Contratación Pública Militar

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Contratación Pública Militar

La adquisición y el aprovisionamiento son sólo un aspecto de la economía de la defensa, o de la defensa. Existe una historia, probablemente apócrifa, según la cual el presidente de EE.UU., Harry Truman, pidió un economista manco, que no pudiera decir ‘por un lado… por otro’. Habrá muchos “por un lado … por otro” en este texto; no hay respuestas sencillas. El Elemento examina las razones económicas de los fallos en la contratación, de ahí el subtítulo “cómo (no) comprar armas”, y hace hincapié en el papel de los incentivos y la estructura institucional. Hay libros sobre las habilidades de ingeniería y contratación necesarias en las adquisiciones militares, por ejemplo en el Reino Unido Conquering Complexity (DEG 2005) y en EE.UU. la Defense Acquisition Guidebook de la Defense Acquisition University. Este no es uno de esos libros. En su lugar, examina la economía del proceso, siguiendo a grandes rasgos el marco de estructura, conducta, rendimiento, utilizado a menudo en la economía industrial. La estructura del mercado, la naturaleza de la demanda por parte de los militares y de la oferta por parte de las empresas de armamento, determina su conducta al interactuar dentro de una tensa relación contractual, que determina el rendimiento de la industria, en términos de tiempo, coste y calidad. Estas cuestiones son intemporales. Aunque aquí se utilizan principalmente ejemplos recientes, se pueden encontrar ejemplos similares en los libros clásicos de los años 60.

Aunque adquisición y aprovisionamiento suelen ser sinónimos, en defensa es habitual distinguir entre aprovisionamiento, que se refiere únicamente a la compra, y adquisición, que incluye también otros aspectos de la propiedad. Al igual que alguien que compra una casa tiene que pensar en vivir en ella durante mucho tiempo, alguien que compra un arma tiene que pensar en operarla durante mucho tiempo. El bombardero B-52 lleva en servicio en las Fuerzas Aéreas estadounidenses desde 1955 y, en septiembre de 2021, Rolls-Royce consiguió un contrato para suministrar motores aéreos como parte de una actualización que se espera que mantenga los bombarderos en vuelo hasta 2050. El avión de transporte militar C-130 Hércules entró en servicio en 1956 y sigue en producción.

Hay varios aspectos culturales incorporados que se resisten al cambio. El personal no suele tener la formación, la experiencia y la estabilidad en el cargo para supervisar y gestionar enormes programas de adquisición de defensa. Los altos funcionarios de adquisiciones, nombrados políticamente, apenas duran dieciocho meses de media en el cargo. Existe un flujo irregular y errático de créditos para sistemas de armamento. La arriesgada Investigación y Desarrollo (I+D) y un proceso de requisitos mal informado hacen que los contratos se modifiquen con el tiempo. Hay incentivos para que los contratistas hagan ofertas bajas. Y concluye: “Estos retos culturales del actual sistema de adquisiciones tienen un gran valor para muchos participantes clave de la industria, los servicios y el Congreso y los predisponen a ser generalmente resistentes al cambio”.

Para el Reino Unido, RAND Europe (2021), al analizar las causas subyacentes de los problemas de adquisición de equipos, destaca una serie de cuestiones. La falta de habilidades y capacidades en la industria y en el Ministerio de Defensa se traduce en un mal establecimiento de los requisitos y en ineficiencias de producción. Hay problemas con los incentivos al rendimiento de los proveedores y la contratación. Esto da lugar a suposiciones erróneas y a una mala comprensión del riesgo. Hay una mala gestión de los programas, de los presupuestos y de la entrega. Esto da lugar a desequilibrios entre los servicios armados, a frecuentes ajustes en la gestión de la entrega de los programas y a una insuficiente provisión de riesgos… Véase también:

• Riesgo Legal
• Riesgo País
• Aversión al Riesgo
• Riesgo Subjetivo
• Riesgo Percibido
• Riesgo Objetivo
• Riesgo Funcional
• Riesgo Comparativo
• Conductas de Riesgo
• Caracteres del Riesgo
• Riesgo Moral

Hay problemas transversales como la conspiración del optimismo, la falta de memoria institucional y el riesgo moral, cuestiones que se discutirán.

Las adquisiciones de defensa se encuentran en una interfaz única de política, tecnología, lucha bélica y comercio que puede producir incentivos conflictivos, a menudo perversos, y una política burocrática complicada. El relato de este texto hará hincapié en los incentivos, los intereses de los actores, y en las instituciones, los marcos en los que actúan.

Un incentivo compartido por casi todos los actores es ser optimista. Esto se denomina a menudo la conspiración del optimismo, pero no requiere ninguna conspiración. Todos los actores – los políticos, los militares, los funcionarios y la industria – tienen buenas razones para subestimar el coste y el tiempo que requiere el proyecto y para infravalorar las dificultades a las que se enfrenta. El político quiere anunciar un nuevo proyecto emocionante, sobre todo si genera puestos de trabajo. Los militares quieren el arma. Los funcionarios necesitan gastar su presupuesto. Las empresas quieren el contrato. Así pues, les interesa, conjunta e individualmente, hacer que el proyecto parezca lo suficientemente atractivo como para que entre en el plan presupuestario. El optimismo también evita, o al menos pospone, los conflictos. Las partes pueden tener exigencias incompatibles. Por ejemplo, una quiere un vehículo blindado ligero que pueda ser transportado por aire, otra lo quiere bien protegido. En lugar de exponer el conflicto, que puede poner en peligro la entrada del proyecto en el plan, las partes pueden acordar evitar la dura elección en la creencia optimista de que el tiempo o la tecnología resolverán la contradicción. Una vez que el proyecto está en el plan, la esperanza es que la cancelación sea difícil, incluso si el proyecto no cumple los objetivos de tiempo, coste y rendimiento, y que el sistema acabe entrando en servicio. La mayoría de los proyectos de adquisición con problemas llegan a entrar en servicio y se convierten en sistemas operativos.

Es probable que los costes de transacción sean bajos si la adquisición implica la compra frecuente de un producto estándar en un mercado competitivo. Unos costes de transacción elevados incentivan la producción interna, a través de arsenales o empresas de armamento estatales. Los costes de transacción serán más elevados si existe una “especificidad de activos” -la instalación sólo puede utilizarse para abastecer al departamento de defensa- que crea una dependencia mutua entre el departamento de defensa y la empresa. Los costes de transacción aumentan con la incertidumbre, lo que hace más difícil redactar un contrato con una empresa privada que cubra todas las eventualidades. A medida que los costes de transacción disminuyen, las armas pueden producirse en asociación con una empresa privada en el marco de una asociación de costes más beneficios; pueden producirse en instalaciones propiedad del gobierno por una empresa privada; o pueden adquirirse de forma competitiva con un contrato de precio fijo, como es habitual en los mercados comerciales. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 3) señala que en 2021, por número de contratos, el 90% de los contratos adjudicados fueron competitivos, pero la mayoría de ellos eran pequeños; por valor de los contratos, sólo el 52% de los dólares adjudicados siguieron la competencia; y en los principales sistemas de armas, los índices de competencia oscilaron entre el 15% y el 40%.

Estructura del mercado

Este texto se centra en los principales sistemas de armas, como aviones, barcos y vehículos blindados. Los departamentos de defensa son grandes compradores de productos petrolíferos -los aviones, los barcos y los vehículos blindados utilizan mucho combustible-, pero el petróleo no plantea ningún problema especial porque existe un gran mercado civil para el petróleo. Al igual que las compañías aéreas civiles, los departamentos de defensa de fuera de Estados Unidos tienen que considerar si deben cubrirse contra las variaciones del precio del petróleo y de los equipos, que suelen cotizar en dólares. El Ministerio de Defensa del Reino Unido utiliza contratos a plazo (swap) para cubrirse contra el precio del petróleo y cubre los costes de importación de equipos con el Banco de Inglaterra. Pero estas opciones de cobertura no son específicamente militares. Las cuestiones especiales surgen en el mercado de los grandes sistemas de armamento, que tiene características diferentes a las de los mercados civiles.

El desarrollo de nuevos sistemas de armas de gran envergadura implica a menudo el uso de tecnologías no probadas contra amenazas inciertas y en evolución. Los contratos militares más pequeños y sencillos tienen menos fallos o menos fallos que reciben publicidad. La producción de sistemas de armas suele implicar grandes gastos de I+D y hay otros costes fijos que deben repartirse entre cada unidad. Así, el coste medio de cada unidad disminuye con el número producido. También existen curvas de aprendizaje, en las que el coste marginal de producción de cada unidad adicional disminuye. Ambas dan lugar a rendimientos crecientes a escala, lo que puede hacer que la competencia no sea viable. Cuanto más puede producir una empresa, más bajos son sus costes, lo que hace que los productores más pequeños no sean competitivos, dejando sólo un único vendedor que pueda sobrevivir de forma rentable. Los rendimientos crecientes a escala también hacen atractiva la exportación, para repartir los costes fijos y obtener el beneficio de las curvas de aprendizaje.

