Supervision del Mercado de Carbono

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Nota: Sobre la supervisión de los requisitos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015, véase aquí.

Hacia una supervisión eficaz del mercado

La primera subsección se ocupa de las lecciones aprendidas de los mercados existentes para mejorar los acuerdos de gobernanza de los mercados de carbono.

Mejora de los acuerdos de gobernanza de los mercados de carbono

A lo largo de este texto, hemos revisado una serie de riesgos para la integridad medioambiental y la eficiencia económica de los mercados de carbono. Una conclusión clave ha sido que esos riesgos se hacen más grandes cuando diferentes mercados -con diversos conjuntos de normas, autoridades y entidades participantes- están conectados entre sí. Esto coincide con las conclusiones de la literatura sobre los acuerdos de gobernanza multinivel y policéntricos: La autoridad descentralizada conlleva los riesgos de una regulación insuficiente, desigual y descoordinada.

Entonces, ¿cómo se puede hacer que estos acuerdos de gobernanza para los mercados de carbono sean más sólidos frente a las lagunas, los abusos e incluso el crimen organizado?

Un aspecto crucial es la transparencia. La transparencia es vital para el funcionamiento adecuado de todos los tipos de mercados de carbono, incluida la fase de comercialización, y para reducir el riesgo de corrupción.

En el pasado, los datos suficientes, actualizados y fiables sobre las tendencias de las emisiones de los distintos sectores e industrias, y sobre los puntos de referencia de las emisiones de tecnologías específicas, eran cruciales dentro de los mercados individuales para fijar un límite estricto y establecer líneas de base creíbles. En particular, es importante que las oficinas de estadística proporcionen datos fiables sobre las emisiones pasadas y la producción para permitir una serie de evaluaciones independientes sobre las tendencias futuras y los escenarios de referencia. Esto debería ser más fácil en el futuro, cuando el objetivo cero sea el objetivo a largo plazo, ya que sólo hay que definir la trayectoria de las emisiones desde el nivel de emisiones actual hasta las emisiones cero en una “fecha neta cero” adecuada. Una vez definida esta trayectoria, la disputa sobre las proyecciones correctas queda obsoleta.

La transparencia -y una infraestructura adecuada y segura para garantizarla- también es clave para evitar el fraude y el abuso en el comercio de derechos de emisión. La mejor manera de prevenir o detectar el fraude en las transacciones del mercado es proporcionar datos fiables en tiempo real sobre las transferencias de cada cuenta, que abarquen no sólo los mercados al contado sino también los derivados. La experiencia demuestra que no todos los reguladores están dispuestos a permitir esa transparencia: Las disposiciones sobre transparencia han sido a menudo anuladas argumentando preocupaciones de confidencialidad sobre la información de costes para las nuevas tecnologías o para proteger a los compradores de la responsabilidad tras la compra de derechos de emisión fraudulentos. Esto ha dado lugar a disposiciones de transparencia muy diferentes para las transacciones del mercado en los distintos países. En algunos países, los datos desglosados sólo se publican entre tres y cinco años después, lo que hace imposible que los expertos puedan controlar lo que ocurre en el mercado. Si los datos no son oportunos y no están disponibles públicamente, la actividad del mercado no puede ser supervisada suficientemente. La falta de transparencia conduce a una erosión progresiva de la rigurosidad del mercado porque los problemas y los abusos no se descubren ni se abordan.

La prevención del fraude, como la doble emisión y el doble uso de las unidades del mercado de carbono, requiere registros sólidos y registros de transacciones, incluida la supervisión de las transacciones entre bolsas y entre diferentes mercados. Por lo tanto, al vincular los mercados, es necesario tomar disposiciones para compartir la información entre los reguladores de los mercados participantes en tiempo real, idealmente mediante la creación de un registro común. Los registros deben ser seguros para evitar la piratería informática y los robos, por ejemplo, garantizando la seguridad de las cuentas de los registros mediante controles KYC.

