Mujeres en el Mantenimiento de la Paz
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Mujeres y Mantenimiento de la Paz
En el año 2000, el entonces Secretario General Kofi Annan presentó a la Asamblea General el documento que se conoció como el Informe Brahimi (cuyo título completo es “Examen exhaustivo de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos”). Este informe marcó el inicio de un intento de reformar la forma en que se llevaban a cabo las misiones de mantenimiento de la paz para incluir mandatos más complejos, multidimensionales y dinámicos, a fin de garantizar que no se repitieran los fracasos del pasado en Bosnia y Ruanda. De forma casi simultánea, se produjo también una creciente demanda por parte de grupos de mujeres/ONG internacionales y locales, así como de otros miembros de la sociedad civil de todo el mundo, de impulsar una agenda de Mujeres, Paz y Seguridad (WPS) tras la Declaración de Beijing adoptada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing 1995. En 2001, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) aprobó la Resolución 1325 (RCSNU 1325), que constituye un marco jurídico internacional histórico que aborda no sólo el impacto de la guerra en las mujeres, sino también el importante papel que éstas desempeñan en la gestión y resolución de conflictos y en la paz. El cambio en la forma de llevar a cabo el mantenimiento de la paz, para incluir mandatos más complejos y multidimensionales, ha convergido recientemente con la agenda de las mujeres y la paz y ha hecho que la representación de las mujeres y la integración de la perspectiva de género en las misiones de mantenimiento de la paz sean una prioridad importante dentro de la ONU. Ahora casi no hay mandatos que no incluyan la mención de la igualdad de género en las fuerzas de seguridad (Karim y Beardsley 2013).
Este capítulo analiza en profundidad esta convergencia en las agendas. A medida que las misiones de mantenimiento de la paz han asumido mandatos más amplios para incluir actividades de consolidación de la paz como la organización de elecciones, el desarme, la desmovilización y la reintegración de los soldados, la reforma del sector de la seguridad, el estado de derecho, la promoción de la buena gobernanza y los derechos humanos, también han incorporado la igualdad de género en las operaciones de mantenimiento de la paz mediante el equilibrio de género y la incorporación de la perspectiva de género como formas de lograr mandatos más complejos. Este capítulo investiga esta dinámica, proporcionando en primer lugar una visión histórica del género y el mantenimiento de la paz. A continuación, exploro la incorporación de la perspectiva de género y el equilibrio de género, mencionando específicamente los retos que plantea la aplicación de ambos tipos de políticas. El capítulo concluye argumentando que es necesario un enfoque más holístico hacia la incorporación del “género” -la igualdad de oportunidades- en las misiones de mantenimiento de la paz para poder cumplir con sus mandatos.
Panorama histórico del género y el mantenimiento de la paz internacional
Hay dos formas de incorporar la igualdad de género en las operaciones de mantenimiento de la paz: el equilibrio de género y la integración de la perspectiva de género. El equilibrio de género se refiere al “grado en que hombres y mujeres ocupan toda la gama de puestos en una sociedad u organización” (ONU 2000b: 6). El objetivo es aumentar la representación de las mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz. La integración de la perspectiva de género se refiere al “proceso de evaluación de las implicaciones para los hombres y para las mujeres de cualquier acción planificada, incluida la legislación, las políticas o los programas, en todos los ámbitos y a todos los niveles”, y es
una estrategia para hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres y de los hombres sean una dimensión integral del diseño, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de las políticas y los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de modo que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y no se perpetúe la desigualdad.
ONU 2000b: 6
El objetivo es cambiar la cultura de la misión para que no esté dominada por creencias, opiniones y acciones centradas en los hombres. Estos dos mecanismos son principios fundamentales de la agenda de la WPS y son parte integral de las operaciones de mantenimiento de la paz actuales también (Karim y Beardsley 2017).
Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU comenzaron durante la Guerra Fría, cuando la mayoría de las misiones estaban compuestas por personal militar encargado de observar el cumplimiento de los ceses del fuego y los acuerdos. En la década de 1990, las operaciones de mantenimiento de la paz empezaron a adoptar un enfoque más multidimensional, y con el Informe Brahimi publicado en 2000, la mayoría de las misiones de mantenimiento de la paz ampliaron sus mandatos para incluir actividades de consolidación de la paz, como la organización de elecciones, el desarme, la desmovilización y la reintegración de soldados, la reforma del sector de la seguridad, el Estado de derecho, la promoción de la buena gobernanza y los derechos humanos (ONU 2000a). Sin embargo, a pesar de que el conflicto siempre ha sido una experiencia de género, y a pesar de un movimiento creciente hacia una agenda WPS en la década de 1990, las cuestiones relativas al género no formaron parte del Informe Brahimi y la perspectiva de género no se incluyó en las operaciones de mantenimiento de la paz hasta más tarde en la década de 2000. En otras palabras, estos dos procesos se produjeron de forma paralela. No fue hasta el impulso de la aplicación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas cuando la igualdad de género en el mantenimiento de la paz se convirtió en una idea más generalizada.
