Reformas de la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea

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Historia de las Reformas de la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea: 1962-2015

La Política Agrícola Común (PAC) es la más antigua de las políticas comunes de la Unión Europea. Ha sido y sigue siendo uno de los principales pilares de la construcción europea, aunque en la actualidad solo moviliza alrededor del 40 % del presupuesto comunitario, frente a más del 70 % en sus inicios en la década de 1960. Francia sigue siendo, por delante de España, Alemania e Italia, el principal beneficiario de los fondos desembolsados en el marco de la PAC.

La Política Agrícola Común ha desempeñado un papel fundamental en el auge de la agricultura francesa y europea, y en el ascenso de la Unión Europea a los primeros puestos de los principales exportadores mundiales de productos agrícolas y agroalimentarios.

Sin embargo, la PAC de 2013, que entró en vigor a partir de 2015, es muy diferente de la PAC original: Si bien no había sufrido modificaciones importantes hasta 1992, desde entonces se han sucedido una serie de reformas en 1999 (Agenda 2000), 2003 (Acuerdo de Luxemburgo), 2007 (chequeo) y 2013.

Estas reformas, que han reducido gradualmente las ayudas a los mercados, exponiendo así cada vez más a los agricultores a la creciente inestabilidad de los mercados, han favorecido al mismo tiempo una «ecologización» cada vez más marcada de la producción agrícola y han aportado un apoyo más importante y diversificado al mundo rural.

Para comprender mejor la evolución de los objetivos y las modalidades de funcionamiento de la PAC, conviene situarlos en el contexto económico, político y geopolítico de las épocas en las que se iniciaron estas reformas. La crisis agrícola que afectó a la agricultura francesa y europea a partir de 2015 alimenta los debates sobre una nueva reforma, prevista para 2020.

La primera PAC: 1962-1992

Su contexto: garantizar la seguridad alimentaria

Al final de la Segunda Guerra Mundial, la situación de déficit histórico de Europa en productos agrícolas y alimentarios se acentuó: en 1947, la cosecha francesa de trigo nunca había sido tan baja desde… 1816 y los franceses todavía sufrían entonces una verdadera escasez de alimentos. El retraso en tecnología de la agricultura europea con respecto a la de Estados Unidos era considerable y no empezó a reducirse hasta la década de 1950 con la ayuda del Plan Marshall. Los inicios de esta primera PAC no datan del Tratado de Roma de 1957, sino de 1962, y finalizan en 1992: corresponden en su mayor parte, en el plano geopolítico, al período de la Guerra Fría entre el Este y el Oeste, con la construcción del muro de Berlín en 1961 y su destrucción en 1989. Aunque la creación de la PAC no va en el sentido de los intereses económicos de Estados Unidos (permitirá a la CEE pasar de una situación históricamente deficitaria a una situación claramente excedentaria), constituye para ellos, al permitir el desarrollo de la agricultura europea, un útil baluarte contra el avance del comunismo en la lucha que les opone a la Unión Soviética.

Cuatro objetivos

Aparecen en el artículo 39 del Tratado de Roma firmado en marzo de 1957. Entonces se pedía a la PAC:

• «aumentar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso técnico»;
• «garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola»;
• «estabilizar los mercados»;
• «garantizar la seguridad de los suministros».

Estos cuatro objetivos iniciales siguen constituyendo los cimientos de la PAC. Nunca se han cuestionado desde entonces, a pesar de las sucesivas ampliaciones de la Unión, las diversas reformas y el aumento del margen de maniobra concedido a los Estados.

Cuatro principios básicos

Para alcanzar estos objetivos, el artículo 40 preveía «una organización común de los mercados agrícolas». Esta se basaba en cuatro principios que siguen vigentes:

La unicidad del mercado. El libre comercio de productos agrícolas entre los Estados miembros se instauró en los años 60: la supresión de los derechos de aduana dio lugar a un espectacular aumento del comercio de productos agrícolas dentro de la Unión Europea.

La preferencia comunitaria. La unicidad del mercado suponía el establecimiento de normas comunes para las importaciones procedentes de terceros países. Los derechos de entrada o «retenciones» que se les aplicaban eran idénticos en todas partes y se fijaban en niveles tales que, para productos comparables, siempre era más ventajoso recurrir al mercado interior europeo que a terceros países. Estos «gravámenes», que no deben confundirse con simples derechos de aduana, podían fluctuar de forma muy importante en función de las diferencias, más o menos marcadas según los períodos, entre los precios interiores europeos y los precios mundiales, así como entre los valores respectivos del ECU y del dólar estadounidense. Esto suponía un doble protección del mercado interior europeo.

La garantía de precios mínimos únicos en el mercado interior europeo para la mayoría de los productos agrícolas. Estos precios mínimos se garantizan gracias a dos mecanismos. El de la «intervención» permite retirar momentáneamente del mercado y almacenar las cantidades producidas en exceso. El de las «restituciones» se traduce en ayudas concedidas a las exportaciones a terceros países, que equivalen a la diferencia entre el precio de mercado europeo y el precio mundial.

La solidaridad financiera de los distintos Estados miembros. Los gastos generados por la PAC se financian a través de un organismo común: el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola), que destina la mayor parte de su presupuesto a su sección «Garantía».

