Políticas Públicas Deportivas en Sudamérica

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Este texto se ocupa de las políticas públicas deportivas en Sudamérica, incluyendo las políticas de promoción de la actividad física.

Políticas de Promoción de la Actividad Física: el Ejemplo de Brasil

El análisis histórico e interdisciplinario del contexto brasileño en materia de políticas de actividad física/deporte es necesario para evaluar críticamente el pasado y comprender mejor el escenario actual. En vista de los rápidos e intensos cambios que se están produciendo en Brasil en las últimas décadas, nos proponemos discutir el pasado reciente y la contribución de diferentes fuerzas a la situación actual de la actividad física en el país, centrándonos en las políticas y programas de tres sectores – Deporte y Ocio, Salud y Desarrollo Urbano, así como en las acciones intersectoriales con impacto en la actividad física en Brasil.

Esto ha de ponerse en contexto y vinculado a la historia de la economía política brasileña (véase más detalles). Sin una educación política adecuada, la centralidad de los intereses del capital financiero y la inclusión ciudadana impulsada por el consumo fortalecieron la perspectiva de un “modus vivendi” fatalista y alienado, al establecer rutinas centradas en el trabajo duro, los períodos limitados de tiempo libre y la consolidación de una concepción colectiva del deporte/la actividad física como un producto con oportunidades limitadas de experimentar el deporte/la actividad física como una herramienta de transformación social, esencial para la salud y la calidad de vida de la población. Este entorno político y económico tuvo una fuerte influencia en el desarrollo de las políticas públicas y las acciones gubernamentales, incluidas las relacionadas con el deporte/la actividad física y el ocio. También influye indirectamente en la práctica de la actividad física en Brasil a través de las políticas de otros sectores, como se discute a continuación.

Deporte y ocio

Durante la dictadura militar brasileña, que tuvo lugar entre los años 1964 y 1985, la política deportiva estuvo marcada por un carácter nacionalista y vanidoso. El enfoque en el deporte de alto rendimiento, con atletas representando al país en eventos internacionales, fue característico de este período y llevó a un mayor sentido de jerarquía, centralización de las decisiones y baja interdisciplinariedad en las políticas deportivas.

Este enfoque de las políticas deportivas se aplica a muchas otras áreas durante los años 60 y principios de los 70, cuando la posibilidad de participación social estaba muy restringida. A finales de la década de 1970, Brasil experimentó diversas formas de organizaciones que buscaban promover la participación social en las decisiones del gobierno, lo que se manifestó especialmente con el movimiento de la reforma sanitaria. Estas experiencias se popularizaron con el tiempo y la democracia participativa recibiría el estatus de principio constitucional con la Constitución de 1988 teniendo que concurrir con la democracia representativa. A partir de la década de 1990, Brasil tuvo un aumento significativo en el número y los tipos de acuerdos participativos.

El proceso de democratización fue un hito para desafiar las reglas y los paradigmas de la dictadura militar y trajo importantes cambios en varios sectores de las políticas públicas brasileñas, incluyendo el sector deportivo. Además, durante la década de 1980, la organización de una comunidad epistémica dio lugar a una fuerte defensa de la creación de un capítulo de la Constitución de 1988, en el que la actividad deportiva sería reconocida en tres dimensiones: deporte-educación, deporte-ocio/participación y deporte-rendimiento.

La Constitución de 1988 estableció, en su artículo 217, que el deporte es un deber del Estado y un derecho de la población, determinando que los recursos públicos deben ser canalizados para promover el deporte educativo y, en casos específicos, para promover el deporte de alto rendimiento. Se dejó a las leyes subconstitucionales la determinación de los niveles de gobierno responsables de la promoción del deporte/actividad física en sus diferentes dimensiones, así como sus respectivos objetivos. Las empresas públicas y el sector privado han desempeñado un papel importante en el patrocinio de las actividades deportivas, aunque estas acciones todavía carecen del marco normativo e institucional y de la alineación con la Política Nacional del Deporte (la Política Nacional del Deporte se tratará con más detalle a continuación).

El período posterior a la Constitución de 1988 está marcado por diversos marcos normativos e institucionales que influirían en la formación de la concepción del deporte como área de destaque en las políticas públicas del país. Algunos de los momentos clave pueden verse en el texto sobre la evolución de la legislación y de los organismos responsables de las políticas públicas deportivas en el gobierno federal.

