Despolitización de los Riesgos

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] En inglés: depoliticization of risks.

La Despolitización

¿Cómo configuran los gobiernos la percepción pública de la política en los acuerdos institucionales que crean? ¿Cómo tratan de evitar la culpa por el estancamiento del crecimiento, los fracasos en la reducción de la deuda pública o la financiación de políticas socioeconómicas potencialmente impopulares?

Algunos autores han usado el concepto de despolitización como forma de entender cómo las estructuras institucionales creadas por los gobiernos conducen a la apatía pública (antipolítica) y potencialmente paralizan la oposición a las políticas socioeconómicas dominantes a pesar del burbujeante descontento público. Esto enlaza con cuestiones más amplias sobre nuestra supuesta transición hacia una “posdemocracia”, en la que el poder reside en las corporaciones y las instituciones públicas y las elecciones se vacían, y toda la idea de democracia pierde su significado.

La despolitización, en su forma más simple, implica situar el carácter político de la toma de decisiones a una distancia del Estado central. Esto significa que las decisiones que normalmente son responsabilidad de los ministros se delegan en organismos cuasi-públicos que asesoran o aplican esas decisiones políticas, o se crean normas que limitan la discrecionalidad ministerial. Ejemplos recientes de estos organismos cuasi públicos son la creación de la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, la Autoridad Olímpica y la Comisión Nacional de Infraestructuras. Si estas disposiciones institucionales van acompañadas de una disminución de la oposición pública a las políticas que recomiendan aplicar (como la austeridad), entonces estamos asistiendo a la despolitización en acción.

Aunque a menudo se crean por razones funcionales para atraer la experiencia de la industria o el mundo académico, observar estos organismos a través de la lente de la despolitización implica que están destinados a gestionar las implicaciones políticas de las decisiones que se les encomiendan. Puede tratarse de decidir en qué zonas del país hay que invertir, dónde fijar un límite para el déficit por cuenta corriente o cómo organizar con éxito eventos deportivos internacionales. Todos tienen sus riesgos y escollos, y considerar la creación de estos organismos como una despolitización es sugerir que pueden desplazar o disolver la culpa política de su naturaleza contenciosa lejos del gobierno. Esta estrategia se inscribe en cuestiones mucho más amplias sobre la naturaleza y la forma de la participación democrática en los Estados capitalistas occidentales. La creación aparentemente benigna y práctica de agencias de proximidad, ¿marca un preocupante alejamiento de la rendición de cuentas y la responsabilidad, ambas características de una sociedad democrática? ¿Cómo se resisten en la práctica las consecuencias despolitizadoras de estas estrategias (o se “repolitizan”)?

La despolitización puede ser una estrategia muy eficaz para los gobiernos que buscan desplazar la responsabilidad de las decisiones polémicas y hacer que esas decisiones parezcan no políticas manipulando el discurso “normal” del público en torno a lo que es y no es una cuestión de “política”. Poner a abogados, economistas, científicos y otros “expertos” a cargo de recomendar y aplicar las decisiones políticas puede hacer que esas decisiones parezcan menos “políticas” en el lenguaje normal (independientemente de lo “políticas” que sepan que son los economistas políticos que las analizan). Por otra parte, puede dispersar los movimientos políticos y hacer que se centren en otros ámbitos además de las elecciones y las consultas estatales.

Sin embargo, estas estrategias de gobierno están plagadas de dificultades y oposiciones potenciales, y pueden arrojar consecuencias no deseadas. Las cuestiones que se plantean a los economistas políticos interesados tanto en ámbitos políticos concretos como en la macrotrayectoria más amplia de la economía política mundial son 1) ¿en qué condiciones los nuevos formatos institucionales cambian el carácter político de la decisión que se les encomienda? y 2) ¿cómo las reacciones a crisis y acontecimientos políticos inesperados conducen a la creación de nuevas instituciones con prioridades paradigmáticamente diferentes?