La Declaración de Windhoek y el Plan de Acción de Namibia sobre la Incorporación de la Perspectiva de Género en las Operaciones Multidimensionales de Apoyo a la Paz, que destacaba la importancia de la incorporación de la perspectiva de género y el equilibrio de género en las operaciones de paz de la ONU, fue el primer documento importante que vinculó la agenda WPS con el mantenimiento de la paz. Sin embargo, la agenda WPS ha sido parte integral del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas (DOMP) desde la adopción de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en octubre de 2000, que ordenó legalmente que las operaciones de mantenimiento de la paz incluyeran a las mujeres en las funciones de toma de decisiones en todos los aspectos del proceso de mantenimiento y consolidación de la paz. La RCSNU 1325 menciona varias veces la incorporación de la perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz (ONU 2000c). Las resoluciones posteriores a la RCSNU 1325 también afirman que el género debe ser una parte integral de las operaciones de mantenimiento de la paz en todo el mundo.
Gracias a la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a las resoluciones posteriores relacionadas, el género se menciona ahora en casi todos los mandatos que autorizan las misiones de mantenimiento de la paz (Karim y Beardsley 2013). Sin embargo, los mandatos varían en cuanto al alcance de la mención del género: algunos sólo prohíben la explotación y el abuso sexual (EAS) por parte del personal de mantenimiento de la paz, mientras que otros mencionan objetivos específicos como la promoción de la participación de las mujeres en la política o la prevención de la violencia sexual. En estos mandatos, el “género” se ha referido en gran medida a la participación de las mujeres (en la política, el sector de la seguridad, etc.) o a la protección (EAS). Esta variación en la incorporación del género en los diferentes mandatos está relacionada con la forma en que la ONU ha priorizado y conceptualizado el género en diferentes períodos. Cuando la protección de las mujeres, sobre todo en la prevención de EAS, fue una prioridad de la ONU, como por ejemplo tras los escándalos en la República Democrática del Congo (RDC), se incluyó en todos los mandatos futuros. Lo mismo ocurrió cuando la violencia sexual relacionada con los conflictos se convirtió en una prioridad de la ONU a través de varias resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Y, cuando la participación de las mujeres en la política o en el sector de la seguridad fue una prioridad, se incluyeron en los mandatos disposiciones para que las operaciones de mantenimiento de la paz ayudaran a la participación de las mujeres. Así pues, los mandatos de mantenimiento de la paz y la introducción de nuevas estipulaciones relacionadas con el género demuestran cómo ha evolucionado la ONU en esta cuestión.
En relación con esto, el Examen de Alto Nivel de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (High-level Review on Women, Peace and Security: 15 years of Security Council resolution) 1 señala una serie de éxitos en lo que respecta al equilibrio de género y la integración de la perspectiva de género en las misiones. No obstante, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas se enfrenta a numerosos retos para garantizar que las misiones de mantenimiento de la paz cumplan el mandato de la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, incluida la aplicación del equilibrio de género y la integración de la perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz. Estos éxitos y beneficios se tratan en mayor profundidad a continuación.
Género y operaciones regionales de mantenimiento de la paz
Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU no son la única institución internacional que considera el equilibrio y la integración de la perspectiva de género. De hecho, Kronsell (2012) sugiere que muchos países han llegado a un estado de defensa “posnacional” en el que el objetivo de los militares se centra menos en las amenazas nacionales y más en lograr la paz y la consolidación de la paz fuera del país de origen, especialmente a través de organizaciones regionales. Sugiere que esto requiere un cambio en la forma en que se lleva a cabo la construcción de la paz para incluir una perspectiva de género. Siguiendo esta idea, las organizaciones regionales también han incorporado la agenda WPS en sus operaciones. En 1998, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) creó una oficina permanente, la Oficina de la Mujer en las Fuerzas de la OTAN, dentro del Estado Mayor Internacional para proporcionar información sobre cuestiones de género y diversidad y apoyar el trabajo del Comité de la Mujer en las Fuerzas de la OTAN (CWINF), que posteriormente pasó a llamarse Comité de la OTAN sobre Perspectivas de Género (NCGP) (OTAN 2007). En 2009, el mandato del CWINF se amplió para apoyar la integración de la perspectiva de género en las operaciones militares de la OTAN, concretamente para apoyar la aplicación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las resoluciones conexas (OTAN 2007). La misión principal del comité es ahora asesorar a los dirigentes militares de la OTAN y a los países miembros sobre cuestiones y políticas críticas que afectan a las mujeres en servicio en las Fuerzas de la OTAN (OTAN 2007). En el año 2000, sólo cinco países informaron de políticas y legislación específicas para la participación de las mujeres en las fuerzas armadas, pero en 2013, estas políticas estaban en vigor en los 28 países de la OTAN (ONU Mujeres 2015).
