantenían una producción sustancial- permanecieron al margen del acuerdo. Estados Unidos formuló su propia legislación, la Ley Jones-Costigan de 1934, que asignaba rígidas cuotas a las importaciones procedentes del extranjero y discriminaba en favor de Cuba. Bajo el Plan Chadbourne, la producción disminuyó entre los signatarios pero aumentó casi en la misma medida fuera de ellos. Especialmente afectada fue Java, que perdió tanto el mercado japonés como el indio, el primero en favor de la producción formosana y el segundo en favor de la producción nacional. Las existencias sin vender en Java alcanzaron los 2,5 millones de toneladas en 1932, y el gobierno asumió en enero de 1933 el papel de vendedor único. El fracaso del plan Chadbourne llevó a la Conferencia Económica Mundial a impulsar un nuevo acuerdo, que finalmente no se alcanzó bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones hasta mayo de 1937, en plena recuperación de los precios de los productos primarios.

La Conferencia Económica Mundial fue la vigésima reunión internacional sobre el tema del trigo después de 1928, cuando el precio del trigo empezó a caer en picado – dos de las reuniones trataron sobre la preferencia imperial, siete se limitaron a Europa del Este, como ya se ha mencionado, y once fueron generales. El acuerdo que surgió tras la Conferencia Económica Mundial logró un sistema de cuotas de exportación para los principales productores, pero ningún acuerdo sobre controles de superficie para limitar la producción (Malenbaum, 1953).

El té fue regulado en este periodo por un comité internacional que se reunía en Londres. En marzo de 1931, los cuatro principales productores de estaño -Malaya, Bolivia, Nigeria y las Indias Orientales Holandesas- cooperaron en el Comité Conjunto del Estaño. En mayo de 1934, nueve países del sudeste asiático que producían el 95% del suministro mundial de caucho se comprometieron a imponer cuotas de exportación para reconstituir el plan Stevenson del caucho que se había roto en 1928. Su problema se complicó por las marcadas diferencias en las elasticidades de la oferta en los sectores de las plantaciones y de los nativos, este último caracterizado en muchos países por respuestas de retroceso. Cuando los precios del caucho subieron en el auge de los inventarios de 1936-7, varios gobiernos intentaron quitar impuestos a los productores por el aumento de los precios, pero hasta el colapso de los precios de septiembre de 1937 consiguieron sobre todo subir el precio a los compradores en un mercado de vendedores. Con el eventual descenso de los precios, la incidencia de los impuestos a la exportación se desplazó de nuevo del consumidor extranjero al productor nacional y en la mayoría de los casos se eliminaron rápidamente.

Sanciones

En diciembre de 1934 se produjo un incidente fronterizo entre la Somalia italiana y Etiopía. Italia exigió una disculpa; Etiopía se negó. Con la tensión en aumento, la Sociedad de Naciones intentó arbitrar pero no recibió ninguna ayuda de Italia. Tras nuevos enfrentamientos fronterizos, las tropas italianas invadieron Etiopía el 3 de octubre de 1935 sin una declaración de guerra. Ese mismo mes, la Sociedad de Naciones declaró a Italia agresora y votó sanciones que se le aplicarían en materia de suministro de armas, finanzas y restricciones a la exportación e importación. Sin embargo, la Liga no decretó sanciones en el punto crítico, el petróleo. Alemania se negó a acatar el voto de la Liga; Estados Unidos, aunque no era miembro de la Sociedad de Naciones, se mostró muy comprensivo. Las sanciones sobre el petróleo volvieron a discutirse en marzo de 1936. En esta ocasión se intentó aplicarlas de manera informal a través de las principales compañías petroleras mundiales. Estas compañías dejaron de vender a Italia, pero el aumento de los precios del petróleo que ello provocó animó a un gran número de pequeños transportistas a entrar en el negocio por primera vez y a entregar petróleo a las tropas italianas en los puertos del Mar Rojo en las cantidades necesarias. Con la caída de Addis Abeba, los italianos proclamaron el imperio sobre Etiopía y se retiraron de la Liga. Los miembros de la Liga siguieron aplicando sanciones con creciente resolución hasta el 15 de julio de 1936, cuando se abandonaron las sanciones.

