Cooperación Económica Internacional

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la Cooperación Económica Internacional. También puede ser de interés lo siguiente:

• Recursos Naturales en el Marco de las Relaciones Internacionales
• Geopolítica
• Comercio internacional
• Esquema de Relaciones Económicas Internacionales
• Cooperación económica
• Globalización
• Integración económica
• Cooperación internacional
• Movimientos Internacionales de Capital
• Organizaciones Internacionales
• Sistemas Monetarios
• Uniones económicas

[aioseo_breadcrumbs]

El objetivo de la cooperación técnica es aumentar la capacidad de los países del Tercer Mundo para llevar a cabo una política de desarrollo autónoma. Para ello, pone a libre disposición conocimientos científicos o técnicos y know-how adaptados a las realidades locales.

La humanidad siempre ha practicado esta transferencia de conocimientos y técnicas. Los europeos recibieron de otros pueblos los conocimientos y las herramientas que les permitieron, durante un tiempo, dominar el mundo. Antes de la Revolución Industrial, transferían conocimientos y técnicas entre ellos, pero la Revolución intensificó estas transferencias, y no basta con que un gobierno las prohíba, sobre todo si son estimuladas por otro; la difusión de la industrialización en Europa les debe mucho. Tras la Segunda Guerra Mundial, se realizaron transferencias similares desde Estados Unidos (misiones de productividad), esta vez organizadas en gran medida por los gobiernos. La asistencia técnica, que hoy puede evitar que los países del Tercer Mundo tengan que recorrer la larga historia de la ciencia y la tecnología, forma parte de esta tradición.

Estas transferencias han sido estimuladas por intereses muy diversos. No son el resultado de las fuerzas del mercado. Inducidas por el acceso desigual al conocimiento entre naciones que se comunican libremente entre sí, evocan el comportamiento del científico que publica los resultados de su trabajo para ponerlos a disposición de todos, de acuerdo con la vocación de todo conocimiento. Por otra parte, el mercado puede ir en contra de estas prácticas de dos maneras. Por un lado, en un mundo en el que todo lo que es útil hay que pagarlo, el propio conocimiento se vende, como una mercancía, de diversas formas (venta de patentes, transferencia interna a una empresa transnacional, etc.).

Estas transferencias son costosas, incluso muy costosas, y sobre todo van acompañadas de condiciones de uso restrictivas: restricciones a la difusión del conocimiento, discriminación entre los países que desean acceder al conocimiento, subordinación de la política económica de los países del Tercer Mundo a los intereses de los países avanzados, y por tanto de su industria, su balanza de pagos, etc. Es comprensible que estas transferencias no beneficien a los intereses del Tercer Mundo. Es comprensible que estas transferencias no se contabilicen como asistencia técnica, aunque esta última pueda utilizarse para hacer un uso mejor o más independiente de ellas. Por otra parte, el progreso científico y técnico, que no deja de aumentar la distancia entre los países industrializados y los no industrializados, crea en los primeros una necesidad cada vez mayor de científicos, ingenieros y técnicos altamente cualificados. Necesitan atraer nuevas competencias a sus países: se desarrolla la migración, facilitada por el amplio acceso al conocimiento, las atractivas oportunidades de trabajo y los salarios que ofrecen estos nuevos países de acogida, incomparables con lo que los nacionales de los países del Tercer Mundo pueden ganar en su país. El saldo de la migración intelectual es cada vez más positivo para los países avanzados; es una forma de estos procesos acumulativos que enriquecen a los «ricos» y empobrecen a los demás.

La función precisa de la asistencia técnica encuentra así su sentido en las condiciones actuales de la economía mundial. Es yendo en contra de los fenómenos de discriminación y dominación vehiculados por un mercado cuyos autores no son iguales como realiza su proyecto, transfiriendo a los países del Tercer Mundo las competencias necesarias para aplicar una política de desarrollo autónoma: reducir la sub-administración, realizar estudios previos a las decisiones de inversión, vincular mejor el desarrollo de la capacidad de trabajo de las personas (educación, sanidad) y aumentar la productividad de su trabajo. Un breve repaso de su historia y sus formas nos ayudará a comprender la importancia de esta función y los problemas que plantea su aplicación en el mundo actual.

Una historia ya larga

Nacimiento y desarrollo

El término asistencia técnica se acuñó a finales de los años 30 para describir la ayuda concedida por Estados Unidos a los países latinoamericanos. Incluso antes de la creación de la ONU, la Organización de las Naciones Unidas para el Socorro y la Rehabilitación proporcionaba asistencia técnica a los países devastados. Nada más terminar la guerra, Estados Unidos y la URSS pusieron en marcha importantes programas bilaterales de asistencia técnica. En su discurso del 20 de enero de 1949, el presidente Truman subrayó la necesidad de «poner en marcha un nuevo y audaz programa, para que los beneficios de nuestro progreso industrial y científico puedan ponerse al servicio de la mejora y el desarrollo de las regiones atrasadas».