El NCGP se encarga de recopilar datos sobre la participación de las mujeres en las fuerzas y operaciones de la OTAN. En el año 2000, sólo seis países de la OTAN tenían un alistamiento igualitario para mujeres y hombres, pero en 2013, todos los miembros de la OTAN ofrecían esta oportunidad, aunque todavía hay ciertos puestos en varios países que están cerrados para las mujeres, como los puestos de combate, los submarinos y los tanques (ONU Mujeres 2015). Los datos constatan que, en promedio, la representación de las mujeres sólo ha aumentado muy modestamente, pasando del 7,4% en 1999 al 10,6% en 2013 (ONU Mujeres 2015). Los datos también sugieren que el aumento de la representación a nivel nacional no se transforma automáticamente en más mujeres en las operaciones internacionales (Schjølset 2013). Aunque la mayoría de los países de la OTAN contribuyen con mujeres a las misiones, Schjølset (2013) constata que los países con mayor número de mujeres en los ejércitos nacionales no necesariamente contribuyen más a las misiones de la OTAN. Esto significa que existen diferentes mecanismos para aumentar la representación de las mujeres en las organizaciones nacionales frente a las misiones internacionales.
Además de la OTAN, la Unión Europea también ha participado en misiones de mantenimiento de la paz en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Las misiones operan a nivel mundial, pero también se centran en áreas geográficas consideradas relevantes para la UE (Olsson y Möller 2013). Los mandatos de las misiones civiles de la UE se centran en tareas como el fortalecimiento del Estado de Derecho, la consolidación de la paz y la supervisión de los derechos humanos. Como tal, ha adoptado políticas de género en la planificación y ejecución de sus misiones internacionales de gestión de crisis. En algunas ocasiones, el mandato de la operación incluye disposiciones específicas que abordan las cuestiones de género, a menudo como parte específica del tratamiento de los derechos humanos. Este es el caso de Indonesia y Georgia, las misiones de creación de capacidad policial en Afganistán y Bosnia y Herzegovina, la misión de Estado de Derecho en Kosovo y la operación militar en Chad y la República Centroafricana (Kaski 2011). Las dos misiones de la PCSD en la RDC -la de asesoramiento policial y la de reforma militar- tienen el mandato directo de trabajar por la igualdad de género y la lucha contra la violencia sexual y la impunidad en la RDC (Kaski 2011). Casi todas las misiones de la PCSD cuentan con un asesor de género, un oficial de enlace o un punto focal (la única excepción es la misión EUBAM Rafah), pero solo unas pocas misiones de la PCSD tienen o han tenido un asesor de género designado que trabaje exclusivamente en cuestiones relacionadas con la integración de la perspectiva de género y la aplicación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Kaski 2011).
Lamentablemente, la UE no proporciona datos sobre el número o la proporción de mujeres uniformadas (policías o militares) en las misiones (Olsson y Möller 2013). Sólo informan del número total de mujeres en las misiones, que incluye a las civiles. Entre 2006 y 2011, la UE comunicó datos sobre la categoría de personal civil para 17 misiones sobre el terreno. El número de mujeres desplegadas en las operaciones de la UE ha aumentado, por término medio, de 190 mujeres desplegadas en diciembre de 2006 a 1.000 en diciembre de 2011 (Olsson y Möller 2013) La participación de las mujeres aumentó del 18% en 2006 al 25% en diciembre de 2011 (Olsson y Möller 2013).
Por último, la Unión Africana también ha incluido la perspectiva de género en sus misiones. La Dirección de Desarrollo de la Mujer y el Género (WGDD, por sus siglas en inglés) se creó en el año 2000 bajo la Oficina del Presidente de la Comisión (Unión Africana 2009). Tiene el mandato general de garantizar la creación de capacidades para que todos los órganos de la UA y los Estados miembros comprendan el género y desarrollen habilidades para lograr la integración de la perspectiva de género en todos los procesos y acciones de políticas y programas para 2020 (Unión Africana 2009). En 2009, la Unión Africana elaboró una política de género para sus misiones como forma de cumplir el mandato. El objetivo general de esta política es “adoptar un enfoque del desarrollo basado en los derechos a través de la toma de decisiones basada en la evidencia y el uso de datos desglosados por género e indicadores de rendimiento para el logro de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en África” (Unión Africana 2009: 9-10). También busca “promover un entorno y unas prácticas que tengan en cuenta las cuestiones de género y asumir compromisos relacionados con la realización de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en los Estados miembros a nivel internacional, continental, regional y nacional” (Unión Africana 2009: 9-10). En 2016, la Unión Africana aprobó el despliegue de una Misión de Observación Electoral de la Unión Africana integrada por mujeres para observar las elecciones parlamentarias de septiembre de 2016.
