Salvaguardias

Este elemento es un complemento de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs]

En la Economía Internacional

El término salvaguardias se refiere a la intervención comercial de los gobiernos nacionales para hacer frente a los efectos perjudiciales de los aumentos de las importaciones en las industrias que compiten con ellas. La intervención comercial con este fin ha estado sujeta a la disciplina del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) desde su creación en 1947 en virtud del artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Durante la Ronda Uruguay de negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que culminó con la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1994, se amplió y profundizó la disciplina sobre las medidas de salvaguardia mediante un nuevo Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre Salvaguardias.

Otros Elementos

Además, el artículo X del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios autoriza las negociaciones sobre la posibilidad de aplicar salvaguardias en los sectores de servicios, pero esas negociaciones aún no han dado lugar a ningún acuerdo.Entre las Líneas En consecuencia, las salvaguardias están configuradas a los sectores de bienes.

El fundamento jurídico de las salvaguardias y su evolución en la Organización Mundial del Comercio

El artículo XIX(1) del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio establece que, si, como consecuencia de la evolución imprevista de la situación y del efecto de las obligaciones contraídas por una parte contratante en virtud del presente Acuerdo, incluidas las concesiones arancelarias, se importa en el territorio de dicha parte contratante un producto en cantidades tan elevadas y en condiciones tales que causen o amenacen causar un perjuicio grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores en dicho territorio, la parte contratante tendrá la facultad, con respecto a dicho producto, y en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para evitar o remediar dicho perjuicio, de suspender total o parcialmente la obligación o de retirar o modificar la concesión.

El artículo XIX establece así cuatro requisitos previos para el uso de las salvaguardias.Entre las Líneas En primer lugar, las importaciones del bien o bienes en cuestión deben haber aumentado.Entre las Líneas En segundo lugar, el aumento debe ser resultado de la “evolución imprevista de las circunstancias” y del “efecto de las obligaciones contraídas” en virtud del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.Entre las Líneas En tercer lugar, la industria nacional que compite con las importaciones debe sufrir un ”perjuicio grave” o una amenaza de perjuicio.

Detalles

Por último, debe existir un vínculo causal entre el aumento de las importaciones (o los acontecimientos subyacentes que lo precipitaron) y el perjuicio actual o la amenaza de perjuicio.

Los párrafos dos y tres del artículo XIX establecen además que la parte que invoca su derecho a suspender o modificar concesiones debe negociar con las partes afectadas negativamente la posibilidad de realizar concesiones comerciales compensatorias. Si estas negociaciones no tienen éxito, se pueden imponer salvaguardias, pero los socios comerciales perjudicados tienen entonces el derecho de suspender “concesiones sustancialmente equivalentes” como respuesta. Así, la estructura original del artículo XIX permitía el uso de salvaguardias, pero sólo a un precio: la negociación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio debía reequilibrarse mediante una oferta de compensación comercial (el resultado preferido) o mediante una retirada de represalias de concesiones sustancialmente equivalentes.

Con el paso de los años, el recurso formal al artículo XIX dentro del sistema del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio fue disminuyendo. Las medidas de salvaguardia fueron sustituidas en gran medida por lo que se conoce como medidas de “zona gris”, como los acuerdos de restricción voluntaria y los acuerdos de comercialización ordenada. Estos acuerdos suelen negociarse de forma bilateral con los principales proveedores.

Muchos observadores consideraron que la proliferación de medidas de zona gris era un problema grave. Las medidas de la zona gris no estaban limitadas en el tiempo de la manera contemplada por el artículo XIX (1) y se empleaban independientemente de si se cumplían los requisitos previos para las salvaguardias en virtud del artículo XIX.

Otros Elementos

Además, las medidas de la zona gris solían tener un impacto discriminatorio, ya que los proveedores menos significativos o competitivos solían quedar exentos. De este modo, se creó un grupo de presión para la reforma, que culminó en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Ronda Uruguay.

Un logro clave de este acuerdo fue la prohibición de las medidas de la zona gris en el artículo XIII, junto con el requisito de la eliminación progresiva de las medidas de la zona gris existentes.

Otros Elementos

Además, para hacer más atractivo el recurso a las salvaguardias formales, el artículo VIII (3) eliminó el requisito de reequilibrio (compensación o represalia) durante los tres primeros años de cualquier medida de salvaguardia impuesta en cumplimiento del acuerdo tras un aumento absoluto de las importaciones (a diferencia de un mero aumento de su cuota de mercado).