Los trabajos realizados desde 1947 en el marco del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas dieron lugar al Programa Ampliado de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas (resolución de 15 de agosto de 1949, confirmada el 16 de noviembre por la Asamblea General). Esta asistencia sólo se presta a los gobiernos o, de acuerdo con ellos y a través de ellos, en la forma que soliciten. No puede ir acompañada de injerencia alguna en los asuntos internos ni de condiciones basadas en el sistema político del país o en la raza o religión de su población. Su finalidad se define en términos muy generales: ayudar a los países interesados a «reforzar sus economías nacionales […] con el fin de promover su independencia política y económica […] y permitir a sus poblaciones alcanzar un mayor nivel de bienestar». Al no especificarse la naturaleza de la asistencia técnica en relación con otras formas de ayuda, se diferenciaba más por la naturaleza de sus aportaciones (limitadas en aquella época a la formación y a la prestación de servicios de expertos) que por sus propios objetivos.

En 1975, Las nuevas dimensiones de la cooperación técnica, un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), dio una definición basada en la función: permitir que «los países en desarrollo utilicen más eficazmente los recursos de que disponen para fines de desarrollo […], promover una autosuficiencia cada vez mayor en las capacidades de gestión, técnicas, administrativas y de investigación necesarias para formular y aplicar planes y políticas de desarrollo, incluida la gestión y el desarrollo de instituciones y empresas adecuadas». Así pues, sea cual sea el tipo de recursos proporcionados, es su finalidad -fortalecer la capacidad de autosuficiencia en la función de desarrollo- lo que distingue a la asistencia técnica de otros tipos de ayuda (presupuestaria, de balanza de pagos, de capital, alimentaria, de emergencia, etc.).

Durante el último medio siglo, la asistencia técnica ha crecido considerablemente, al tiempo que ha evolucionado.
Desde 1970, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la O.E.C.D. -que reúne a los países miembros de esta organización, a excepción de España, Luxemburgo, Grecia y Portugal- publica dos documentos: Cooperación al Desarrollo (anual) y, de período en período, Distribución geográfica de los recursos financieros puestos a disposición de los países en desarrollo (el undécimo, publicado en 1991, abarca los años 1986 a 1989). Proporciona información detallada sobre la cooperación técnica, por donante y país receptor. Los datos son más escasos -y menos fiables- para la asistencia técnica prestada por los países árabes y de Europa del Este, y aún más para la prestada por los países del Tercer Mundo (China, India, Corea, Taiwán y Venezuela, en particular). La contribución de las organizaciones no gubernamentales (ONG) no ha dejado de aumentar, hasta alcanzar entre el 5% y el 10% del total de los flujos de cooperación técnica en valor, y entre el 20% y el 40% del total del personal residente de cooperación. El coste para el donante de un voluntario puede ser tan sólo una décima parte del de un cooperante regular.

Según los documentos del C.A.D., el importe de los gastos soportados por sus miembros sólo para la cooperación técnica bilateral casi se duplicó en términos reales entre 1970 y 1990. Se ha producido un descenso relativo de la parte correspondiente a Estados Unidos y Francia, y un salto de Japón del octavo al cuarto puesto, por delante del Reino Unido. Al mismo tiempo, la parte de la cooperación técnica en la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) aportada por los países del CADC aumentó ligeramente.

Sin embargo, desde el punto de vista de los beneficiarios, y dada la gran diversidad del Tercer Mundo, la evolución parece mucho más compleja. Tomemos los cuarenta y cinco países del África Subsahariana durante las dos últimas décadas. El crecimiento global de la A.P.D. ha ido acompañado de un descenso de la cooperación técnica en relación con la ayuda financiera, y esto es aún más acusado en los países menos desarrollados (P.M.D.). El cuadro muestra la evolución de la parte de la cooperación en la A.D.P. total. Mientras que esta parte era más elevada en la ayuda multilateral que en la bilateral al principio del periodo, la tendencia se invirtió al final. Si bien esta proporción era más elevada entre los países en desarrollo, es entre ellos donde es más baja, signo evidente de las dificultades financieras particulares (caída de la relación de intercambio, carga de la deuda) que les ha impuesto la crisis del desarrollo. Es evidente que sólo los pequeños y medianos países dependen literalmente de estos flujos de ayuda y cooperación técnica. La ayuda representa a menudo el 20% del PIB; excepcionalmente, puede suponer el 60% (Guinea-Bissau) o incluso el 69% (Mozambique). 100% (Mozambique). Esta dependencia sería aún mayor si comparáramos el importe de la ayuda con el volumen de ingresos públicos (23% de media) o las exportaciones (34%). Estas cifras muestran el impacto de la crisis económica en estos países.