Incorporación de la perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz
Como se ha mostrado anteriormente, las operaciones de mantenimiento de la paz en general han dado pasos importantes para incorporar la perspectiva de género mediante el desarrollo de unidades u oficinas especiales en la organización de seguridad dedicadas a las perspectivas de género, incluidos los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de políticas de género en el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas (DOMP), el CWINF, la Sección de Género en la OSCE y el GTPD. La perspectiva de género se ha integrado en las misiones de mantenimiento de la paz mediante el nombramiento de asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género y la creación de unidades de género en las misiones. Su objetivo es garantizar una amplia gama de actividades en materia de género tanto dentro de la misión como con las poblaciones de acogida. En 2010, había asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género en diez misiones de mantenimiento de la paz multidimensionales y puntos focales de género en seis misiones de mantenimiento de la paz tradicionales, pero ahora todas las misiones de mantenimiento de la paz multidimensionales tienen unidades de género (ONU Mujeres 2015). Otra forma de incorporar la perspectiva de género es a través de los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de protección de la mujer, cuyo mandato fue otorgado por el Consejo de Seguridad en 2009, y que se despliegan en países con indicios de violencia sexual relacionada con los conflictos. Tienen funciones complementarias a las de los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género. Los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género se centran específicamente en la integración de las consideraciones relativas a la violencia sexual relacionada con el conflicto en las actividades de la misión, lo que incluye la supervisión, el análisis y la presentación de informes sobre la violencia sexual, así como la promoción y el compromiso con las partes en conflicto en relación con sus obligaciones de prevenir y abordar la violencia sexual relacionada con el conflicto.
Según el Examen de Alto Nivel de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mencionado anteriormente, los éxitos de la incorporación de la perspectiva de género incluyen el despliegue de la primera mujer comandante de la fuerza en la Misión de las Naciones Unidas en Chipre (UNFICYP) en 2014; el nombramiento por parte de la Oficina de Asuntos Militares de una asesora militar de género a tiempo completo, que ha puesto en marcha la creación de la Red de Mujeres Militares de Mantenimiento de la Paz (FMPKN) para crear un espacio de apoyo mutuo, tutoría, formación y promoción para el personal militar femenino de la ONU; y el lanzamiento de la red internacional de mujeres policías de mantenimiento de la paz y de un premio internacional de mantenimiento de la paz para mujeres por parte de la División de Policía (ONU Mujeres 2015). Además, se han establecido acuerdos de seguimiento, análisis y presentación de informes (MARA) sobre la violencia sexual y de género, y se ha desarrollado un conjunto de herramientas de mejores prácticas de la UNPOL, sobre la vigilancia y el plan de estudios para la policía de la ONU sobre la prevención y la investigación de la violencia sexual y de género en situaciones posteriores a los conflictos (ONU Mujeres 2015).
Si bien no se ha realizado un estudio exhaustivo sobre si este tipo de métodos para mejorar la incorporación de la perspectiva de género contribuyen a mejorar la igualdad de género en las misiones, hay algunas pruebas anecdóticas de que la incorporación de la perspectiva de género podría ser un componente importante para lograr partes de los mandatos de mantenimiento de la paz. Utilizando pruebas de la misión de la UNMIT en Timor-Leste de 1999 a 2006, Olsson (2009) considera que las misiones de mantenimiento de la paz podrían cambiar las relaciones de poder entre los géneros en el país anfitrión. Además, Olsson y Tryggestad (2001) encuentran que las operaciones de mantenimiento de la paz se benefician cuando se realiza la integración de la perspectiva de género. Además, hay algunas pruebas de que las misiones de mantenimiento de la paz ayudan a promover la igualdad de género en el país anfitrión. Cuando las misiones de mantenimiento de la paz están presentes, es más probable que los países anfitriones adopten políticas de equilibrio de género y planes de acción nacionales de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Karim y Beardsley 2017; Huber y Karim 2017). Esto significa que las misiones de mantenimiento de la paz podrían ser vehículos importantes para promover la igualdad de género en los países de acogida, pero aún no está claro hasta qué punto la incorporación de la perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz contribuye a este proceso.
A pesar de los posibles éxitos que la integración de la perspectiva de género ha aportado a las misiones, los datos sugieren que el cambio cultural dentro de las operaciones de mantenimiento de la paz en materia de género ha sido mínimo. Carreiras (2010) argumenta que, dado que las misiones de mantenimiento de la paz se basan en instituciones militares y policiales que son organizaciones altamente sexistas, las propias misiones de mantenimiento de la paz son espacios altamente sexistas. De hecho, las misiones de mantenimiento de la paz siguen estando dominadas por los hombres en términos de número, lo que refuerza el imaginario masculino. Incluso los recientes esfuerzos por aumentar el número de mujeres, especialmente en la UNPOL, no han tenido demasiado efecto en los cambios dentro de la cultura de las operaciones de mantenimiento de la paz (Carreiras 2010).
Las mujeres no están representadas en todas las partes de las operaciones de mantenimiento de la paz. En una encuesta realizada en 2012 a las mujeres que trabajan en el mantenimiento de la paz en la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL), estas se quejaron de que no se les permitía salir de sus bases e interactuar con otras mujeres de otros contingentes, de que no se les permitía interactuar con la población anfitriona y de que experimentaban altos niveles de discriminación en su trabajo (Karim y Beardsley 2017). También se quejaron de problemas de acoso sexual dentro de la misión. Además, los estudios revelan que las EAS siguen siendo un problema importante en las misiones de mantenimiento de la paz (Karim y Beardsley 2016; Nordås y Rustad 2013), a pesar de que los Equipos de Conducta y Disciplina (ECD) se establecieron en todas las misiones de mantenimiento de la paz en respuesta a un gran número de casos de EAS por parte del personal de la ONU y afines denunciados a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000. No obstante, en Liberia, por ejemplo, un estudio estima que unas 58.000 mujeres de entre 18 y 30 años habían mantenido relaciones sexuales transaccionales con personal de la ONU en algún momento desde el inicio de la misión (Beber et al. 2017).