Los problemas causados por la falta de transparencia pueden verse agravados por la insuficiente dotación de personal de los reguladores. En los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, por ejemplo, el personal de los reguladores a nivel nacional (por ejemplo, la Autoridad Alemana de Comercio de Derechos de Emisión [DEHSt], con unos 160 empleados) es mucho mayor que el de las oficinas del regulador general en Bruselas (la sección de Mercados de Carbono Europeos e Internacionales de la Dirección General de Acción Climática, con 68 empleados). Se trata, de nuevo, de un problema de gobernanza multinivel, ya que las unidades de ámbito nacional suelen contar con presupuestos mayores que las de ámbito supranacional. En los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, muchas tareas administrativas, como el registro y la asignación de derechos, se han trasladado del ámbito nacional al europeo, pero el número de personal parece no reflejar esos cambios.

Si se asigna más personal al nivel superior del mercado en lugar de a los reguladores de cada país, la política, la supervisión y el cumplimiento de la normativa pueden ser más coherentes. Además, un personal insuficiente significa que el propio regulador tiene una capacidad limitada para supervisar las transacciones del mercado, detectar las irregularidades y actuar en consecuencia. En el extremo opuesto, el exceso de personal también puede convertirse en un problema, como ha demostrado la experiencia con el personal del Mecanismo de Desarrollo Limpio en la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Allí, el inesperado nivel de recursos procedentes de la tasa de administración cobrada por el registro de proyectos y la emisión de créditos condujo a un aumento del personal y de la influencia ejercida por la Secretaría en las decisiones reglamentarias. En algún momento, esto puede resultar inapropiado. El problema de gobernanza resultante es, por lo tanto, encontrar el tamaño adecuado del personal – y asignar un presupuesto suficientemente grande para financiarlo – sin caer víctima de la ley de Parkinson de las burocracias crecientes.

Un tercer aspecto crucial de la gobernanza, sobre todo en los mercados supranacionales e interconectados, es la compatibilidad de la legislación, los reglamentos e incluso las estructuras industriales, y el tratamiento de las lagunas normativas imprevistas debidas a incompatibilidades o cambios en uno de los sistemas. Cuando existen lagunas y falta compatibilidad, el riesgo de abuso o fraude es correspondientemente mayor.

Un cuarto aspecto de la gobernanza está relacionado con el principio de legalidad del derecho público. Éste exige que las normas y disposiciones del mercado estén debidamente especificadas para que sean ejecutables. Un ejemplo es el caso de la complementariedad del uso de las compensaciones, que se reconoció como un principio importante para evitar que se diluyan los objetivos de emisiones en el marco del Protocolo de Kioto. Aunque la suplementariedad se menciona en el Protocolo de Kioto en tres lugares, y aunque se discutió ampliamente en las negociaciones posteriores, nunca se acordó un nivel aceptable o permitido para el uso de unidades de Kioto por una parte. El resultado práctico es que resultó imposible aplicar la suplementariedad, al menos a nivel internacional, aunque se trata de un principio del Protocolo de Kioto.

Otro ejemplo de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea es la falta de información sobre la frecuencia con la que las autoridades realizan controles aleatorios de las emisiones notificadas. A menudo, también se desconocen las multas exactas impuestas por las infracciones en caso de detección, lo que hace imposible que las empresas calculen la posible sanción. Además, las autoridades creen que el coste de los controles aleatorios de las pequeñas empresas probablemente supere los ingresos potenciales de las multas, lo que puede fomentar un mayor comportamiento delictivo de las pequeñas empresas.

Las funciones reguladoras en los mercados de carbono son asumidas con frecuencia por actores privados. Aunque este enfoque aligera la carga de los sobrecargados funcionarios públicos, y aunque la competencia puede aumentar la eficacia de estos reguladores privados, también puede dar lugar a situaciones de conflicto de intereses. En los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, por ejemplo, los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) externos no sólo participaron en el establecimiento de la normativa, sino que posteriormente también actuaron como verificadores de los informes de seguimiento de las instalaciones participantes. Como resultado, existe un incentivo para que estos asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) se aseguren de que las normas que ayudan a diseñar sean más complicadas de lo necesario, ya que esto puede hacer que su participación en tareas posteriores sea más amplia y, por tanto, más rentable. Este tipo de situaciones se han observado en el proceso de los sistemas de comercio de emisiones de Australia, donde los bufetes de abogados participaron en la redacción del proyecto de ley de los sistemas de comercio de emisiones, o en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea, donde los consultores redactaron las directrices de seguimiento y verificación.