La conducta

Ni el gobierno ni el departamento de defensa son responsables unitarios de la toma de decisiones. Dentro del departamento de defensa, las compras y adquisiciones implican un gran número de complejas coaliciones de diferentes tribus beligerantes con diferentes intereses y culturas. Las tribus, de las que se habla en la sección 6, incluyen a los políticos, los diferentes servicios armados y los empleados civiles del gobierno. Los civiles pueden ser administradores, que tratan de mantener el buen funcionamiento de los proyectos; especialistas estratégicos de la comunidad de inteligencia que pronostican las amenazas futuras; científicos e ingenieros, que diseñan las armas; abogados, que asesoran sobre los contratos con las empresas; expertos financieros, que asesoran sobre las condiciones; y muchos otros especialistas. La rivalidad interservicios entre el ejército, la marina y las fuerzas aéreas por una mayor parte del presupuesto es continua. Cada tribu tendrá su propio lenguaje y experiencia, lo que dificulta la comunicación entre ellos, incluso cuando no acaparan estratégicamente la información en su propio silo.

Rendimiento en las adquisiciones

Consideremos ahora algunos ejemplos de rendimiento deficiente en la adquisición de los principales sistemas de armas. El F-35, cuyo contratista principal es Lockheed Martin, comenzó a desarrollarse en 2001 y voló por primera vez en 2006. En EE.UU., la Ley Nunn-McCurdy exige al Departamento de Defensa que informe al Congreso siempre que un Programa Principal de Adquisición de Defensa experimente sobrecostes que superen ciertos umbrales. El F-35 superó estos umbrales en 2009, cuando los costes se duplicaron. Hay tres variantes. El F-35A convencional entró en servicio con las Fuerzas Aéreas de EE.UU. en 2016; el F-35B de despegue corto y aterrizaje vertical con el Cuerpo de Marines en 2015; y el F-35C con base en portaaviones con la Marina de EE.UU. en 2019. La producción y el desarrollo simultáneos causaron problemas y todavía hay un gran número de problemas técnicos. En julio de 2021, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (2021) dijo: “Actualmente, el programa lleva 8 años de retraso y 165.000 millones de dólares por encima de las expectativas de coste originales. A medida que el programa avanza hacia la finalización de las pruebas operativas de las capacidades básicas de la aeronave, sigue enfrentándose a riesgos’. A finales de 2021, se había producido el 753, aunque no había completado las pruebas operativas que suelen ser necesarias antes de que un avión entre en plena producción. Sus costes de operación y apoyo, mucho más elevados que los de la aeronave a la que sustituía, también eran motivo de preocupación. El Servicio de Investigación del Congreso (CRS 2022) ofrece una historia del desarrollo del F-35.

En el Reino Unido, la Autoridad de Infraestructuras y Proyectos (IPA) se creó en 2016 para proporcionar asesoramiento experto en la ejecución de proyectos, apoyo y garantía a los departamentos gubernamentales y trabajar con la industria para garantizar que los proyectos se ejecutan de forma eficiente y eficaz, y para mejorar el rendimiento a lo largo del tiempo. En octubre de 2020, el IPA informó de que aún no era posible realizar una evaluación adecuada de la rentabilidad de los proyectos y, por lo tanto, era demasiado pronto para solicitar la aprobación de la fase de fabricación. En diciembre de 2020, el equipo del programa esperaba alcanzar la capacidad operativa inicial en 2026 y la plena capacidad operativa en 2028, y esperaba haber gastado más de 580 millones de libras en el programa para marzo de 2021. La actualización implicó la instalación de una nueva torreta equipada con un cañón suministrado en un contrato separado. Esto dejó al Ministerio de Defensa con la difícil tarea de integrar la contribución de una serie de proveedores y de suministrar componentes clave como activos amueblados por el gobierno al contratista principal, Lockheed Martin. El proveedor principal y el del cañón no mantenían una relación contractual, aunque su trabajo era interdependiente. En marzo de 2021, el gobierno anunció en la Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior que había cancelado el programa de actualización.

También hubo problemas con otro vehículo blindado de combate del Reino Unido, el Ajax, que era un desarrollo de un vehículo existente utilizado en otros países. El Ministerio de Defensa firmó un contrato con el contratista de defensa estadounidense General Dynamics (GD) en marzo de 2010. El contrato era para una familia de 589 vehículos por un valor total de 5.500 millones de libras, que se ensamblarían en el sur de Gales y GD prometió 10.000 puestos de trabajo. En 2021, cuando se hicieron públicos los problemas, se habían pagado 3.500 millones de libras. La entrega debería haber comenzado en 2017, pero las pruebas se detuvieron por la preocupación de que el ruido y las vibraciones estaban dañando el oído de las tripulaciones. De nuevo hubo un problema con un contrato separado para el cañón y el Ministerio de Defensa exigió más blindaje. El cambio de especificaciones en el transcurso de un contrato es una característica común de las adquisiciones de defensa. En 2022 no está claro si el proyecto se cancelará. Muchos presupuestos de defensa sobrepasan sus calendarios y presupuestos, y no cumplen todos sus requisitos. Sin embargo, es raro que entre en producción un pedido que es fundamentalmente inseguro para sus tripulaciones y que simplemente no es apto para su propósito.

Como otro ejemplo del Reino Unido, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (2020a) informó sobre tres proyectos de infraestructura nuclear en sitios sujetos a la supervisión de varios reguladores nucleares. Estos proyectos proporcionan las instalaciones para construir los submarinos, sus sistemas de propulsión nuclear y las cabezas nucleares para armarlos. En cada caso, el contratista del proyecto es un proveedor monopolista. El primer proyecto implica la construcción de nuevas instalaciones en el astillero de Barrow, propiedad y operado por BAE, para permitir un enfoque de construcción del Ministerio de Defensa para los submarinos Dreadnought. El segundo proyecto implica la sustitución de las instalaciones en un emplazamiento de propiedad y explotación de Rolls-Royce en Derby para producir el último diseño de núcleo de reactor nuclear para la propulsión de submarinos. El tercer proyecto implica la construcción de una nueva instalación de montaje y desmontaje de ojivas nucleares en el emplazamiento de Burghfield (Reading), propiedad del Ministerio de Defensa y operado por el Establecimiento de Armas Atómicas (AWE). Se trata de lo que se conoce como una relación GoCo (government-owned, contractor-operated). El contratista era una empresa conjunta entre Serco (24,5%), Lockheed Martin (51%) y Jacobs (24,5%). En noviembre de 2020, el Ministerio de Defensa anunció que AWE sería renacionalizada a partir de junio de 2021.

Ninguno de los tres proyectos de infraestructura nuclear se entregará en su plazo original, con retrasos de entre 1,7 y 6,3 años y un aumento de costes combinado de 1.350 millones de libras por encima del presupuesto. La Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido concluyó que el Ministerio de Defensa no aprendió de la experiencia de las primeras fases de proyectos similares en el Reino Unido y en otros lugares y que había cometido los mismos errores que treinta años antes. Entre ellos, empezar a construir antes de que los requisitos o los diseños estuvieran suficientemente maduros, aumentar los riesgos mediante contratos inadecuados y no comprometerse con los reguladores para entender los requisitos. Algunos de estos retos también se identificaron en los proyectos civiles del Reino Unido y en los proyectos de defensa de Estados Unidos. Muchos -incluidos los proyectos de todo el Ministerio de Defensa- fueron objeto de amplias revisiones, pero la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido no pudo identificar ejemplos de que el Ministerio de Defensa captara y compartiera formalmente las lecciones aprendidas (NAO 2020a, p. 7).

Comentarios finales

Estos fracasos no se limitan ni siquiera a los grandes proyectos. Cualquiera que haya contratado a constructores para realizar mejoras o reparaciones en su casa sabrá que el proyecto suele tardar más de lo previsto, cuesta más de lo presupuestado y no es exactamente lo que se esperaba. Renovar una casa implica niveles de incertidumbre similares a los de la adquisición de un arma. No se sabe qué atajos tomó el constructor barato del anterior propietario ni qué se revelará una vez que se retire el revestimiento. Las relaciones entre los propietarios y los constructores pueden ser tan tensas como las que existen entre los departamentos de defensa y los contratistas principales. Las mejoras en el hogar tienen muchas de las características de las adquisiciones de defensa y la analogía se repetirá.

Necesidades: ¿Qué armas se necesitan?

Formas

Algunos autores describen las ventajas de los requisitos abiertos para las Fuerzas Aéreas estadounidenses. El documento argumenta que la I+D en defensa de EE.UU. va cada vez más a la zaga del sector privado, en parte porque la adquisición de innovaciones está estrechamente especificada y localizada en un pequeño grupo de empresas especializadas en defensa, lo que deja poco espacio para un pensamiento más radical. Aporta pruebas de que el sector de la defensa estadounidense se ha vuelto menos innovador en comparación con el resto de la economía estadounidense desde principios de la década de 1990, un periodo que coincide con una amplia actividad de fusiones y adquisiciones (M&A) que consolidó la industria de la defensa. Desde la perspectiva del Departamento de Defensa, resulta problemático que las mejores tecnologías dejen de comercializarse para los militares. Para abordar estas cuestiones, el Ejército del Aire experimentó con temas abiertos en algunos de sus contratos a partir de 2018. Los objetivos de los temas abiertos son llegar a empresas no tradicionales con tecnología de doble uso de vanguardia y obtener ideas que las Fuerzas Aéreas pueden no saber todavía que necesitan. Los requisitos pueden evolucionar a medida que lo hace la tecnología; estos se conocen como contratos ágiles y pueden ser difíciles de gestionar.