Hay muchos autores que sostienen que no es realista que las mujeres de mantenimiento de la paz cambien la cultura de las operaciones de mantenimiento de la paz y que no es razonable incluso si fuera posible (Simić 2010). No obstante, es posible que la incorporación de la perspectiva de género ayude a mitigar algunos de los efectos perniciosos del predominio masculino en las operaciones de mantenimiento de la paz. Karim y Beardsley (2016, 2017) constatan que si las misiones de mantenimiento de la paz están compuestas por países que obtienen buenos resultados en materia de igualdad de género, es probable que esas misiones tengan menos recuentos de EAS. Esto sugiere que la lucha contra el patriarcado en las operaciones de mantenimiento de la paz podría centrarse en la mejora de la calidad de los individuos en las misiones mediante el establecimiento de normas para la contratación de personal basadas en las creencias individuales sobre la igualdad de género y una mejor formación del personal. La integración de la perspectiva de género en los ejércitos nacionales parece ser la clave para la integración de la perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz.
Ha habido numerosos desafíos para integrar efectivamente la perspectiva de género en las misiones de mantenimiento de la paz. Muchas de las reglas, normas, identidades e ideas orientadas al hombre que conforman la cultura de las misiones de mantenimiento de la paz no pueden cambiarse de la noche a la mañana. Con respecto a los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género y la violencia de género, los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) son en su mayoría mujeres, lo que afecta a la forma en que se percibe la cuestión: se percibe como un problema de mujeres, y no como un problema que debe ser abordado por todos. Los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) de género también suelen tener poco personal y recursos, y a menudo desempeñan múltiples funciones en la misión, lo que les deja poco tiempo para centrarse en la VSR. Estas deficiencias se deben, en gran medida, a que todavía no se ha dado prioridad al género en las misiones. Además, algunos de los retos para la integración de la perspectiva de género se derivan de la falta de una comprensión adecuada de lo que significa la integración y de la dificultad para medir la aplicación de la perspectiva de género. No es sencillo evaluar cómo se integra la perspectiva de género en los programas ni cómo se mide la integración de la perspectiva de género. El problema es que los puntos focales de género civiles y las unidades de género no siempre están integrados en el personal militar y no se reúnen con ellos a menudo. En la mayoría de las misiones, se reúnen con el personal militar y policial sólo para formarles en la RCSNU 1325. Estas formaciones no se centran necesariamente en cómo la RCSNU 1325 puede ser útil para la eficacia del mantenimiento de la paz, sino que abordan las definiciones y los aspectos específicos del mandato. 2
La falta de comprensión se ve agravada por el hecho de que las operaciones de mantenimiento de la paz están compuestas por muchos países diferentes. Esto significa que, dentro de la misión, los individuos tienen diferentes grados de conocimiento y comprensión no sólo sobre cómo hacer su trabajo, sino también en términos de tener una perspectiva de género. La coordinación entre individuos con diferentes conocimientos y habilidades es un reto para las misiones de mantenimiento de la paz en general, pero también lo es para los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) y puntos focales de género que deben trabajar en torno a diferentes concepciones culturales del género. La falta de comprensión de cómo incorporar la perspectiva de género y cómo medirla son obstáculos que las misiones deben superar para adoptar más eficazmente una perspectiva de género en las misiones.
Equilibrio de género en las operaciones de mantenimiento de la paz
A pesar de que se ha prestado cierta atención a la incorporación de la perspectiva de género, también se ha prestado atención al equilibrio de género en las operaciones de mantenimiento de la paz. En 2007, las Naciones Unidas celebraron el primer despliegue de una unidad de policía exclusivamente femenina de la India en Liberia. 3 En 2010 se desplegó otra desde Bangladesh a Haití. En 2009, el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, lanzó una campaña para aumentar la proporción de mujeres en el mantenimiento de la paz hasta el 10% en las unidades militares y el 20% en las unidades de policía para 20144, y con la aprobación de la Resolución 2242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la ONU ha establecido un nuevo y ambicioso objetivo de duplicar el número de mujeres en el mantenimiento de la paz en los próximos cinco años.
