Admisión a Organizaciones Internacionales

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.

En inglés: Admission to International Organisations.

Admisión a Organizaciones Internacionales

Pocas organizaciones, ya sean regionales o universales, permiten que los Estados se conviertan en miembros sólo con una solicitud. La adhesión es un acto bilateral y voluntario, que requiere la aprobación tanto del Estado como de la organización. Este énfasis en la naturaleza voluntaria del acto de adhesión a una organización internacional desmiente el hecho de que, aunque un Estado tenga la opción de elegir participar en una organización, en algunos ámbitos de cooperación esta elección es realmente una «ilusión», ya que la no participación impedirá a un Estado participar en un ámbito concreto de la actividad internacional. Este hecho debe tenerse en cuenta al debatir si los criterios de admisión deben interpretarse de forma flexible o más rígida.

Al distinguir entre organizaciones universales y organizaciones cerradas, la literatura señala que el primer grupo tiene necesariamente una membresía heterogénea con «grandes diferencias políticas, socioeconómicas y culturales» entre los estados miembros, mientras que el segundo grupo puede ser más homogéneo con conexiones económicas y culturales más estrechas. El problema de si una organización debe abrir sus puertas a todos los Estados (o incluso a todos los Estados de una región) no es nuevo. En el contexto de la admisión a la Sociedad de Naciones, Schwarzenberger distinguió entre varias universalidades diferentes, incluida la universalidad homogénea (en la que la organización sólo «comprende comunidades de una determinada estructura constitucional»), y la universalidad heterogénea (en la que no se aplican normas uniformes).

Como las organizaciones cerradas, o las que suscriben la universalidad homogénea, no pretenden incluir a todos los Estados, pueden permitirse ser más selectivas y decidir si sus políticas de afiliación deben ser inclusivas o exclusivas. Por ejemplo, una organización regional debe evaluar si un Estado solicitante contribuirá al cumplimiento de sus funciones o disminuirá sus objetivos colectivos. Las organizaciones se definen, en general, como colectividades que se han establecido para perseguir objetivos relativamente específicos de forma más o menos continua.

Membresía y representación

También hay que distinguir entre pertenencia y representación en una organización internacional. Las cuestiones de pertenencia se refieren a la admisión o exclusión de un Estado de una organización. La representación presupone la pertenencia y se ocupa de la cuestión de qué personas o entidades están autorizadas a representar a un Estado concreto. Las cuestiones relativas a la representación suelen surgir cuando hay dos autoridades rivales que pretenden representar al gobierno legítimo de un miembro. La representación suele efectuarse mediante un proceso por el que la organización acepta las credenciales de un determinado delegado. La decisión de retener dichas credenciales puede indicar la actitud de los miembros de la organización hacia ese gobierno, aunque técnicamente el Estado siga siendo miembro de la organización a menos que sea excluido por otra vía. Esto fue evidente en la controversia que siguió a la incorporación de la China nacionalista de 1949 a 1971 a la ONU en lugar de la República Popular China (RPC), a pesar del control efectivo de la RPC sobre la China continental tras la revolución comunista en ese país. Aunque la representación y la condición de miembro son conceptos distintos, cuando el hecho de no sentar al representante de un Estado conduzca a la exclusión efectiva de dicho Estado, se tratará como equivalente a la suspensión o la expulsión.

