Democracia en el Sur Global
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Democracia y Participación Ciudadana en el Sur Global
Caminos hacia la democracia y la participación ciudadana en el Sur Global
Uno de los debates más importantes y controvertidos de la ciencia política se refiere a la medida en que el pasado da forma al presente y, por extensión, al futuro. En otras palabras, ¿hasta qué punto pueden utilizarse los acontecimientos pasados como guía de las trayectorias actuales -como sugieren, por ejemplo, las teorías dependientes de la trayectoria que se centran en cómo las decisiones tomadas ayer dan forma a las opciones a las que se enfrentan los actores políticos hoy? ¿Cuáles son los factores más importantes que determinan que un determinado país (o institución o proceso) siga una trayectoria concreta en lugar de otra? ¿Y hasta qué punto estos procesos determinan realmente lo que viene después en lugar de simplemente hacer más o menos probables ciertos resultados? Dicho de otro modo: ¿qué diferencia hace la agencia individual o colectiva, y son las coyunturas críticas históricas realmente críticas?
Estas preguntas son especialmente pertinentes cuando se trata de la cuestión de la consolidación democrática por tres razones:
En primer lugar, la democratización es claramente un proceso que lleva muchos años (algunos dirían que generaciones o siglos) y, por tanto, es especialmente susceptible de ser pensado en términos de dependencia del camino. En segundo lugar, la tentación humana de leer el progreso teleológico hacia niveles más altos de democracia y participación ciudadana y desarrollo en los acontecimientos contemporáneos significa que tenemos que estar constantemente en guardia para no introducir inconscientemente una forma de dependencia del camino inevitable en nuestro pensamiento sobre la democratización. En tercer lugar, gran parte de las investigaciones más interesantes que han seguido variantes de este tipo de análisis, como el institucionalismo histórico, han estudiado las transiciones democráticas y los procesos relacionados.
Aunque la mayoría de estos trabajos destacan la centralidad de los legados institucionales a largo plazo, se ha prestado relativamente poca atención a la cuestión de cómo, desde el punto de vista metodológico, se puede realizar mejor este tipo de análisis (con importantes excepciones). También ha habido relativamente pocos esfuerzos por volver atrás y comprobar realmente si algunos de los patrones/predicciones identificados se mantienen realmente en un universo más amplio de casos, o una vez que ha pasado el tiempo suficiente para que los procesos relevantes se desarrollen. Para empezar a abordar estas debilidades de la literatura, este texto comienza exponiendo algunas de las principales formas en que los politólogos africanistas han pensado en la dependencia del camino en los últimos tiempos. A continuación, procede a resumir un argumento presentado en Democracia y participación ciudadana en algunas partes del Sur Global y a evaluar hasta qué punto las limitaciones identificadas en ese libro han seguido dando forma a las trayectorias de los Estados que se discutieron.
En este texto también se argumenta que los trabajos sobre las instituciones políticas han tendido a centrarse demasiado en las instituciones formales, como las constituciones y las legislaturas, o en las informales, como las normas ampliamente extendidas, sin prestar suficiente atención a cómo interactúan ambas. Nótese que las instituciones se entienden aquí como restricciones ideadas por el ser humano que estructuran las interacciones políticas, económicas y sociales. Pueden ser formales (codificadas, oficiales, “de ladrillo”), como las legislaturas y las constituciones, o informales (normas, costumbres, prácticas establecidas).
Esto es desafortunado, ya que las perspectivas de institucionalización -es decir, de que las instituciones formales funcionen sobre la base de sus normas oficiales- dependen de que las instituciones formales e informales sean competitivas y complementarias. En consecuencia, el texto sostiene que cualquier marco de dependencia de la trayectoria que construyamos que no tenga en cuenta las instituciones informales sólo puede proporcionar una guía parcial sobre las probables trayectorias democráticas de varios países en vías de desarrollo.