Sin embargo, la cooperación técnica no puede medirse exclusivamente en términos financieros. La C.A.D. indica el número aproximado de personal de cooperación técnica financiado por el sector público de sus miembros y el número de estudiantes y becarios que reciben. A estas cifras hay que añadir las del personal financiado por la cooperación multilateral y, sobre todo, por las ONG, sobre las que es imposible disponer de estadísticas precisas.

En casi treinta años, la práctica de la asistencia técnica ha evolucionado seriamente. El desarrollo escolar y universitario en el Tercer Mundo, producto conjunto de los esfuerzos gubernamentales y de la cooperación, ha elevado el nivel de los estudios, justificando más becas en el extranjero para un nivel de estudios superior, lo que, a su vez, ha aumentado y renovado las oportunidades de fuga de cerebros. Se ha intensificado la cooperación entre las universidades del Norte y del Sur, con la creación de bibliotecas univers itarias, el desarrollo de la investigación y la elaboración de programas de investigación conjuntos: en este ámbito, más que en ningún otro, la ayuda se ha convertido en cooperación, en beneficio común. Las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas han acelerado el proceso.

Han creado Institutos de Desarrollo y Planificación (Dakar, Kuala Lumpur, Santiago) para desarrollar la reflexión necesaria para su acción. Junto con laUniversidad de las Naciones Unidas, la cooperación técnica multilateral les ha ayudado a crear centros de investigación multinacionales, lo que ha permitido a los investigadores del Tercer Mundo superar su aislamiento, poner en común recursos en varias disciplinas, lo que no habría sido posible a menor escala, y producir trabajos originales. Razón de más para lamentar -y esto es precisamente un fallo de la cooperación técnica- que estos trabajos, estos resultados y los investigadores implicados no se utilicen o consulten en mayor medida: nunca se podrá sobrestimar la pérdida que supone para el mundo en su conjunto la insuficiente confianza depositada en sus intelectuales por los países del Tercer Mundo.

La asistencia técnica también ha evolucionado bajo la influencia de la experiencia. A grandes rasgos, ha habido tres etapas.

Pronto se vio que las misiones aisladas no podían responder a las necesidades reales: cuando el cooperante se va, hay pocas posibilidades de que se hayan resuelto todos los problemas; además, si la misión ha sido eficaz, habrán surgido nuevos problemas, y el experto sólo puede concluir que es necesaria una nueva misión. Sin embargo, esto no significa que estas misiones tengan que desaparecer. Algunas de ellas son de corta duración: para las evaluaciones globales se necesitan equipos multidisciplinares; un experto puede ser enviado sobre el terreno para resolver individualmente un problema técnico de su competencia. Las misiones más frecuentes se realizan a petición de un gobierno, para evaluar la viabilidad de un proyecto y establecer su alcance y coste, con el fin de sentar las bases de una decisión. En este caso, elaboran un proyecto.

En la actualidad, los proyectos son la forma más común de cooperación técnica. Se hace hincapié en la necesidad de un equipo, de estructuras de acogida y de la formación de «contrapartes», nacionales que completan su formación trabajando con el cooperante y le sustituyen cuando éste se marcha. En este sentido, la cooperación es una transferencia de competencias, un refuerzo de la autonomía del país en la conducción de su política de desarrollo. Su eficacia es actualmente el principal problema al que se enfrenta la cooperación técnica.
Es este debate el que nos ha llevado a plantearnos la sustitución del enfoque por proyectos por un enfoque por programas.

Diversas formas

Una definición simple de la asistencia técnica no significa que su alcance esté siempre claramente definido.