Otras características significativas del acuerdo son la prohibición general de las medidas de salvaguardia discriminatorias, junto con numerosos requisitos de transparencia y procedimiento aplicables a cualquier decisión de las autoridades nacionales de emplear salvaguardias. El acuerdo limita la duración de las salvaguardias a un máximo de ocho años y establece que los miembros que se propongan emplearlas durante más de cuatro años deben demostrar de nuevo que se cumplen los requisitos previos para las medidas de salvaguardia. También exige la liberalización progresiva de las salvaguardias a lo largo de su aplicación.

El Acuerdo sobre Salvaguardias parece haber logrado su objetivo central. Se han suprimido las medidas de zona gris existentes, y los miembros de la Organización Mundial del Comercio no han tratado de introducir nuevas medidas de zona gris. Asimismo, el recurso formal al artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio es ahora mucho más común que en los últimos años del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

Sin embargo, las salvaguardias han sido objeto de frecuentes litigios en el sistema de la Organización Mundial del Comercio, y en todos los casos que han llegado a una resolución formal, la medida impugnada ha sido declarada ilegal.Entre las Líneas En algunos casos, los gobiernos nacionales que utilizan las salvaguardias han ignorado requisitos obvios de la ley, pero los litigios también han revelado algunos problemas fundamentales con el texto del tratado y con la capacidad de los miembros de la Organización Mundial del Comercio para aplicarlo fielmente. Las cuestiones más difíciles surgen en relación con el requisito de que los aumentos de las importaciones se atribuyan a la “evolución imprevista de las circunstancias” y con la exigencia de un vínculo causal entre los aumentos de las importaciones y el daño grave o la amenaza de daño. Consideramos estas cuestiones con más detalle después de revisar el estado del pensamiento económico sobre el papel adecuado de las salvaguardias en el sistema de comercio internacional.

La función económica de las salvaguardias

Los argumentos económicos habituales a favor del libre comercio desaconsejan el uso de salvaguardias. Crean los costes de peso muerto de la protección al tiempo que retrasan la redistribución de los recursos en las industrias en declive hacia usos más productivos. Sólo si las medidas de salvaguardia fueran acompañadas habitualmente de concesiones comerciales compensatorias habría alguna base para esperar que sus efectos directos sobre el bienestar fueran razonablemente benignos, pero la compensación ha sido la excepción más que la regla en la práctica.

¿Por qué, entonces, las naciones emplean salvaguardias y por qué el sistema de la Organización Mundial del Comercio/GATT las permite? Las respuestas a estas preguntas no están del todo claras, aunque han suscitado una gran cantidad de comentarios políticos y académicos.

Quizás los argumentos más invocados para las medidas de salvaguardia son los que se recitan en la legislación nacional de Estados Unidos. El artículo 201 de la Ley de Comercio de Estados Unidos de 1974 indica que las salvaguardias pueden tener uno de los dos objetivos siguientes: restablecer la competitividad de una industria en declive o facilitar su contracción ordenada. Ambas posibles justificaciones son problemáticas.

La idea de que las salvaguardias pueden utilizarse para ”restablecer la competitividad” presupone que los gobiernos pueden identificar con precisión, y optarán por proteger, sólo aquellas industrias que puedan volver a ser competitivas.Si, Pero: Pero las industrias organizadas políticamente pueden buscar y obtener protección comercial independientemente del impacto que pueda tener en la competitividad a largo plazo debido a los beneficios a corto plazo que aporta.

Otros Elementos

Además, aunque los gobiernos fueran capaces de identificar a los candidatos apropiados para la asistencia y excluyeran adecuadamente a los candidatos pobres, la protección no es necesariamente la mejor manera de proporcionar dicha asistencia. Los préstamos directos o las subvenciones a la industria con problemas son, en teoría, superiores a la protección.

Detalles

Por último, y lo más importante, la intervención del gobierno para restaurar la competitividad es simplemente innecesaria en países con un acceso razonable a los mercados de capital privado. Los prestamistas privados financiarán los esfuerzos para ser “competitivos” siempre que los beneficios de esas inversiones justifiquen el riesgo aparente. Su falta de voluntad es una señal clara de que la inversión no está justificada, y a menudo los gobiernos tienen poco fundamento para cuestionar el juicio de los mercados de capitales.

La sugerencia de que las salvaguardias pueden facilitar una “contracción ordenada” también es sospechosa. No cabe duda de que las salvaguardias pueden ralentizar el ritmo de la contracción industrial en respuesta a la competencia de las importaciones, o poner fin a la contracción por completo.Si, Pero: Pero ese retraso es normalmente un vicio económico, no una virtud.Entre las Líneas En ausencia de algún fallo del mercado, los recursos se trasladarán a usos alternativos a un ritmo adecuado sin salvaguardias. Sin duda, los fallos del mercado son posibles, y una posibilidad importante en este sentido es la rigidez de los salarios a la baja, tal vez debido a la sindicalización o a los subsidios a los desempleados.Si, Pero: Pero es probable que la protección del comercio sea un instrumento político inferior para abordar un problema de desempleo que resulte de la rigidez de los salarios. La intervención directa en el mercado laboral, a través de subsidios al empleo o a la reconversión profesional, aborda el problema de la rigidez salarial sin introducir los costes de la protección.