Se plantea la cuestión de quién debe tomar la decisión sobre lo que se quiere. En concreto, ¿deben ser los militares o los profesionales de las adquisiciones? Aunque su aportación es importante, no está claro que los militares dispongan de las competencias necesarias para las adquisiciones, que incluyen el conocimiento de la ciencia, la ingeniería y la tecnología pertinentes y los conocimientos de gestión, financieros y comerciales necesarios para planificar, presupuestar y negociar con los contratistas. Las habilidades requeridas en el combate y las requeridas en la gestión de proyectos son muy diferentes. Aunque el ejército estadounidense ha experimentado con la contratación de oficiales especialistas en contratación de adquisiciones, es poco probable que la mayoría de los oficiales se hayan incorporado al ejército para hacer carrera en ingeniería o contabilidad. Existe el peligro de que los militares estén demasiado influenciados por la última guerra en la que lucharon o el último equipo que utilizaron. Es probable que su destino en compras sea bastante corto, quizás dos años, y que su promoción dependa más de la lealtad a los valores del servicio que del éxito del proyecto al que están destinados temporalmente. Esta cuestión se analiza con más detalle en la sección 6 en el contexto de una comparación de los sistemas de adquisición británico y francés.

Medios

Existe una tensión entre la naturaleza a largo plazo de las adquisiciones, donde los proyectos y contratos duran muchos años o décadas, y la naturaleza a corto plazo del control financiero a través del ciclo presupuestario anual. La cantidad autorizada a gastar por el departamento de defensa en un ejercicio fiscal puede verse complementada, por ejemplo, por los costes adicionales derivados de un conflicto imprevisto. Existen presupuestos a más largo plazo: el plan de gastos quinquenal de Estados Unidos, el Programa de Defensa de los Años Futuros y el Plan de Equipamiento decenal del Reino Unido. Sin embargo, dada la falibilidad de las previsiones, estos documentos son tratados por muchos como obras de ficción.

Acuerdos como la iniciativa de financiación privada (PFI) del Reino Unido, en la que el departamento de defensa paga por un servicio como la formación o el reabastecimiento en vuelo, sólo pueden funcionar eficazmente cuando la demanda del servicio es relativamente predecible y es probable que el servicio se necesite durante toda la duración del contrato.

Crecimiento de los costes entre generaciones

Crecimiento de los costes en los proyectos

Las armas suelen costar mucho más de lo estimado inicialmente. Hasta cierto punto, estos fallos en las previsiones reflejan la “conspiración del optimismo” por la que los militares y la industria tienen incentivos para subestimar los costes con el fin de que el proyecto sea aceptado e incluido en el presupuesto previsto. Se producen cambios en las especificaciones que aumentan los costes. Se reducen las cantidades y se ralentizan los ritmos de producción debido a las limitaciones presupuestarias. Esto aumenta los costes unitarios, debido a los grandes costes fijos. En 2009 se esperaba que el F-22 costara 88.000 millones de dólares para 648 aviones. En marzo de 2009, se estimó que el programa costaría 73.700 millones de dólares para una cantidad mucho menor de 184 aviones. Si hay un contrato de coste incrementado, la empresa no tiene incentivos para reducir los costes. El impacto de la contratación en los costes se analiza en detalle en la sección 5.

En los proyectos largos, el precio inicial acordado suele estar indexado para tener en cuenta la inflación: el precio acordado se incrementa cada año de acuerdo con algún índice de precios. Esto es sensato y supone una garantía para el contratista. Sin embargo, hay muchos índices posibles y hay que elegir entre ellos. El contratista del helicóptero británico EH101, IBM, sugirió un índice; el Ministerio de Defensa insistió en otro. La Oficina Nacional de Auditoría (NAO 1993) concluyó que el Ministerio de Defensa se habría ahorrado 70 millones de libras si hubiera aceptado el índice sugerido por IBM. Esto tuvo muy poca publicidad o atención política en el momento en que la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido informó, probablemente porque los políticos y los periodistas encuentran muy aburrida la discusión sobre los índices de precios. La diferencia entre los índices era que el sugerido por IBM era un índice de precios y el que insistió el Ministerio de Defensa era un índice de costes. Los costes tienden a crecer más rápido que los precios, por lo que se pagaría más al contratista utilizando un índice de costes que un índice de precios.

La estimación de los costes se considera a menudo como una previsión centralizada. Los clientes quieren una cifra, no tres. El presidente de Estados Unidos, Lyndon Baines Johnson, preguntó a uno de sus economistas cuál sería el desempleo el próximo año. El economista respondió: “En el rango del 6 al 8%”. LBJ, un tejano, respondió: ‘Los rangos son para el ganado, dame un número’. Sin embargo, el proceso de estimación debe evaluar los distintos riesgos, preverlos e incluir contingencias para ellos en el presupuesto. RAND Europe (2021) clasifica los riesgos en cuatro apartados principales. El riesgo técnico es el peligro de que el desarrollo de las tecnologías críticas no cumpla los objetivos del programa en términos de coste, tiempo y rendimiento. El riesgo de diseño es el peligro de que el diseño del sistema de armas no dé lugar a un funcionamiento eficaz o sea fácil de producir. El riesgo de integración del sistema es el peligro de que las tecnologías nuevas y existentes empleadas en el sistema de armas no funcionen juntas y/o interactúen adecuadamente. El riesgo empresarial es el peligro de que los procedimientos de selección del contratista y el diseño del contrato no conduzcan a una entrega eficaz del proyecto. En la práctica, se tiene muy poco en cuenta el riesgo y las estimaciones de costes aprobadas en el punto principal de decisión de la inversión pueden superar a menudo el peor escenario previsto por el Ministerio de Defensa en el momento de la aprobación inicial.

Crecimiento de los costes en el presupuesto

En las cuentas nacionales, agregados como el PIB se expresan tanto en precios corrientes como en precios constantes (ajustados a la inflación). La medida a precios constantes ofrece una estimación de la producción real de la economía. La relación entre el PIB a precios corrientes y el PIB a precios constantes es un índice de precios llamado deflactor del PIB. Este es probablemente el índice de precios más general para un país, pero hay un gran número de otros índices de precios que miden los precios en diferentes sectores de la economía. El índice de precios al consumo, que es una medida del coste de la vida, es probablemente el más conocido, ya que se utiliza ampliamente para muchos fines, incluso como objetivo de inflación para el Banco de Inglaterra. La inflación es la variación porcentual del índice de precios.

Proveedores: Adquisición de Armas

Las armas pueden ser suministradas por: una operación de propiedad gubernamental, como un arsenal o una empresa estatal; una instalación operada por un contratista de propiedad gubernamental (GOCO) como AWE, de la que se habló anteriormente; o una empresa privada. La compra puede ser personalizada, desarrollada específicamente para el comprador, o adquirida como producto comercial disponible (COTS) o militar disponible (MOTS).

Existen formas híbridas de organización, como las asociaciones público-privadas (APP) del Reino Unido y la PFI, una forma de APP, que han sido copiadas en otros lugares. A pesar de haber sido pionero en ellas, el gobierno del Reino Unido anunció en 2018 que dejaría de utilizar las PFI, tras algunas malas experiencias. En el marco de una PFI, en lugar de comprar el equipo y mantenerlo internamente, el departamento de defensa firma un contrato a largo plazo, quizá de veinticinco años, con un consorcio de empresas para adquirir servicios concretos como la formación de pilotos o el reabastecimiento en vuelo. A través de un vehículo de propósito especial (SPV) creado a tal efecto, el consorcio toma prestado el dinero para desarrollar y construir las instalaciones y el equipo, que alquila al departamento de defensa. Al haber desarrollado el sistema, el consorcio debería contar con la experiencia operativa necesaria y con un incentivo para aumentar la fiabilidad, ya que sólo se le paga cuando presta el servicio. Cuando el departamento de defensa no necesita las instalaciones, el consorcio puede utilizarlas para otros fines. Los aviones cisterna de reabastecimiento en el aire se utilizan para el transporte de mercancías, por ejemplo. Esto reduce el coste para el departamento de defensa.

El consorcio paga un tipo de interés más alto que el gobierno, pero el préstamo no aparece como deuda pública. Está fuera del balance, lo que puede suponer una ventaja política. En las primeras fases de una IFP, antes de que se hayan construido las instalaciones, existe un riesgo considerable ligado a la empresa y los tipos de interés son elevados. Cuando las instalaciones están terminadas, el riesgo es mucho menor y los flujos de ingresos por los servicios están garantizados. El SPV puede entonces refinanciar a un tipo de interés más bajo, aumentando sus beneficios considerablemente. Las IFP permiten al departamento de defensa adquirir equipos que no podría permitirse de otro modo. En lugar de pagar para comprar el equipo ahora al coste total, se compromete a un flujo de pagos futuros. Esto puede suponer un coste total más elevado y esos servicios pueden no ser necesarios si la situación de seguridad cambia. La finalización prematura de una IFP debido a un cambio de circunstancias puede resultar costosa, ya que el consorcio debe ser compensado por el contrato cancelado.