Las organizaciones de mercado

La mayoría se crearon entre 1965 y 1970, pero no todas las producciones se beneficiaron de marcos comparables.
Para aproximadamente el 70 % de la producción agrícola europea, existe un precio de intervención, así como una protección frente al mercado mundial, obtenida gracias al doble mecanismo de retenciones y restituciones. Los principales productos que se benefician de este modo de una protección máxima son los cereales, el azúcar, la leche, la carne de vacuno y la carne de ovino. Se trata de producciones obtenidas principalmente en los países y regiones del centro y norte de Europa. En el caso de la carne de vacuno, el vino de mesa y diversas frutas y verduras, el recurso a la intervención es bastante poco frecuente: se utilizan más bien ayudas a la retirada o a la destilación para sostener los mercados.

Para aproximadamente una cuarta parte de la producción agrícola europea (huevos y aves de corral, algunas frutas y verduras, flores…), no hay intervención, sino solo protección frente al exterior. Se trata de producciones procedentes en gran parte, pero no exclusivamente, de países y regiones del sur de Europa. Incluso hoy en día, estas producciones se encuentran entre las menos reguladas por la PAC.

Por último, en el caso de los oleaginosos (colza, girasol, soja), no existe ni intervención ni protección en las fronteras. El precio en el mercado interior europeo es el mismo que en el mercado mundial y, de hecho, sigue todas sus fluctuaciones. Esta situación particular es el resultado de una concesión hecha a los Estados Unidos en las negociaciones del GATT llevadas a cabo en los años 60: la CEE tuvo que hacerlo para que aceptaran la creación de la PAC.

A pesar de estas diferencias en el régimen aplicable según los productos, la antigua PAC era principalmente una política de apoyo a los precios: la ayuda a los agricultores estaba asegurada principalmente por los consumidores europeos, que pagaban sus productos agrícolas a un precio mucho más alto que en el mercado mundial. Sin embargo, este sistema de financiación tenía la ventaja de ser poco visible.

Los precios regulares y remuneradores de los que se beneficiaban entonces los agricultores permitieron un aumento sin precedentes de la producción. Durante los años setenta —años que los agricultores siguen considerando hoy en día como la edad de oro de la PAC—, la producción agrícola superó el consumo europeo en la mayoría de los ámbitos. Sin embargo, esta primera versión de la PAC, elaborada en función de una Europa deficitaria en productos agrícolas, se hacía cada vez más difícil de aplicar en el contexto de una Europa excedentaria, sobre todo porque, tras la fuerte expansión de los mercados agrícolas mundiales en los años setenta, estos habían entrado en una situación de casi estancamiento a principios de los ochenta.

Por otra parte, las críticas que se pueden dirigir a todas las políticas de precios —políticas en las que las ayudas son tanto más elevadas cuanto mayores son los volúmenes producidos— son bien conocidas: fomentan el productivismo más allá de la demanda efectiva de los mercados y apoyan de manera privilegiada a las explotaciones y regiones que ya están más favorecidas. Los contrastes sociales y territoriales se han acentuado cada vez más en las zonas rurales europeas, sobre todo desde que la Unión Europea se ha ampliado a nuevos países.

La reforma de la PAC de 1992 (o reforma Mac Sharry)

Un nuevo contexto económico, político y geopolítico

En lo que respecta a la economía y los mercados, a finales de los años 80 y principios de los 90 se entra en una situación de excedentes estructurales: se hace imprescindible responder mejor a las señales de los mercados.
En el contexto de un final del «frío» guerra, los productos agrícolas son objeto de negociaciones comerciales internacionales por primera vez desde la creación del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade): 1986 marca el comienzo de la Ronda Uruguay. La organización de los mercados implementada por la primera PAC (en particular, las ayudas o restituciones concedidas a las exportaciones) es fuertemente atacada por los Estados Unidos, así como por los países del grupo de los fair traders («exportadores leales» de productos agrícolas), liderados por Australia, Canadá, Brasil y Argentina, todos preocupados por el aumento de la competencia europea en los mercados mundiales de productos agrícolas.

Nuevos mecanismos

Tras la introducción en los años 80 de diversos mecanismos parciales de estabilización de la producción (cuotas lácteas en 1984, cantidades máximas garantizadas para las semillas oleaginosas a partir de 1986-1987 y para los cereales a partir de 1988-1989), la PAC, establecida en 1992, se basa en nuevos mecanismos de apoyo a los ingresos de los agricultores y de control de la oferta. Responde a nuevos objetivos: avanzar hacia un mejor equilibrio de los mercados, proteger el medio ambiente, mantener un elevado número de agricultores y mejorar al mismo tiempo la competitividad de la agricultura.

Los cambios no solo están relacionados con presiones externas, sino también con presiones internas de la Unión Europea, ya sea la necesidad de un mejor control de la producción, la necesidad de una distribución geográfica y social menos desigual de las ayudas o la evolución hacia una mejor gestión de un medio ambiente maltratado por la agricultura productivista.

En este nuevo contexto, la PAC ha pasado de ayudas basadas principalmente en precios elevados y financiadas por los consumidores a ayudas basadas principalmente en pagos compensatorios a los agricultores y financiados por los contribuyentes. Las ayudas a la agricultura europea y a los agricultores europeos se han vuelto así mucho más visibles, lo que ha reforzado la exigencia de su justificación. Al adoptar nuevas formas, las ayudas europeas se han acercado mucho a los mecanismos de apoyo que se habían utilizado en Estados Unidos en el marco de las grandes leyes marco agrícolas que jalonan la política federal estadounidense desde la época del New Deal. Esta transformación desempeñó un papel decisivo en la conclusión de las negociaciones comerciales llevadas a cabo en el marco de la Ronda de Uruguay: los acuerdos de Marrakech de 1994.