La desintegración de la economía mundial

En unos pocos países -sobre todo Francia y Estados Unidos- el comercio exterior cayó en la misma proporción que la renta nacional de 1929 a 1938. En otros, el comercio cayó más que la producción. Así, la relación entre las importaciones y la producción industrial disminuyó un 10% en el Reino Unido, casi un 20% en Canadá, un 30% en Alemania y un 40% en Italia. Las malas cosechas en Estados Unidos en 1934 y 1936, y en Alemania en 1937 y 1938, impidieron que el descenso de la proporción de las importaciones fuera mayor. Las campañas Buy-British y Buy-American, que implicaban la discriminación gubernamental de los proveedores extranjeros frente a los nacionales con márgenes inicialmente del 10 por ciento, incrementados al 25 por ciento, en Estados Unidos, y del 100 por cien para los artículos de menos de 100 dólares, se vieron a menudo apoyadas por programas que afectaban a los gobiernos estatales, y por campañas para persuadir al público en general de que también discriminara. Las principales influencias, sin duda, fueron el aumento de los aranceles, las cuotas, los acuerdos de compensación y pagos, y los acuerdos comerciales preferenciales.

Lo que quedaba de comercio estaba distorsionado, en comparación con el sistema de mercado más libre de los años veinte, tanto en términos de mercancías como de países. El índice de las importaciones alemanas para 1937, con una base de 100 en 1929, reflejaba fuertemente la Wehrwirtschaft , y especialmente el rearme: “otros minerales” 153, mineral de manganeso 142, mineral de hierro 122, hierro y acero 121, cobre 100, algodón 73, lana 62, carbón 59, semillas oleaginosas 57, madera 28. La cuota de Alemania en las importaciones turcas, griegas e italianas aumentó entre 1928 y 1939 respectivamente del 13 al 43%, del 8 al 29% y del 10 al 24%; los mismos porcentajes de exportaciones nacionales a Alemania aumentaron del 13 al 43%, del 27 al 39% y del 13 al 17% para los mismos países en el mismo orden. En 1937, las compensaciones bilaterales ascendían al 12 por ciento del comercio mundial total y al 50 por ciento del comercio de Bulgaria, Alemania, Grecia, Hungría, Rumania, Turquía y Yugoslavia. Folke Hilgerdt realizó para el Departamento Económico y Financiero de la Sociedad de Naciones estimaciones pioneras sobre la contracción del comercio multilateralmente equilibrado frente al bilateralmente equilibrado. En 1928, el equilibrio bilateral de los valores de exportación e importación entre pares de países cubría por término medio el 70 por ciento del comercio de mercancías, con aproximadamente un 5 por ciento más cubierto por las exportaciones o importaciones de servicios o movimientos de capital, y un 25 por ciento equilibrado multilateralmente. Los dos estudios de Hilgerdt hicieron hincapié en la contracción de la proporción del comercio equilibrado multilateralmente durante los años de la depresión, sin proporcionar una estimación precisa para finales de la década de 1930. Un estudio de posguerra sobre una base algo diferente proporcionó una comparación para 1938 con 1928.