Monopolio y competencia

El monopolio nacional es común en el suministro de armas debido a las economías de escala. El poder de un monopolista se reduce si se enfrenta a un único comprador, un monopsonista, como es habitual en defensa. La fuerza de negociación relativa del monopolista y del monopsonista dependerá de factores como el coste para cada uno de no llegar a un acuerdo. Si sólo hay un único proveedor, un contrato competitivo a precio fijo no funcionará: los monopolistas, con información privada sobre sus costes, pueden ofertar alto y aun así conseguir el contrato. Los economistas llaman a esto una renta de información. Con el sistema de coste-plus, el monopolista tiene que revelar sus costes, aunque el seguimiento de los costes reales puede ser difícil. Incluso cuando hay competidores extranjeros, un único proveedor nacional puede obtener una gran ventaja por la inaceptabilidad política de comprar en el extranjero. Incluso si existe una competencia potencial antes del contrato, una vez que una empresa gana un contrato, obtiene cierto poder de monopolio. El ganador del contrato obtiene los derechos de propiedad intelectual (DPI) y los conocimientos tácitos necesarios para completar el contrato, lo que dificulta y encarece la sustitución del titular.

En 1993, una ola de fusiones en EE.UU. fue estimulada por la “última cena”, cuando el subsecretario del Pentágono, Perry, dijo en una cena a los ejecutivos de la industria de defensa que se esperaba que comenzaran a fusionarse. Hubo una gran consolidación de la industria que terminó cuando el Pentágono decidió que había ido demasiado lejos y bloqueó la fusión de Lockheed Martin con Northrop Grumman a principios de 1997. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 5) ofrece datos sobre el número de contratistas principales con sede en Estados Unidos en varias categorías de armas. Entre 1990 y 1998 el número de contratistas descendió de trece a tres en misiles tácticos y de ocho a tres en aviones. En 2020 seguía siendo de tres en ambos casos. También se analizan cuestiones más generales relacionadas con la competencia en la industria de la defensa en Estados Unidos.

Carril y Duggan (2020) estudian la relación entre la estructura del mercado y los resultados de la contratación pública. En concreto, se preguntan si el aumento de la concentración de la industria de defensa estadounidense, impulsado por la consolidación, afecta a la forma en que el gobierno adquiere sus bienes y servicios, y en qué medida. Las fusiones de la industria de defensa estadounidense durante la década de 1990 hicieron que la proporción de dólares de los contratos adjudicados a los cinco mayores contratistas del Departamento de Defensa aumentara del 21,7% en 1990 al 31,3% en 2000. Utilizando datos detallados sobre los contratos del Departamento de Defensa, descubren que el aumento de la concentración hizo que el proceso de adquisición se volviera menos competitivo, con un aumento de la proporción del gasto adjudicado sin concurso o mediante licitaciones únicas, e indujo un cambio de los contratos de precio fijo a los de coste incrementado. Sin embargo, no encontraron pruebas de que la consolidación condujera a un aumento significativo de los costes de adquisición porque el poder de compra del Departamento de Defensa impidió que las empresas ejercieran cualquier poder de mercado adicional obtenido por la consolidación

La internacionalización

La apertura del Reino Unido a las adquisiciones extranjeras se ha convertido en algo controvertido. En 2019, una empresa estadounidense de capital privado, Advent International, compró un contratista de defensa del Reino Unido, Cobham, y luego lo disolvió, vendiendo la mitad por su valor, en 18 meses. Las garantías dadas al Ministerio de Defensa no se transfirieron a los compradores. En 2021 Cobham no tenía instalaciones de fabricación en el Reino Unido, pero intentó comprar otra empresa de defensa, Ultra Electronics. Esto fue remitido a la Autoridad de Competencia y Mercados por el secretario de negocios por motivos de seguridad nacional. En agosto de 2021 TransDigm intentó comprar Meggitt, frente a una oferta acordada por Parker Hannifin, otra empresa estadounidense, y luego se retiró de la carrera. El secretario de negocios pidió garantías sobre el suministro militar de Parker Hannifin.

El comercio de armas

Debido a la preocupación por la seguridad del suministro en caso de conflicto, los gobiernos desean fomentar una base industrial de defensa y temen que la importación les haga depender de un vendedor extranjero, que puede no estar dispuesto a reabastecer en tiempo de conflicto o puede cobrar precios elevados por los repuestos y las municiones una vez que el comprador está asegurado. Pero a pesar de la preferencia por la autosuficiencia, el enorme coste del desarrollo y la producción nacional de los principales sistemas de armamento hace que los países a menudo no tengan más remedio que importar, por lo que se desarrolla un comercio de armas. Como muchos países subvencionan su industria armamentística para mantener una base industrial de defensa y quieren repartir los costes vendiendo en el extranjero, el mercado de exportación de armas es muy competitivo.

La política exterior francesa se ha visto a menudo impulsada por el deseo de exportar armas. El diseño de los equipos ha reflejado a menudo la demanda extranjera percibida en lugar de las necesidades militares francesas, lo que ha provocado las quejas de los servicios armados. Algunos autores comentan que las exportaciones de armas francesas se promovieron a veces sin ninguna lógica económica o comercial, sobre todo cuando las empresas intentaron compensar los recortes presupuestarios nacionales aumentando las exportaciones (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Francia perdió 1.200 millones de dólares en el pedido de 3.400 millones de dólares de 1993 de 436 tanques Leclerc para los EAU, principalmente por problemas de cobertura de divisas. En 2003, el gobierno francés ordenó a las empresas de armamento que no ofrecieran productos por debajo del precio de producción. Se dijo que la elección en febrero de 2012 por parte de India de comprar 126 aviones Rafale se basaba en un bajo coste de toda la vida útil. Hubo entonces una considerable controversia en la India y acusaciones de corrupción y escalada de precios. Se cotizó un gran número de precios diferentes y hubo una considerable confusión sobre lo que incluía cada uno de los precios. El contrato se redujo a treinta y seis aviones en diferentes condiciones y la entrega comenzó en 2020. La política exterior británica también se ha visto impulsada en ocasiones por las exportaciones de armas, por ejemplo el programa Al Yamamah de exportación de armas a Arabia Saudí. El contrato, firmado inicialmente en 1985, tuvo un valor de unos 40.000 millones de libras esterlinas durante sus dos primeras décadas y aún continúa en la actualidad como Proyecto Salam.

Los precios de las transferencias de armas son complicados porque los contratos de venta de grandes sistemas de armas no sólo incluyen la plataforma y las municiones, sino también los repuestos, la formación, el mantenimiento y, a veces, el funcionamiento del equipo, que puede ser más rentable que la venta principal. En 2008, el valor del pedido inicial de setenta y dos Typhoons británicos por parte de Arabia Saudí se cifró en 4.300 millones de libras; el armamento y los sistemas de armas sumaron 5.000 millones de libras, y la formación y el apoyo al mantenimiento otros 10.000 millones de libras. Esta venta requirió la aprobación de Estados Unidos porque los aviones contenían tecnología estadounidense.

La financiación puede consistir en un “contrataque”, un trueque, un pago en productos básicos. Arabia Saudí pagó los Tornados comprados por Al Yamamah en petróleo. Las ventas se financian a menudo a través de créditos a la exportación, proporcionados por el país de la empresa proveedora, y pueden implicar compensaciones, promesas del proveedor de localizar la producción en el país comprador. Las compensaciones suelen tener como objetivo mejorar la capacidad tecnológica o productiva del comprador. Los proveedores suelen cobrar una prima para cubrir el coste adicional de la compensación. La falta de transparencia sobre los contratos de comercio de armas dificulta la estimación de la cuantía de la prima.

Licitar contratos de exportación de armas puede ser un negocio costoso: establecer filiales en el país comprador, demostrar la tecnología, proporcionar asesoramiento especializado y presentarse a concursos. Esta inversión se desperdicia si no se obtiene el contrato. Incluso cuando existen mercados potenciales de exportación, la normativa gubernamental puede impedir que las empresas satisfagan la demanda mediante embargos y controles de armas. La venta de armas requiere una serie de conocimientos especializados, sobre todo la capacidad de influir en el gobierno comprador, lo que puede requerir sobornos y otras tácticas corruptas. Los tratos rara vez son transparentes y puede haber disputas sobre la calidad de los artículos comprados. El secreto, la naturaleza única y la complejidad de cada contrato, así como la incertidumbre sobre la calidad, ofrecen un margen para la corrupción y el fraude. La corrupción no es exclusiva de las exportaciones de armas; factores similares la hacen común en la industria de la construcción. BAE sufrió efectos en su reputación por el supuesto soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a las ventas de Al Yamamah a Arabia Saudí. Dado que el contrato era entre los gobiernos del Reino Unido y de Arabia Saudí, y que ambos gobiernos parecen haber estado al tanto de los pagos, no está claro que la empresa, a diferencia de los gobiernos en cuestión, fuera responsable de la corrupción. La corrupción asociada al gran acuerdo de armas sudafricano, el Paquete de Defensa Estratégica, ha desempeñado un papel importante en la política de ese país.