Las cuestiones relacionadas con la reestructuración democrática y la ciudadanía a nivel municipal en América Latina han sido objeto de un creciente interés y debate entre los académicos y los profesionales del desarrollo en los últimos años. Este estudio investiga cómo la cooperación internacional puede facilitar una mayor participación de los ciudadanos en la toma de decisiones a nivel local en la región, examinando un proyecto específico de vinculación patrocinado por Canadá en el que participaron las ciudades de Charlesbourg, Quebec (Canadá) y Ovalle (Chile). El estudio presenta un relato relativamente optimista del papel que han desempeñado las innovaciones transferidas como resultado de este proyecto en la mejora de la participación ciudadana en el gobierno local. Al mismo tiempo, sugiere que tales ganancias pueden ser limitadas y deben considerarse dentro del contexto político-administrativo más amplio de América Latina y de los factores concomitantes que restringen el establecimiento de una amplia cultura democrática a nivel local.
Enfoques de la dependencia de la trayectoria
El análisis institucional tiene una larga historia, que no se puede relatar por completo aquí, pero hay más información en esta plataforma digital. Sin embargo, es importante señalar que, en respuesta a las críticas de que las formas anteriores de institucionalismo eran demasiado estáticas y pasaban por alto cuestiones críticas sobre cómo las instituciones moldean el comportamiento humano, a partir de la década de 1970 surgió una nueva ola de literatura conocida con el término general de “nuevo institucionalismo”. Por ejemplo, los institucionalistas de la elección racional examinaron cómo las normas organizativas configuran los incentivos a los que se enfrentan los individuos cuando toman decisiones y, por tanto, cómo el diseño institucional puede moldear el comportamiento humano. Aunque influyente, este enfoque también recibió críticas por ignorar el impacto de la historia y la cultura, y la forma en que estos factores moldean el rendimiento institucional. Tratando de subrayar la naturaleza históricamente arraigada de las instituciones contemporáneas, un segundo grupo de investigadores se propuso demostrar que el comportamiento de los individuos no sólo estaba moldeado por el interés propio racional, sino también por la experiencia previa, las expectativas de la sociedad y las tendencias históricas. De este modo, lo que se conoció como institucionalismo histórico reconoce la importancia de la tradición, pero también la posibilidad de que la propia tradición pueda reinventarse y fundarse de nuevo.
Tal vez porque la división entre la historia y la política se ha trazado con menos claridad en los estudios africanos que en otras disciplinas, debido tanto a la continua relevancia del pasado colonial para el presente como al hecho de que la brecha entre los métodos de la ciencia histórica y la política era relativamente pequeña hasta los últimos veinte años, el institucionalismo histórico ha demostrado ser el enfoque más popular para entender la dependencia del camino en el Sur Global. Por ejemplo, algunos trabajos han revelado fuertes continuidades en los sistemas financieros que operan en el continente. Más concretamente, algunas investigaciones muestran que el perfil económico del primer ejecutivo (primer ministro/presidente) ejerció una importante influencia sobre la política gubernamental en este ámbito. Cuando los líderes procedían de comunidades muy implicadas en el sector de la exportación, tendían a liberalizar los sistemas financieros, con la seguridad de que serían sus propias comunidades las que se beneficiarían de estas reformas, aumentando los beneficios que podrían generar a través del comercio. Por el contrario, los líderes de las comunidades no exportadoras tendían a temer la liberalización financiera porque amenazaba con dar poder a otros grupos étnicos/religiosos y, por tanto, a los líderes rivales. A su vez, Arriola demuestra que la mayor disponibilidad de crédito facilita a los líderes de la oposición la obtención de fondos para sostener sus campañas y crear alianzas, aumentando así las perspectivas de que surjan coaliciones de oposición duraderas. Así, su investigación nos muestra cómo un conjunto de decisiones institucionales económicas tomadas en la época de la independencia temprana tienen un impacto significativo en el potencial de las transferencias de poder en el África multipartidista contemporánea.