Se produjeron cambios importantes tanto a nivel mundial como dentro de Europa. Sobre una base mundial, el mayor cambio mostrado en el análisis de Hilgerdt derivaba del hecho de que los países en desarrollo de los trópicos ya no obtenían grandes excedentes en el comercio de mercancías con Estados Unidos para pagar sus intereses sobre las deudas contraídas con Europa, y especialmente con el Reino Unido. A nivel regional, dentro de Europa, el cambio más importante fue la incapacidad de Alemania de obtener un superávit de exportación en Europa, en gran parte en el Reino Unido, que le permitiera pagar sus importaciones netas de materias primas de ultramar. Otro rasgo llamativo fue el desplazamiento por parte del Reino Unido de las adquisiciones de Europa a la zona de la libra esterlina. Francia, los Países Bajos y, sobre todo, el Reino Unido desviaron el comercio del resto de Europa hacia sus imperios coloniales, una tendencia que se invertiría después de la Segunda Guerra Mundial y, especialmente, tras la formación de la Comunidad Económica Europea en 1957 y la adhesión del Reino Unido a la misma en 1973. En 1913, el 22% de las exportaciones británicas se destinaban al Imperio. En 1938 la cifra se había más que duplicado hasta alcanzar el 47 por ciento. En cuanto a las importaciones, la proporción aumentó en el mismo periodo del 22,3 a cerca del 40 por ciento. Como ya se ha señalado, las cifras podrían haber aumentado aún más de no haber sido por lo que se ha denominado “Insuficiencia Imperial”.

Sistemas de comercio mundial

La recuperación de los precios de las materias primas entre 1933 y 1937 fue seguida de una reducción considerable de los aranceles y de la relajación de las restricciones contingentarias. El nuevo descenso, aunque de menor alcance, de estos precios en septiembre de 1937, fuera de los ámbitos dominados por el rearme europeo, hizo retroceder el movimiento hacia un comercio más libre. Los últimos cinco años del periodo de entreguerras se caracterizaron más claramente por lo que se ha denominado “sistemas de comercio mundial” dispares. En el límite estaba el sistema de comercio alemán, encerrado en una red de acuerdos bilaterales de compensación y pagos, y practicando la autarquía en aras de la economía de guerra, y en el otro extremo, Estados Unidos, que se mantenía al margen de todos los acuerdos de pagos y compensación, con pocas restricciones de cuotas, principalmente en agricultura, algunas subvenciones a la exportación en productos agrícolas, además de créditos gubernamentales a través del Banco de Exportación e Importación para la promoción de las exportaciones. Dentro de Europa, los países balcánicos estaban más cerca del modelo alemán, el grupo de Oslo del estadounidense. A medio camino estaba el esquema de preferencias del Imperio del Reino Unido, los Dominios, India y las colonias dependientes. América Latina se había visto duramente afectada por la caída de los precios de las materias primas y el descenso de los préstamos exteriores, pero albergaba esperanzas de expansión comercial bajo la política de “buena vecindad” de Roosevelt. La Unión Soviética siguió su propio camino. Ansiosos por unirse a un sistema, pero en gran medida huérfanos fuera de ellos, estaban Oriente Medio y Japón, este último de los cuales se labró su propia Gran Esfera de Coprosperidad de Asia Oriental.

Hubo intentos limitados de lograr un único sistema comercial mundial unificado. El Comité de la Sociedad de Naciones para el Estudio del Problema de las Materias Primas presentó un informe en septiembre de 1937, en un momento en que las dificultades de pago se habían suavizado pero la situación estaba a punto de invertirse. Encontró pocos problemas de abastecimiento o de acceso a los materiales y se mostró a favor de los planes de valorización para elevar los precios siempre que se salvaguardaran los intereses de los consumidores. El informe llegó a la Asamblea de la Sociedad de Naciones, donde fue encasillado como consecuencia del brusco frenazo de los precios de los productos básicos y del deterioro de las balanzas de pagos.

Antes de esa fecha, los gobiernos británico y francés habían pedido a Paul Van Zeeland, antiguo primer ministro belga, que preparara un programa de acción mundial en el ámbito de la política comercial. En enero de 1938, el informe Van Zeeland fue presentado al público, igualmente en un momento inoportuno. En él se pedían reducciones recíprocas de los aranceles, generalizadas por la cláusula de nación más favorecida, la sustitución de las cuotas industriales por aranceles o por contingentes arancelarios, la eliminación del control de cambios, los acuerdos de compensación y la prohibición de nuevos préstamos en Londres; y, como paso final cuando todo lo demás estuviera en marcha, acuerdos semestrales sobre los tipos de cambio que condujeran en última instancia al establecimiento de tipos fijos bajo el patrón oro. El informe fue recibido con un acuerdo universal sobre la necesidad de restablecer el comercio, pero con una reticencia igualmente universal por parte de todos los gobiernos a tomar cualquier iniciativa decisiva en la materia.