La estructura de la industria mundial de la defensa

Las grandes empresas tecnológicas estadounidenses han sido tradicionalmente reacias a tratar con el Pentágono, en parte porque la burocracia que conlleva la contratación aumenta los costes. Como ejemplo espacial, la NASA afirmó que el coste de 400 millones de dólares para desarrollar el cohete Falcon 9 de Elon Musk era una décima parte del coste probable de un cohete construido con la contratación tradicional del gobierno. Como resultado, SpaceX se adelantó a United Launch Alliance, la empresa conjunta de los grandes contratistas militares tradicionales, Boeing y Lockheed Martin.

Los proveedores comerciales, como Microsoft, pueden no estar dispuestos a ofrecer las garantías o la información que los contratos del sector público han exigido tradicionalmente, como el acceso al código fuente. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 12) analiza una serie de cuestiones que se derivan del uso de artículos comerciales en el equipamiento militar. También discute las cuestiones relacionadas con la gestión de los DPI. Los gobiernos pueden restringir el acceso a los extranjeros, por ejemplo, mediante la “caja negra” del código. Esto ha sido un problema entre EE.UU. y el Reino Unido en relación con el F-35. La disponibilidad de proveedores puede variar a lo largo del ciclo, ya que los contratistas sustituyen entre el trabajo público y el privado.

Dunne y Skons (2021) discuten cómo las grandes empresas tecnológicas pueden ser cada vez menos reacias a aceptar contratos militares. La primera gran iniciativa en la nube del Departamento de Defensa fue el proyecto JEDI (Joint Enterprise Defense Infrastructure), dotado con 10.000 millones de dólares a lo largo de diez años. Su objetivo era desarrollar un sistema empresarial integral en la nube para las actividades generales del Departamento de Defensa. La computación en nube era ya un gran ámbito comercial dominado por Amazon Web Services (AWS), seguido de Microsoft Azure, con Google en un lejano tercer lugar. Amazon es una empresa acostumbrada a tratar con una logística compleja y grandes cantidades de datos y a trabajar con márgenes bajos, por lo que es una empresa difícil de competir para un productor tradicional de defensa, acostumbrado a largos tiempos de desarrollo, pequeños pedidos y altos márgenes.

En octubre de 2019, el Departamento de Defensa anunció que el contrato JEDI había sido adjudicado a Microsoft. Se alegó que esto reflejaba la animosidad del presidente Trump hacia el jefe de Amazon, Jeff Bezos, propietario del Washington Post, que era crítico con el presidente. Hubo entonces un proceso legal prolongado y en julio de 2021 el Departamento de Defensa canceló por completo la JEDI, para sustituirla por un proyecto multicloud que implicaría a más de un contratista principal. La empresa estadounidense AWS ha sido contratada por el GCHQ y las demás agencias de inteligencia del Reino Unido para suministrar computación en nube.

La colaboración

La colaboración promete grandes beneficios. Los costes fijos se comparten entre muchos compradores y las series de producción más largas aportan las ventajas de las curvas de aprendizaje y las economías de escala. El uso de equipos comunes entre países facilita la interoperabilidad, el mantenimiento, la formación y la logística. Sin embargo, a menudo se requiere un compromiso para conseguir un acuerdo sobre las especificaciones, lo que a menudo da lugar a múltiples versiones. Los acuerdos de reparto de trabajo ineficaces, la falta de control centralizado y los elaborados procedimientos burocráticos ralentizan la toma de decisiones y aumentan los costes. El reparto del trabajo se determina a menudo según el juste retour, en el que el trabajo se asigna proporcionalmente a la cantidad comprada, en lugar de al proveedor más eficiente. La asignación puede ser más eficiente cuando se internaliza en una empresa transnacional como MBDA, el consorcio de misiles, o Airbus. .

Airbus (antes EADS) fabricó el avión de transporte militar A400 M para un grupo de países, inicialmente con un contrato de precio fijo. Airbus incurrió en unos 2.000 millones de euros de costes adicionales de desarrollo, principalmente por problemas con el sistema de propulsión. El primer vuelo, a finales de 2009, se realizó con un año de retraso y la cancelación fue posible porque las entregas llevaban tres años de retraso, los costes se habían disparado y no se habían cumplido los objetivos de capacidad de transporte. El contrato se renegoció y el A400 M está en servicio desde 2015, aunque la entrada en servicio en el Reino Unido se produjo con seis años de retraso.

Contratos: ¿Cómo comprar las armas?

Los contratos de armas tienen que cubrir una serie de contingencias técnicas, comerciales y legales, y cumplir con complejos sistemas de contabilidad. Suelen ser redactados por oficiales de contratación especializados que pueden tener dificultades para comunicarse con otras partes interesadas, que pertenecen a diferentes tribus con diferentes idiomas. Muchas de estas complicaciones serán ignoradas por el momento para centrarnos en la elección entre amplios tipos de contratos económicos y las cuestiones de agente-principal que rodean a estos contratos.

Tipos de contrato

Consideremos la elección de un departamento de defensa entre un contrato de precio fijo adjudicado tras una licitación o un contrato de coste incrementado con un socio industrial. Los contratos de incentivos mezclan ambos. Por ejemplo, se puede dar al vendedor un precio objetivo y el comprador y el vendedor comparten cualquier exceso. Sin embargo, considerar los dos extremos aclara la cuestión. Una cuestión central en los contratos es la asignación del riesgo de que problemas imprevistos eleven los costes. El comprador asume este riesgo en un contrato de coste incrementado; el vendedor lo hace en un contrato de precio fijo. Al licitar un contrato de precio fijo, el vendedor debe tener en cuenta ese riesgo incluyendo una prima de riesgo en el precio cotizado. Una forma de compartir el riesgo es si el contrato de precio fijo tiene un ajuste por inflación. Un contrato sin ajustes se conoce como contrato de precio firme, o fijo. En aras de la brevedad, el término precio fijo se utiliza para ambos. La indexación del contrato en función de la inflación proporciona un seguro y, en ausencia de indexación, un contratista con aversión al riesgo puede incluir una prima de riesgo sustancial para cubrir los costes de una inflación futura desconocida. En cuanto a los costes administrativos, los contratos de precio fijo pueden ser difíciles de redactar y los concursos pueden ser caros de realizar, mientras que los contratos de coste incrementado se enfrentan a dificultades para determinar los costes incurridos, la tasa de beneficio adecuada para los proyectos que, para la empresa, son de bajo riesgo y el capital empleado al que se aplica la tasa de beneficio.

Tanto los contratos de precio fijo como los de coste incrementado plantean lo que los economistas llaman problemas de agente-principal en la relación entre el principal (el gobierno) y el agente (la empresa que proporciona el arma). Estos problemas, que se analizan a continuación, incluyen la información asimétrica, los costes de transacción, el riesgo moral, la selección adversa, la aversión al riesgo, los contratos incompletos, el bloqueo y la renegociación.

Un contrato de coste incrementado, en el que el gobierno paga los costes del contratista más un margen de beneficio, es flexible y puede ajustarse fácilmente a las necesidades cambiantes. Puede crear relaciones y confianza en la asociación, aunque esta confianza puede ser explotada. Como dijo Groucho Marx: “El secreto de la vida es la honestidad y el trato justo. Si puedes fingir eso, lo has conseguido’.

Corts y Singh (2004) utilizan pruebas de contratos de perforación en alta mar no relacionados con la defensa para demostrar que los contratos de coste incrementado son más comunes si los compradores y vendedores tienen interacciones más largas y frecuentes. Las interacciones frecuentes -lo que los economistas llaman un juego repetido- pueden mantener la honestidad de ambas partes, ya que no desean arriesgarse a perder la relación y los beneficios del comercio futuro. Un buen número de atures examinan si un comprador de un bien personalizado debe utilizar la licitación o la negociación para seleccionar a un contratista. Sobre la base de un examen de un conjunto de contratos de construcción del sector privado en el norte de California, constataron que las subastas funcionan mal cuando los proyectos son complejos, el diseño contractual es incompleto y hay pocos licitadores disponibles. También pueden ahogar la comunicación entre compradores y vendedores. Kalnins y Mayer (2004), considerando contratos del sector de los servicios informáticos, encuentran que los contratos de coste incrementado tienden a ser preferidos cuando la calidad es más difícil de observar y cuando los costes son difíciles de estimar ex ante.

El sistema “cost-plus” proporciona un seguro a los contratistas con aversión al riesgo y el departamento de defensa puede reducir el riesgo agrupando muchos proyectos independientes, pero no proporciona ningún incentivo para minimizar los costes. La asociación puede crear monopolios, si el titular adquiere los conocimientos especializados y los DPI necesarios para suministrar el equipo. El sistema de coste incrementado puede distorsionar la decisión de fabricar o comprar, ya que se puede aplicar el margen de beneficio de coste incrementado sobre el capital empleado a lo que se fabrica pero no a lo que se compra. Las fórmulas para la asignación de los gastos generales pueden hacer que artículos baratos, como las cafeteras, parezcan increíblemente caros. En el Reino Unido existe una Oficina de Regulación de la Fuente Única para controlar los contratos no competitivos.