Terminación de la membresía

La pertenencia de un Estado a una organización internacional puede terminar de varias maneras. En primer lugar, un Estado puede retirarse de una organización. Esto es relativamente poco controvertido (en un sentido jurídico) siempre que se lleve a cabo dentro de las disposiciones establecidas por la constitución. Sin embargo, no todos los instrumentos constitutivos permiten la retirada de un miembro – tales disposiciones están notablemente ausentes en la Carta de las Naciones Unidas y también en el Tratado del Atlántico Norte. El derecho de un Estado a retirarse de una organización puede ser controvertido si un Estado intenta marcharse en ausencia de una disposición que permita la retirada, o cuando la retirada es efectivamente forzada sobre un Estado por las acciones de la organización. Pueden surgir cuestiones difíciles cuando un estado no está formalmente excluido, pero sin embargo deja de participar por decisión de la organización. Una situación de este tipo se produjo tras la desintegración de la República Federal Socialista de Yugoslavia (RFSY) a principios de la década de 1990, cuando Eslovenia, Croacia, Bosnia y Herzegovina y Macedonia declararon su independencia. Una de las cuestiones que se planteaba la ONU era si las repúblicas restantes, Serbia y Montenegro (la República Federal de Yugoslavia), podían seguir siendo miembros de la RFSY. La República Federal de Yugoslavia (RFY) se describió a sí misma como «continuadora de la personalidad estatal, jurídica y política internacional de la República Federal Socialista de Yugoslavia» y declaró que «cumpliría estrictamente todos los compromisos que la RFSY asumió internacionalmente». En contra de esta posición, el Consejo de Seguridad y la Asamblea General aprobaron resoluciones en las que determinaron que la RFY no podía continuar automáticamente con la pertenencia a la ONU de la antigua RFSY. En opinión del Consejo de Seguridad, la RFSY había «dejado de existir». La Asamblea General decidió que la RFY «debería solicitar su ingreso en las Naciones Unidas y que no participaría en los trabajos de la Asamblea General». En las discusiones que siguieron a estas resoluciones, el Secretario General Adjunto y Asesor Jurídico de la ONU estableció una distinción entre la participación de la RFY en la Asamblea General y en los órganos conexos y su pertenencia a la organización: la pertenencia de Yugoslavia no había sido terminada ni suspendida, pero no podía participar en los trabajos de la Asamblea General. En realidad, tal conclusión sugeriría un ejemplo de exclusión forzada, ya que (de forma similar a la situación descrita en la sección anterior) dejaba al Estado sin representación en el órgano plenario de la ONU.

El segundo método por el que una organización puede poner fin a la afiliación es suspender a un Estado de la participación en sus órganos. Esto no pone fin a la pertenencia per se, pero puede impedir que un miembro contribuya y vote en los procesos de toma de decisiones. La suspensión es un método por el que una organización internacional puede intentar obligar a un Estado a cumplir sus normas. A menudo se utiliza como sanción por el incumplimiento de las obligaciones financieras de la afiliación, aunque también puede utilizarse por el incumplimiento de las normas de la organización. Por ejemplo, la Commonwealth ha desarrollado un procedimiento para suspender la participación de un miembro sobre la base de que el Estado no ha acatado los principios articulados por el principal órgano de decisión de la organización, la Reunión de Jefes de Gobierno de la Commonwealth.

El último y más controvertido método para poner fin a la pertenencia a una organización internacional es la expulsión. Las técnicas de aplicación en las organizaciones internacionales pueden ir desde los mecanismos no coercitivos que implican la exposición internacional hasta las sanciones formales, siendo la más severa la expulsión. La medida en que el derecho institucional internacional reconoce un derecho de expulsión en ausencia de una disposición en la constitución de la organización es objeto de debate. Incluso cuando se prevé una cláusula de este tipo, rara vez se utiliza. Muchos comentaristas niegan la eficacia de la expulsión como método para sancionar el comportamiento díscolo de un Estado miembro, ya que sustrae al Estado de las restricciones de la organización.

En 1935, Jenks describió la expulsión como un dispositivo burdo «bastante incapaz de lograr ningún resultado duradero en una comunidad cuyas unidades son los estados y una de cuyas características es, por tanto, una tasa de mortalidad muy baja». Sesenta años más tarde, Chayes y Chayes también dudaron de la eficacia de las sanciones coercitivas como la expulsión, sobre la base de que perturban el trabajo de la organización y generan insatisfacción entre los miembros, lo que supone mayores costes que beneficios. Las organizaciones regionales son más propensas a prever la expulsión de un miembro díscolo debido a su preocupación por mantener las normas comunes de sus miembros.

Dado que la expulsión es una de las sanciones de mayor alcance con las que puede amenazar una organización internacional, su capacidad para obligar al cumplimiento de las normas de una organización es directamente proporcional a los beneficios que se obtienen de la pertenencia. Dichos beneficios pueden ir desde vínculos políticos, diplomáticos o culturales hasta privilegios económicos o militares. Se plantea la cuestión de si debe existir una relación entre los beneficios que otorga la pertenencia a una determinada organización y los criterios utilizados para determinar la admisión y la exclusión de la misma. ¿Pueden las organizaciones que no incluyen las normas de derechos humanos entre sus principios fundamentales utilizar dichos criterios para expulsar a un miembro que no cumpla con dichas normas? Esta cuestión se analizará con más detalle en el capítulo 5 a la luz de la práctica de los organismos especializados de la ONU.

¿Criterios políticos o jurídicos?