Para quienes se sienten atraídos por la explicación del pasado del presente, una de las principales cuestiones es cómo explicar mejor la continuidad y el cambio institucionales. Tal vez la conceptualización más influyente del cambio dentro del marco institucional histórico sea a través de la metáfora del “equilibrio puntuado” (Mahoney 2000). Este término, que se originó en la biología evolutiva, denota procesos caracterizados por largos periodos de relativa estabilidad organizativa (es decir, en la forma y estructura de los organismos) que se ven alterados por momentos de cambio significativo. Según esta interpretación, el cambio evolutivo se produce cuando el statu quo se ve alterado por un choque externo (como la introducción de un nuevo depredador) que cambia los retos a los que se enfrenta un animal o una planta en particular en su batalla diaria por la supervivencia. Una vez que esto ocurre, los miembros de la comunidad que están mejor adaptados al nuevo desafío sobrevivirán a los que no lo están -porque, por ejemplo, una característica física les hace menos vulnerables a los ataques- lo que a su vez hace más probable que estas características positivas se transmitan, dando lugar a procesos de adaptación y evolución.
Como era de esperar, esta idea caló rápidamente entre los científicos sociales que intentaban explicar los procesos de cambio y continuidad. Lo que la noción de equilibrio puntuado aportó, quizá mejor que cualquier otro enfoque, fue una forma de explicar tanto la estabilidad institucional como la evolución dentro de un mismo marco analítico. Sin embargo, el propio término “equilibrio puntuado” se abandonó pronto, en parte por su estrecha asociación con la biología evolutiva y en parte porque existen, por supuesto, importantes diferencias entre la evolución de los organismos y la de las instituciones políticas. En particular, mientras que la evolución se produce sin que ningún organismo haga una elección consciente para “adaptarse”, los individuos que operan dentro de los organismos políticos tienen opciones sobre cómo responder a los choques externos, que a su vez tienen implicaciones significativas en su desarrollo. Así, los politólogos empezaron a hablar de “coyunturas críticas” que cierran opciones alternativas y conducen al establecimiento de instituciones que generan procesos dependientes de la trayectoria que se refuerzan a sí mismos.
Una forma común de conceptualizar este proceso es considerar que las instituciones existentes son “pegajosas”, en el sentido de que suelen ser costosas y difíciles de cambiar, pero que estas limitaciones pueden aflojarse en momentos de crisis o al producirse un choque externo. En otras palabras, las coyunturas críticas se producen cuando una determinada combinación de cambios relaja las restricciones bajo las que operan los actores políticos, creando la oportunidad de que se desbaraten las viejas trayectorias y se impongan nuevas reglas o estructuras que condicionen entonces lo que es posible en el futuro. Sin embargo, conceptualizar un proceso concreto en términos de coyunturas críticas y de dependencia de la trayectoria no explica por sí solo lo que facilita la continuidad o el cambio. Para ello necesitamos saber exactamente qué es lo que hace posible una coyuntura crítica y cómo los diferentes tipos de coyuntura crítica dan lugar a diferentes futuros políticos. Más concretamente, necesitamos comprender exactamente qué conjunto de factores interrumpen los periodos de continuidad y generan momentos en los que es posible un mayor cambio. En otras palabras, ¿cuál es el equivalente en ciencia política del choque externo que hace que ciertas características sean más importantes para la supervivencia de un organismo y que, por tanto, fomenta un cambio de paso en la evolución? Significativamente, se trata de un área en la que los institucionalistas históricos no siempre han tenido una respuesta suficientemente fuerte -o quizás sería más exacto decir suficientemente explícita-.
En lo que respecta a la democratización, hay tres factores principales que parecen ser particularmente propensos a facilitar las coyunturas críticas. El primero son los momentos fundacionales en el nacimiento de un orden político, en los que hay que escribir un nuevo conjunto de reglas. Esto puede ocurrir cuando los líderes políticos tienen que construir un nuevo conjunto de instituciones tras un conflicto prolongado y destructivo. Por ejemplo, algunos autores han señalado cómo las guerras civiles van a veces seguidas de avances en la representación política femenina, casi siempre mediante la adopción de cuotas legislativas. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, los procesos de negociación de las élites sobre la constitución en el contexto de una crisis política o económica pronunciada pueden crear la oportunidad de que un pequeño número de actores remodelen el panorama sin apenas escrutinio. En tales situaciones, el colapso de las formas establecidas de hacer política puede dar lugar a un periodo de negociación en el que los actores de la élite pueden ejercer una influencia desproporcionada.