La introducción de ayudas directas

En el caso de las oleaginosas, los cambios fueron más limitados que en otras producciones: el precio en el mercado interior europeo ya se correspondía con el precio mundial. Las compensaciones que hasta entonces se pagaban a los industriales que trituraban las semillas oleaginosas se pagaban ahora directamente a los propios agricultores. Pero, a petición de Estados Unidos, los europeos tuvieron que aceptar, para poder realizar estos pagos, limitar su superficie cultivada de oleoproteaginosas a poco más de 5 millones de hectáreas y seguir así con un fuerte déficit en este ámbito, lo que sigue siendo el caso hoy en día. Sin embargo, se trataba de un desafío estratégico, dada la importancia de las harinas y los tortas de oleaginosas en el buen funcionamiento de las explotaciones industriales europeas.

En el caso de los cereales, el precio de intervención europeo se redujo en más de un tercio. Esta fuerte caída se extendió a lo largo de tres campañas (1993-1994, 1994-1995 y 1995-1996). De este modo, el precio de intervención de los cereales europeos se acercó considerablemente a los precios mundiales, al menos en periodos de relativo equilibrio de los mercados.

Esta bajada del precio de intervención se compensó con el pago de ayudas directas, o DPU (derechos de pago único), por hectárea.

A pesar de su desacoplamiento de la producción, estos derechos de pago único, que en Francia oscilaban entre 250 y 350 euros por hectárea según las regiones (2010), seguían vinculados a un factor de producción importante, la tierra: su importe total era tanto más elevado cuanto más extenso era el terreno.

Para acceder a estas ayudas, se exigió a los agricultores que participaran en el control de la oferta: se les obligó a dejar en barbecho el 15 % de sus tierras cultivables en 1992-1993 y 1993-1994, y luego el 10 %. Esta congelación se suprimió a finales de los años noventa y se reintrodujo indirectamente en la PAC de 2013 (véase más adelante).
Por último, bajo la presión estadounidense, en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay y a raíz del preacuerdo conocido como de Blair House (noviembre de 1992), los europeos tuvieron que comprometerse a limitar sus exportaciones de cereales que se benefician de restituciones.

Para productos como la leche, la carne o la remolacha azucarera, las diferencias entre los precios mundiales y los europeos siguieron siendo mucho más acusadas: la relación era aproximadamente del doble. Para estos productos se mantuvo una organización más cercana a la de la antigua PAC.

Sin embargo, el precio de intervención de la carne de vacuno se redujo un 15 % entre 1992-1993 y 1995-1996. Esta reducción se compensó con un aumento de la prima anual para los machos bovinos y las vacas nodrizas. Además, estas primas, que solo se pagan hasta un límite de dos unidades de ganado mayor por hectárea (UGM/ha, correspondiendo una UGM a un bovino adulto), se incrementan en caso de producción más extensiva (carga inferior a 1,4 UGM/ha), lo que permite proteger mejor el medio ambiente (es la «prima a la hierba»). Esta medida fue especialmente favorable para las explotaciones francesas de carne, que en su mayoría se basan en sistemas extensivos.

En el caso de la leche, se produjo una reducción del 2 % de las cuotas entre 1993-1994 y 1994-1995, junto con una reducción del 5 % del precio de la mantequilla.

Por último, se estableció una tarificación de las exacciones aplicadas a las importaciones europeas de productos agrícolas. Las exacciones, cuyos importes fluctuaban hasta entonces (véase más arriba), se transformaron en «equivalentes arancelarios», es decir, en derechos de aduana fijos. Estos equivalentes arancelarios se redujeron progresivamente en un 36 % durante un período de seis años a partir de 1994.

La continuación de la reforma de 1992: la Agenda 2000

La Agenda 2000 incluye un importante capítulo agrícola, mientras que los otros dos capítulos principales se refieren a la ampliación de la Unión Europea a los PECO (Países de Europa Central y Oriental) y al nuevo marco financiero adoptado por los Quince para el período 2000-2006. Fue aprobada definitivamente por el Consejo Europeo en Berlín los días 24 y 25 de marzo de 1999.

El contexto mundial y europeo de esta nueva reforma

A nivel mundial, debían tenerse en cuenta dos datos potencialmente desestabilizadores del sistema existente. La primera era la próxima ampliación de la Unión Europea a varios países de Europa del Este, es decir, a países con una agricultura y una historia agraria muy diferentes de las de Europa Occidental. La segunda se refería a la nueva ronda de negociaciones comerciales internacionales prevista en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que sucedió al GATT en 1995: Si bien esta ronda no comenzó hasta noviembre de 2001 en Doha, el retraso fue considerable, el presión ejercida por Estados Unidos y los países del grupo de Cairns para avanzar hacia un mayor liberalismo económico eliminando las ayudas a la exportación, como las «restituciones» europeas, y abriendo más el mercado interior europeo ya era muy intensa.