Aunque forme parte de la agenda política del país desde hace décadas, sólo en 1995 el deporte recibe estatus ministerial. En 2003, se crea el Ministerio de Deportes. Desde entonces, cuatro ministros han presidido la institución, ninguno de ellos con gran experiencia técnica previa o con grandes contribuciones en el área. El Ministerio de Deportes tiene como principales objetivos:

• Acceso democrático y universal al deporte y al ocio, con vistas a mejorar la calidad de vida de la población brasileña;
• Promoción de la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía, garantizando el acceso al deporte y al conocimiento científico y tecnológico relacionado;
• Descentralización de la gestión de las políticas públicas deportivas;
• Promoción de prácticas deportivas de carácter educativo y participativo para toda la población y fortalecimiento de la identidad cultural deportiva a través de políticas intersectoriales y acciones integradas; y
• Fomento del desarrollo de los talentos deportivos y mejora del rendimiento de los atletas y de los deportistas discapacitados.

Sobre esta base, el Ministerio de Deportes se divide actualmente en tres secretarías nacionales, una de ellas dedicada únicamente al fútbol y a los derechos de los aficionados. Aunque existe una relativa diversidad en los programas del ministerio, que van desde el apoyo financiero a los atletas de alto rendimiento hasta la ampliación de los programas de infraestructura deportiva y la coordinación de los centros de investigación y documentación, el Ministerio se ha centrado en el deporte de alto rendimiento en detrimento de otras actividades, incluso en la asignación de recursos. Esta priorización está en gran medida relacionada con la realización de los Juegos Panamericanos de 2007 en Río de Janeiro, el Mundial de Fútbol Masculino de 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016 en Río de Janeiro.

El deporte en las escuelas también se ha visto influenciado por la prioridad dada al deporte de alto rendimiento en los últimos años. Programas como el ‘Segundo Tiempo’, que tiene como objetivo democratizar el acceso al deporte entre los niños y adolescentes ofreciendo actividades después de la escuela, ha perdido poder en favor de otras iniciativas, como los programas ‘Descubrimiento de Talentos Deportivos’ y ‘Juegos Escolares Brasileños’, que funcionan como acciones de apoyo al deporte de alto rendimiento mediante la identificación de jóvenes talentos deportivos. En el caso de la educación física, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación, hay una baja cobertura de las clases de educación física, a pesar de que la asignatura es obligatoria en el plan de estudios hasta la escuela secundaria. Este escenario es particularmente preocupante, dado que la promoción de la actividad física a través de la escuela tiene fuertes evidencias de efectividad en el contexto latinoamericano.

A pesar de todos los esfuerzos para definir el deporte/la actividad física como un derecho de los ciudadanos en la Constitución de 1988, para tener un control institucional en esta área, a través de la creación del Ministerio del Deporte en 1995, y para crear leyes destacadas en la información aobut la evolución de la legislación y los organismos responsables de las políticas públicas deportivas dentro del gobierno federal, la reorganización del marco de las políticas públicas deportivas no logró los avances previstos. Se han implementado pocas acciones intersectoriales con la educación, la salud y la cultura, lo que tiene consecuencias en la organización institucional de las políticas deportivas, como lo demuestran la falta de una estructura presupuestaria pública sólida y la gran dependencia de las leyes de incentivo.

La política deportiva nacional

El 19 de agosto de 2005, el ex presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, lanzó la Política Nacional del Deporte. El discurso del presidente enfatizó notablemente la necesidad de que el Estado se responsabilice de las políticas deportivas en Brasil, y la importancia del deporte profesional, de los clubes deportivos en el contexto nacional y de los megaeventos deportivos. El discurso del lanzamiento oficial reflejó la prioridad otorgada a las cuestiones relativas al deporte de alto rendimiento y al modelo “basado en los clubes” sobre los enfoques de deporte-educación y deporte-ocio (Presidência da República 2005).