Al centrarnos en las disposiciones de los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales, puede dar la impresión de que, aunque la formación de dichas organizaciones es el resultado de procesos políticos, el análisis de los instrumentos constitutivos y la práctica es un procedimiento esencialmente jurídico. Sin embargo, la resolución de las cuestiones relativas a la afiliación es el resultado de factores tanto políticos como jurídicos. Aunque el documento fundacional de una organización internacional puede definir los criterios jurídicos que deben cumplir los Estados solicitantes, los factores políticos, incluida la ideología y las políticas de reconocimiento de los miembros existentes, tienen un papel que desempeñar en la determinación del comportamiento de los Estados en las decisiones de adhesión. Dado que las decisiones de adhesión rara vez, o nunca, están sujetas a revisión judicial, existe poca jurisprudencia sobre la interpretación de las disposiciones de adhesión y la interacción entre los factores jurídicos y políticos. Tres casos que destacan en este sentido son las opiniones consultivas de la CIJ en los Casos de Admisión y su sentencia de 2004 en el Caso de la Legalidad del Uso de la Fuerza. En el Primer Caso de Admisiones, la Asamblea General solicitó una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre la cuestión de si los miembros de la ONU estaban jurídicamente facultados para hacer depender su consentimiento sobre una decisión de admisión de condiciones no mencionadas expresamente en el artículo 4(1) de la Carta de la ONU. En concreto, se preguntó si los miembros de la ONU podían supeditar su voto sobre un posible miembro a la condición de que otros Estados candidatos fueran admitidos al mismo tiempo. La decisión del Tribunal revela dos puntos de vista sobre la interpretación del artículo 4 y, en consecuencia, sobre el proceso de admisión. Por un lado, la mayoría afirmó que las condiciones de adhesión establecidas en el artículo 4 deben «considerarse no sólo como condiciones necesarias, sino también como condiciones suficientes». Aunque no se excluyen los factores políticos relevantes (los relacionados con los criterios de admisión), en su opinión importar otros requisitos a la Carta daría a los miembros un «poder de discreción prácticamente ilimitado» para imponer nuevas condiciones. En su voto particular, el juez Álvarez apoyó este punto de vista refiriéndose en parte a la misión de universalidad de la ONU y al «derecho» de un Estado a ser miembro una vez cumplidas las condiciones del artículo 4. Pero también reconoció que puede haber circunstancias excepcionales en las que «la admisión de un Estado puede perturbar la situación internacional», o la vida de la propia organización. En tales situaciones, la cuestión se convierte en política y no en jurídica y el Tribunal debería rechazar la competencia. Los jueces discrepantes se centraron en el hecho de que las decisiones de admisión las toman los órganos políticos de la ONU: la Asamblea General y el Consejo de Seguridad.

En su opinión, los miembros podían tener en cuenta legalmente consideraciones políticas a la hora de determinar si un Estado debía ser admitido. Sin embargo, las diferencias entre las dos opiniones pueden ser menos notables que las similitudes: la mayoría reconoció la posibilidad de que los factores políticos fueran relevantes para una decisión legal; la minoría sugirió que aunque la decisión de admitir a un estado era esencialmente política, estaba sujeta tanto a los propósitos y principios de la ONU como a una obligación de buena fe.

La mayoría en el Primer Caso de Admisiones confirmó que los requisitos sustantivos de la constitución de una organización internacional son disposiciones legales (aunque estén sujetas a criterios políticos relevantes). En el Segundo Caso de Admisiones, el Tribunal consideró si la Asamblea General podía admitir a un miembro en la ONU en ausencia de una recomendación del Consejo de Seguridad (como exige el artículo 4.2 de la Carta). El Tribunal sostuvo que los mecanismos de procedimiento para la admisión no podían ser suplantados por un procedimiento alternativo; la recomendación del Consejo de Seguridad era un requisito fundamental. Aunque las perspectivas de revisión judicial de las decisiones de adhesión en organizaciones ajenas a la ONU son limitadas, los dos casos de admisión indican que las constituciones de las organizaciones internacionales deben interpretarse como las disposiciones normales de los tratados y que cualquier desviación de los términos de un tratado debe interpretarse estrictamente. El deseo de la mayoría de excluir consideraciones extrañas a la hora de determinar las solicitudes de adhesión fue secundado por Osieke cuando escribió en 1980 que «ahora es esencial encontrar un criterio exclusivamente jurídico a efectos de admisión y pertenencia a estos organismos».

Cincuenta y cuatro años después del Segundo Caso de Admisiones, la dificultad de conciliar los factores jurídicos y políticos en las cuestiones de afiliación volvió a ponerse de manifiesto en el Caso de la Legalidad del Uso de la Fuerza. (Legalidad del uso de la fuerza (Serbia y Montenegro contra los Países Bajos) (Objeciones preliminares) [2004] ICJ Rep. 1011 («Caso de la legalidad del uso de la fuerza»).