Otros Elementos

Además, las salvaguardias son temporales y, por lo tanto, pueden hacer poco más que posponer el problema del desempleo a un período futuro.

Por estas razones, los comentarios económicos modernos hacen hincapié en las explicaciones alternativas de la existencia de las salvaguardias en el sistema Organización Mundial del Comercio/GATT, generalmente basadas en consideraciones de economía política. Estas explicaciones se dividen aproximadamente en tres categorías. La primera es la noción de que las salvaguardias ofrecen una “válvula de seguridad” política interna para las presiones proteccionistas, reduciéndolas en un proceso administrativo que, en última instancia, ofrece menos protección que la que se establecería por el poder legislativo en ausencia de la válvula de seguridad. Independientemente de los méritos de la hipótesis de la válvula de seguridad como justificación de una vía administrativa de protección en un sistema político nacional como el de los Estados Unidos, sin embargo, ofrece una base cuestionable para las salvaguardias en el sistema de la Organización Mundial del Comercio. Si el objetivo político putativo es crear obstáculos a los grupos de interés nacionales que buscan una protección nueva o renovada, los compromisos internacionales ineludibles de evitar la protección comercial parecerían útiles, lo que permitiría a las legislaturas “reducir” las presiones proteccionistas insistiendo en que tienen las manos atadas.

Una segunda explicación de economía política de las salvaguardias es la de Bagwell y Staiger (1990, 2002), que sostienen que la función de un mecanismo de salvaguardia en el sistema Organización Mundial del Comercio/GATT es legalizar un comportamiento que, de otro modo, podría considerarse como “trampa” y provocar el desmoronamiento del sistema. La tentación de “hacer trampas” surge en su marco porque las naciones son “grandes” y pueden utilizar los aranceles para mejorar sus condiciones comerciales. El deseo de hacer trampas en los compromisos arancelarios aumenta ante los aumentos de las importaciones porque el engaño produce más ingresos arancelarios. Si se producen trampas, esos dos autores asumen que las naciones volverán a sus políticas arancelarias preferidas en ausencia de cooperación. Para evitar esta perspectiva, puede ser interesante para las partes de un acuerdo comercial permitir la desviación temporal de los compromisos arancelarios en respuesta a los aumentos temporales de las importaciones.

Aunque el relato de dichos dos investigadores sobre las salvaguardias es inteligente y riguroso, tiene algunas dificultades para explicar la estructura de las normas de salvaguardia en la práctica. Entre otras cosas, nada en su teoría hace que la condición de la industria que compite con las importaciones sea relevante para el uso de las medidas de salvaguardia: basta con cualquier aumento de las importaciones para que surja la tentación de ”hacer trampa”.

Puntualización

Sin embargo, el requisito de ”daño grave” o la amenaza de este para una industria que compite con las importaciones es fundamental para los requisitos previos de las salvaguardias según la legislación de la Organización Mundial del Comercio.

Otros Elementos

Además, no está claro que las salvaguardias sean necesarias para abordar el problema del ”engaño” en un sistema con un sistema de resolución de disputas que funciona bien y con represalias calibradas como el de la Organización Mundial del Comercio.

Una tercera explicación de economía política de las salvaguardias, sugerida por primera vez a principios de los años 70, postula que las salvaguardias reducen el riesgo político de las concesiones comerciales en condiciones de incertidumbre. El análisis se basa en los argumentos de principios de los años 80 que explican por qué las industrias en declive invertirán más recursos que otras industrias (“ceteris paribus”) en ejercer presión para obtener protección. Dado que puede ser difícil para los negociadores comerciales predecir el impacto comercial de las concesiones en las industrias que las componen, pueden descubrir a posteriori que una industria que compite con las importaciones se ve más perjudicada por las concesiones de lo que se esperaba y clama a gritos por un alivio. La protección temporal de esa industria mientras se deprecia su capital hundido puede aliviar las fuertes presiones internas en favor de la protección. Como los negociadores comerciales saben que pueden desviarse del acuerdo en estas circunstancias, pueden estar más dispuestos a otorgar concesiones ex ante. Los efectos en el bienestar de las salvaguardias dependen entonces de si éstas facilitan más las concesiones comerciales ex ante o permiten una nueva protección ex post.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Cuestiones jurídicas