Evolución de la legislación y de los organismos responsables de las políticas públicas de deporte

Sobre la evolución de la legislación y los organismos responsables de las políticas públicas de deporte en el gobierno federal, véase la siguiente lista, por hito institucional o normativo (Año) y características:

• Constitución Federal de 1988 (1988) El deporte se establece como un deber del Estado y un derecho de los ciudadanos, incluyendo la declaración de que los recursos públicos deben dedicarse a la promoción del deporte.
• Ley 8.672/93 (Ley Zico) (1993) Definió la práctica deportiva como actividad física e intelectual y definió tres dimensiones: deporte-educación, deporte-ocio/participación y deporte-rendimiento. Creó el Consejo Superior de Deportes.
• Creación del Ministerio Extraordinario de Deportes (1995) Creado durante el primer mandato del Presidente Fernando Henrique Cardoso con el objetivo futuro de crear un ministerio de deportes permanente. En 1998, se unió al sector del turismo convirtiéndose en el Ministerio de Deportes y Turismo.
• Ley 9.615/98 (Ley Pelé) (1998) Suprimió el Consejo Superior de Deportes y el Departamento de Deportes y creó el Instituto Nacional de Desarrollo Deportivo. Al igual que la Ley Zico, dio prioridad al fútbol. No creó hitos importantes para el deporte-educación y el deporte-ocio/participación.
• Ley 9981/00 (Ley Maguito Vilela) (2000): Además de crear el Ministerio de Deportes y Turismo y reforzar el papel y las funciones del Consejo Brasileño de Desarrollo Deportivo, trató temas relacionados con los deportistas en Brasil.
• Ley 10264/01 (Ley Agnelo/Piva) (2001): Determinó que el 2% de los ingresos brutos de las loterías federales debían entregarse al Comité Olímpico Brasileño (85%) y al Comité Paralímpico Brasileño (15%) y determinó que estas dos entidades debían invertir el 10% de sus ingresos en el deporte escolar y el 5% en el deporte universitario.
• Creación del Ministerio de Deportes (2003): Compuesto por el Consejo Nacional del Deporte y tres departamentos, que se encargaban de las siguientes áreas: ocio, educación y alto rendimiento. En el momento de su creación, el Ministerio de Deportes se encargó de establecer una política nacional para el desarrollo de las prácticas deportivas.
• Creación de la Secretaría Nacional del Deporte Educativo (2003): Tiene como objetivo democratizar el acceso a la práctica deportiva, promover el desarrollo, la ciudadanía, la calidad de vida y reducir la vulnerabilidad social. También tiene la responsabilidad de establecer centros de deporte educativo en asociación con entidades públicas y privadas.
• Creación de la Secretaría Nacional de Desarrollo del Deporte y el Ocio (2003): Esta Secretaría fue creada con el propósito de generar conocimiento y acceso a la práctica del deporte recreativo y la recreación a través de actividades deportivas, artísticas, físicas y lúdicas para todos los grupos de edad. También contempla la creación, renovación, ampliación y modernización de la infraestructura deportiva para la promoción de dichas actividades.
• Lanzamiento de la Política Deportiva Nacional (2005): Resultado de las actividades de la 1ª Conferencia Nacional del Deporte, la Política estableció directrices para el deporte como deber del Estado. Entre sus principales temas están: acceso universal, promoción de la salud, desarrollo económico, control social y descentralización.
• Ley 11.438/06 (Ley de Incentivo al Deporte) (2006): Creó la posibilidad de que las empresas y las personas físicas apliquen el 1% y el 6%, respectivamente, del impuesto sobre la renta a los proyectos deportivos aprobados por el Ministerio de Deportes.

Instituciones

La Política Nacional del Deporte marcó un hito en el ámbito de las políticas públicas para el deporte en Brasil. La política es el resultado de un conjunto de directrices legales, que incluyen leyes constitucionales y subconstitucionales. En el documento, publicado en 2005, y del que se extraerán aquí algunas conclusiones, se reconocieron las dramáticas desigualdades en las prácticas deportivas brasileñas, se consideró el deporte como una manifestación cultural y como una cuestión de Estado. Además, se destacó la necesidad de un diagnóstico más conciso del deporte brasileño y de definiciones más claras de las funciones del gobierno federal y de los segmentos de la sociedad en el deporte. Otra novedad fue el énfasis en las actividades deportivas para personas con discapacidad.