Tras la aprobación de resoluciones en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad en las que se decidía que la RFY no podía seguir siendo miembro de la ONU, en dos decisiones la CIJ calificó el estatus de la RFY ante la ONU como «sui generis» y «no exento de dificultades jurídicas». (Solicitud de revisión de la sentencia de 11 de julio de 1996 en el caso relativo a la aplicación de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (Bosnia y Herzegovina contra Yugoslavia) (Objeciones preliminares) (Yugoslavia contra Bosnia y Herzegovina) [2003] CIJ Rep. 7 en 31 («Solicitud de revisión de la sentencia de 11 de julio de 1996»).

Sin embargo, esta caracterización tuvo que ser revisada en 2004 cuando el Tribunal se enfrentó a la cuestión de si Serbia y Montenegro era parte del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia en 1999, fecha en la que inició el procedimiento contra diez países de la OTAN. Serbia y Montenegro alegó ser parte del Estatuto en 1999 en virtud de su pertenencia a la ONU, a pesar de que solicitó y fue aceptada como nuevo miembro de la ONU dieciocho meses después, en 2000. Al llegar a la conclusión de que Serbia y Montenegro no era miembro de la ONU cuando inició el procedimiento el 29 de abril de 1999, los miembros del Tribunal lidiaron con las cuestiones políticas y jurídicas derivadas del incierto estatus de la RFY. La sentencia indicaba que el uso anterior del Tribunal del término sui generis no era prescriptivo y no daba lugar a «consecuencias jurídicas definidas».Sobre esta base, el Tribunal pudo caracterizar la solicitud de adhesión de Serbia y Montenegro a la ONU en el año 2000 como un nuevo acontecimiento con el efecto de aclarar la «situación jurídica amorfa».

No todos los jueces estaban convencidos del razonamiento del Tribunal en este punto. Al juez Higgins le preocupaba que la aclaración de la situación por parte del Tribunal en el periodo 1992-2000 fuera contraria al deseo de los órganos políticos de la ONU (la Asamblea General y el Consejo de Seguridad) de dejar la situación como jurídicamente ambigua. En otra opinión separada, el juez Elaraby concluyó que la sentencia principal carecía de una «base jurídica sólida» al decidir que la RFY no era miembro de la ONU. Distinguió entre las acciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General en su «capacidad política» y la necesidad de que el Tribunal aplicara la ley. El juez Kre’ca también estableció una distinción entre las «consideraciones políticas pragmáticas» en las que se basan las acciones de las organizaciones internacionales y sus miembros y las «consideraciones basadas en el derecho internacional» para determinar el carácter legal de Yugoslavia.

Observando que la Carta confiere a la Asamblea General la capacidad de tomar decisiones (a diferencia de las recomendaciones) sobre cuestiones de pertenencia, el juez Kre’ca detalló las «consecuencias jurídicas» de esas decisiones. Así, las sentencias demuestran las diferentes opiniones sobre las implicaciones políticas y jurídicas de las decisiones de los órganos de la ONU sobre la cuestión de la pertenencia de Yugoslavia, y, de hecho, la conveniencia de resolver el incierto estatus jurídico de Yugoslavia después de 1992. Mientras que el juez Higgins percibió ventajas en que el Tribunal tuviera en cuenta la opinión de los órganos políticos de la ONU para llegar a una decisión jurídica, el juez Elaraby demostró su preocupación por preservar la distinción entre los procesos jurídicos y políticos. Los dictámenes en el Caso de la Legalidad del Uso de la Fuerza demuestran que la fricción entre el papel de los factores jurídicos y políticos en el proceso para determinar la pertenencia no terminó con las sentencias del Tribunal en los Casos de Admisión, sino que es una cuestión constante en las decisiones de admisión y exclusión.

Revisor de hechos: Patricks

La Admisión a una Organización Internacional

Nota: También puede interesar el concepto jurídico de pertenencia, la definición de organización internacional en derecho, y su significado como admission en derecho anglosajón (en inglés).

Sobre la admisión a una organización internacional, los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales contienen invariablemente disposiciones relativas a la admisión de nuevos miembros más allá del ámbito de los miembros originales, estableciendo tanto condiciones o criterios como un procedimiento de admisión. Así, la Carta de la ONU exige que los solicitantes de admisión sean «Estados amantes de la paz que acepten las obligaciones contenidas en esta Carta y que, a juicio de la Organización, puedan y quieran cumplirlas»: artículo 4(1); y la admisión se efectúa por «decisión de la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad»: artículo 4(2). Véanse las Condiciones de Admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas, Caso 1948 CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA Rep. 57; Admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Competencia de la Asamblea General para, Caso 1950 I. C.J (examine más sobre estos temas en la presente plataforma en línea de ciencias sociales y humanidades). Rep. 4. Véase Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations (2ª ed.), 105-115; Sands y Klein, Bowett’ s Law of International Institutions (5ª ed.), 534-541: Schermers y Blokker, International Institutional Law (4ª ed. rev.), 70-81.