Si las salvaguardias tienen alguna función útil en el sistema comercial, su capacidad para desempeñar ese papel en el futuro está en peligro. Como se ha señalado, todas las medidas de salvaguardia que se han impugnado hasta la fecha desde la creación de la Organización Mundial del Comercio, y que han llegado a la fase de resolución formal, han sido declaradas ilegales. El problema no es simplemente una cuestión de que los miembros de la Organización Mundial del Comercio no cumplan con obligaciones claras. Más bien, el texto del tratado, tal y como lo interpreta el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio, contiene algunos requisitos confusos e ilógicos que los miembros tienen grandes dificultades para interpretar.

El artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio exige una relación entre el aumento de las importaciones y la “evolución imprevista de las circunstancias”. Esta obligación plantea dos cuestiones difíciles: ¿qué “cuenta” como “acontecimiento imprevisto” y cómo demuestran los miembros la relación entre éste y el aumento de las importaciones? Las dificultades que se plantean en este caso han dado lugar a hallazgos de ilegalidad en varios casos. Sigue sin estar claro cómo deben determinar los miembros lo que es una “evolución imprevista” y si toda perturbación “imprevista” que provoque un aumento de las importaciones es un fundamento permisible para las salvaguardias (considérese una perturbación imprevista de la oferta interna, por ejemplo, que precipite un aumento de las importaciones).

Otros Elementos

Además, una vez que se ha identificado un acontecimiento imprevisto adecuado, queda por demostrar cómo ese acontecimiento ha afectado a los volúmenes de importación. Para hacerlo de forma convincente puede ser necesario elaborar modelos econométricos, un ejercicio que es difícil de realizar dadas las limitaciones de tiempo y datos en los casos de salvaguardias.

El artículo XIX también exige una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el perjuicio. La interpretación de este requisito ha resultado problemática, entre otras razones, porque las cantidades de las importaciones son endógenas.

Una Conclusión

Por lo tanto, es difícil tratar las cantidades importadas como una variable causal.

Otros Elementos

Además, el Acuerdo sobre Salvaguardias exige a las autoridades nacionales que se aseguren de que el daño atribuible a “otros factores” no se “atribuya” erróneamente a las importaciones. La tarea de definir los ”otros factores” ha sido bastante incoherente, hasta el punto de considerar que una causa subyacente del aumento de las importaciones es un ”otro factor”. Entonces resulta imposible distinguir el efecto causal de las ”importaciones” del efecto causal de los ”otros factores”. No está claro cómo los miembros pueden llevar a cabo el análisis de no atribución requerido de una manera que resista el escrutinio legal.

El futuro papel de las salvaguardias en el sistema de la Organización Mundial del Comercio está, pues, en entredicho. Una preocupación obvia es que, si las naciones no pueden emplear las salvaguardias legalmente, volverán a las medidas extralegales que motivaron el Acuerdo sobre Salvaguardias durante la Ronda de Uruguay, y los logros clave de ese acuerdo pueden verse socavados. A partir de 2007, las entidades comerciales más grandes, como Estados Unidos y la Unión Europea -cuyas salvaguardias están casi seguras de ser impugnadas legalmente- simplemente han dejado de utilizarlas. Los efectos sistémicos a largo plazo de esta situación están por ver.

Datos verificados por: Brooks

Definición de Salvaguardias

Concepto de Salvaguardias en el ámbito del comercio exterior y otros afines: Medidas de urgencia que adopta un país, sobre la importación de productos determinados, que está causando o amenazando causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores.Entre las Líneas En especial, puede ser interesante acudir a la información relativa a Régimen de Salvaguardias de la OMC.

Debate y Significado Alternativo

El debate se ha concentrado en el Art. XIX (“clausula de salvaguardia”) – Medidas de urgencias contra las importaciones que causen, o amenacen acusar, un perjuicio grave a los productos que se trate. Las cuestiones son: Se busca que las medidas se apliquen con un criterio no discriminatorio no selectivamente; Duración; evaluación de perjuicios; Compromiso de reajuste estructural; Transparencia de las medidas; y, Hay atendencias a aplicar medidas no compatibles con el GATL “zona gris” (acuerdos voluntarios, de reparto).

Datos verificados por: Brooks

Recursos

Notas y Referencias

Véase También

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); medidas no arancelarias; economía política de la política comercial; Ronda Uruguay; Organización Mundial del Comercio

▷ Esperamos que haya sido de utilidad. Si conoces a alguien que pueda estar interesado en este tema, por favor comparte con él/ella este contenido. Es la mejor forma de ayudar al Proyecto Lawi.