En el documento también se reconocía que las actividades estatales y la toma de decisiones políticas importantes en Brasil estaban históricamente dominadas por la élite. Aunque la participación social todavía se abordó modestamente en el texto de la ley, como puede ilustrarse por la limitada discusión sobre la gobernanza democrática, la participación social y el control social cuando se trata de la necesidad de fortalecer los vínculos institucionales.

La cuestión de la participación en las políticas públicas deportivas requiere un compromiso para ampliar la comunicación y el diálogo entre el gobierno y la sociedad. Sin embargo, no existe una iniciativa clara en cuanto a la creación, el fortalecimiento y la ampliación de los medios de participación, salvo el Consejo Nacional del Deporte. El consejo es la principal estructura con un papel importante en el sistema político deportivo nacional.

El Consejo Nacional del Deporte es una entidad independiente y auxiliar del gobierno, vinculada al Ministerio del Deporte como órgano colegiado. Tiene la capacidad de deliberar e intervenir en una serie de decisiones de entidades estatales, representando los intereses de la comunidad deportiva ante el gobierno federal. El consejo también tiene la responsabilidad de actualizar las normas reglamentarias contra el dopaje.

El sistema político deportivo nacional está compuesto por el Ministerio del Deporte, el Consejo Nacional del Deporte, los sistemas deportivos de los estados, el Distrito Federal y los municipios, los comités olímpicos y paralímpicos brasileños, las organizaciones deportivas nacionales y regionales, las ligas regionales y nacionales y las instituciones de práctica deportiva.

Megaeventos

A pesar de la evidencia de que los grandes eventos no han logrado aumentar la práctica de deportes/actividad física o resultar en otros beneficios para la salud, el país persiguió estos megaeventos con el objetivo de obtener publicidad internacional que retratara el crecimiento económico y la capacidad administrativa de Brasil. Además, estos grandes eventos sirvieron como mecanismos para la aceleración de la acumulación de capital, tanto para las industrias de los medios de comunicación y el entretenimiento como para sus socios comerciales y multinacionales en los campos de la construcción, el desarrollo inmobiliario, la seguridad, los alimentos y los automóviles, a través de proyectos de gentrificación urbana y la creación de islas de consumo.

Como se ha observado en otros países que acogen grandes eventos deportivos, el falso argumento del legado se utilizó para justificar la realización de excepciones en cuanto a las normas y la legalidad, lo que, por ejemplo, permitió el mayor beneficio de la historia para la Fédération Internationale de Football Association (FIFA) en la Copa del Mundo de 2014 en Brasil (aproximadamente 16.000 millones de reales o 5.000 millones de dólares, según manifestó la FIFA en 2014), notablemente superior a las inversiones gubernamentales para promover el deporte y el ocio ese año. Esto refuerza el deporte como un producto en un modelo de negocio en detrimento de la democratización del deporte dentro y fuera de la escuela o la promoción de la actividad física en el tiempo libre. Aunque no haya evidencias nacionales sobre el número de atletas de alto rendimiento, es posible observar una reducción significativa de la fracción de participación en el fútbol brasileño en tiempo libre precisamente en los años anteriores al Mundial de Brasil (del 9,1% en 2006 al 7,2% en 2012).

El ambiente de excepción jurídica y legal que se dio para la organización de los megaeventos también permitió una serie de injusticias contra los segmentos más vulnerables de la población. Además de la inseguridad laboral a la que se enfrentan los trabajadores de la construcción de los megaeventos, muchas familias fueron expulsadas de sus hogares para dar paso a la construcción de las estructuras de los megaeventos y de los proyectos urbanos de interés para el mercado inmobiliario. Se estima que, en 2013, al menos 11.000 familias han sido expulsadas solo en Río de Janeiro (aproximadamente 40.000 personas) (Comitê Popular Rio Copa e Olimpíadas 2013), y un número significativamente mayor se ha visto obligado a trasladarse a regiones más alejadas a causa de la valoración inmobiliaria. Esta eliminación de oportunidades de trabajo, educación y salud debilita el derecho a la ciudad, reduce el tiempo libre de estas familias y fomenta el uso del transporte motorizado individual, con efectos negativos sobre la actividad física en los desplazamientos diarios y un mayor riesgo de lesiones por accidentes de tráfico, especialmente entre los usuarios de motocicletas y los peatones.