Respecto a los miembro(s) admitido(s), en las organizaciones internacionales existen invariablemente dos clases de miembros, los miembros originales y los miembros admitidos. Véanse, por ejemplo, los arts. 3 y 4 de la Carta de la ONU. Véase admisión (a una organización internacional). Véase Sands y Klein, Bowett’ s Law of International Institutions (5ª ed.), 534.

Ejemplos

Condiciones para la admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas

Se trata del Caso 1948 Corte Internacional de Justicia Rep. 57. Por la Res. 113B (II) del 17 de noviembre de 1947, la Asamblea General de la ONU solicitó a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre la siguiente cuestión: «Un Miembro de las Naciones Unidas que, en virtud del artículo 4 de la Carta, debe pronunciarse con su voto, ya sea en el Consejo de Seguridad o en la Asamblea General, sobre la admisión de un Estado como miembro… está jurídicamente facultado para hacer depender su consentimiento… de condiciones no previstas expresamente por… dicho artículo? En particular, ¿puede [la Asamblea], aunque reconozca las condiciones establecidas en esa disposición que debe cumplir el Estado en cuestión, someter su voto afirmativo a la condición adicional de que otros Estados sean admitidos … junto con ese Estado?».

El 28 de mayo de 1948, el Tribunal, observando que la petición no podía interpretarse como referida a la votación propiamente dicha, cuyos motivos, entrando en un proceso mental, no estaban evidentemente sometidos a ningún control, ni a la libertad de un Estado miembro de expresar su opinión, y que sólo podía «referirse a las declaraciones hechas por un miembro sobre el voto que se propone dar», se pronunció (9 a 6) sobre ambas cuestiones de forma negativa, basándose en que las condiciones para una nueva adhesión establecidas en el artículo 4 son exhaustivas.

Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas

Se trata del caso 1950 de la Corte Internacional de Justicia, Rep. 4. Mediante la Res. 296J (IV) de 22 de noviembre de 1949, la Asamblea General de la ONU solicitó a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre las siguientes cuestiones: «¿Puede la admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas, de conformidad con el párrafo (2) del artículo 4 de la Carta, ser efectuada por una decisión de la Asamblea General cuando el Consejo de Seguridad no ha hecho ninguna recomendación para la admisión debido a que el candidato no ha obtenido la mayoría requerida o al voto negativo de un Miembro Permanente sobre una resolución para recomendar? Observando que la cuestión le pedía que interpretara el apartado 2 del artículo 4 de la Carta y considerándose competente para ello en virtud del artículo 96 de la Carta y del artículo 65 de su Estatuto, el Tribunal, el 3 de marzo de 1950, se pronunció (12 a 2) en sentido negativo, declarando que la redacción del artículo era clara y que cualquier afirmación de que la Asamblea General podía admitir a un nuevo miembro en ausencia de una recomendación del Consejo de Seguridad sería privar a este último órgano de un importante poder que se le había confiado y «casi anular [su papel] en el ejercicio de una de las funciones esenciales de la Organización».

Revisor de hechos: KL Perry

Para más conceptos e información de contexto, puede consultarse, en la plataforma digital general, sobre el derecho internacional en general, el derecho internacional humanitario y sus principios, el Corte Internacional de Justicia y sus decisiones, el derecho internacional público (su fundamento y ramas), los convenios y tratados internacionales, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, las organizaciones en el derecho internacional (público y privado), la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (incluyendo su interpretación), el derecho internacional de los derechos humanos con sus principios, y el derecho internacional consuetudinario y sus normas.

A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de No Admisión en relación a la Migración y el Derecho Internacional

Rechazo de entrada en el territorio de un Estado. [1] Lo mismo cabe aplicarse a las organizaciones internacionales, cuando no admiten a un posible o potencial miembro, o incluso cuando expulsan de su seno a un miembro. Esto último ocurre poco frecuentemente, y en general se debe a cuestiones políticas graves.

Recursos

Notas y Referencias

1. Información sobre no admisión recogida del Glosario sobre Migración, Derecho Internacional sobre Migración, Organización Internacional para las Migraciones, Ginebra, Suiza (2006)

Véase También

• Admisión