Ambas explicaciones son intuitivamente atractivas, pero también plantean algunas preguntas críticas: ¿cuándo vemos que las viejas instituciones se derrumban? ¿Cuándo se faculta a las élites para construir otras nuevas? ¿Y exactamente cómo las decisiones tomadas en estos momentos dan forma a los acontecimientos futuros? Las respuestas a estas preguntas nos devuelven a la noción de choque externo. Este es el tercer tipo de factor que es particularmente probable que provoque una coyuntura crítica. En el contexto político, una conmoción de este tipo puede ser un periodo de colapso económico que socave la credibilidad de los acuerdos anteriores o un acontecimiento que genere cambios sociales de gran alcance, como una guerra o una hambruna.
En el contexto de varios países en vías de desarrollo, hay una serie de acontecimientos o desarrollos que podría decirse que han desempeñado este papel. Tal vez el ejemplo más claro sea el de la dominación colonial, cuando surgieron nuevas instituciones que son relativamente fáciles de identificar porque fueron el resultado de la introducción de estructuras políticas y económicas externas que -en la mayoría de los casos- tenían pocos antecedentes directos. Por ejemplo, el tipo de sistema de tierras impuesto por las potencias coloniales -ya sea el “neoconsuetudinario”, en el que se esperaba que cada “tribu” gestionara su propia tierra, o un modelo “estatista” controlado por el gobierno- ha desempeñado un profundo papel en la configuración de la evolución económica y política desde entonces.
La tarea a la que se enfrentan quienes tratan de comprender la continuidad y el cambio en algunas partes contemporáneas del Sur Global es, por tanto, aplicar un análisis igualmente riguroso para avanzar en nuestra comprensión de la política del continente desde la década de 1990. Esto implicará abordar la cuestión de qué facilita una coyuntura crítica, cómo dichas coyunturas limitan los acontecimientos futuros y por qué el cambio se produce en determinados momentos de la historia y no en otros.
La década de 1990 como coyuntura crítica
Es fácil ver por qué los primeros años de la década de 1990 se denominan a menudo coyuntura crítica en la literatura sobre el Sur Global, y especialmente África. Entre 1989 y 1999, casi todos los Estados de algunas partes del Sur Global introdujeron elecciones multipartidistas de algún tipo, con la notable excepción de Eritrea, que sigue siendo un Estado unipartidista. Estos cambios fueron impulsados por tres procesos principales:
- En primer lugar, la fuerza de la oposición al régimen autoritario -que siempre había estado presente pero que fluctuaba con el tiempo- creció en respuesta al estancamiento político, la mala gestión económica y el cambio generacional.
- En segundo lugar, el declive económico a partir de finales de la década de 1970 socavó la capacidad de los líderes para cooptar a sus rivales y desmovilizar los movimientos sociales críticos, financiar los servicios públicos y las fuerzas de seguridad, y alimentar las redes de patrocinio inclusivas. Así, muchos gobiernos de varios países en vías de desarrollo se encontraron cada vez más con que no podían permitirse ni ayudar ni reprimir a sus ciudadanos, lo que socavó el potencial de utilizar la coerción o la cooptación para sostener un gobierno autoritario. Al mismo tiempo, la disminución de los ingresos del Estado hizo que los gobiernos de varios países en vías de desarrollo dependieran cada vez más de los préstamos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, lo que provocó una grave crisis de la deuda que facultó a los Estados occidentales para establecer exigentes condiciones económicas y políticas a cambio de su ayuda.
- La crisis de la deuda es una de las principales causas de la crisis.
- En tercer lugar, el final de la Guerra Fría significó que las prioridades de la política exterior de las principales potencias dejaron de estar dominadas por la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética. A su vez, los donantes extranjeros empezaron a exigir no sólo la liberalización económica sino el cambio de régimen, reteniendo la ayuda para forzar el multipartidismo en Kenia (1992) y Malawi (1993). En estas condiciones, muchos gobiernos decidieron que no tenían otra opción que legalizar a los partidos de la oposición.