La mayor atención prestada a los mecanismos de equilibrio de género y su aplicación podría deberse a que es más fácil de justificar en términos de eficacia operativa. Los responsables políticos, los profesionales y los académicos han tratado de justificar la representación de las mujeres en las operaciones de mantenimiento de la paz como una forma de garantizar la eficacia operativa. De hecho, los académicos sugieren enmarcar la importancia del equilibrio de género y la incorporación de la perspectiva de género en términos de eficacia operativa con el fin de ganar más tracción para la aplicación (Egnell, Hojem y Berts 2014). Por ejemplo, la Declaración de Windhoek y el Plan de Acción de Namibia sobre la incorporación de la perspectiva de género se basaron en un estudio exhaustivo titulado “Incorporación de la perspectiva de género en las operaciones de paz multidimensionales” sobre las misiones de mantenimiento de la paz en Bosnia, Camboya, El Salvador y Namibia. El estudio concluyó que “la presencia de las mujeres mejora el acceso y el apoyo a las mujeres locales; hace que los hombres encargados del mantenimiento de la paz sean más reflexivos y responsables; y amplía el repertorio de habilidades y estilos disponibles dentro de la misión, a menudo con el efecto de reducir el conflicto y la confrontación”, que son las justificaciones utilizadas hoy en día para aumentar la representación de las mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz.
En la actualidad, la ONU sostiene que “las mujeres de mantenimiento de la paz actúan como modelos en el entorno local, inspirando a las mujeres y niñas en sociedades a menudo dominadas por los hombres a presionar por sus propios derechos y por la participación en los procesos de paz” (sitio web de la ONU 2016). También afirman, en su web, que el aumento del reclutamiento de mujeres es fundamental para: empoderar a las mujeres de la comunidad de acogida; atender las necesidades específicas de las excombatientes durante el proceso de desmovilización y reintegración en la vida civil; ayudar a que la fuerza de mantenimiento de la paz sea accesible para las mujeres de la comunidad; entrevistar a las supervivientes de la violencia de género; orientar a las cadetes en las academias policiales y militares; interactuar con las mujeres en sociedades en las que las mujeres tienen prohibido hablar con los hombres.
Por último, sostienen, también en su web, que la presencia de mujeres en el mantenimiento de la paz también puede: ayudar a reducir el conflicto y la confrontación; mejorar el acceso y el apoyo a las mujeres locales; proporcionar modelos de conducta para las mujeres en la comunidad; proporcionar una mayor sensación de seguridad a las poblaciones locales, incluidas las mujeres y los niños; y ampliar el conjunto de habilidades disponibles en una misión de mantenimiento de la paz.
Bridges y Horsfall (2009) han argumentado que las mujeres de mantenimiento de la paz también podrían mejorar el entorno de la misión, especialmente en lo que respecta a la reducción de la EAS del personal de mantenimiento de la paz. La inclusión de más mujeres se considera una importante palanca política para hacer frente a esa mala conducta. Al tiempo que critica este enfoque, Jennings (2011: 7) señala que algunos asumen que “la presencia de las mujeres hace que la operación sea más compasiva, empática y de mejor comportamiento”. Además, el Informe Zeid o la “Estrategia integral para eliminar la explotación y el abuso sexuales en el futuro en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas” de 2005 recomiendan que la inclusión de más personal femenino de mantenimiento de la paz, que podría ayudar a introducir una cultura diferente y reforzar la responsabilidad, debería ser un elemento crucial en una “estrategia integral para eliminar la explotación y el abuso sexuales en el futuro en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas (Naciones Unidas 2005)”. 5
Los académicos se han hecho eco de los responsables políticos al sugerir que las mujeres aportan ventajas particulares a las operaciones de mantenimiento de la paz. Bridges y Horsfall (2009) sostienen que el aumento de la representación femenina ayudará a combatir las conductas sexuales indebidas perpetradas por algunos soldados varones, y generará confianza y mejorará la reputación del personal de mantenimiento de la paz entre la población local. Si bien es indudable que las mujeres y los hombres aportan habilidades y experiencias diferentes a las operaciones, cabe señalar varias críticas a esta necesidad de justificar la representación femenina en las operaciones de mantenimiento de la paz. En primer lugar, una reducción del valor añadido por las mujeres de mantenimiento de la paz a los estereotipos femeninos puede afianzar esos estereotipos y pasará por alto gran parte de la variación de las tendencias de las mujeres. Kathleen Jennings (2011: 7) ha utilizado la etiqueta de “esencialismos afirmativos de género” para captar la perspectiva de que “aunque los rasgos femeninos asociados a las mujeres pueden ser generalmente positivos, no obstante descartan las diversas capacidades, experiencias e intereses de las mujeres en favor de un ideal particular basado en el carácter ‘esencial’ de la feminidad”. Los estereotipos de que las mujeres son irrelevantes o un lastre para la protección física se afianzan cuando se destacan los éxitos de las mujeres en el mantenimiento de la paz por su contribución a la capacitación de las mujeres locales o por su defensa de las mujeres víctimas de la violencia. Además, las mujeres encargadas del mantenimiento de la paz pueden no ser las mejores defensoras de las mujeres locales. Esperar que las mujeres centren su atención en ayudar a otras mujeres porque comparten una similitud demográfica podría ser poco realista. El género no es el único eje de identidad relevante. La clase, la raza, la religión, la educación, la lengua, el origen étnico, la localidad, la nacionalidad, el Norte/Sur, etc., tienen una gran importancia en la intersección entre el personal de mantenimiento de la paz y la población local. La categoría de “mujer” no es un grupo homogéneo que comparta siempre intereses comunes, lo que significa que puede ser poco realista que las mujeres de distintos países formen alianzas y defiendan los mismos temas.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
Un énfasis excesivo en las diferencias entre mujeres y hombres como base para las reformas de género hace recaer la responsabilidad del éxito de la misión en las mujeres, que probablemente seguirán siendo el sexo minoritario, y pasa por alto el papel potencial que todo el personal de mantenimiento de la paz, incluidos los hombres, puede desempeñar en la realización de las reformas. La expectativa de que el personal femenino será más adecuado para mantener a raya a sus homólogos masculinos desplaza la responsabilidad del comportamiento individual de los miembros masculinos de las fuerzas de mantenimiento de la paz hacia el personal femenino, y eso puede ser una carga que las mujeres decidan no llevar. La carga resultante para las mujeres las pone en un aprieto, ya que la función de vigilar el comportamiento de sus compañeros, colegas e incluso superiores podría interrumpir su progreso profesional y aumentar los indeseables conflictos interpersonales. Además, las reformas políticas que excluyen el papel de los hombres en el mantenimiento de la paz no permiten aprovechar el cambio en el mayor segmento demográfico de las misiones.