Salud

En la historia de Brasil, varias iniciativas contribuyeron a la comprensión de la salud como parte de las acciones gubernamentales y a definir la estructura y los objetivos del sector de la salud, especialmente a principios del siglo pasado y durante la creación del Sistema Único de Salud (en los años 80). Esta organización del sector ha tenido un impacto en el papel de la actividad física en el sistema de salud, como se discute a continuación.

A principios del siglo XX, las epidemias infecciosas exigían acciones sanitarias basadas en la prevención y la higiene, que incluían la vacunación masiva, la demolición de viviendas insalubres y el traslado de la población alojada en barrios marginales a zonas alejadas. La práctica de la actividad física, aunque no formaba parte del núcleo de las acciones del sector de la salud en la época, fue influenciada indirectamente por las acciones de ese sector, como lo ilustra la reforma urbana. En Río de Janeiro, la ciudad más importante de Brasil en esa época, las intervenciones sanitarias centradas en el Estado en el área central de la ciudad contribuyeron a la ocupación de los cerros por los más pobres, hoy conocidos como “favelas”.

Mientras que las acciones sanitarias en materia de vacunación y prevención de enfermedades transmisibles se dirigían a toda la población, las demás acciones sanitarias, incluida la asistencia sanitaria, eran un privilegio de los trabajadores formales (que habían firmado un contrato con derechos laborales garantizados). Eran ellos los que tenían derecho a la jubilación y a las pensiones que se originaban en las contribuciones financieras de los propios trabajadores y de las empresas que garantizaban la pensión al trabajador en caso de invalidez, a la familia en caso de muerte del trabajador y el acceso a la atención médica/medicina al trabajador y a la familia. Hasta hace muy poco, la condición legal de la mayoría de los trabajadores brasileños era la de trabajadores “no formales”, aquellos con una condición legal precaria o ausente, como los vendedores ambulantes, los autónomos y las amas de casa.

El Ministerio de Salud sólo se creó en 1953, tras la segregación de los entonces Ministerios de Educación y Salud. En 1964, al inicio de la dictadura militar, se reforzó el acceso a la salud a través de las cotizaciones a la seguridad social. Quienes no podían cotizar al sistema de seguridad social accedían a los servicios de salud a través de programas específicos. Los que no encajaban como beneficiarios de los programas de salud específicos del gobierno debían buscar asistencia en instituciones filantrópicas privadas. Durante este período, la concepción que prevalecía sobre la salud se centraba en el médico y en una perspectiva clínica y hospitalaria. En esa época, los servicios de salud no consideraban la actividad física como parte del cuidado de la salud.

En la década de 1970, todavía durante el período militar, se produjo el movimiento de la Reforma Sanitaria, que enfatizó la salud como un derecho de todos los ciudadanos, resultante de determinantes sociales, y como alcanzable sólo a través de la reorganización institucional del país hacia la democracia y los derechos sociales. La Reforma Sanitaria, impulsada por funcionarios, gestores y la comunidad epistémica de la salud pública, fue un hito en la definición de la salud como derecho universal y responsabilidad del Estado (al igual que el deporte y el ocio, como se vio anteriormente), expresada en la Constitución de 1988.

En 1990, se implantó el Sistema Único de Salud (SUS), que tenía entre sus principios la universalidad, la integralidad y la participación comunitaria. La atención primaria fue colocada en el centro de la red del sistema de salud. La atención primaria, como ocurre en muchos países, es el nivel más cercano de la atención sanitaria comunitaria, ya que se organiza en las áreas de salud donde viven las personas. Por lo tanto, la mayoría de las iniciativas de políticas y programas de promoción de la actividad física en el sector de la salud se han desarrollado en el ámbito de la atención primaria.

El principal programa de atención primaria involucrado en la promoción de la actividad física a nivel de la población es la Estrategia de Salud de la Familia, que también es el programa central en la atención primaria. La Estrategia de Salud de la Familia está compuesta por profesionales de las áreas de enfermería, medicina y odontología, así como por trabajadores sanitarios de la comunidad, que forman la base del equipo de Salud de la Familia. Estos equipos son responsables de cubrir un área que generalmente corresponde a 4.000 personas. Además del equipo de Salud de la Familia, existen los Núcleos de Apoyo a la Salud de la Familia (Núcleos de Apoio à Saúde da Família), encargados de apoyar al equipo de Salud de la Familia y de prestar atención multiprofesional cuando sea necesario. Este programa está formado por varios tipos de profesionales de la salud, incluido un experto en Educación Física, reconocido en Brasil como profesional de la salud desde 1997. Las estrategias de promoción de la actividad física a través de los equipos de Salud de la Familia y los Centros de Apoyo a la Salud de la Familia en los últimos años han demostrado ser eficaces en el empoderamiento de los profesionales de la salud para el asesoramiento sobre la actividad física como parte de la atención.