De hecho, la recesión de 1937-9 provocó aumentos de los aranceles en Bélgica, Francia, Grecia, Italia, las Indias Orientales Holandesas, Noruega, Suecia, Suiza y Yugoslavia en 1938, y en ese bastión del sentimiento librecambista que son los Países Bajos, en marzo de 1939. Las cuotas de caucho y cobre, que se habían liberado en 1937 en virtud de sus regímenes de productos básicos, volvieron a endurecerse. Brasil, Colombia y Japón ampliaron sus restricciones al cambio de divisas. Alemania e Italia introdujeron la pena de muerte para las violaciones de la normativa sobre divisas en diciembre de 1936 y junio de 1939, respectivamente. Italia también constituyó una Comisión Suprema de Autarquía en octubre de 1937. En total, el número de acuerdos de compensación y pagos pasó de 131 el 1 de junio de 1936 a 171 el 1 de enero de 1939.

Mientras tanto, se estaba produciendo una considerable relajación de la política comercial en Estados Unidos, dirigida por Cordell Hull, a quien Herbert Feis, su asesor económico en el Departamento de Estado, calificó de monomaníaco en el tema de las reducciones arancelarias. Hull había sido durante mucho tiempo congresista por el este de Tennessee, especializado en tabaco de exportación, antes de convertirse en Secretario de Estado, y se había opuesto a los aumentos arancelarios de Fordney-McCumber y Hawley-Smoot en 1922 y 1930 como miembro del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes. Ya en la Conferencia Económica Mundial de 1927, como congresista, se había considerado que el arancel de Estados Unidos era la clave de toda la situación mundial (según el US Department of State, Foreign Relations of the United States , 1928, vol. I). Como Secretario de Estado y jefe de la delegación estadounidense en la Conferencia Económica Mundial de 1933, había visto frustrados sus intentos de conseguir una reducción de los aranceles mundiales por el repudio del presidente Roosevelt, que le impidió encontrarse con el profundo desinterés de los demás países. La tregua arancelaria de mayo de 1933 caducó al fracasar la conferencia, pero el secretario Hull perseveró. En la Séptima Conferencia de Estados Americanos celebrada en Montevideo en noviembre de 1933 – la primera se había celebrado en 1889 – consiguió que los aranceles se incluyeran por primera vez en el orden del día e indujo al presidente Roosevelt a ofrecer a las repúblicas latinoamericanas reducciones arancelarias. El principal asunto logrado en Montevideo fue el fortalecimiento de la cláusula de nación más favorecida, como Hull había intentado hacer en Londres, mediante el acuerdo de los gobiernos de no invocar la cláusula para impedir la consumación de reducciones arancelarias multilaterales en acuerdos de los que un gobierno no fuera parte. El acuerdo completo no preveía reducciones arancelarias y fue firmado por ocho países, aunque sólo fue ratificado por Estados Unidos y Cuba.