Tener una licitación competitiva, con un precio fijo para el trabajo especificado, es una relación económica estándar en el sector comercial y fomenta la minimización de costes por parte de la empresa si hay muchos proveedores potenciales. El departamento de defensa puede no saber cuántos proveedores potenciales hay y preocuparse de que, si sólo hay una oferta, tenga que aceptarla, por muy alta que sea. Como no todo puede especificarse de antemano, los contratos son inevitablemente incompletos. Mientras que los contratos de coste incrementado pueden adaptarse a los cambios con facilidad, los de precio fijo no. Pueden ser inflexibles y caros de renegociar si cambia la necesidad del departamento de defensa o si cambian los costes del proveedor. Cuando la necesidad cambia, el departamento de defensa se encuentra en una posición de negociación débil porque la empresa puede insistir en el contrato. El gobierno de coalición del Reino Unido que llegó al poder en 2010 se planteó cancelar los dos portaaviones en construcción. Pero descubrió que la cancelación era más cara que continuar con la construcción. Este tipo de contratos con altos costes de cancelación aseguran a las empresas que no estarán sujetas al problema del “hold-up” o “lock-in”, que consiste en que habiendo realizado la inversión para el proyecto estarán en una posición de negociación débil respecto al gobierno.

Los costes superiores a los previstos por la empresa en un contrato de precio fijo también provocan una renegociación. En 1997, el Ministerio de Defensa del Reino Unido firmó un contrato a precio fijo con GEC-Marconi para la construcción de un conjunto de submarinos cazatesoros de la clase Astute en los astilleros de Barrow para su entrega en 2005. GEC fue absorbida por BAE y hubo grandes sobrecostes en los submarinos. Parte del problema era que se habían perdido las habilidades en la construcción de submarinos debido al largo intervalo entre el final del desarrollo de la anterior clase Vanguard y el comienzo del Astute. En 2003 se renegoció el contrato. BAE tuvo que rebajar sus beneficios en 750 millones de libras debido a la penalización y dijo que no volvería a aceptar contratos a precio fijo. El Astute, el primero de la clase, entró finalmente en servicio en 2010. El coste de los tres primeros barcos pasó de una previsión de 2.200 millones de libras a 3.500 millones. A finales de 2021, se han encargado cuatro de los siete barcos.

Tanto el seguimiento de los costes en el caso de los costes plus como la realización de concursos para el precio fijo pueden resultar caros. En los concursos, el comprador tiene que evaluar muchas ofertas complejas y los proveedores tienen que invertir mucho en la licitación. Los concursos en EE.UU. suelen ir seguidos de impugnaciones legales y litigios prolongados. Como los contratos son grandes en relación con la empresa, los litigios pueden ser una buena inversión para el perdedor. Las asociaciones, en las que las licitaciones se limitan a los proveedores con reputación establecida, son más seguras y permiten ahorrar costes y mejorar la calidad, pero restringen la entrada, reducen la competencia y limitan la gama de soluciones propuestas. La colusión entre los licitadores en un concurso es siempre un peligro y una mayor transparencia puede aumentar la probabilidad de colusión, permitiendo que los cárteles de fijación de precios detecten más fácilmente las trampas de sus miembros. Aunque el mercado pueda parecer competitivo, puede ser muy dependiente de un único subcontratista especializado que suministre a todos los contratistas principales que compiten.

Dado que las armas son sistemas, hay que contar con mecanismos que garanticen que los contratistas de los distintos componentes interactúen de forma eficaz, por ejemplo, que pongan en común las patentes. Los contratos por separado para el desarrollo y la producción pueden plantear problemas de derechos de propiedad intelectual, ya que la empresa que gana el contrato de producción depende de los derechos de propiedad intelectual de la empresa que realiza el desarrollo. A menudo, el gobierno proporcionará algunos equipos y tiene que haber una disposición en el contrato para el caso de que el gobierno no los proporcione.

Existe el uso de premios para fomentar la innovación competitiva en la etapa de diseño. En la primera etapa, hay un concurso para diseñar el arma. Pero la empresa que gane la etapa de diseño es muy probable que gane la etapa de producción porque, como se ha señalado antes, tendrá los DPI y los conocimientos tácitos adquiridos durante la etapa de diseño. En la etapa de producción, la empresa será entonces un productor monopolista y podrá recuperar la inversión que hizo en la etapa de diseño. La única limitación para el incumbente es entonces la amenaza del segundo aprovisionamiento si abusa de su poder de monopolio. El segundo aprovisionamiento sólo es factible en EE.UU., y tal vez en Rusia y China, aunque también disponen de más instrumentos coercitivos para limitar a los monopolistas.

Los contratos también tienen que contemplar la asignación de la responsabilidad de las armas de baja calidad. Las armas sólo pueden rechazarse en función de las normas de rendimiento técnico que se especifican de antemano; el proveedor tiene que saber lo que tiene que proporcionar, y eso puede probarse. En la práctica, no se pueden probar características importantes como el rendimiento en combate, aunque los militares esperan que las normas técnicas estén relacionadas con el rendimiento en combate. Durante el conflicto, la elección es más difícil, ya que la consecuencia de rechazar las armas de baja calidad es obtener menos armas o ninguna; en el combate, incluso las armas malas son mejores que no tenerlas.

El sistema de coste-plus puede fomentar la innovación de productos, ya que la empresa recibe un pago por la I+D, mientras que el precio fijo puede fomentar la innovación de procesos, ya que la empresa se queda con cualquier ahorro de costes. Una empresa que reduce mucho los costes en un contrato de precio fijo puede obtener grandes beneficios, lo que puede causar problemas políticos al departamento de defensa. Un caso antiguo, pero instructivo, es el del sistema de guiado del misil Bloodhound, en el que hubo una protesta pública cuando se reveló en 1964 que Ferranti obtuvo un beneficio de 5,7 millones de libras esterlinas en un contrato de precio fijo de 12 millones de libras esterlinas y Ferranti tuvo que reembolsar parte de ello (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower (1966) comenta que un contrato anterior de Bloodhound con Ferranti, en el que los costes reales fueron veinte veces superiores a la estimación original, no suscitó ninguna crítica o protesta pública y señaló que los contratos a precio fijo no deberían utilizarse en proyectos nuevos o cuando hay un proveedor dominante (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower pensó que el hecho de que Ferranti lograra producir el Bloodhound a un coste inferior al que el gobierno creía posible debería ser motivo de felicitación, no de crítica, pero el beneficio de la empresa fue mayor de lo políticamente aceptable en un contrato gubernamental (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Flower llegó a la conclusión de que los principales errores de Ferranti fueron ser demasiado eficiente (si sus costes no hubieran sido tan bajos, no habría habido ningún escándalo) y creer, de forma bastante ingenua, que cuando el gobierno aceptaba un contrato a precio fijo, cumpliría sus condiciones sin importar el resultado.

Cuestiones relativas al agente principal

El riesgo moral surge porque los costes y la calidad están determinados por el esfuerzo del vendedor, que el comprador no puede controlar. Los contratos de coste incrementado proporcionan un seguro al vendedor, pero le dan menos incentivos para reducir los costes. Los contratos de precio fijo ofrecen incentivos para minimizar los costes, pero la empresa puede hacerlo reduciendo la calidad, si ésta es difícil de supervisar. La capacidad y la eficacia militar pueden evaluarse, pero sólo el rendimiento técnico puede medirse con la suficiente objetividad como para especificarlo en el contrato. La corrupción y el soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) también plantean problemas de riesgo moral. RAND Europe (2021) señaló que el sistema de adquisición de defensa del Reino Unido es propenso al riesgo moral, por lo que una mala entrega sólo tiene consecuencias negativas limitadas.

La selección adversa surge en el marco de una licitación competitiva porque el comprador no puede descubrir información que es privada para la empresa vendedora y el proveedor equivocado puede ganar. El mismo problema causa la maldición del ganador, en las subastas de valor público, por el derecho a perforar en busca de petróleo, por ejemplo. Esto surge porque el ganador, el licitador que piensa que el derecho es más valioso que todos los demás, es probable que haya sobrestimado su valor. En las licitaciones competitivas, la empresa que gana puede no ser el productor de menor coste, sino el que ofertó demasiado bajo porque no entendió el problema y estuvo sujeto a la maldición del ganador. Los licitadores deberían incluir una prima en sus ofertas para protegerse de la maldición del ganador. Con el precio fijo, si los costes son más altos que la oferta del ganador, esto es sólo una transferencia de la empresa vendedora al comprador. Pero una transferencia grande puede ser inviable y el comprador puede tener que rescatar a la empresa para conseguir que el proyecto se complete. Como la empresa sabe esto, tiene un incentivo para pujar a la baja para conseguir que el comprador se comprometa con el proyecto, sabiendo que una vez comprometido el comprador tendrá que completarlo. La conspiración del optimismo puede hacer que el comprador esté contento de coludirse, para conseguir que el proyecto entre en el plan. Si la compra por parte del gobierno actúa como señal de la calidad del producto, ganar puede abrir otros mercados, por ejemplo el de la exportación, por lo que puede valer la pena pujar a la baja. Una oferta baja en un contrato de desarrollo puede permitir a la empresa utilizar los DPI, las curvas de aprendizaje o los conocimientos tácitos adquiridos para establecer un poder de monopolio, que puede ser explotado para ganar dinero en la producción.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Los costes de transacción, comentados en la Introducción, desempeñan un papel importante en la decisión sobre el tipo de organización que va a adquirir las armas. Desde fines de los años 90, varios autores sostienen que los costes de transacción dependerán de tres características: la especificidad de los activos, la incertidumbre y la facilidad para redactar un contrato con una empresa privada. El documento constata que estas tres características predicen el tipo de contrato en una muestra de contratos de I+D de las Fuerzas Aéreas estadounidenses. La especificidad del activo, es decir, si puede utilizarse en otro lugar, puede referirse al capital físico -por ejemplo, si la instalación sólo puede utilizarse para abastecer al departamento de defensa, como ocurre con el AWE- o al capital humano -conocimientos específicos de la transacción adquiridos en la relación-.