– Laayuda militar, que a menudo implica formación y, por tanto, asistencia técnica, se contabiliza a veces como ayuda total. Sin embargo, salvo algunas excepciones, esta forma de ayuda no tiene como objetivo el desarrollo en el sentido de la asistencia técnica. Puede servir para perpetuar la dominación de un grupo sobre el conjunto del país. Muy a menudo, se sigue llevando a cabo en el marco de pactos impuestos a los países del Tercer Mundo (pactos de Río, Manila y Bagdad [ahora CENTO], Carta del Pacífico [OASSE hasta 1977], tratados de seguridad, etc.). Peor aún, ha conducido a la apropiación indebida de marcos y recursos financieros en los países «asistidos». Pero a veces es difícil distinguir entre asistencia técnica militar y civil: en muchos países africanos, antiguas colonias francesas, médicos militares trabajan como cooperantes técnicos franceses en la lucha contra las principales enfermedades endémicas, por ejemplo; el medio es militar, pero el fin es civil.
– Es más difícil distinguir entre asistencia técnica pública y privada. Una empresa privada presta asistencia técnica si proporciona, a sus expensas, formación profesional al personal contratado en el país donde tiene su sede, aunque haya sido subvencionada para ello por su país de origen, o aunque su ubicación no tenga ningún otro impacto positivo en el desarrollo (por eso los flujos de inversión directa extranjera no se contabilizan como ayuda). A menudo ocurre que la institución donante o el gobierno confían a una empresa privada, debidamente remunerada, la formación de sus aprendices. A fortiori, la asistencia técnica incluye todas las actividades realizadas en este ámbito por las numerosísimas ONG, que son privadas pero sin ánimo de lucro.
– La distinción entre asistencia técnica bilateral y multilateral es importante. Los distintos países donantes pueden ser sensibles, en la elección de las acciones que proponen o apoyan, a intereses particulares: control político, apertura o mantenimiento de mercados para sus empresas, expansión de su lengua, etc. No están necesariamente inclinados a apoyar el desarrollo de un país concreto. No están necesariamente inclinados a tratar de coordinar sus acciones con las de otros donantes. Sin embargo, antes de sobrevalorar esta distinción, debemos estar seguros de que las organizaciones multilaterales, ciertamente más abiertas a una mejor coordinación de sus acciones con las de otros donantes, toman decisiones más objetivas, más desvinculadas de segundas intenciones, mejor estudiadas; la sumisión cada vez más generalizada al «imperativo del ajuste estructural» refuerza las dudas a este respecto.

Poner a prueba los hechos

La cooperación técnica fue sin duda una buena idea al principio, que suscitó un verdadero entusiasmo. Varias décadas después, necesitamos reflexionar sobre su práctica y eficacia para comprender al menos algunas de las dificultades a las que se enfrenta. Analizarlas no debe conducir al desencanto.

Los hechos son claros. Ya no hay perspectivas de alcanzar rápidamente el objetivo fijado para la cooperación técnica en los años 60: crear las condiciones para su irrelevancia. Por el contrario, su continuación e incluso su ampliación resultan cada vez más esenciales para la supervivencia de muchos países cuya situación se deteriora: la economía se deteriora en la mayoría de los países africanos desde hace diez años; en 1990, los niveles de renta descendieron aún más en América Latina; las incertidumbres aumentan en varios países asiáticos.

¿Cómo no cuestionar la validez de las «evaluaciones de expertos» realizadas en el marco de la cooperación técnica durante las dos últimas décadas? En los años 70, ¿debíamos haber fomentado el proceso de endeudamiento y convertirlo en un medio eficaz de financiación? ¿Deberían haber sido el ajuste estructural y las políticas fiscales «orientadas a la exportación» y las opciones de inversión el camino hacia el desarrollo en los años 80? ¿No era concebible ninguna otra política? ¿Acaso los «expertos» no tenían voz en las decisiones? Y si estaban equivocados, ¿por qué no cambiaron de opinión? Por supuesto, su papel no es tomar decisiones, pero si hubiera habido un gran número de ellos que hubieran visto el callejón sin salida y hubieran propuesto vías o proyectos alternativos a los que estaban en boga, ¿no nos habría hecho reflexionar? No podemos eludir estas preguntas.

Hoy en día, las agencias de cooperación técnica podrían culpar a la «crisis» económica mundial del empeoramiento de la situación en el Tercer Mundo si, en el momento oportuno, hubieran animado a estos países a «protegerse» de ella y a aplicar políticas adecuadas. Como mínimo, habrían permitido a algunos ver hacia dónde se dirigían los poderes públicos y privados de los países más avanzados: hacia una integración cada vez más estrecha de los países del Tercer Mundo en el mercado mundial. La vieja pregunta de Perroux: «¿Quién integra, en beneficio de quién?