Dejando a un lado las críticas, los datos sobre la representación femenina demuestran que simplemente no hay suficientes mujeres en las misiones para realizar cambios sustanciales en las operaciones. Esto incluye la falta de mujeres en las misiones en general, pero sobre todo en puestos de liderazgo, así como la participación en una diversidad de tareas. Se han producido algunas mejoras en la representación de las mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz. Desde diciembre de 2006, la proporción de mujeres en las tropas se ha duplicado, aunque sigue siendo baja, menos del 3% del total de los contingentes. En el caso del personal policial, durante este periodo de tiempo, la proporción de mujeres en una función policial individual casi se ha duplicado y se encuentra en un nivel más alto que las proporciones de tropas femeninas, aunque la trayectoria ascendente se ha atenuado (Karim y Beardsley 2013, 2015, 2016). Desde finales de 2010 hasta la actualidad, se ha producido una fluctuación sin tendencia en las proporciones de mujeres enviadas de entre aproximadamente el 12% y el 16% en todas las misiones (Karim y Beardsley 2013, 2015, 2016). Crawford, Lebovic y Macdonald (2015) constatan que la paridad de sexos no es un objetivo primordial de la mayoría de los países contribuyentes y es en gran medida un subproducto del tamaño de las fuerzas. Otros estudiosos sugieren que dos incentivos podrían guiar la variación de las contribuciones femeninas al mantenimiento de la paz: la disponibilidad de personal femenino y la igualdad de género dentro de los países contribuyentes. Karim y Beardsley (2015, 2016) constatan que cuando los países tienen un mayor número de mujeres en sus ejércitos nacionales, es más probable que envíen personal femenino de mantenimiento de la paz (aunque esta conclusión difiere en el caso de los países de la OTAN (véase Schjølset 2013). Karim y Beardsley (2015, 2016) también constatan que cuando los países contribuyentes tienen un mejor historial de igualdad de género, es más probable que envíen mujeres soldado a las misiones de mantenimiento de la paz. Esto significa que los países que incorporan bien la perspectiva de género en sus ejércitos nacionales podrían tener más probabilidades de enviar mujeres a las misiones de mantenimiento de la paz y, por tanto, mejorar el equilibrio de género en las misiones de mantenimiento de la paz.
Además de que la representación de las mujeres es baja, Karim y Beardsley (2013, 2015, 2016) constatan que las mujeres militares de mantenimiento de la paz acaban en realidad en las misiones más seguras, o en las que hay menos muertes de personal de mantenimiento de la paz, un mayor PIB del país anfitrión y menores niveles de violencia sexual. Por ejemplo, mientras que la Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP) instaló a su primera mujer comandante de la fuerza en 2014, ninguna otra misión tiene una mujer comandante de la fuerza, y Chipre es una de las misiones más seguras (con respecto a las muertes de mantenimiento de la paz). Esto apunta al hecho de que, aunque la representación pueda estar aumentando, es posible que las mujeres no se desplieguen en las misiones de manera uniforme o donde más se las necesite. De hecho, los comentarios de oficiales de alto rango en el ejército de Bangladesh (Bangladesh es uno de los principales países que contribuyen a las misiones de mantenimiento de la paz) afirmaron que el ejército de Bangladesh es cuidadoso acerca de dónde envía a sus mujeres soldados (Karim y Beardsley 2017). Además, las mujeres soldado que se despliegan en las misiones suelen ser médicas, enfermeras o personal administrativo, y no necesariamente los soldados en el frente o los que hacen la verdadera construcción de la paz (Karim y Beardsley 2017), y rara vez interactúan con las mujeres locales (Karim 2016). En mi propia investigación, he comprobado que, debido a las restricciones de movilidad de las mujeres en las misiones, las mujeres encargadas del mantenimiento de la paz podrían no tener los “beneficios añadidos” sugeridos por los responsables políticos y los académicos (Karim 2016). Por lo tanto, los principales retos para el equilibrio de género en las operaciones de paz son el cumplimiento por parte de los Estados miembros de enviar mujeres a diferentes tipos de misiones, así como garantizar que las mujeres participen plenamente en las misiones.