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Estos efectos geopolíticos posteriores a la Guerra Fría representan el tipo de choque externo que suele aparecer en los relatos de biología evolutiva (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fue genuinamente externo, en el sentido de que los Estados del Sur Global tuvieron poco impacto en el final de la Guerra Fría; y condujo a una remodelación fundamental del paisaje político en el que, en el espacio de unos pocos años, el equilibrio de poder entre los partidos gobernantes y la oposición cambió drásticamente. Sin embargo, es importante recordar que de estos tres procesos, los dos primeros representan los impulsores del cambio a largo plazo, mientras que el tercero es mejor considerarlo como un importante catalizador. Así, aunque no podemos explicar el momento de la transición al multipartidismo sin hacer referencia a los cambios en la comunidad internacional, este factor por sí solo nos dice poco sobre el potencial de una auténtica democratización.
La literatura académica ya ha destacado una serie de coyunturas críticas políticas y económicas significativas que surgieron de este periodo de cambio político. Por ejemplo, en el pasado, algunos autores han argumentado que la reintroducción del multipartidismo desempeñó un profundo papel en la conformación de la trayectoria política del continente porque la celebración repetida de elecciones promueve un proceso de democratización independientemente de su calidad. Dicho de otro modo, las elecciones no son simplemente una indicación de la democracia y la participación ciudadana, sino que desempeñan un importante papel como motor casual de la consolidación democrática. En su formulación inicial, se demuestra que la celebración repetida de elecciones aumenta la calidad de las libertades civiles en un Estado, y que tres elecciones consecutivas representan un umbral especialmente significativo. Aunque posteriormente refinaron este argumento, aceptando que en realidad las elecciones sólo tienen este efecto a partir de un determinado umbral de calidad, sigue comprometido con la conclusión de que al reintroducir las elecciones multipartidistas, la agitación política de principios de los años 90 creó la posibilidad de nuevas reformas democráticas.
Aunque está bien fundamentado desde el punto de vista empírico, el análisis de Lindberg plantea una serie de cuestiones teóricas interesantes y desafiantes. Si los primeros años de la década de 1990 representaron un momento importante en el que las estructuras políticas existentes se debilitaron, permitiendo a los líderes políticos forjar nuevos futuros, ¿por qué sólo algunos Estados africanos cosecharon posteriormente los beneficios económicos y políticos potenciales? En otras palabras, ¿qué explica que algunos Estados se hayan sometido a la “democratización por elecciones” y otros no?
Una de las respuestas defendidas en la literatura sobre la democracia y la participación ciudadana en algunas partes del Sur Global es que las tres tendencias expuestas anteriormente no se aplican por igual en todos los casos. Mientras que algunos Estados contaban con movimientos de la sociedad civil especialmente fuertes, por ejemplo como resultado de la evolución de un gran movimiento sindical, otros habían visto cómo los grupos cívicos eran eviscerados por la violencia autoritaria. A su vez, mientras que algunos gobiernos estaban realmente en bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) en la década de 1990, los gobiernos ricos en recursos disponían de un flujo constante de fondos que podían utilizar para pagar a los trabajadores públicos y cooptar a sus rivales. Y aunque los actores internacionales presionaron mucho para forzar elecciones multipartidistas en algunos países, las preocupaciones geoestratégicas, las alianzas y la falta de influencia hicieron que no lo hicieran en otros. Compárese, por ejemplo, con Benín y Togo. Mientras que el gobierno francés se alegró de exigir la democratización en un Benín con problemas de liquidez -que había intentado distanciarse de la influencia francesa en la década de 1980-, hizo la vista gorda ante la violenta reafirmación del control por parte del general Gnassingbé Eyadéma en un Togo rico en recursos, cuyos líderes políticos se habían casado estratégicamente con la élite francesa. Como resultado, mientras que el tsunami político de principios de la década de 1990 arrasó no sólo con el gobierno beninés, sino también con el sistema político que éste había fundado, en Togo, el presidente Eyadéma pudo conservar el control político, gobernando hasta su muerte en 2005.