Sin duda, no debe sorprendernos que la cooperación técnica bilateral deba tener en cuenta los intereses directos de las fuerzas dominantes; pero tendríamos derecho a esperar una actitud diferente de los actores de la cooperación multilateral que son los organismos de las Naciones Unidas. En teoría, el estatuto de sus funcionarios garantiza una total independencia frente a cualquier presión que los gobiernos quieran ejercer. La realidad no es tan sencilla. Por un lado, muchos funcionarios conservan el estatuto contractual durante un periodo cada vez más largo: son tanto menos libres cuanto que su país de origen tampoco tiene a menudo un verdadero estatuto de la función pública. Por otra parte, los gobiernos no temen utilizar los órganos estatutarios de algunas de las agencias para influir en la elección de los proyectos, sugerir que se retire a un determinado miembro del personal de un lugar en el que se considera que molesta, etc.

Los miembros de las ONG, que están más cerca de la gente, suelen ser más conscientes de su situación y de los riesgos a los que están expuestos. Actúan para aumentar este nivel de concienciación y animan a las personas a tomar medidas para protegerse contra estos riesgos. Por otra parte, su decisión de implicarse a nivel local les distrae del análisis y la acción económica global, e incluso les impide aportar al debate lo que han aprendido de la experiencia sobre el terreno.

Dentro de todo esto están las ambigüedades y contradicciones, que se verán a continuación.

Ambigüedades y contradicciones

La cooperación técnica se enfrenta a una serie de contradicciones. Algunas se remontan a sus orígenes (el estatuto de los cooperantes); otras son el resultado de sus éxitos y su crecimiento (la creciente fuga de cerebros, los fallos de coordinación); otras se deben a la crisis económica mundial (la tentación de desviar la cooperación técnica y reducirla a no más que una forma sustitutiva de ayuda).

Coordinación insuficiente

Como hemos visto, la cooperación técnica procede de diversas fuentes: agencias bilaterales públicas (países de la OCDE, Europa del Este, países árabes y varios países del Tercer Mundo), agencias multilaterales públicas (el CDA enumera dieciocho) y agencias privadas independientes nacionales o multinacionales (ONG). Aunque esta expansión del número de agencias refleja el éxito de la propia idea de asistencia técnica -decenas de agencias pueden ofrecer su cooperación a cada país-, este éxito tiene sus ambigüedades. Muchos países no disponen de una administración capaz de negociar las mejores condiciones de actuación con cada una de estas agencias. Incluso en países pequeños, vemos «proyectos» establecidos a nivel «regional» de los que no se ha informado al gobierno o al Ministerio de Planificación, ¡aunque estos proyectos generarán gastos recurrentes! Es imposible evitar las diferencias de enfoque entre estas múltiples agencias a la hora de elegir las prioridades y definir las estrategias de desarrollo, por no hablar de las rivalidades ligadas a la influencia que un gobierno donante puede querer ejercer a través de su política de asistencia técnica. Estas dificultades, que son la otra cara del éxito, reducen la eficacia de la cooperación técnica.

Otra limitación es la práctica ausencia de coordinación entre la cooperación técnica y otras formas de «ayuda». Ya insuficiente entre las distintas acciones de una misma fuente de ayuda, es aún más deficiente entre todas las ayudas recibidas por un mismo país. Por eso, aunque existiera información estadística, la «suma de flujos» de los que se «beneficia» un país sería un agregado heterogéneo carente de significado preciso. Además, esta falta de coordinación hace que las acciones seleccionadas dejen sin tocar ámbitos importantes, o se solapen o incluso se contradigan entre sí (lucha contra la malaria mediante pesticidas y acción agrícola). Organizar la cooperación técnica en torno a «proyectos» significa rechazar el concepto esencial de «desarrollo integrado». Discutir los proyectos sobre una base ad hoc, en el marco de una dotación financiera definida a corto plazo (las comisiones mixtas trabajan durante dos años), impide al gobierno «asistido» conocer de antemano la financiación de que dispondrá y, por tanto, elaborar una estrategia a medio plazo, requisito previo para la planificación del desarrollo, etcétera.

La conciencia de estas dificultades ha dado lugar a esfuerzos para limitar sus consecuencias. Se han hecho intentos de coordinación. Las agencias multilaterales que trabajan en el mismo campo han organizado espontáneamente grupos de coordinación (por ejemplo, U.N.I.C.E.F. y P.N.U.D. o F.A.O. en proyectos relacionados con la nutrición). Algunos gobiernos han nombrado a un alto funcionario responsable de la coordinación nacional de la ayuda recibida; han creado grupos de trabajo sectoriales, presididos por un funcionario nacional, con la participación de representantes locales de los donantes. La financiación de estos intentos de coordinación suele correr a cargo del PNUD, que trabaja activamente en este ámbito. Sin embargo, estos esfuerzos siguen siendo la excepción.
Para progresar, hay que volver a la idea básica: la cooperación técnica al servicio del plan de desarrollo del país asistido. Como prioridad, esto implica que el Ministerio de Planificación (o el que ocupe su lugar) coordine toda la ayuda recibida, incluida la cooperación técnica, incluidas las operaciones locales. Y si este ministerio no es lo bastante fuerte administrativamente para cumplir esta misión, la primera tarea de la cooperación técnica debe ser reforzarlo.