Brecha y Avance
En mi investigación, he encontrado una “brecha de acceso” en la eficacia del mantenimiento de la paz (Karim 2016). Es decir, hasta que no se eliminen las barreras a las que se enfrentan las mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz, estas no alcanzarán todo su potencial. Además, debe haber más claridad sobre cómo incorporar la perspectiva de género. La inclusión de asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) y oficiales de género ha contribuido a alcanzar algunos de los objetivos de los mandatos, pero para cambiar la cultura de las misiones para que sea más igualitaria, donde las mujeres y los hombres puedan asumir una variedad de puestos y ser promovidos, donde las creencias de las mujeres y los hombres se tomen en serio, y donde la promoción de la igualdad de género se convierta en una tarea tanto para los hombres como para las mujeres de la misión, tanto el equilibrio como la integración de la perspectiva de género deben ser más prioritarios dentro de la ONU, entre los Estados miembros e incluso en los países anfitriones.
Una forma de avanzar es mediante la promoción de la “igualdad de oportunidades en el mantenimiento de la paz” (Karim y Beardsley 2017). Este tipo de mantenimiento de la paz incluye un enfoque más holístico y transformador del mantenimiento de la paz que se centra en modificar las estructuras existentes en las misiones de mantenimiento de la paz para que sean más igualitarias. Este enfoque implica tomar medidas para cambiar la naturaleza o la cultura de género de las misiones a través de cambios en las prácticas, los roles, las prioridades y las actividades que tratan a los géneros por igual. Esta igualdad de género en las misiones de mantenimiento de la paz puede producirse a través de cambios en la forma de elegir a los líderes de las misiones (representantes especiales del secretario general (rsg), comandante de la fuerza y comisario de policía), asegurándose de que tienen creencias sobre la importancia de la igualdad de género. Por ejemplo, el proceso de selección puede incluir preguntas sobre la igualdad de género, así como preguntas sobre otras características que son importantes para el mantenimiento de la paz, como su desempeño en materia de comunicación, empatía y atención, entre otras, además de las habilidades formales que se requieren para el trabajo. Además, los cambios culturales pueden producirse modificando las normas de contratación, promoción y evaluación. En la actualidad, estos estándares suelen basarse en las ventajas fisiológicas masculinas, como la fuerza, y no en áreas en las que las mujeres suelen tener una ventaja fisiológica, como la agilidad. Además de la aptitud física, son necesarias otras aptitudes, como la capacidad de escuchar, comunicar y colaborar. Sin embargo, este tipo de habilidades no se incluyen en la evaluación de la contratación o la promoción. Cambiar las normas de reclutamiento para que reflejen las necesidades y objetivos de las operaciones de mantenimiento de la paz en su conjunto, así como de las unidades especializadas, mejorará la eficacia de la misión más allá de las normas arbitrarias y arcaicas del statu quo. Este tipo de cambios institucionales y culturales en los ejércitos, la policía y las misiones de mantenimiento de la paz pueden contribuir en gran medida a que las misiones de mantenimiento de la paz no sólo logren el equilibrio y la integración de la perspectiva de género, sino que también cumplan los mandatos más complejos que han surgido con las operaciones de mantenimiento de la paz multidimensionales.
Datos verificados por: Brian
La Doctrina Capstone
Este término se refiere a los principios y directrices para las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, tal y como se establece en Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas: Principios y Directrices de 18 de enero de 2008. El objetivo de esta publicación (y que subyace en la propia doctrina) es el reconocimiento de que “la conducción de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se ha guiado por principios en gran medida no escritos y se ha basado en las experiencias de los muchos miles de hombres y mujeres que han servido en las más de 60 operaciones lanzadas desde 1948” y el deseo de “captar estas experiencias para beneficio y orientación de los planificadores y profesionales de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas”: Introducción, 8. Principios y Directrices se divide en tres partes: evolución del mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, planificación de las operaciones de mantenimiento de la paz y ejecución satisfactoria del mandato. De especial interés jurídico son la reafirmación de los tres principios básicos del mantenimiento de la paz (consentimiento de las partes, imparcialidad y no uso de la fuerza salvo en defensa propia y en defensa del mandato) (Cap. 3.1), y la importancia que tiene para el mantenimiento de la paz la observancia de las normas de derechos humanos y del derecho internacional humanitario (Caps. 1.2 y 1.3).
Revisor de hechos: N Perri
Para más conceptos e información internacional de contexto, puede consultarse, en la plataforma digital general, sobre el derecho internacional en general, la paz, el derecho internacional público (su fundamento y ramas), el derecho militar y la geopolítica.
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