Revisor de hechos: Ribert

Teoría cultural y riesgo

La teoría cultural se aplicó por primera vez a los problemas de riesgo y medio ambiente a principios de los años setenta, aunque se basa en un linaje que se remonta a más de un siglo a través de los trabajos de Mary Douglas y Edward Evans-Pritchard hasta la obra de Emile Durkheim. Al centrarse en el carácter intrínsecamente político de las controversias sobre el riesgo, ofrece un enfoque de la interpretación de las cuestiones de riesgo que contrasta fuertemente con los enfoques económicos, de ingeniería y psicométricos atomistas. Aunque muchos han conocido la teoría a través de la tipología de las formas institucionales, dedicamos la primera parte de este capítulo a describir los fundamentos teóricos más amplios de la teoría. Este contexto es esencial para la correcta interpretación de la tipología. En la segunda parte del capítulo, describimos la tipología con más detalle y mostramos cómo puede utilizarse como herramienta descriptiva para predecir patrones de riesgo y respuestas políticas asociadas a formas institucionales específicas.

Douglas sugirió que las convenciones se legitiman y reifican a través de la analogía con lo que cuenta localmente como natural. Consideremos cómo en la sociedad occidental, la competencia en la teoría biológica de la selección natural se utiliza para apoyar la “naturalidad” del individualismo. La naturaleza es un recurso estratégico que se moviliza para apoyar las pretensiones de verdad y las categorías de la naturaleza reflejan y refuerzan las convenciones relativas a las prácticas sociales. En este sentido, y a semejanza de la afirmación de Foucault de que el poder es omnipresente en todos los niveles, las instituciones sociales, la clasificación, el pensamiento y las ideas son, en el fondo, políticas porque expresan, movilizan y desencadenan patrones de poder. El poder ocupa un lugar central en la interminable preocupación por la distribución, la organización y el intercambio de responsabilidad y rendición de cuentas. El argumento central de Douglas es que los contratiempos, las desgracias y los riesgos se movilizan en el proceso de responsabilización de quienes ejercen el poder. Estos mecanismos están presentes en todas las sociedades, desde las remotas sociedades preindustriales estudiadas por los antropólogos de principios del siglo XX hasta las sociedades occidentales contemporáneas, y fue desde esta perspectiva que Douglas se lanzó por primera vez a la literatura sobre el riesgo.

En este punto hay que hacer una serie de advertencias. En primer lugar, a diferencia de las explicaciones funcionales anteriores, el enfoque neodurkheimiano no se aplica a sociedades enteras, sino a las múltiples instituciones sociales que las componen. No sólo es necesario rendir cuentas dentro de las instituciones, sino también entre ellas, ya que compiten por el poder y la influencia y forjan asentamientos en la sociedad. La mayor popularidad del enfoque inspirado por Douglas en el campo de la ciencia política es resultado del poder de la teoría para explicar la naturaleza política de la vida social, según amplia literatura. En segundo lugar, el énfasis en el funcionalismo en esta sección no excluye las explicaciones intencionales en las que los individuos producen deliberadamente la acción colectiva, aunque las limitaciones de poder y autoridad se mantienen.

Riesgo, peligro y tabú: similares pero no iguales

El objetivo de Douglas en el campo de la antropología era desafiar la interpretación ortodoxa de los mitos y tabúes de la contaminación de las sociedades no industriales. Su misión era desafiar los análisis dominantes de estas sociedades que sugerían alguna disyuntiva cognitiva fundamental entre “ellos y nosotros”. Su alternativa a las explicaciones de la brujería, los tabúes y la contaminación que se basaban en nociones de “misticismo primitivo” era argumentar que estas actividades desempeñan un papel en el mantenimiento de determinadas instituciones sociales. Además, las preocupaciones sociales sobre la pureza, la suciedad y la contaminación desempeñan funciones sociales análogas en las sociedades seculares y religiosas modernas. Estas ideas se han resumido y revisado en una serie de informes desde los años 80.