Por último, un país, sobre todo pequeño, no dispone a menudo de todos los recursos necesarios para el desarrollo de su actividad productiva, ni de salidas suficientes para garantizar el buen funcionamiento de las unidades de producción que constituyen su base autónoma de acumulación interna. Para cada uno de ellos, la cooperación entre vecinos es, por tanto, un imperativo para el desarrollo (como ha demostrado claramente el «plan de acción» de Lagos en el caso de África). Sin embargo, es un hecho que, a pesar de algunos progresos, la cooperación técnica, aunque multilateral, sigue siendo poco abierta a la realización de proyectos multinacionales.

Por supuesto, la coordinación de la cooperación técnica como parte de la planificación del desarrollo sería ilusoria -incluso peligrosa- si se lograra mediante procesos rígidos o burocráticos. La realidad social exige constantemente procesos de adaptación y compromiso que limitan el alcance de los esquemas preconstruidos. Pero, a la inversa, la flexibilidad no debe utilizarse como justificación de un empirismo inestable. Es en el debate, un debate dirigido por el planificador, donde hay que confrontar las experiencias y analizar la resistencia de la realidad.

La cuestión de los cooperantes

La cualificación del cooperante debe ser del más alto nivel, no en términos generales, sino para la tarea en cuestión. Ningún problema es nunca puramente técnico, y menos aún en un país que tiene que emprender su propio desarrollo; lo que cuenta, por el contrario, es el proceso global de desarrollo del que forma parte el proyecto, el cambio de dirección o la aceleración que le da el proyecto, los efectos en cadena que tiene, etc. Dar un paso atrás en su técnica dará al cooperante la capacidad esencial para adaptarse e inventar. La atención a los aspectos pedagógicos de su trabajo les llevará a formar a sus sucesores lo más rápidamente posible.

El estatuto de los cooperantes, más importante de lo que a veces se afirma, plantea una serie de interrogantes. A excepción de los funcionarios internacionales, las misiones de los expertos están limitadas en el tiempo. Por tanto, su salario también debe permitirles vivir durante los «tiempos muertos». Sin embargo, existen fuertes contradicciones relacionadas con el nivel de su retribución (diferencias entre su retribución y la de su homólogo, entre la de un experto extranjero y la de un experto nacional, etc.).

Ya se ha hecho referencia a la relación entre el experto y su país de origen. François Perroux abogó por la «desnacionalización de los expertos» como primer paso hacia una auténtica economía humana. En la misma línea, Mamadou Dia propuso una carta de la cooperación técnica, «una convención internacional que regule el estatuto general del personal de cooperación técnica en los mecanismos bilaterales y multilaterales, desnacionalizándolo por así decirlo en el ejercicio de sus funciones, no para volverlo irresponsable (a lo que conduce con demasiada frecuencia el estatuto de “funcionario internacional”), sino para permitirle renacionalizarse en la estructura de su trabajo y asumir así plenamente la tarea que se le ha confiado [. …], definiendo la ética y las obligaciones respectivas, armonizando los procedimientos y garantizando a los países en desarrollo contra las aventuras neocolonialistas […]. Daría testimonio de un nuevo estilo en las relaciones internacionales, en la verdadera «prospectiva» de los pueblos, que es la «solidaridad»».

La relación entre el cooperante y el país de acogida no es menos delicada. El cooperante debe contribuir a la educación de jóvenes que no son los de su propio pueblo. Para algunos, sería una indiscreción ir más allá de lo puramente técnico; para otros, sería una traición a la enseñanza negar las exigencias de una educación digna de ese nombre. El planificador o el agrónomo creen que la reforma agraria es necesaria, pero recomendarla parece como inmiscuirse en la política del país. ¿La asistencia técnica está destinada a ser «pura», es decir, puramente técnica? Pero, en los ejemplos citados, ¿quién es el técnico más puro? De hecho, el debate se distorsiona porque el cooperante es elegido por su país de origen y no por el país de acogida. Estas cuestiones son aún más graves cuando el cooperante es un economista. ¿No es cierto que el fracaso de las «políticas de desarrollo» se debe a que no se enuncian con rigor las exigencias del desarrollo? El siderúrgico tiene derecho a decir que no puede fabricar acero sin mineral de hierro; pero el economista debe afirmar que el desarrollo siempre es posible, sean cuales sean las condiciones políticas, las estructuras sociales, la interacción de las fuerzas dominantes, etc. Si se niega, está «haciendo lo incorrecto». Si se niega, está «jugando a la política».