La aversión al riesgo es importante, debido a la magnitud del proyecto y a las consecuencias del fracaso. Existen riesgos militares, políticos y financieros. El sector público puede tener aversión al riesgo debido a las consecuencias políticas de los fracasos. La empresa puede tener aversión al riesgo porque el proyecto es grande en relación con la empresa. Rolls-Royce quebró con el proyecto de motor civil RB211 de precio fijo en 1971. Dado que la incertidumbre que rodea a los contratos militares es grande, también lo es la prima de riesgo que los proveedores incorporan a las ofertas de precio fijo; el coste incrementado, al proporcionar un seguro, evita el pago de esta prima de riesgo.

Los contratos incompletos y la renegociación son comunes porque no todas las contingencias pueden especificarse en el contrato original y los cambios en la tecnología y las necesidades del comprador hacen que el contrato tenga que reescribirse. Varios investigadores, desde principios de los años 90, examinan la eficacia de los contratos incompletos para la adquisición de motores de las Fuerzas Aéreas estadounidenses. Existe un equilibrio entre los grandes costes ex ante de la redacción de contratos más completos y las ineficiencias ex post asociadas a las especificaciones menos detalladas. La complejidad y la incertidumbre dificultan la redacción de los contratos, pero un historial de comportamiento oportunista en el pasado o un retraso por parte de un contratista único aumenta la probabilidad de que los contratos sean más completos.

La credibilidad y la reputación son importantes; los juegos puntuales son diferentes de los juegos repetidos. En los juegos puntuales, puede haber más incentivos para comportarse de forma oportunista y aprovecharse del otro jugador que en los juegos repetidos. En los juegos repetidos, la reputación es valiosa porque permite que la relación comercial continúe. Esto puede resolver el problema del bloqueo y generar confianza. Las amenazas del gobierno pueden no ser creíbles. La empresa puede pensar que el gobierno va de farol porque sabe que no le conviene cumplir la amenaza. Esto significa que, en ocasiones, es importante que el departamento de defensa establezca su credibilidad cancelando los proyectos que están fracasando y penalizando a las empresas que tienen un mal rendimiento. Incluso entonces puede ser difícil establecer credibilidad si el contratista sabe que el proyecto es necesario para el departamento de defensa y no hay un proveedor alternativo. La importación de algunos sistemas puede enviar señales creíbles a un monopolista nacional.

Comentarios finales

La forma óptima de contrato depende del gran número de factores analizados en esta sección. Está claro que no existe una única forma de contrato óptima, sino que diferirá de un caso a otro. En principio, la forma de contrato adecuada dependerá de las circunstancias, de los factores que sean relevantes en un caso concreto. En la práctica, debido a la incertidumbre y a la información asimétrica, el departamento de defensa no sabe qué factores son relevantes. Este punto, el de que no existe una solución única, es el que señalan los autores de DEG (2005), quienes advierten que el Ministerio de Defensa debe “cuidarse de una adopción generalizada de nostrums populares como la competencia, la privatización, la gestión presupuestaria tensa, etc., que podrían funcionar bien en algunas partes del Ministerio de Defensa, pero no en todas”.

El hecho de que diferentes tipos de empresa puedan preferir un contrato de coste incrementado por diferentes razones ilustra las incertidumbres. La empresa puede ser muy eficiente pero tener una gran aversión al riesgo, quizá porque es pequeña y teme que un contrato de precio fijo la lleve a la quiebra, bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) si algún problema técnico resulta muy costoso de resolver. El contrato de coste incrementado le da confianza para licitar. Otra posibilidad es que la empresa sea muy ineficiente y prefiera el contrato de coste incrementado porque no será penalizada por su falta de esfuerzo. Aunque un contrato de coste incrementado debería ir a parar al primer tipo pero no al segundo, el Ministerio de Defensa no puede determinar objetivamente de qué tipo es la empresa, aunque puede aprender a través de la interacción repetida.

La creencia de que existe una única y mejor forma de contrato puede conducir a un largo ciclo entre formas que se prolonga durante décadas. A medida que el departamento de defensa adquiere lentamente experiencia con una forma de contrato, por ejemplo, la de coste incrementado, descubre cada vez más sus limitaciones. El aprendizaje es lento debido a la duración del proceso de contratación, lo que significa que se necesitan muchos años para descubrir los problemas del contrato. Una vez revelados estos problemas, la forma alternativa de contrato, la licitación competitiva, empieza a parecer cada vez más atractiva. Empiezan a pasarse a la alternativa y, a medida que los contratos de adquisición competitiva maduran, descubren los problemas de la competencia. Entonces, el ciclo vuelve a empezar.

La organización de los compradores: ¿Cuáles son los problemas?

La eficacia del sistema de contratación dependerá de la eficacia del comprador, el gobierno. En la sección anterior se ha tomado un Ministerio de Defensael estándar en el que el gobierno, el comprador, es el principal y el vendedor, la empresa de armamento, es el agente. Pero esto simplifica la compleja naturaleza del proceso porque, como se señaló en la Introducción, el gobierno no es un decisor unitario. Entre los economistas, existen dos visiones del Estado en incómoda conjunción. Una es la del Estado como actor racional que puede tomar decisiones sobre cuestiones como el mantenimiento de una base industrial y tecnológica de defensa. La otra es la del Estado como un escenario de conflicto entre un conjunto de tribus beligerantes sujetas a limitaciones institucionales como las normas constitucionales y los procedimientos operativos estándar. Las tribus incluyen a los políticos, elegidos o no, a los militares y a la burocracia, cada una de las cuales tendrá tribus beligerantes en su seno.

¿Quién tiene el control?

Se ha planteado la cuestión de si la mejor forma de establecer los requisitos es por parte de los militares o de los profesionales de la contratación, normalmente ingenieros. En EE.UU. y el Reino Unido, los militares desempeñan un papel importante en el proceso de adquisición, mientras que en Francia los profesionales de la adquisición desempeñan un papel relativamente más importante. El organismo británico de adquisiciones, Defence Equipment and Support (DE&S), es mucho menos poderoso que su equivalente francés, la DGA.

En cuanto a la eficacia del sistema de adquisición de armas, Francia, donde los profesionales de la adquisición desempeñan un papel más importante, parece haber gestionado las adquisiciones mejor que Gran Bretaña. A partir de principios de la década de 1990, Francia se embarcó en una serie de reformas políticas que permitieron al Estado contener el aumento vertiginoso de los costes de armamento. Destacamos tres aspectos interrelacionados del entorno de las adquisiciones de defensa en Francia que favorecieron la contención de los costes: en primer lugar, las duras limitaciones presupuestarias; en segundo lugar, la gran capacidad técnica que el gobierno francés aportó al proceso de adquisición de armas, junto con su relación iterativa con un pequeño número de proveedores; y en tercer lugar, el uso de técnicas de contratación que dieron poder a los gestores de proyectos.

Lord Currie, en su informe independiente para el Ministerio de Defensa sobre la fijación de precios no competitivos en el Reino Unido, hizo observaciones muy similares a las de la literatura sobre la experiencia técnica del personal de la DGA francesa en relación con sus equivalentes británicos. Sin embargo, Currie rechazó el paso al sistema francés de un sistema de contratación más formalizado jurídicamente y con menos cambios en los requisitos, debido a las fuertes diferencias de cultura y preferencias entre ambos sistemas. Las restricciones presupuestarias duras, que cancelan los proyectos que se exceden en el tiempo o en el presupuesto, proporcionarían los incentivos adecuados contra el sesgo del optimismo, pero pueden no ser creíbles en el Reino Unido. Currie señala que en EE.UU. los programas deberían cancelarse si se produce un rebasamiento del 25%, pero rara vez se cancelan, ya que el Secretario de Defensa puede anularlo presentando un informe en el que se explique por qué el programa es esencial.