A su regreso de Montevideo, el secretario Hull se encontró con que el presidente había creado un Comité Ejecutivo de Política Comercial bajo la presidencia de George Peek, experto en agricultura y opositor a la liberalización del comercio, y que el comité ya había redactado un proyecto de ley que establecía que los tratados comerciales debían someterse a la ratificación del Senado. Esto no satisfizo a Hull. El Departamento de Estado ya había estado negociando con Argentina, Brasil, Colombia, Portugal y Suecia en el verano de 1933, había firmado un acuerdo sólo con Colombia, pero no lo había presentado al Senado para su ratificación. A principios de 1934 se elaboró una nueva legislación que delegaba la autoridad del Congreso en el poder ejecutivo para concluir acuerdos comerciales recíprocos bajo su propia autoridad. El borrador de la legislación se completó el 24 de febrero, fue aprobado por el presidente Roosevelt el 28 de febrero, pasó por la Cámara de Representantes el 20 de marzo, por el Senado el 4 de junio y se convirtió en ley el 13 de junio de 1934 como Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos. La delegación inicial de autoridad fue por un periodo de tres años. La legislación se renovó en 1937 y 1940. Preveía reducciones bilaterales mutuas de los derechos arancelarios, generalizadas por la cláusula de nación más favorecida, limitadas al 50% de los niveles arancelarios existentes (en gran medida Hawley-Smoot).

Incluso antes de que se hubiera redactado la legislación, se estaban llevando a cabo otras conversaciones para reducir los aranceles, con Bélgica y Dinamarca en enero de 1934, y con Canadá. Canadá y Estados Unidos hicieron sendas declaraciones públicas oficiales sobre el tema en febrero de 1934, subrayando la importancia de sus relaciones comerciales mutuas. El gobierno canadiense presentó una solicitud de negociaciones en noviembre de 1934 y un año más tarde se llegó a un acuerdo que entró en vigor el 1 de enero de 1936. Canadá recibió concesiones en 88 artículos, en su mayoría productos primarios, incluyendo, junto con los artículos Hawley-Smoot, la madera y el cobre afectados por la Ley de Ingresos de Estados Unidos de 1932. Las concesiones estadounidenses obtenidas de Canadá fueron en gran parte en productos manufacturados.

Sin embargo, el primer acuerdo en virtud de la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos fue el celebrado con Cuba en agosto de 1934. En noviembre de 1939, se habían alcanzado acuerdos con 20 países, 11 de ellos en América Latina. Se concluyó un segundo acuerdo con Canadá en noviembre de 1938, pero el más importante fue el acuerdo británico concluido simultáneamente con la revisión del acuerdo canadiense.

En los acuerdos británico y canadiense, Estados Unidos esperaba acabar con la preferencia del Imperio. Esto empezaba a suceder por sí mismo. En un acuerdo comercial británico-canadiense de 1937, cinco años después de los acuerdos de Ottawa de 1932, los británicos persuadieron a los canadienses para que abolieran la doctrina de la competencia igualadora y la sustituyeran por tipos arancelarios fijos y márgenes preferenciales fijos en los acuerdos. Nueva Zelanda estaba dispuesta a abandonar los acuerdos de Ottawa y empezó a concluir acuerdos fuera de ellos con Suecia (1935), Grecia (1936) y Alemania (1937), y estaba negociando una docena más. Gran Bretaña, mientras tanto, criticaba duramente la actuación australiana bajo Ottawa, alegando que Australia había violado persistentemente sus compromisos. Los estudios de la Junta Arancelaria australiana eran limitados, e incluso cuando ésta recomendaba reducciones sobre las mercancías británicas, el gobierno no solía introducirlas en el Parlamento. Los intereses británicos y australianos sólo eran parcialmente complementarios. En consecuencia, el Reino Unido, Canadá y también los demás Dominios estaban dispuestos en sus acuerdos con Estados Unidos a sacrificar ventajas en los mercados de cada uno a cambio de una compensación significativa en el mercado de Estados Unidos.