Los incentivos para el fomento y la práctica de la actividad física en la atención primaria como parte del SUS se han producido desde 2002, con la implementación del Programa Hiperdia, dirigido al registro y seguimiento de las personas con hipertensión o diabetes. En este programa, además del acceso a los medicamentos, los usuarios participan en grupos de caminata monitoreados por profesionales del equipo de Salud de la Familia. Otro programa desarrollado en la atención primaria desde 2007 es el Programa de Salud Escolar, que vincula los equipos de Salud de la Familia a las escuelas públicas con el objetivo de desarrollar acciones de promoción de la salud y prevención de enfermedades entre los escolares. Entre las acciones del Programa de Salud Escolar destacan las mediciones antropométricas y la promoción de estilos de vida saludables, todas ellas desarrolladas por los equipos de Salud de la Familia en colaboración con los profesionales de la escuela y los Centros de Apoyo a la Salud de la Familia. En 2015, el Programa de Salud Escolar cubrió 4.878 municipios (86%) y 18 millones de alumnos (41%).

Abordar las enfermedades crónicas no transmisibles

En Brasil, como en otros países, el impacto de las enfermedades crónicas en la morbilidad y la mortalidad de la población exigió amplias acciones para reducir la incidencia de estas enfermedades. Desde la publicación de la Estrategia Global sobre Dieta y Actividad Física en 2003 por la Organización Mundial de la Salud, Brasil ha llevado a cabo iniciativas nacionales para promover la práctica de la actividad física. En 2005, el Ministerio de Salud asignó recursos financieros a los estados y grandes municipios para desarrollar programas y proyectos relacionados con los temas de la Estrategia Mundial.

En 2006, se lanzó la Política Nacional de Promoción de la Salud con siete temas prioritarios, entre ellos la actividad física y las prácticas corporales. En el mismo año, se lanzó la Política Nacional de Prácticas Integradoras y Complementarias del SUS, que situó la medicina tradicional china como parte de las prácticas de atención sanitaria, incluyendo las prácticas corporales (por ejemplo, tai chi chuan, lian gong y yoga). Entre 2005 y 2010, se otorgaron recursos financieros a más de 1.000 municipios para desarrollar acciones de promoción de la salud en la perspectiva de la Política Nacional de Promoción de la Salud. Sin embargo, esto corresponde sólo al 27% de los municipios brasileños, lo que contrasta con el principio de universalidad del SUS.

En 2006, el Ministerio de Salud inició una encuesta telefónica para la vigilancia de los factores de riesgo y protección de las enfermedades crónicas no transmisibles, que monitorea anualmente la tendencia de estos factores en los adultos mayores de 18 años que viven en las 27 capitales de los estados brasileños. La actividad física es monitoreada en cuatro dominios: tiempo libre, ocupación, transporte y actividades domésticas. En 2014, el 35,3% de los adultos brasileños (el 41,6% de los hombres y el 30,0% de las mujeres) practicaban al menos 150 minutos de actividad física moderada a la semana. Aunque la práctica total de actividad física presenta una tendencia al alza desde 2006, existen importantes diferencias en la variación temporal por dominio y sexo.