Paralelamente, a nivel europeo, se había hecho cada vez más necesario, teniendo en cuenta la evolución de la opinión pública, afirmar la existencia de un modelo agrícola europeo y promoverlo. De hecho, los ciudadanos europeos se habían vuelto cada vez más sensibles al medio ambiente y a la promoción de la agricultura «multifuncional».

Desde la declaración de Cork de 1996, el concepto de desarrollo rural había evolucionado mucho. Antes, se trataba sobre todo de apoyar el desarrollo agrícola. Esta declaración sienta las bases de una política de desarrollo rural muy ampliada: la que hoy promueve el «segundo pilar» de la PAC. Además de un enfoque integrado de la producción agrícola en sí, el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 se declara a favor de una « agricultura multifuncional, sostenible, competitiva, repartida por todo el territorio europeo, capaz de mantener el paisaje, conservar el espacio natural y aportar una contribución esencial a la vitalidad del mundo rural y responder a las preocupaciones y exigencias de los consumidores en materia de calidad y seguridad de los alimentos, protección del medio ambiente y preservación del bienestar de los animales».

Las medidas relativas a las organizaciones comunes de mercado (OCM)

En el ámbito de la gestión de los mercados, se trata esencialmente de una nueva reducción de los precios de apoyo europeos.

El marco de la producción lechera, basado en el sistema de cuotas lecheras, se prorroga finalmente, tras intensos debates, hasta 2014.

Está prevista una nueva reducción del precio de intervención de la carne de vacuno (20 % en tres etapas), compensada (en un 85 %) por un aumento de las primas por bovinos y acompañada del mantenimiento de los incentivos a la extensificación.

Una reducción del 15 % del precio de apoyo de los cereales, programada en dos etapas (– 7,5 % en 2000-2001 y – 7,5 % en 2001-2002), debía permitir exportar cereales al mercado mundial en la mayoría de los casos sin «restituciones». Se compensó parcialmente (en un 50 %) con un aumento de la ayuda directa a los agricultores.

El cambio más importante se produjo en el ámbito de las oleaginosas: a partir de 2002-2003, la ayuda a estos cultivos se alineó con la de los cereales, menos favorable. Esta importante modificación se correspondía con la obligación impuesta a los miembros de la OMC de «desvincular» las ayudas pagadas en relación con los diferentes cultivos, concediendo a todos el mismo nivel de apoyo, a imitación del sistema de ayuda directa que se había establecido en los Estados Unidos desde la Ley de Comercio Justo (Fair Act) de 1996. En este contexto, las superficies dedicadas a oleaginosas (principalmente soja, girasol y colza) se encontraban bloqueadas en Europa, cuando se trata de uno de los pocos sectores de producción agrícola en el que la Unión Europea es francamente deficitaria y un ámbito estratégico para la alimentación de los animales producidos en el marco de la ganadería industrial.

Medidas relativas al medio ambiente y al desarrollo rural

En estos ámbitos es donde la Agenda 2000 ha sido más innovadora: ha establecido una «ecocondicionalidad» de las ayudas destinada a reforzar sensiblemente las medidas agroambientales surgidas con la reforma de la PAC de 1992. Estas medidas, que hasta entonces solo habían recibido una financiación muy modesta, se referían principalmente, en un principio, a las zonas en las que las condiciones agronómicas eran poco favorables o incluso marginales (humedales, pastos de montaña). Sin embargo, el objetivo era favorecer su implantación en todas las regiones, incluidas las grandes cuencas de producción.

La consideración emergente de los aspectos medioambientales y territoriales corresponde a un reconocimiento de la multifuncionalidad de la agricultura, de su papel en el mantenimiento de los paisajes y de su contribución a la vitalidad de los espacios rurales. Paralelamente a diferentes incentivos (ayudas a la inversión, ayudas a la instalación de jóvenes agricultores, ayudas a la forestación de tierras agrícolas…), las ayudas directas pagadas a los agricultores podían modularse, dentro de ciertos límites, en función de la importancia de la mano de obra empleada en las explotaciones, aspecto que se retomó posteriormente en el acuerdo de Luxemburgo de junio de 2003.

El lugar mucho más importante dado a la subsidiariedad: ¿hacia una PAC «a la carta»?

Se trata de un cambio importante con respecto a las versiones anteriores de la PAC, que está relacionado en gran medida con los nuevos objetivos medioambientales y rurales. Los Estados miembros tienen ahora la posibilidad de modular las ayudas directas pagadas a los agricultores en función de criterios que ellos mismos definen y de determinar sus propias exigencias en el ámbito agroambiental, así como sus prioridades para el desarrollo rural. También pueden establecer ayudas nacionales que complementen las ayudas comunitarias en diferentes ámbitos. Así, una parte considerable de las ayudas se asigna ahora en forma de dotaciones nacionales. Los Estados miembros pueden disponer de los ahorros que obtienen gracias a la modulación (es decir, la reducción) de las ayudas directas que reciben las explotaciones más grandes y destinarlos a medidas agroambientales o a zonas desfavorecidas. Al jugar con los significados que se pueden dar a la letra «C» en «PAC», algunos (Bazin, 2014) subrayan que estamos pasando de una política agrícola común a una política agrícola a la carta.

Se está estableciendo una división de tareas entre la Unión Europea y los distintos Estados. Si Bruselas conserva la gestión de los mercados y las relaciones con el resto del mundo, adoptando una política cada vez más liberal en esta gestión, a los distintos Estados se les ha asignado la aplicación y el control de las medidas agroambientales, así como las relativas al desarrollo rural. Esta distribución de tareas no está exenta de contradicciones y divisiones, sobre todo desde que doce nuevos Estados de Europa Central y Oriental, mucho menos ricos que los antiguos miembros, se han unido a la Unión.

En total, el apoyo a los mercados, que antes de 1992 constituía la principal partida de gasto de la PAC, ya no representa más que una partida secundaria: la mayor parte de la ayuda que se presta a los agricultores procede ahora de las ayudas directas que reciben, mientras que la «segunda pata» de la PAC empieza a cobrar verdadera importancia.

El Acuerdo de Luxemburgo de junio de 2003

Este acuerdo se inscribe en la prolongación de las modificaciones aportadas por la Agenda 2000, acentuándolas. Los dos «pilares» que estructuran la PAC refrendan las nuevas expectativas de los «ciudadanos-consumidores-contribuyentes» europeos con respecto a la agricultura.

Primer pilar: una ayuda básica a la renta de los agricultores

El primer pilar, que trata de los mecanismos de concesión de ayudas a los agricultores, sufre modificaciones muy importantes. Confirma y organiza la disociación de las ayudas y las diferentes producciones, la condicionalidad medioambiental y la modulación de estas ayudas directas.

La disociación de las ayudas, aunque no es total, se aplica ahora tanto a los cultivos como a las actividades de ganadería. Significa la creación de un derecho a prima o pago único (DPU) por explotación, independiente de las cantidades producidas, calculado sobre la base de las hectáreas y los animales mantenidos en 2000, 2001 y 2002. Este sistema cumple los requisitos de la OMC para eliminar todas las ayudas a la agricultura que tengan un efecto de distorsión directa en la oferta de productos agrícolas. En última instancia, un agricultor podrá recibir su prima y dejar de producir por completo. De manera más habitual, podrá elegir libremente sus producciones en función de la situación de la demanda en los mercados. Sin embargo, un inconveniente de estas ayudas directas disociadas que otorgan un mayor papel a los mercados es que, al igual que sus homólogos ya existentes en Estados Unidos, corren el riesgo de capitalizarse muy rápidamente en el valor de la tierra y, por lo tanto, de perjudicar la competitividad de los agricultores europeos.

Los requisitos de condicionalidad que deben cumplir los agricultores se agrupan en tres ámbitos: «medio ambiente», «salud animal» y «buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAE) – pastos permanentes», con un conjunto de normas que deben aplicarse en cada ámbito. El pago íntegro de la DPU está sujeto al cumplimiento de estas normas, y las sanciones aplicables son más o menos importantes según el caso. La ecocondicionalidad implicará en muchos casos la adecuación a normas relativamente costosas que no todos querrán (por ejemplo, porque son demasiado mayores) o no podrán realizar económicamente a pesar de las ayudas previstas. Esto sin duda provocará una mayor concentración y selección de las explotaciones agrícolas.

Por fin se han modulado las ayudas para las explotaciones más grandes. Estas verán cómo su DPU se reduce un 3 % en 2005, un 4 % en 2006 y un 5 % entre 2007 y 2013, destinándose los ahorros así obtenidos al desarrollo rural. Esta medida no pone en duda la rentabilidad económica de las grandes explotaciones situadas en las regiones donde las condiciones agronómicas son más favorables. En cambio, afecta más a las explotaciones de las regiones «intermedias», donde, debido a las malas condiciones agronómicas, los rendimientos no pueden alcanzar niveles elevados.

Segunda pata: hacia un desarrollo rural equilibrado

El «segundo pilar» de la PAC, o pilar «rural», tiene como función apoyar a la agricultura como proveedora de bienes públicos en los ámbitos del medio ambiente y el medio rural, y ayudar a las comunidades rurales en sus proyectos de desarrollo y diversificación de sus actividades. Desde 2005, se le asignan nuevos recursos gracias a una reducción de los pagos directos que reciben las explotaciones más grandes (véase más arriba). Se organiza en torno a tres ejes, que a su vez se dividen en grupos de medidas.

El eje 1 se centra en la competitividad, el eje 2 en la gestión de la tierra y el medio ambiente, y el eje 3 en la economía rural en sentido amplio.

Entre las medidas del eje 1 figuran las ayudas a la instalación de jóvenes agricultores y a la jubilación anticipada, las ayudas que permiten a los agricultores cumplir las normas de la Unión Europea en materia de medio ambiente, bienestar animal y salud pública, y, por último, las ayudas que fomentan la mejora y la promoción de la calidad de los alimentos ofrecidos a los consumidores.

Entre las medidas del eje 2 se encuentran las destinadas a las zonas desfavorecidas de montaña y otras zonas con desventajas, así como diversas medidas agroambientales, entre ellas las relativas a las zonas agrícolas o forestales «Natura 2000».

En cuanto al eje 3, agrupa medidas que permiten mejorar el acceso de las comunidades rurales a los servicios básicos, fomentar la diversificación de las actividades económicas y el desarrollo turístico en el medio rural, conservar y gestionar mejor el patrimonio natural.

Paralelamente, la Unión Europea sigue apoyando financieramente los proyectos locales de desarrollo rural sostenible, como los que ya existían para diferentes territorios en el marco del programa Leader +.

A partir de 2007, cada uno de los dos pilares de la PAC dispone de su propio fondo de financiación: el FEAG (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, antiguo FEOGA) para el primer pilar y el FEADR (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) para el segundo.

Los retos relacionados con los procesos de ampliación de la Unión Europea

Los diez países que se unieron a la Europa de los Quince el 1 de mayo de 2004, así como los dos siguientes el 1 de enero de 2007 y el último en 2013, son en su mayoría países de Europa Central y Oriental. Casi todos ellos tienen una agricultura, zonas rurales y niveles de desarrollo económico y social muy diferentes de los de Europa Occidental.

El porcentaje de gasto de los hogares dedicado a la alimentación parece ser casi el doble en estos nuevos miembros (más del 28 %) que en los países de la Unión de los Quince (16 % de media).

La proporción de la población activa que trabaja en la agricultura es, de media, tres veces mayor (13,4 %) en los diez países que se adhirieron en 2004 que en los países de la antigua Unión de los Quince (4 %).
Mientras que el paso de la Unión de los Quince a la Unión de los Veinticinco supuso un aumento del 20 % de la población (y, por tanto, del número de consumidores) y del 28 % de la superficie agrícola útil, la mano de obra agrícola aumentó en esta ocasión en más del 53 %, pero la renta bruta de la agricultura solo en un 7 %. 100, pero la agricultura solo generó un 7 % de valor añadido bruto.

Las diferencias son especialmente notables en los ámbitos de la productividad por hectárea, por cabeza de ganado y, sobre todo, por unidad de mano de obra. En cuanto a las estadísticas que se refieren al tamaño medio de las explotaciones por país, son especialmente engañosas en el caso de los nuevos Estados miembros. En el caso de Europa occidental, las medias pueden considerarse relativamente representativas de la realidad, en la medida en que son relativamente numerosas las explotaciones de tamaño medio o medio grande, que corresponden a la explotación familiar modernizada. En cambio, en Europa Central y Oriental, las cifras medias dan una idea completamente errónea de la situación real. Los hogares agrícolas de tamaño medio son muy escasos.

Los cálculos de medias resultan de la consideración de explotaciones fundamentalmente diferentes, unas claramente sobredimensionadas, otras claramente subdimensionadas en comparación con las explotaciones familiares modernizadas de Europa Occidental. De hecho, en Europa Central y del Este siguen existiendo explotaciones de gran tamaño, heredadas de antiguos sovjós (granjas estatales) o antiguos koljós (cooperativas de producción agrícola) que hoy en día han optado por el estatus jurídico de «sociedades civiles» o «sociedades anónimas» sin haber resuelto, en la mayoría de los casos, sus problemas de exceso de personal, y una multitud de microexplotaciones de subsistencia, que siguen funcionando en gran medida de forma autosuficiente y que abarcan como mucho unas pocas hectáreas, heredadas de la reciente fase de descolectivización. La adaptación de estas explotaciones a las normas sanitarias y medioambientales occidentales es problemática. Además, las capacidades locales de financiación del desarrollo rural son limitadas, ya que este funciona sobre la base de la cofinanciación entre la Unión y los Estados miembros. En cuanto a los pagos directos desacoplados a los productores, solo alcanzarán la paridad con los que se pagan a los agricultores de Europa occidental en un plazo relativamente largo.

Los balances del comercio de productos agrícolas y agroalimentarios ponen de relieve las difíciles situaciones que atraviesan las agriculturas de la mayoría de los nuevos miembros de la Unión Europea: con la notable excepción de Hungría, que ya era un país exportador en la época comunista, todos los balances comerciales agroalimentarios de los demás países son deficitarios.

Los nuevos países miembros siguen teniendo dificultades para desarrollar producciones que requieren importantes inversiones, como la ganadería, que ha retrocedido mucho en el momento de la descolectivización, o la agroalimentación, que debe cumplir normas sanitarias cada vez más estrictas.

Los gastos de la PAC se han limitado a 60 000 millones de euros anuales en el periodo 2013-2020. Las reorganizaciones de los próximos años deberán llevarse a cabo en el marco de este presupuesto global estabilizado.

La reforma de 2013: hacia una PAC cada vez más ecológica

El contexto de esta nueva ecologización

Por primera vez, el Parlamento Europeo ha codecidido con el Consejo Europeo la aplicación de esta reforma. Sus objetivos se determinaron en el marco del «chequeo» de la PAC iniciado por la Comisión Europea en 2007 y finalizado en 2009. Se trata de racionalizar y modernizar la PAC en un contexto internacional en plena transformación y con precios agrícolas mundiales que se han vuelto elevados. La nueva PAC, cuyo presupuesto está programado hasta 2020, tiene como objetivo redistribuir parte de las ayudas existentes en favor de una mayor convergencia de las dotaciones tanto entre los Estados miembros como dentro de ellos. Este presupuesto también se orienta a favor de las actividades ganaderas y el empleo, al tiempo que continúa mejorando la gestión del medio ambiente y promoviendo los enfoques agroecológicos.

Las principales medidas

Esta reforma, denominada «de 2013», no se ultimó definitivamente hasta 2014 y los agricultores no la aplicaron hasta 2015. Va hacia una mayor equidad y ecología.

Los derechos de pago único (DPU) se sustituyen por un sistema de pagos directos que suma tres tipos de pagos:

• derechos de pago básico (DPB), que deben evolucionar hacia una mayor convergencia limitando el papel de las referencias «históricas» utilizadas hasta ahora para establecer los importes regionales de los DPU;
• «pagos adicionales» o «pagos verdes», que representan el 30 % de los presupuestos nacionales y están vinculados a la aplicación de prácticas agrícolas beneficiosas para el calentamiento global y el medio ambiente (prácticas relacionadas con el suelo, el agua, la diversidad biológica, etc., y que van más allá de las prácticas de condicionalidad ecológica);
• pagos específicos destinados a los jóvenes agricultores.

Se establece una modulación y un límite máximo de estos pagos directos en función del tamaño de las explotaciones. Se prevén ayudas específicas para las explotaciones más pequeñas, así como para los agricultores que trabajan en zonas con fuertes limitaciones naturales (zonas de montaña, pantanos, etc.). En todos estos ámbitos, se concede a los Estados un amplio margen de maniobra. La evolución hacia una «renacionalización» de la política agrícola, que en un principio era común, es cada vez más perceptible.

En cuanto a la «ecologización» de la PAC, el pago de las «pagos verdes» (véase más arriba) está vinculado a tres prácticas:

• la diversificación de los cultivos: estos deben incluir al menos tres cultivos y respetar ciertas condiciones de distribución de las superficies. El objetivo es luchar contra los monocultivos relativamente frecuentes en las explotaciones de cereales;
• el mantenimiento de pastos permanentes, para limitar la «cerealización» de la agricultura generada por el arado de los prados;
• la creación de SIE (superficies de interés ecológico) en el 5 % de las tierras a partir de 2015 y con un objetivo del 7 % de las tierras para 2019. Estas superficies corresponden a tierras en barbecho, franjas de hierba a lo largo de los cursos de agua, etc.

Para la agricultura ecológica, estos «pagos verdes» se conceden automáticamente, independientemente del cumplimiento de las tres prácticas mencionadas anteriormente.

El segundo pilar incluye seis prioridades y veinte tipos de acciones para el período 2014-2020. Entre las prioridades más frecuentemente elegidas por los Estados se encuentran la protección de los ecosistemas y el apoyo a la viabilidad de todos los tipos de agricultura.

Además de estas medidas que afectan a toda la Unión Europea, se deja a discreción de los distintos Estados la concesión de otras ayudas opcionales, lo que refuerza el principio de una «PAC a la carta». Ahora se puede hacer uso de un mayor margen de maniobra a diferentes escalas geográficas, desde la de los Estados hasta la de las explotaciones agrícolas, pasando por la de las regiones.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

En términos de gestión de mercados, la PAC de 2013, basada en previsiones que no se cumplieron, adopta un liberalismo económico cada vez más avanzado: Se reducen drásticamente los volúmenes de productos agrícolas que pueden ser objeto de intervención, desaparecen las restituciones a la exportación, se suprimen las cuotas lácteas en 2015 y las cuotas azucareras en 2017. Todo esto ocurre cuando el sistema de ayudas disociadas tiene dificultades para adaptar la PAC a la inestabilidad de los precios que caracteriza más que nunca a los mercados.

Opciones posibles para el futuro

Con la aplicación en 2015 de la PAC de 2013, que no mantiene suficientes redes de protección, la agricultura europea se ha vuelto más dependiente que nunca de los precios mundiales de los principales productos agrícolas y de sus fluctuaciones. Ahora bien, estos precios han pasado de un ciclo alcista a uno bajista, y el Brexit (junio de 2016) hace más incierto el futuro de la Unión Europea y de su política agrícola común.

Las consultas iniciadas para preparar la futura PAC, programada para 2020, podrían considerar diferentes opciones:

• Una primera opción consistiría en un repliegue de la Unión Europea hacia la autosuficiencia alimentaria y unas relaciones marginales con los mercados mundiales, es decir, menos intercambios. Esta opción permitiría mantener un mayor número de explotaciones con producciones más diversificadas;
• Una segunda opción implicaría una intensificación de las actividades destinadas a aumentar las exportaciones. Correspondería a una estrategia decididamente ofensiva de la Unión Europea y de algunos operadores privados, ya bien presentes en los mercados mundiales. Esta opción podría traducirse en una fuerte disminución del número de explotaciones y una mayor especialización de las mismas;
• Una tercera opción implicaría una vuelta a una organización de los mercados más protectora, a imagen de la Ley Agrícola de 2014 de los Estados Unidos, con una reconexión.

Una tercera opción implicaría volver a una organización de los mercados más protectora, a imagen de la Farm Bill (ley marco agrícola) adoptada en Estados Unidos en 2014, con una reconexión y redistribución de las ayudas en función de las principales producciones gracias a pagos compensatorios (deficiency payments) y con la puesta en marcha de sistemas de seguros que permitan garantizar determinados niveles de facturación.

En el futuro, la redistribución de las ayudas continuará en función de la evolución de la agricultura en sus contextos locales, regionales y nacionales, pero también de los resultados de las negociaciones comerciales internacionales en las que participa la Unión Europea.

Revisor de hechos: EJ

Reforma de la Política Agrícola Común en el Derecho Europeo

En el Diccionario Jurídico Espasa, Reforma De La Política Agrícola Común se define como:

Cuatro factores principales han propiciado la reforma de una de las políticas comunes más tradicionales de la Unión Europea En primer lugar, evitar el riesgo de desequilibrio del mercado en determinados sectores (vitivinícola, herbáceos, lácteo y carne de vacuno).Entre las Líneas En segundo lugar, el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, establece con carácter prioritario la necesidad de integrar las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de la política agrícola común En tercer lugar, la política agrícola común tiene que velar por la seguridad y calidad de los alimentos así como por el bienestar de los animales Y, por último, esta política debe responder a la necesidad de una mejor administración: más descentralizada, transparente y simplificada.