Por lo tanto, lo ideal sería que los consultores que participaran en el establecimiento de las normas del mercado fueran distintos de los que las ejecutaran. Sin embargo, en un mercado nuevo con relativamente pocos expertos, esto puede ser difícil de conseguir. Por eso es importante que la autoridad garantice la calidad e integridad de los verificadores mediante procesos de acreditación y controles al azar por parte de las autoridades. Por último, para garantizar un juicio independiente, la verificación debería ser pagada por la autoridad y no por la entidad regulada, y debería introducirse un sistema de rotación para las asignaciones de verificación.

Una última consideración tiene que ver con el tratamiento de las circunstancias inesperadas y las crisis. Con frecuencia, los reguladores reaccionan ante una crisis relajando ciertas normas para ayudar al mercado a hacer frente a la situación. Un ejemplo de ello son las nuevas normas de referencia del Sistema de Compensación y Reducción de Emisiones de Carbono para la Aviación Internacional para hacer frente a los efectos de la crisis del coronavirus en el sector de la aviación. Cuando se relajan estos requisitos, se corre el riesgo de que se vuelvan rígidos y sigan vigentes si no hay un plan claro para volver a las normas más estrictas una vez superada la crisis. Esto podría reducir la eficacia medioambiental a largo plazo. Por lo tanto, las medidas de reacción a una crisis deberían incluir siempre disposiciones relativas al final de dicha crisis.

En otras partes de esta plataforma digital, ofrecemos una visión general de los futuros retos de los mercados de carbono. Comenzamos con una perspectiva a medio plazo centrada en las negociaciones internacionales en torno al artículo 6 del Acuerdo de París (véase más detalles) y en los mercados voluntarios de carbono. El artículo 6 sigue siendo muy controvertido y, en el momento de redactar este informe, no se ha alcanzado ningún acuerdo sobre las normas detalladas. Las normas internacionales pueden ser aún más importantes a largo plazo cuando los países necesiten alcanzar los objetivos de cero emisiones netas que exige el Acuerdo de París. Dado que las capacidades de almacenamiento adecuadas u otros requisitos previos para la aplicación con éxito de las tecnologías de emisiones negativas varían sustancialmente entre los países, es probable que los mercados de carbono sigan desempeñando un papel a largo plazo. También presentamos nuestras reflexiones sobre las probables modificaciones y las preguntas de investigación abiertas sobre los mercados de carbono en un mundo con emisiones netas cero en los mercados internacionales de carbono.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Revisor de hechos: Carter

[rtbs name=”riesgos”] [rtbs name=”medio-ambiente”]

Acuerdo de París y Mercado de Carbono

Véase la información relativa a los desafíos para los mercados internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París.

[rtbs name=”derecho-economico”] [rtbs name=”mercados”]

Información Adicional

Sobre el comercio y los mercados de carbono puede verse también:

• Los mercados de carbono , que incluye información sobre su relevancia y cuestiones de su gobernanza, y los mercados voluntarios de carbono, como uno de los tipos de mercado de carbono.
• Los bonos de carbono en general, y cómo funciona el mercado de carbono.
• Los principios jurídicos, ambientales y económicos para los mercados de carbono en el marco del interés de la evaluación basada en principios de sus contextos normativos.
• El análisis del mercado de bonos de carbono, donde también se describen las características de los sistemas de línea de base y bonos y posibilidades de su abuso. También los riesgos del mercado de bonos de carbono, en especial los relacionados con el establecimiento de líneas de base y la determinación de la adicionalidad.
• Las obligaciones del Acuerdo de París y mercados de carbono, así como el impacto del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.
• Los riesgos de corrupción y de manipulación del mercado de carbono.
• Los mercados internacionales de carbono y el mercado de créditos de carbono.
• Las conferencias acerca del cambio climático.
• Los mercados de carbono en general, los inventarios de emisiones y los riesgos del mercado de carbono en general.
• Los sistemas de tope y comercio de emisiones, incluyendo el riesgo de crear incentivos perversos, el comercio de derechos de emisión, y el comercio internacional de emisiones.
• El régimen de comercio de derechos de emisión.
• Los riesgos del sistema de comercio de emisiones y los límites máximos, incluyendo su rigor y el riesgo de sobrepasar el límite, y los riesgos del comercio de créditos de carbono.
• Los riesgos transversales del mercado de carbono, incluyendo los de seguimiento, notificación, doble contabilización y verificación; y el riesgo de fraude.

Recursos

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Véase También

Mercados, Medio Ambiente

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