En 2011 se puso en marcha el Programa Academia de la Salud con el objetivo de contribuir a la promoción de la salud a través de la implantación de centros con la infraestructura necesaria y profesionales cualificados. Este Programa unificó las acciones de promoción de la salud de la Política Nacional de Promoción de la Salud e incluyó la educación sanitaria. Para implementar el programa Academia de la Salud, se requiere que se transfieran recursos financieros del gobierno federal a los municipios para la construcción de espacios físicos donde se desarrollen las acciones y servicios (conocidos como “centros”). Estos centros son considerados estructuras de atención primaria que apoyan la asistencia sanitaria y contribuyen a las Redes de Atención a la Salud.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

La implementación del Programa Academia de la Salud está en curso en 3.132 (56%) municipios de todas las regiones del país. El seguimiento de la cobertura de la población objetivo es continuo y se realiza a través del Sistema de Información de Atención Primaria. Los centros abarcan actividades de promoción de la salud más allá de la actividad física/prácticas corporales, como, por ejemplo, actividades de educación sanitaria y promoción de la alimentación saludable, movilización comunitaria y prácticas artísticas/culturales. La opción de Brasil de centrarse en la prevención de las ENT y la promoción de la salud dentro de la atención primaria y promover múltiples acciones más allá de la actividad física es relevante para la diversidad cultural del país, las desigualdades económicas y sociales en las regiones, la complejidad del problema y la necesidad de fortalecer las acciones de salud dentro de los territorios locales. Esto requiere iniciativas intersectoriales y multidisciplinarias a largo plazo.

La experiencia de Brasil en la promoción de la actividad física en el sector de la salud, integrada con los servicios de salud – especialmente la atención primaria – y fuertemente apoyada por la experiencia multidisciplinaria, representa un gran avance en comparación con el período anterior a la Constitución de 1988. También hay que destacar la importante inserción del profesional de la Educación Física en el SUS, así como la comprensión de la atención a la salud más allá de la medicalización, que refuerza la actividad física y las prácticas corporales como componentes de la atención a la salud.

Desarrollo urbano

Hasta mediados del siglo XX, Brasil era un país predominantemente rural, situación que cambió con la rápida y desordenada urbanización que enfrentaron sus principales ciudades, similar a la observada en otros países de América Latina (ONU-Hábitat 2012). A modo de ejemplo, entre 1940 y 1980, la población del Gran São Paulo se expandió de 1,6 a 12,6 millones de habitantes. El resultado de este crecimiento urbano -influido tanto por factores externos, como la creciente globalización, como por factores internos, como la migración interregional- trajo importantes repercusiones para la salud y la calidad de vida de la población, así como para la actividad física.

Las políticas de transporte, vivienda y planeación urbana de esta época fueron diseñadas con base en un proyecto de ciudades de clase media, favoreciendo ampliamente los modos de transporte privado en detrimento del transporte masivo y de los modos activos (caminar y andar en bicicleta), el desarrollo de un cinturón de pobreza alrededor del centro más rico, donde se concentra la mayor parte de las oportunidades de empleo y educación, y la distribución desigual de los espacios de esparcimiento como plazas, parques e instalaciones públicas para la actividad física. Todos estos factores han contribuido a una mayor actividad física en el tiempo libre entre los más ricos y una mayor práctica en otros dominios entre los más pobres en varias ciudades brasileñas.

Ante esta precaria condición urbana y el reconocimiento de la necesidad de una reforma urbana, en 2001 se promulgó el Estatuto de la Ciudad, ley que regula el capítulo de política urbana de la Constitución de 1988 y establece el derecho universal a la ciudad, convirtiendo a Brasil en el primer país del mundo en incluir este derecho en su constitución federal. El Estatuto de la Ciudad también obliga a los municipios a establecer y revisar periódicamente sus planes directores, con el derecho a la ciudad y la sostenibilidad medioambiental como principios rectores. En 2003 se creó el Ministerio de Ciudades, lo que supuso un gran avance para el desarrollo y la aplicación de políticas de desarrollo y movilidad urbana. Finalmente, en 2007, se promulgó la Política Nacional de Movilidad Urbana, con el objetivo general de establecer principios, directrices e instrumentos que permitan a los municipios realizar sus planes de movilidad urbana para garantizar el acceso universal a las ciudades y sus oportunidades, contribuyendo al desarrollo urbano sostenible.

La Política Nacional de Movilidad Urbana reconoció la importancia de las formas activas de desplazamiento, y priorizó los viajes activos y el transporte público en lugar de los modos privados (coche y moto), la nueva matriz energética renovable y más limpia en la movilidad, la democratización del espacio público, la promoción del derecho a la ciudad y la accesibilidad para las personas con discapacidad. A esto le siguieron una serie de acciones por parte de los municipios destinadas a resolver la crisis urbana, en favor de ciudades más densas, diversas, seguras y sostenibles. Todas estas medidas de desarrollo urbano parecen haber tenido un impacto positivo en la calidad del transporte público, las infraestructuras para ciclistas y peatones, el uso del suelo y la segregación espacial entre ricos y pobres, aunque el número de iniciativas evaluadas rigurosamente ha sido muy reducido.