Por ejemplo, durante su trabajo de campo con los lele de Kasai, Douglas (1963) reconoció que una serie de animales tenían un significado simbólico y político particular dentro de esa sociedad. Las normas alimentarias cotidianas en esa sociedad eran una forma sutil de política, que servía para representar y reforzar las distinciones sociales. Los tabúes sociales especificaban qué estratos sociales de la tribu podían comer determinados animales. El animal más venerado era el pangolín, que se consideraba venenoso para todos excepto para los más iniciados. Douglas argumentó que el papel funcional de estas prácticas culturales es mantener el orden social y reproducir una diferenciación de roles. Las prácticas cotidianas de los Hima de Uganda, relatadas en Riesgo y Cultura, cumplen una función igualmente importante al proporcionar explicaciones para acontecimientos aparentemente independientes. En el caso del pueblo Hima, se creía que si las mujeres entraban en contacto con el ganado, éste enfermaría o moriría, o que si una mujer era adúltera, su marido recibiría una flecha mortal. La función es atribuir un acto que transgrede las normas morales con consecuencias previsibles pero no deseadas. Douglas (1990) sostuvo que la mayoría de las culturas desarrollan un término común para moralizar y politizar los peligros. Los mitos de la contaminación desempeñan un papel especial en la lucha por mantener un orden moral. En medio de la incertidumbre, las fuerzas políticas y económicas se movilizan a diario y la contaminación y los tabúes se movilizan cuando otras sanciones son inadecuadas.

Implicaciones normativas

Los teóricos de la cultura han dedicado la mayor parte de sus esfuerzos a explicar por qué los riesgos son inherentemente políticos. La tipología es un dispositivo heurístico útil para generalizar sobre las tendencias inherentes a las diferentes disposiciones de poder y autoridad en la vida social. Las cuestiones relacionadas con la metodología en la investigación de estudios de caso que utilizan la teoría cultural se han descuidado, con el resultado de que han prevalecido los enfoques incoherentes que “ponen a prueba” la tipología.

Las implicaciones normativas de la teoría cultural tampoco se suelen destacar. Son necesariamente procedimentales porque la teoría demuestra que hay representaciones de la naturaleza fundamentalmente diferentes. Esto se ha denominado pluralismo cultural esencial, y deja una pregunta sin respuesta: ¿Qué punto de vista debe prevalecer y qué ofrece la teoría cultural para informar el debate político?

En primer lugar, la teoría cultural supera una serie de dualismos poco útiles, como la dicotomía experto-lago, que contrasta la racionalidad objetiva con la irracionalidad emocional. En su lugar, la teoría cultural demuestra que el conocimiento y la estructura social son interdependientes. En otras palabras, el conflicto social se produce entre racionalidades que compiten entre sí.

Frente a un mundo imprevisible de posibles peligros, la débil estrategia normativa de la teoría cultural consiste en garantizar que haya una cartera de posibles respuestas. Más recientemente, Rayner y Malone (1997) han adoptado una línea similar en relación con el tema de la vulnerabilidad a los problemas de riesgo medioambiental global. A la luz de los altos niveles de incertidumbre científica, sugieren que los responsables políticos deberían concentrarse en aumentar la capacidad de adaptación. En un artículo titulado “Riesgo y gobernanza” vuelve a surgir la importancia de la pluralidad y la resiliencia, señalando que la coexistencia incómoda de diferentes concepciones de la vulnerabilidad natural y la equidad social es una fuente de resiliencia y la clave de la pluralidad institucional que nos permite realmente aprehender y adaptarnos a nuestras circunstancias siempre cambiantes.

Un ejemplo empírico de este uso de la teoría cultural en la práctica puede encontrarse en el sector energético. El Laboratorio Nacional de Oak Ridge del Departamento de Energía de EE.UU. puso en marcha su Estudio de Viabilidad de Opciones de Energía Nuclear en 1984 para explorar la posible disponibilidad de conceptos de reactores de energía nuclear avanzados en el periodo 2000-2010. El proyecto estaba dominado por las evaluaciones técnicas de los diseños alternativos, que en su mayoría incorporaban las denominadas características de seguridad pasiva. Se encargó una evaluación de las ciencias sociales sobre las cuestiones que más podían influir en su mercado y en su aceptación por parte del público, especialmente a la luz de la preocupación generalizada por la seguridad de los reactores nucleares existentes. Se trataba de una tarea difícil, sobre todo por la inverosimilitud de proyectar las estructuras existentes de la industria eléctrica, los regímenes de gestión y regulación, las prioridades políticas, las condiciones económicas y las capacidades técnicas a 20 años vista.