Hasta cierto punto, el acuerdo comercial angloamericano fue más simbólico que efectivo. Se invirtieron en él dos años de duras negociaciones y sólo duró ocho meses, desde el 1 de enero de 1939 hasta que se impusieron los controles británicos en tiempo de guerra al estallar la guerra con Alemania en septiembre de 1939. Se acordaron reducciones en nueve artículos cuyo comercio no superaba los 350 dólares anuales. Se impidió que concesiones importantes, como en los textiles de algodón, se generalizaran a Japón y otros competidores mediante la reclasificación. En Estados Unidos se realizaron reducciones completas del 50% en 96 artículos, pero el comercio total implicado sólo ascendió a 14 millones de dólares. En virtud de los 20 acuerdos, los derechos ad valorem no ponderados (pesos iguales) de Estados Unidos se redujeron del 57 por ciento sobre los productos sujetos al arancel al 35 por ciento, lo que supone una reducción del 39 por ciento, mientras que la reducción en virtud del acuerdo británico, del 42 al 30 por ciento sobre la misma base, sólo ascendió a una reducción del 29 por ciento. El nivel del 35 por ciento alcanzado el 1 de enero de 1939 era algo inferior a la media Fordney-McCumber del 38,5 por ciento y al arancel Payne-Aldrich (1909) del 40,8 por ciento, y muy inferior a la media Hawley-Smoot del 51,5 por ciento. No obstante, seguía estando muy por encima del nivel Underwood de 1913, del 27 por ciento.

Además, los acuerdos comerciales se aplicaban en gran medida a los productos y materiales industriales. La oposición de Estados Unidos a la preferencia del Imperio tenía en mente las exportaciones, especialmente en competencia con Canadá en carne de cerdo y manzanas. Sin embargo, las reducciones arancelarias de los acuerdos iban acompañadas de una protección estadounidense continuada contra las importaciones agrícolas y las subvenciones a las exportaciones agrícolas. La protección era necesaria en aquellos programas nacionales que elevaban los precios en Estados Unidos y que, sin las nuevas restricciones, habrían atraído más suministros del extranjero; y las subvenciones se consideraban necesarias para compensar la desventaja de precios que esto imponía a los productores estadounidenses en sus mercados tradicionales. Los acuerdos comerciales redujeron los aranceles sobre unos pocos artículos, como el azúcar de arce procedente de Canadá, que había sido un irritante particular bajo la Ley Hawley-Smoot, y alteraron las valoraciones arbitrarias sobre las frutas y verduras frescas a principios de temporada que hasta entonces se habían mantenido fuera de Canadá mediante este dispositivo. Un acuerdo sanitario entre Estados Unidos y Argentina sobre la regulación de la fiebre aftosa no fue ratificado por el Congreso; y se aceleró la independencia de Filipinas para empujar su producción de azúcar fuera de las fronteras arancelarias de Estados Unidos. En conjunto, los acuerdos comerciales marcaron el comienzo de la consideración de las políticas comerciales liberales como apropiadas sólo para las manufacturas, y sus insumos, y de dejar el comercio agrícola en gran medida a acuerdos especiales.

Los Estados Unidos hicieron un pequeño comienzo en lo que iba a ser una cuestión importante de la posguerra, el comercio Este-Oeste. Durante toda la década de 1920, Estados Unidos no quiso reconocer al gobierno de la Unión Soviética. Con el New Deal del presidente Roosevelt, esto cambió y se concedió el reconocimiento en 1933. A mediados de la década de 1930, Estados Unidos y la Unión Soviética emprendieron una serie de acuerdos comerciales. En 1935, la Unión Soviética se comprometió a comprar bienes estadounidenses por valor de al menos 30 millones de dólares durante el año siguiente; a cambio, Estados Unidos concedió a la Unión Soviética el trato de nación más favorecida. En agosto de 1937, en virtud de un nuevo pacto, la Unión Soviética acordó aumentar sus compras a Estados Unidos a 40 millones de dólares.

La adhesión británica a las políticas comerciales más liberales aplicadas por Cordell Hull fue muy ambigua. Se afirmaba que las concesiones británicas no fueron espectaculares, sino que representaron una inversión de la política. Al mismo tiempo, el gobierno británico no estaba dispuesto a repudiar el principio de Ottawa, a pesar de sus efectos, como afirmaba Mackenzie King, en la destrucción del principio de armonía imperial.