Sin embargo, más recientemente, los programas y políticas federales para calentar el consumo interno frente a la última crisis financiera mundial contribuyeron a reforzar un modelo de ciudad espacialmente segregada, dependiente de los medios de transporte privados. Los incentivos fiscales para la compra de vehículos contribuyeron a un aumento significativo del número de automóviles y motocicletas en todo el país. El programa de vivienda ‘Mi Casa, Mi Vida”, centrado en los más pobres, priorizó la construcción de nuevas viviendas en terrenos de bajo coste, aún más periféricos y alejados del centro de la ciudad. Además, los esfuerzos por democratizar el acceso a las zonas verdes parecen haber sido insuficientes.

Como consecuencia, se perpetúan las desigualdades en la actividad física y el mantenimiento del mal estado urbano de los municipios. La combinación de la estructura actual de las ciudades y la ganancia real de poder adquisitivo de los más pobres condujo a un mayor aumento de las tasas de motorización en este subgrupo de población, ya que los automóviles y las motocicletas son opciones rentables para superar los grandes y complejos desplazamientos en las metrópolis. En São Paulo, por ejemplo, donde el tiempo medio acumulado de desplazamiento al trabajo es de alrededor de una hora y media, parece haber una tendencia inversa de aumento del uso de la bicicleta entre los más ricos en paralelo a una reducción entre los más pobres. Además, hubo una aceleración de la reducción de la práctica de caminar y usar la bicicleta al ir a la escuela entre los años 2007 y 2012 en comparación con el período entre 1997 y 2007.

Los cambios en el desarrollo urbano son obligatorios para mejorar la calidad de vida, aumentar la actividad física y reducir las desigualdades en la práctica de la actividad física. Hay pruebas de que solo la combinación de la reducción de las distancias y un patrón de viaje que favorezca el transporte público y los desplazamientos activos podría mejorar la actividad física sin aumentar necesariamente el tiempo total de los desplazamientos diarios. Hasta qué punto las recientes políticas y programas de mejora de las condiciones urbanas en las ciudades brasileñas podrán promover estos cambios es una pregunta aún por responder.

Implicaciones para las futuras políticas y prácticas de actividad física

A pesar de las dificultades señaladas anteriormente, como la prioridad otorgada al deporte de alto rendimiento y la falta de integración del deporte/la actividad física con áreas clave, es innegable que el deporte y la actividad física ganaron mayor protagonismo e inversión en la agenda política en las últimas dos décadas. Avances significativos están plasmados en políticas nacionales que tratan directa o indirectamente el tema, como la Política Nacional del Deporte, la Política Nacional de Promoción de la Salud y el Estatuto de la Ciudad.

El principal reto para aumentar la participación de los ciudadanos en las diferentes manifestaciones del deporte y la promoción de la actividad física culturalmente integrada es la aplicación efectiva, la evaluación y la revisión continua de estas políticas. Además, otro reto importante es crear acuerdos institucionales que promuevan la integración de estas políticas y otras acciones relacionadas con el deporte/la actividad física en los diferentes niveles de gobierno. Una opción podría ser la creación de órganos de gobernanza intersectoriales a todos los niveles -federal, estatal y municipal-, así como la elaboración de un pacto federal, como ya ocurre en sectores clave del país, como la sanidad y la educación.

Estos desafíos son aún mayores dada la fragilidad de la democracia brasileña, la herencia social y cultural de procesos seculares (como la esclavitud y la urbanización precaria) y la presión ejercida por los intereses del capital financiero, con consecuencias negativas para diferentes aspectos de la vida. La garantía de los derechos constitucionalmente previstos que están íntimamente relacionados con la práctica del deporte/actividad física, entre los que se encuentra el derecho a la salud, al ocio y a la ciudad, sólo será posible con la profundización de la participación social y el fortalecimiento de las instituciones democráticas en Brasil.

Revisor de hechos: Hessen

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