El estudio partió de la base de que existían significados cotidianos para el riesgo y, en lugar de basarse en el concepto técnico de probabilidad por consecuencia, el equipo trató de entender cómo la gente utilizaba realmente el término en el discurso cotidiano. Este enfoque puso de manifiesto la preocupación por la autoridad y la legitimidad, en consonancia con el lenguaje de “Confianza, Responsabilidad y Consentimiento”. Las preocupaciones sobre el consentimiento giraban en torno a la cuestión de si las partes afectadas creían que se les había dado la oportunidad de aceptar o rechazar la tecnología de una manera que consideraban legítima. Las cuestiones relativas a la responsabilidad se centraban en si las partes afectadas estaban satisfechas de que los costes se distribuyeran adecuadamente y de que existieran disposiciones apropiadas para reparar cualquier consecuencia no deseada. La confianza se centraba en si las partes afectadas estaban satisfechas de que las instituciones responsables de la puesta en marcha, el diseño, la aplicación, la gestión y la regulación de la tecnología (incluidas las disposiciones sobre el consentimiento y la responsabilidad) son apropiadas y adecuadas.

Torpeza

La literatura recoge muchos de los argumentos y ejemplos de torpeza en el diseño institucional. Se describe la contribución del principio de torpeza de dos maneras. La primera consiste en identificar ejemplos que llaman la atención por la presencia o ausencia de torpeza en el diseño institucional. Por ejemplo, el trabajo de Intriligator, Wedel y Lee (2006) sobre la liberalización de la antigua Unión Soviética muestra el daño causado por una visión monocultural del mundo: el individualismo rampante en la reforma postsoviética perjudicó fundamentalmente el crecimiento económico de la región, elevó las tasas de mortalidad y creó una población fatalista y escéptica. En segundo lugar, Verweij y Thompson (2006) sugirieron que lo que cuenta como una forma preferible de torpeza variará de una cultura a otra, del mismo modo que el metaconcepto de justicia sigue siendo discutido entre las solidaridades: “Cada una de las formas activas de organización se presta a una preferencia particular por la forma de llegar a las instituciones torpes”.

Estos argumentos son un poco enigmáticos y uno se pregunta cómo se puede operacionalizar la torpeza. El segundo argumento sugiere que la sociedad es simplemente un campo competitivo para las organizaciones que buscan recursos e influencia política. Aunque en la sociedad moderna algunos sostienen que el poder del Estado ha disminuido, sigue siendo cierto que el poder ejecutivo y el judicial están llamados a mediar entre los intereses en conflicto y, en última instancia, pueden imponer una solución en la ley. La torpeza es un principio organizativo importante porque sugiere que se debe mantener la diversidad y que un proceso, convocado en muchos casos, pero no en todos, por el Estado, debe tratar de identificar soluciones viables.

Otros artículos y obras ofrecen relatos detallados de experiencias con o sin torpeza y comienzan a definir un marco procedimental para su aplicación. Algunos autores se centran en la Rusia postsoviética y sostienen que, en marcado contraste con China, la reforma fracasó debido a un exceso de individualismo y a la falta de jerarquía. El argumento revela, en términos de Hood (1996), un fracaso de los sistemas de control en el arte del Estado, a gran escala. En el caso de la URSS, el colapso del comunismo invitó a un rápido período de reformas, ya que la infraestructura social, la industria y las organizaciones estatales fueron “liberalizadas, estabilizadas y privatizadas” en una gran venta de fuego diseñada para crear un mercado vibrante a partir de los restos de una burocracia extensa y centralizada.