Una tendencia preocupante

La idea subyacente a la cooperación técnica era la transformación gradual del papel de los expertos, el paso de la asistencia a la cooperación técnica para el desarrollo (dominio científico y técnico, capacidad institucional autónoma). Aunque se han hecho verdaderos progresos en este sentido, en algunas regiones -el África subsahariana, por ejemplo- siguen vigentes las primeras formas de asistencia. Los informes del PNUD, en particular, proporcionan información útil para analizar casos de este tipo. Muestran que sólo las agencias de las Naciones Unidas contratan a un número significativo de consultores de países del Tercer Mundo; más de la mitad de los expertos y técnicos trabajan en los campos de la educación o la sanidad, mientras que muchos otros lo hacen en la agricultura o el desarrollo rural; y la mayoría de ellos, que no tienen estudios superiores, siguen desempeñando tareas operativas en las administraciones nacionales, donde se valoran sus conocimientos técnicos (técnicos agrícolas o de ingeniería civil, personal paramédico, mecánicos, contables).

Así pues, al menos en los países pequeños y medianos, la realidad es ajena a la imagen del cooperante que forma a sus homólogos y sucesores, o de la cooperación técnica tal como la ven los gestores nacionales. Es casi exclusivamente a través del personal docente, o de becas y cursos de formación en el extranjero, como la cooperación técnica lleva a cabo su función de formación; del mismo modo, son pocos los cooperantes que ejercen su actividad en sectores punteros, o en funciones de programación, diseño o consultoría.

Esta situación es paradójica: estos países han dedicado un gran esfuerzo a la formación y ahora cuentan con gestores cualificados, que a menudo son víctimas del desempleo. Pero la paradoja también reside en otra parte. Una parte cada vez mayor de la cooperación técnica se desvía de su función original para convertirse en una forma de ayuda presupuestaria que no admite su nombre. Esta desviación se debe menos a la falta de gestores cualificados que a la falta de recursos financieros en las administraciones nacionales, una de las consecuencias más perversas de los programas de ajuste estructural: la reducción del gasto público -reducción del número de funcionarios y de sus salarios- refuerza el desempleo entre los gestores y la tendencia a la fuga de cerebros. De este modo, la exigencia de los países avanzados de pagar sus deudas esteriliza la cooperación técnica que ofrecen, a menos que esta cooperación presupuestaria no reconocida sea precisamente el medio de mantener dicha exigencia. De este modo, los proveedores de cooperación técnica compensan su coste pagando los intereses de la deuda; desviada de su finalidad, la primera permite a sus beneficiarios pagar la segunda.

Cooperación y fuga de cerebros

Otra paradoja de la asistencia técnica es su papel en la fuga de cerebros. Estados Unidos limita el coste de formación de sus médicos contratándolos en Inglaterra, que a su vez atrae a los formados en uno u otro país asiático.
No podemos evitar ver un efecto perverso de la asistencia técnica bilateral cuando Estados Unidos ofrece becas a licenciados latinoamericanos y lleva a cabo una política activa de contratación de los que se benefician de ella: deja así que el coste de los quince años de formación de esos jóvenes ejecutivos corra a cargo del país de origen a cambio de uno o dos años de becas: ¡el rendimiento de ese gasto de «cooperación» puede llegar a ser de diez a uno!

La propia asistencia técnica multilateral no es inmune a esta ambigüedad. Acusada en su día de dar prioridad a los expertos de los países avanzados, ha aumentado considerablemente la contratación de expertos del Tercer Mundo. Pero esto no resuelve el problema. Una agencia puede contratar al mejor especialista en un campo determinado en el país X y enviarlo a trabajar al país Y, mientras que envía al mejor especialista en el mismo campo en Y a trabajar en X: la diferencia entre las condiciones de trabajo (incluida la remuneración) de los gestores nacionales y los expertos de las agencias lo explica fácilmente; sin embargo, también acentúa las distorsiones dentro de cada país, ya que las agencias no pueden contratar a todos los gestores. ¿Podría ser la solución desarrollar los expertos nacionales? Sin duda es un punto clave, pero entonces acabaríamos con funcionarios nacionales contratados por las agencias. ¿Podríamos seguir diciendo que el objetivo de la asistencia técnica es proporcionar competencias?

¿Hasta qué punto es eficaz?