Además, los ministros británicos estaban experimentando con una nueva técnica bastante en desacuerdo con el principio profesado por los estadounidenses de una mayor dependencia del mercado internacional. Antes se mencionó la ayuda arancelaria especial concedida a la industria siderúrgica para ayudarla en sus negociaciones con el Cártel Internacional del Acero. En lo más profundo de la depresión, en octubre de 1933, los británicos habían fomentado las negociaciones entre los propietarios de fábricas textiles de algodón de Lancashire y de la India. El pacto Less-Mody resultante, de octubre de 1933, establecía que la India reduciría sus aranceles sobre los textiles británicos al 20%, mientras que mantendría los aplicados a otros productos (es decir, los japoneses) en el 75%, al que habían sido elevados desde el 31,5% en agosto de 1932 en varias etapas. Como parte de la negociación, en la que participaron gobiernos y grupos empresariales de ambas partes, los británicos aceptaron llevarse un millón y medio de balas de algodón que se habían acumulado como resultado de un boicot japonés de represalia. En aquel momento Lord Runciman declaró “El trabajo de la Delegación ha contribuido en cierta medida a justificar al Gobierno en su creencia de que el mejor enfoque del problema de la cooperación industrial internacional es el método de la discusión entre industriales”.

A principios de 1939, inmediatamente después de la firma del Acuerdo Comercial Recíproco Anglo-Americano en noviembre de 1938, y como parte de una campaña de exportación, el Consejo Británico de Comercio fomentó la visita a Düsseldorf de una delegación de la Federación de la Industria Británica para reunirse con el Reichsgruppe Industrie, su homólogo institucional, y fijar las relaciones cuantitativas entre las exportaciones de los dos países en cada producto y mercado. En perspectiva, The Economist , tras algunas matizaciones, se expresó aprobando. El acuerdo se concluyó el 16 de marzo de 1939, un día después de la invasión alemana de Checoslovaquia. El gobierno británico repudió el acuerdo por motivos políticos, pero no antes de que The Economist lo hubiera denunciado alegando que implicaba la cartelización de la industria nacional así como del comercio, que extendería las subvenciones anglo-alemanas a las exportaciones y que podría implicar una acción conjunta contra los competidores que se negaran a unirse al acuerdo, incluidas posibles empresas estadounidenses.

En Europa del Este, el bloque alemán se reforzó para garantizar el acceso alemán a materias primas y alimentos escasos. Un acuerdo con Hungría en 1934 preveía un cambio de la agricultura húngara del trigo a las semillas oleaginosas con una salida asegurada en Alemania. Los tratados alemanes con Rumania en marzo de 1935 y de nuevo cuatro años más tarde fomentaron la expansión de la agricultura rumana en semillas oleaginosas, cereales forrajeros y fibras vegetales, así como la cooperación industrial y financiera, incluido el desarrollo del transporte y el petróleo rumanos bajo compañías germano-rumanas supervisadas por comisiones gubernamentales conjuntas. En 1937, la proporción de exportaciones alemanas vendidas a través de acuerdos de compensación ascendía al 57%, mientras que el 53% de sus importaciones procedían de acuerdos de compensación. Las cifras comparables para Turquía eran del 74 y 72 por ciento respectivamente, para Rumania del 67 y 75 por ciento, para Suiza del 28 y 36 por ciento, para Suecia del 17 y 24 por ciento y para el Reino Unido del 2 y 2 por ciento.

La desintegración del comercio mundial prosiguió así, a pesar de los intentos de Estados Unidos, del grupo de Oslo, del primer ministro Van Zeeland bajo auspicios anglo-franceses y de los economistas del Departamento Económico y Financiero de la Sociedad de Naciones. Con cierta clarividencia, Condliffe (en su libro de 1940) concluyó su libro redactado al estallar la Segunda Guerra Mundial: “Si se va a restaurar un sistema internacional, debe ser un sistema dominado por Estados Unidos, basado en la Pax Americana”.

Autor: Williams

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Véase También

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