La forma dogmática de individualismo, manifestada en estas reformas, valoraba el libre mercado por encima de otras culturas y se acompañaba de un grado de miopía en la toma de decisiones por parte de los principales responsables que, en algunos casos, era criminal. Creó las condiciones para el abuso de poder posicional en todo el sistema, la fuga de capitales de la industria y un riesgo político suficiente para disuadir la inversión externa: Traducido al lenguaje de la torpeza: los programas de reforma, al estar singularmente basados en una lógica individualista extrema, no promovieron ninguna de las formas de organizar, percibir y justificar las relaciones sociales (salvo el fatalismo).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Por el contrario, la reforma china siguió el modelo, establecido en Taiwán, Japón y Corea del Sur, de reformar desde el centro, bajo el control de la burocracia mediante un acuerdo que sostenía las instituciones legales y políticas esenciales para el funcionamiento del mercado. Redujo el riesgo político y creó las condiciones estables necesarias para atraer la inversión extranjera directa y el crecimiento de los sectores de la industria manufacturera. Lo que falta en la configuración actual de China son las culturas igualitarias, asociadas a las instituciones de la democracia y a la sociedad civil. Aunque la configuración actual parece ser sólida, los teóricos de la cultura argumentarían, casi por motivos cibernéticos, que las tres solidaridades activas deben estar presentes. En la URSS, el control central fue sustituido muy rápidamente por las instituciones democráticas que vinieron de la mano de las reformas del mercado, pero ante el fracaso de la liberalización y las importantes pérdidas financieras sufridas por las clases medias en particular, el proyecto en su conjunto está en peligro.

Si el trabajo de Hood describía el abanico de formas organizativas resultantes de las formas híbridas de ejecución y control diseñadas para sostener la tensión que él considera vital para desarrollar sistemas robustos de rendición de cuentas, Intriligator et al. (2006) describen el fracaso que resulta de la extrema parcialidad en el diseño de la organización.

Kahan, Braman y Gastil (2006) contaron una historia detallada del conflicto sobre el control de armas en Estados Unidos. Ilustran el carácter intrínsecamente político y normativo de las controversias sobre el riesgo, expresado en conflictos por delegación sobre las estadísticas de riesgo y la seguridad. La reducción de las controversias sobre el riesgo a debates sobre pruebas técnicas fue descrita por Douglas como la “despolitización del riesgo”, hace más de 20 años. Kahan et al. argumentaron que el encuadre técnico de los conflictos morales es producto de las normas liberales, que impiden al Estado establecer o proteger una ortodoxia moral fuerte. En cambio, sostienen que la prevención del daño físico parece así moralmente ecuménica. Por eso la mayoría de los ciudadanos se sienten movidos a hablar en el lenguaje empírico y consecuencialista de la seguridad pública, aunque los argumentos instrumentales oculten los fundamentos normativos de sus opiniones sobre las armas.

Sostienen que el conflicto del control de armas no puede resolverse mediante esta estrategia de despolitización; no puede resolverse reduciendo la base de pruebas a lo puramente técnico. En el centro del conflicto se encuentran visiones morales contrapuestas, en las que las armas se presentan como ricos símbolos políticos, que representan, para una parte, la encarnación del individualismo y el dominio del hombre sobre la naturaleza y, para la otra, la “elevación de la fuerza sobre la razón” y la defensa violenta de las desigualdades. Ambas partes reúnen pruebas estadísticas para respaldar sus argumentos, centrándose en el impacto sobre la seguridad pública como indicador de sus compromisos morales.

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Nina Eliasoph (1998), en Avoiding Politics, documenta el mismo fenómeno a nivel individual a través de sus observaciones de los activistas medioambientales implicados en el conflicto. Utilizando la distinción de Goffman entre la identidad entre bastidores y la identidad entre bastidores, ilustra cómo los complejos argumentos sobre la aceptabilidad de las tecnologías se condensan en súplicas más sencillas para evitar el daño y el peligro cuando los participantes se encuentran en la palestra pública. La política moderna, secular y racional, establece las condiciones en las que las declaraciones serán tratadas con felicidad y se les otorgará autoridad. Los discursos de la racionalidad han dominado durante tanto tiempo que los argumentos abiertamente normativos tienen menos peso.

Jasanoff (2005) expuso un argumento similar sobre el poder de los argumentos de riesgo técnico, utilizando el contraste entre la gobernanza de la biotecnología en el Reino Unido y en Estados Unidos. Argumentó que, dado que en EE.UU. los conflictos suelen resolverse en un sistema judicial abiertamente contradictorio, esto tiende a polarizar el debate, que consagra a la ciencia como árbitro o autoridad objetiva. Los números reinan en este escenario altamente adverso. La tradición británica concede un mayor papel a la experiencia y a los juicios de los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) designados por el gobierno, lo que conduce a una toma de decisiones más matizada.

Datos verificados por: Rouger y Mix

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Recursos

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Véase También

Bibliografía

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