Si esta pregunta esencial es la más difícil, no es por falta de documentos: desde las evaluaciones de los proyectos realizados hasta las evaluaciones internas de las agencias, pasando por las pruebas de evaluación sectoriales o globales, existe una imponente masa de información disponible. Sin embargo, esta abundancia cuantitativa no puede ocultar la heterogeneidad de los criterios tomados en consideración.

La eficacia de la asistencia técnica no puede evaluarse sin tener en cuenta la eficacia de cada proyecto: un proyecto que no se ha ejecutado puede no haber sido eficaz, y debemos preguntarnos por qué fracasó; pero no puede reducirse a esto, y un proyecto que se ha ejecutado puede ser ineficaz. La elección del proyecto se cuestiona mucho antes de que se lleve a cabo: la presa de Inga, en el Congo, se construyó, pero no se estudió cómo utilizar la energía producida… ¡Sigue sin utilizarse! Un proyecto no es más que un eslabón de la larga cadena del desarrollo, y debe apreciarse como tal. Es la eficacia de esta cadena lo que constituye la eficacia de la cooperación técnica. Por eso se propone actualmente el concepto de programa. Para cada país beneficiario, se trata de organizar la cooperación técnica en el marco de su coordinación por una autoridad nacional, en forma de programa multisectorial a medio plazo, integrado en la planificación nacional (incluso, por ejemplo, en términos de contabilidad nacional), y teniendo en cuenta las reformas institucionales necesarias.

La eficacia de la cooperación técnica tampoco puede juzgarse -como pudo preverse en sus inicios- por la rapidez con la que se ha vuelto o se volverá inútil. El desarrollo es una empresa a muy largo plazo. Aunque cada proyecto tiene una duración determinada, su éxito da lugar a nuevas oportunidades y nuevas necesidades, que requieren nuevas formas de asistencia técnica. El carácter temporal de cada operación y su sucesión en el tiempo crean, paso a paso, el cambio de estructuras que caracteriza -o debería caracterizar- la evolución de la asistencia técnica a largo plazo. Esto es también lo que justifica nuestra reflexión sobre los programas.

Por otra parte, el objetivo de transmitir conocimientos sugiere una evaluación sectorial de los resultados de la cooperación técnica, a la manera de R. Cassen, siempre que cada sector se sitúe en el proceso global de desarrollo. Podrían citarse muchos ejemplos. Aunque la «revolución verde» ha tenido un impacto negativo en la masa de pequeños agricultores, ha permitido a India constituir sus primeras reservas de cereales. La erradicación de la viruela ha sido un gran éxito (y una fuente de ahorro para los países avanzados), pero los servicios sanitarios básicos siguen estando subdesarrollados y la transferencia de sistemas sanitarios de los países avanzados no tiene suficientemente en cuenta que son el producto de una larga evolución cultural, al menos tanto como la tecnología. Se ha hecho hincapié en las cuestiones demográficas, pero la mortalidad materna o la participación de la mujer en el desarrollo todavía no constituyen una preocupación importante. Poco a poco vamos descubriendo que la transferencia de alta tecnología sólo es posible en contextos preparados para recibirla, etc.

El criterio de desarrollo no es fácil de utilizar. El fracaso de las estrategias de desarrollo aplicadas en la mayoría de los países durante las tres últimas décadas es flagrante. La cooperación técnica debe aprender de ello. El interés mostrado, con razón, por el fortalecimiento de las instituciones debe referirse en primer lugar a los organismos nacionales y regionales de planificación: en última instancia, es a través de ellos como pueden definirse los objetivos del país y deducirse las estrategias y los recursos necesarios para alcanzarlos. La asistencia técnica es eficaz si acorta el tiempo necesario para alcanzar estos objetivos y si reduce el coste del esfuerzo que la población debe realizar para conseguirlos. Este criterio del plan sitúa a la asistencia técnica en su evolución: los planes se suceden, diferenciándose de una fase a otra, y la asistencia técnica debe adaptarse a la naturaleza de cada una de ellas; su eficacia durante una fase es contribuir a crear las condiciones para un progreso más rápido durante la siguiente. Una vez más, el concepto del programa es lo suficientemente flexible como para adaptarse a ello.

Revisor de hechos: EJ

Organización para la Cooperación Económica (Organización)

Véase en el respectivo texto.
[rtbs name=»organizaciones»]

Contenidos

Véase, en especial:

• Ayuda económica (incluyendo la ayuda al desarrollo)
• Cooperación científica
• Cooperación técnica
• APEC (Cooperación Económica Asia-Pacífico)
• CEPAL (Comisión Económica para América Latina)
• OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico)