Subsistemas de Política

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La elaboración de políticas públicas está impulsada por una combinación de factores individuales y sistémicos. Los individuos que participan en el proceso de políticas tienen sus propios intereses.Entre las Líneas En sus interacciones con otros individuos, participan en discusiones, persuasión y negociación en pos de esos intereses, a menudo renunciando o modificando sus objetivos a cambio de concesiones de otros.

Puntualización

Sin embargo, esas interacciones se producen en el contexto de diversos arreglos institucionales en torno al proceso de elaboración de políticas. Esos factores institucionales afectan a la manera en que los agentes persiguen sus intereses e ideas y a la medida en que sus esfuerzos tienen éxito. Dado que los distintos agentes e instituciones existen en una relación compleja y mutuamente definitoria, es útil disponer de un término que abarque ambos elementos.Entre las Líneas En las ciencias políticas, el concepto de subsistema de políticas se desarrolló para identificar la unidad fundamental que contiene todos los agentes e instituciones estatales y sociales pertinentes que actúan en un ámbito político específico.

SUBGOBIERNOS, TRIÁNGULOS DE HIERRO Y REDES TEMÁTICAS
A lo largo de los años los estudiosos han desarrollado una variedad de formas de describir estos subsistemas. La concepción más antigua, que se centraba en los componentes institucionales de un subsistema, seguida de un cambio para incluir a los actores individuales, se desarrolló en los Estados Unidos en los decenios de 1950 y 1960. La noción de subgobierno -entendido como agrupaciones de agentes sociales y estatales en pautas rutinarias de interacción- se desarrolló a partir de la observación de que los grupos de interés, los comités del Congreso y los organismos gubernamentales de los Estados Unidos formaban parte de un sistema de apoyo mutuo que surgía en el curso de interacciones constantes sobre cuestiones legislativas y reglamentarias relacionadas con una esfera específica. Según la historia, el gobernador Daniel J. Evans del estado de Washington, que se sentía un extraño en Washington, DC, usó el término triángulos de hierro para describir estas relaciones triangulares en áreas como la agricultura, el transporte y la educación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El término transmite el sentido de control férreo sobre los muchos aspectos del proceso político. Tales agrupaciones eran normalmente condenadas por haber “capturado” el proceso político, subvirtiendo los principios de la democracia popular y asegurando que sus propios intereses prevalecieran sobre los del público en general.

Sin embargo, investigaciones ulteriores sobre el caso estadounidense revelaron que muchos subgobiernos no eran todopoderosos y que, de hecho, su influencia en la formulación de políticas variaba según las cuestiones y a lo largo del tiempo (Hayes 1978; Ripley y Franklin 1980). Basándose en su libro de 1974 en el que comparaba la formulación de políticas sociales en Gran Bretaña y Suecia, Hugh Heclo sostuvo que mientras que algunas esferas de la vida política estadounidense estaban organizadas en un sistema institucionalizado de representación de intereses, otras no lo estaban. Como dijo: “Preocupados por tratar de encontrar los pocos actores verdaderamente poderosos, los observadores tienden a pasar por alto el poder y la influencia que surgen de las configuraciones a través de las cuales los principales responsables de la política se mueven y hacen negocios entre sí. Buscando los cerrados triángulos de control, tendemos a pasar por alto las redes bastante abiertas de personas que cada vez más inciden en el gobierno” (1978, 448).

En un ensayo de 1978 desarrolló una noción más flexible de un subsistema de políticas -la red de cuestiones- para captar la dinámica más fluida y las propiedades de los subsistemas que observó en su investigación.

Las redes temáticas eran más grandes, mucho menos estables, tenían una rotación constante de participantes y estaban mucho menos institucionalizadas que los triángulos de hierro. Heclo no negaba la existencia de los triángulos de hierro, sino que se limitaba a señalar que su composición y funcionamiento a menudo no eran tan cerrados o rígidos como habían sugerido los comentaristas anteriores. De hecho, Heclo concebía los subsistemas de política como existentes en un espectro, con los triángulos de hierro en un extremo y las redes de emisión en el otro:

La noción de triángulos de hierro y subgobiernos presupone pequeños círculos de participantes que han logrado ser en gran medida autónomos. Las redes temáticas, por otra parte, comprenden un gran número de participantes con grados bastante variables de compromiso mutuo o dependencia de otros en su entorno; de hecho, es casi imposible decir dónde sale una red y dónde empieza su entorno. Los triángulos de hierro y los subgobiernos sugieren un conjunto estable de participantes unidos para controlar programas públicos bastante estrechos que son de interés económico directo para cada una de las partes de la alianza. Las redes de emisión son casi la imagen inversa en cada aspecto.

REDES DE POLÍTICAS Y COMUNIDADES DE POLÍTICAS
La interpretación de Heclo de la naturaleza de los subsistemas de política promovió muchos otros estudios destinados a perfeccionar el concepto. Esos estudios condujeron a la identificación de una gran variedad de tipos de subsistemas, lo que a su vez hizo necesario el desarrollo de taxonomías alternativas al simple espectro de redes de cuestiones y triángulos de hierro de Heclo.

En su estudio comparativo de la política económica exterior, por ejemplo, Peter Katzenstein (1977) se refirió a las redes de políticas como los vínculos que unen al Estado y a los agentes sociales en un proceso de política. Otros autores combinaron debates anteriores sobre subsistemas de políticas con elementos de análisis organizativos y antropológicos para dar cuerpo al concepto. Una de esas aplicaciones fue hecha en Gran Bretaña por R. A. W. Rhodes (1984), quien sostuvo a principios del decenio de 1980 que las interacciones dentro de las organizaciones de los organismos gubernamentales y entre ellas constituían “redes de políticas”, que eran fundamentales para la formulación y el desarrollo de políticas. Rhodes sostuvo que esas redes variaban según su nivel de “integración”, que era una función de la estabilidad de sus miembros, el carácter restrictivo de su composición, el grado de aislamiento de otras redes y del público, y la naturaleza de los recursos que controlaban.

En un importante estudio sobre la formulación de la política industrial europea, Stephen Wilks y Maurice Wright (1987) aplicaron la tipología de Rhodes, argumentando que las redes variaban en cinco dimensiones clave: “los intereses de los miembros de la red, la composición, el grado de interdependencia de los miembros, el grado de aislamiento de la red respecto de otras redes y las variaciones en la distribución de los recursos entre los miembros” (Wilks y Wright 1987, 301). Argumentaron que esta concepción permitía desarrollar una escala “alta-baja” en la que las redes altamente integradas se caracterizarían por la estabilidad de los miembros y las relaciones entre ellos, la interdependencia dentro de la red y el aislamiento de la red respecto de otras redes.

Es importante señalar que estas tres concepciones interpretaban que las redes de política se basaban esencialmente en los intereses. Es decir, se suponía que los participantes participaban en esas redes para promover sus propios fines, que se consideraban esencialmente materiales y “objetivamente reconocibles” desde fuera de la red. Este énfasis en los intereses materiales comunes es lo que distingue los estudios de las redes de políticas de los que se centran en un segundo tipo importante de subsistema, la comunidad de políticas.

Aunque los dos términos se utilizaron a menudo indistintamente durante varios años y algunos trataron de distinguirlos. Se refirieron a “comunidad” como una categoría más inclusiva de todos los que tienen conocimiento de una cuestión de política, mientras que restringieron la “red” a un subconjunto de miembros de la comunidad que interactuaban entre sí con regularidad. Aunque algunos estudiosos europeos siguieron utilizando el término “comunidad” para referirse a conjuntos estrechamente vinculados de agentes de política (Rhodes 1996, 1997; Rhodes y Marsh 1992), el uso de “comunidad” en un sentido amplio para describir a los agentes de política que comparten un conjunto de ideas o perspectivas comunes encaja bien con la distinción anterior hecha en los Estados Unidos por Heclo y otros entre subgobiernos pequeños y cerrados y redes de cuestiones más amplias.

Aunque algunos estudiosos siguieron utilizando los dos términos para referirse a los dos extremos de un espectro de subsistemas, otros comenzaron a considerar que ambos coexistían de una manera “anidada” en la que las actividades basadas en los intereses se producían en el amplio contexto de la formulación de políticas basadas en ideas.
COALICIONES DE PROMOCIÓN
En los años 80 y 90 Paul Sabatier y sus colegas desarrollaron aún más la idea de que un subsistema de políticas consta de varios subcomponentes y combina actores, instituciones, ideas e intereses. Hank JenkinsSmith y Sabatier (1993) señalaron las “coaliciones de promoción”, un subconjunto de actores, de todos los niveles de gobierno y tanto del ámbito privado como del público, en el subsistema de políticas que competían por el dominio ideológico. Estas coaliciones “comparten un conjunto de creencias y objetivos básicos” y “tratan de manipular las normas, los presupuestos y el personal de las instituciones gubernamentales a fin de lograr esos objetivos a lo largo del tiempo”.

A medida que los agentes de política se reúnen en subsistemas de política por razones de creencias comunes, proceden de un conocimiento compartido de un problema público y de un interés común en buscar ciertas soluciones al mismo. El núcleo de esos sistemas de creencias, que consiste en opiniones sobre la naturaleza de la humanidad y el estado de cosas que se desea en última instancia, según Jenkins-Smith y Sabatier, es bastante estable y mantiene unida a la coalición al tiempo que asegura la continuidad en la elaboración de políticas y los resultados de las mismas.

Aunque los sistemas de creencias y los intereses determinan las políticas que una coalición de defensa tratará de adoptar, Jenkins-Smith y Sabatier sostienen que la capacidad de una coalición para tener éxito en este empeño se ve afectada por una serie de factores, entre ellos los recursos de la coalición: “dinero, conocimientos especializados, número de partidarios y autoridad jurídica” (Sabatier 1987, 664) (pondere más sobre todos estos aspectos en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Factores externos como los acuerdos institucionales y constitucionales también afectan a lo que puede lograr al hacer que algunos objetivos sean más fáciles de alcanzar que otros.
LOS TIPOS DE SUBSISTEMAS MARCAN LA DIFERENCIA
En la búsqueda de una mejor comprensión de la elaboración de políticas y los procesos de política, las ciencias políticas se han centrado en el importante papel que desempeñan los subsistemas en el proceso de formulación de políticas. Muchos investigadores de muchos campos diferentes han observado que la naturaleza del subsistema de políticas es un factor importante en la formulación de políticas, ya que los miembros del subsistema median en el intercambio de intereses e ideas en la elaboración de políticas públicas. Muchos autores han sugerido que la “cohesión” o “cerrazón” de los subsistemas de políticas es un factor importante para determinar el surgimiento de soluciones políticas nuevas o innovadoras a partir del proceso de formulación de políticas.

Uno de los aspectos más significativos de la estructura del subsistema tiene que ver con la naturaleza o la configuración de la relación entre los dos componentes del subsistema: la comunidad de políticas impulsadas por el discurso y la red de políticas impulsadas por el interés.Entre las Líneas En comparación con los subsistemas en los que existe una distancia entre dos subconjuntos de actores, los subsistemas cohesivos con comunidades y redes estrechamente integradas son más capaces de resistir la entrada de nuevas ideas y actores en los procesos políticos. Así pues, esos subsistemas están en mejores condiciones de garantizar que se adopten y pongan en práctica las opciones de política que prefieran.

Datos verificados por: Marck

Recursos

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Véase También

Grupos de interés ; Redes temáticas ; Proceso de políticas .