Personas

Las cuestiones relativas a la permanencia en el puesto, a los militares y civiles que sólo permanecen en él durante un corto período, a la formación y a la contratación aparecen repetidamente en las críticas al proceso de adquisición. Mientras que los funcionarios de adquisiciones del gobierno en EE.UU. y el Reino Unido probablemente estén allí por un puesto de dos años, sus homólogos de la industria probablemente trabajen en el proyecto durante toda su vida, que tiene una media de unos siete años pero a menudo es mucho más larga. Además, las personas con habilidades de negociación y gestión financiera son muy apreciadas en la industria y el gobierno a menudo no puede pagar lo suficiente para contratar o retener a personas con esas habilidades. En el Reino Unido ha habido quejas periódicas sobre la falta de contables cualificados en el Ministerio de Defensa. El hecho de que los oficiales de compras permanezcan en el mismo puesto durante la duración del proyecto puede generar confianza y entendimiento entre el oficial de compras y la industria, pero puede fomentar relaciones corruptas si el oficial de compras espera conseguir un trabajo posterior en la industria.

Los funcionarios de adquisiciones deben disponer de tiempo suficiente para hacer un buen trabajo. Componer y redactar un contrato cuidadosamente construido y detallado lleva tiempo, tanto en la planificación como en la ejecución. Los funcionarios de contratación que disponen de un presupuesto de tiempo limitado deben dividir su tiempo entre las tareas de contratación que tienen entre manos. Si el número de tareas aumenta, necesariamente se dedicará menos tiempo a cada una de ellas, dejando a menudo algunas contingencias sin abordar. La elección de dejar los contratos menos completos puede afectar también a la estructura de precios, al alcance de la competencia y al precio final pagado. Warren estima el efecto de los picos de trabajo causados por la jubilación de otros funcionarios de contratación en la selección de las condiciones de contratación. En una muestra de 150.000 contratos de ocho-cinco oficinas de contratación a lo largo de once años, los aumentos de la carga de trabajo reducen el uso de los procedimientos de adquisición competitivos y de los contratos de precio fijo en firme, aumentan el riesgo de renegociación e incrementan los costes. Los funcionarios de contratación más ocupados optan por redactar contratos menos completos, lo que da lugar a más renegociaciones a medida que llegan las eventualidades no especificadas. Anticipándose a estas costosas renegociaciones, los funcionarios disminuyen el uso de contratos de precio fijo, que son más difíciles de renegociar que los contratos de coste incrementado.

La moral y la motivación pueden ser importantes. Spenkuch et al. (2021) examinan el efecto de la desalineación ideológica entre los funcionarios de compras de EE.UU. y el presidente. Utilizan un conjunto de datos muy detallado, que incluye la afiliación política, los contratos individuales, que no son sólo de defensa, y el funcionario de compras responsable. La desalineación, por ejemplo, un funcionario de compras demócrata bajo un presidente republicano, aumenta los sobrecostes en aproximadamente un 8% de media, tras controlar otros factores. Interpretan esto como un efecto de moral por el que los burócratas están más motivados y se esfuerzan más cuando están más alineados con la misión de la organización. Utilizan los sobrecostes como medida de rendimiento.

A nivel individual, es difícil saber si un sobrecoste concreto se debe a la falta de esfuerzo de un funcionario o a otros factores. El rendimiento es difícil de medir, cada proyecto es único y es difícil determinar quién fue el responsable del fracaso, dadas las complejas cadenas de subcontratación y suministro. Tratar de determinar quién fue el responsable puede además retrasar el proyecto. En consecuencia, los incentivos de gran potencia, como el despido, pueden no funcionar y ser contraproducentes, al no permitir aprender de la experiencia, en particular de las malas experiencias. Aprender de los fracasos puede ser útil. Una fuerte cultura de la culpa y el castigo también proporciona incentivos para ocultar los problemas, lo que de nuevo inhibe el aprendizaje de la experiencia. La falta de memoria institucional es una queja constante en las investigaciones, que informan repetidamente de que se aprende poco de la experiencia adquirida en proyectos anteriores, por lo que los errores se repiten. Hay algunas pruebas de que se aprende de la experiencia en el propio proyecto, pero, como se supone que dijo Bismarck, “Sólo un tonto aprende de sus propios errores. El sabio aprende de los errores de los demás’.

Empleo

Los departamentos de defensa generan mucho empleo, tanto a través de los militares y funcionarios en nómina como a través de sus gastos. Las adquisiciones, los gastos en equipamiento, tendrán un efecto directo en el empleo del contratista principal y de los subcontratistas y un efecto indirecto, ya que esos empleados gastan sus ingresos, generando otros puestos de trabajo. Estos efectos sobre el empleo diferirán en función de la intensidad de capital del equipo producido y de si se trata de un producto nacional o importado. A menudo se citan estimaciones de estos efectos sobre el empleo, pero son difíciles de calcular y muy inciertos, por lo que tienen grandes intervalos de confianza. Ciertas zonas alrededor de las bases militares o de las fábricas de defensa, donde hay poco trabajo alternativo, pueden ser muy dependientes de los empleos generados por el gasto militar. Las decisiones sobre adquisiciones pueden verse influidas por las consecuencias para el empleo, sobre todo si repercuten en localidades políticamente importantes y cuando los políticos implicados son más sensibles a las ventajas políticas a corto plazo que a las consecuencias militares a largo plazo.

Interacciones entre civiles y militares

Existe un debate sobre los méritos de la “puerta giratoria” que lleva a los militares y a los funcionarios del departamento de defensa a la industria, especialmente a la de defensa, y a veces de vuelta al gobierno. Lord Levene ha ido y venido varias veces. Reclutado por Margaret Thatcher de una empresa de defensa para dirigir las adquisiciones, volvió al sector privado y luego regresó para elaborar un informe sobre la estructura y la gestión del Ministerio de Defensa. Por un lado, la puerta giratoria mejora las comunicaciones y hace un uso eficiente de las habilidades adquiridas a ambos lados de la puerta. Por otro lado, existe el peligro de que las expectativas de empleo en el sector privado después de la jubilación influyan en las decisiones tomadas mientras se prestaba servicio en el gobierno o en el ejército y el peligro de que después de dejar el puesto utilicen la información confidencial y los contactos personales que adquirieron mientras prestaban servicio para promover los intereses de la empresa que los contrató. Se trata de una cuestión importante. En muchos países, los altos funcionarios militares y de defensa se incorporan a empresas de armamento tras su jubilación y existen procedimientos para intentar minimizar los efectos negativos de la puerta giratoria.

En el Reino Unido, cuando los antiguos ministros o altos cargos de la Corona acceden a un nuevo nombramiento en los dos años siguientes a su cese, deben solicitarlo a la Oficina del Comité Asesor sobre Nombramientos de Empresas. Como ejemplo, ésta examinó en 2015 una solicitud de Sir Peter Wall, antiguo Jefe del Estado Mayor, jefe del ejército, que tenía formación en ingeniería, para convertirse en director no ejecutivo de General Dynamics. La empresa tenía contratos por valor de unos 5.800 millones de libras esterlinas con el Ministerio de Defensa, incluido el vehículo blindado Ajax del que se habla en la sección 1, y él tuvo tratos oficiales con la empresa durante sus dos últimos años de servicio. El Comité permitió el nombramiento con una serie de condiciones que restringían lo que podía hacer durante los dos años posteriores a su salida del ejército. Éstas incluían no utilizar información privilegiada de su época en el gobierno, no ejercer presión sobre el gobierno, no asesorar sobre los términos de las licitaciones o contratos relacionados con el Ministerio de Defensa y no tener ninguna participación en asuntos relacionados con el contrato del Ajax.

Una de las interacciones cívico-militares preocupantes es la alianza de los servicios armados, las industrias armamentísticas y los miembros del poder legislativo para promover el gasto en defensa.

Conclusión

Los autores de DEG (2005) defienden la necesidad de que los altos funcionarios se aseguren de que todo su personal, a través de las numerosas y dispares disciplinas y materias especializadas, esté lo suficientemente convencido para tirar en la misma dirección, en lugar de entregarse a la tradicional guerra tribal y al reparto de puntos. Para ello será necesario invertir en educación, formación y experiencia para el personal de adquisiciones, al que hay que dotar de los conocimientos necesarios y de la capacidad para interactuar con todas las demás disciplinas pertinentes, sin dejar de conservar la profundidad de los conocimientos en sus propias especialidades. También se les debe permitir un mayor período de permanencia en el puesto para dar una mejor continuidad a los proyectos y permitirles practicar sus habilidades de forma efectiva.

Las reformas propuestas sugieren que los departamentos de defensa deben, en relación a la contratación:

• Contratar a buenas personas, formarlas y darles el tiempo, los recursos y la libertad para hacer un buen trabajo.
• Mantener a los responsables de la gestión de proyectos y de la garantía de costes en sus puestos durante más tiempo para mejorar sus competencias y ofrecerles recompensas adecuadas para evitar que sean cazados furtivamente o sobornados por los contratistas.
• Invierta en demostradores tecnológicos para mostrar que los sistemas funcionan antes de comprometerse con el proyecto y firmar el contrato de producción: vuele antes de comprar.
• Penalizar a los contratistas que hayan obtenido malos resultados en el pasado excluyéndolos de los contratos.
• Proporcionar una amenaza creíble a los monopolistas nacionales mediante la importación.
• Intente evitar el cambio de especificaciones durante el proceso de desarrollo y producción.

Revisor de hechos: Crausman

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