Para la consecución de estos objetivos, la Comisión CE ha propuesto la adopción de dos tipos de medidas: (i) la adopción de nuevos reglamentos que modifiquen las organizaciones comunes de mercado en los sectores de los productos vitivinícolas, los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y la leche, y (ii) medidas de carácter horizontal Dentro de esta segunda categoría, se propone la adopción de un primer reglamento horizontal aplicable a diferentes organizaciones comunes de mercado, que tenga como objetivo esencial velar por el cumplimiento de los requisitos medioambientales y umbrales de empleo por parte de los agricultores a la hora de conceder ayudas directas; un segundo reglamento también de naturaleza horizontal que garantice una descentralización de la gestión del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), otorgando mayores competencias a los gobiernos de los Estados miembros; y, por último, un tercer reglamento sobre desarrollo rural, cuyo objetivo es garantizar el futuro de las zonas rurales mediante la promoción de las medidas de acompañamiento instauradas en 1992 (jubilación anticipada, repoblación forestal) y otras medidas de diversificación y adaptación estructural de las explotaciones agrícolas.

Política Agrícola en General

Los países suelen prestar apoyo a sus agricultores mediante barreras comerciales y subsidios porque, por ejemplo:

• la agricultura doméstica, incluso si es ineficiente por los estándares mundiales, puede ser una póliza de seguro en caso de que se haga difícil (como lo hace, por ejemplo, en tiempos de guerra) comprar productos agrícolas en el extranjero;
• los grupos de agricultores han demostrado ser adeptos en el cabildeo;
• los políticos han buscado ralentizar la despoblación de las zonas rurales;
• los precios agrícolas pueden ser volátiles, como resultado de un clima impredecible, entre otras cosas; y
• el apoyo financiero puede proporcionar una red de seguridad en condiciones de mercado inesperadamente severas.

En términos generales, los gobiernos han intentado dos métodos para subvencionar la agricultura. El primero, utilizado en los Estados Unidos durante los años 30 y en el Reino Unido antes de que se uniera a la Unión Europea, es recargar los ingresos de los agricultores si caen por debajo de un nivel considerado aceptable. Es posible que se exija a los agricultores que reserven parte de sus tierras a cambio de este apoyo. La segunda es garantizar un nivel mínimo de los precios de las granjas comprando excedentes de suministro y almacenando o destruyendo si los precios caerían de otra manera por debajo de los niveles garantizados. Este fue el enfoque adoptado por la UE cuando estableció su política agrícola común. Para reducir el costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) directo de esta subvención, la UE utilizó barreras comerciales, incluidas las exacciones de importación, para minimizar la competencia a los agricultores de la UE de los productos disponibles más barato en los mercados agrícolas mundiales. La reciente política estadounidense de apoyo a las granjas ha combinado los ingresos y algunos precios garantizados.

Como la mayoría de los gobiernos se han comprometido más con el comercio internacional, estas políticas agrícolas han sido objeto de crecientes ataques, aunque la retórica del libre comercio a menudo se ha adelantado a una reforma genuina.Entre las Líneas En 2003, los países ricos juntos pasaron más de $300 mil millones al año apoyando a sus agricultores, más de seis veces lo que gastaron en ayuda extranjera. Encontrar una manera de poner fin al apoyo agrícola se ha convertido, con mucho, en el mayor desafío que queda para quienes tratan de negociar el libre comercio mundial.

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Autor: Williams

La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea en Economía

En inglés: The European Union’s Common Agricultural Policy (CAP) in economics. Véase también acerca de un concepto similar a Política Agrícola Común de Unión Europea en economía.

Introducción a: La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea en este contexto

La PAC de la UE ha cambiado significativamente a lo largo de los años, en gran parte como resultado de la presión internacional a través del GATT y la OMC, pero sigue teniendo como principal preocupación el apoyo a las rentas agrícolas. Este tema puede ser de interés para los economistas profesionales. La antigua PAC de apoyo a los precios (véase también acerca de la teoría de precios) de mercado ha sido más o menos desplazada por el apoyo a la renta disociado, en forma de régimen de pago único. Se aplica la condicionalidad, que responde a la preocupación por la multifuncionalidad de la agricultura europea, y existe una renovada preocupación por la seguridad alimentaria. Este tema puede ser de interés para los economistas profesionales. El segundo pilar de la PAC, con ayudas específicas para el desarrollo rural y la protección del medio ambiente, desempeña un papel subsidiario. Este texto tratará de equilibrar importantes preocupaciones teóricas con debates empíricos clave para ofrecer una visión general de este importante tema sobre: Política Agrícola Común de Unión Europea. Para tener una panorámica de la investigación contemporánea, puede interesar asimismo los textos sobre economía conductual, economía experimental, teoría de juegos, microeconometría, crecimiento económico, macroeconometría, y economía monetaria.

Datos verificados por: Sam.

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Véase También

Política sectorial
Política agrícola
Relaciones económicas internacionales
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Sectores de actividad económica
Sector agrícola

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