El grado en que los tres procesos se desarrollaron en un país determinado determinó el tipo de transición política que se produjo, y esto, a su vez, las perspectivas de democratización. En pocas palabras, cuando el declive económico había sido especialmente grave, la sociedad civil y la oposición estaban unidas y eran poderosas, y los actores internacionales estaban dispuestos a impulsar el cambio, la abrumadora presión a favor de la reforma dio lugar a transiciones desde abajo en las que los gobiernos en funciones fueron apartados del poder en las transiciones, como en Benín y Zambia. Además, estas transiciones eran especialmente propensas a dar lugar a procesos sostenidos de democratización porque dieron lugar a una reforma constitucional más amplia que institucionalizó una protección más eficaz para los partidos de la oposición y estableció nuevos controles y equilibrios sobre el ejecutivo.
Por el contrario, allí donde la oposición era débil y estaba fragmentada, la situación económica era menos desesperada y las potencias extranjeras estaban menos comprometidas, los líderes estaban facultados para realizar sólo el conjunto mínimo de reformas necesarias para mantener la credibilidad nacional e internacional. Precisamente porque estas transiciones desde arriba estaban controladas por el partido en el poder, y en condiciones en las que tenían poco que temer de los rivales internos, no remodelaron las reglas del juego y, por tanto, no crearon las condiciones para obtener rápidos avances democráticos, al menos a corto plazo. Tanzania, en la década de 1990, y Senegal, en un proceso que en realidad comenzó en la década de 1970 bajo el presidente Léopold Sédar Senghor, son ejemplos clásicos de este tipo de transición.
Entre estos dos extremos se encuentra un conjunto de transiciones en las que las fuerzas prodemocráticas fueron incapaces de asegurar el surgimiento de una nueva dispensación democrática, pero los gobiernos también se mostraron incapaces de controlar totalmente el ritmo del cambio. En estos casos de estancamiento, un periodo de bloqueo político se resolvió normalmente de una de estas cuatro maneras: un golpe “correctivo” para forzar la introducción del multipartidismo, que dio lugar a unas elecciones desencadenadas a nivel interno; la aplicación de presión económica y política por parte de los actores internacionales para forzar la mano del gobierno, que dio lugar a unas elecciones desencadenadas a nivel externo; la imposición de una forma de tutela externa en forma de fuerzas de paz y administradores, que generó unas elecciones gestionadas a nivel externo; y un periodo de conversaciones entre los principales partidos internos, que dio lugar a un acuerdo negociado.
No hay espacio aquí para profundizar en todos estos tipos de transiciones (hay algunas informaciones en esta plataforma digital de ciencias sociales y humanidades), por lo que nos centraremos aquí en las variedades negociada y desencadenada externamente, ya que son las que tienen las implicaciones más claras para el proyecto democrático. Los ejemplos del primer proceso son escasos en algunas partes del Sur Global, en parte porque la debilidad de las instituciones y la historia de la política neopatrimonial disuaden a los líderes de hacer tratos políticos que no confían en cumplir. Sin embargo, cuando se producen transiciones negociadas, tienden a generar acuerdos políticos distintivos, dando lugar a marcos políticos conservadores pero estables. Esto se debe a que el proceso de negociación permite tanto al partido gobernante como a la oposición salvaguardar sus intereses fundamentales, lo que excluye las soluciones más radicales que podrían propugnar los partidarios de la línea dura de ambos bandos, y garantiza que una serie de élites tengan un incentivo para defender el acuerdo.
Este fue claramente el caso de algunas partes del Sur Global, donde las prolongadas conversaciones entre el Partido Nacional gobernante y el Congreso Nacional Africano de la oposición condujeron al fin del dominio de la minoría blanca del sistema de apartheid y a la redacción de una nueva constitución que garantizaba los derechos de las minorías y que, con un acuerdo de reparto del poder, aseguraba que ambas partes estarían representadas en el primer gobierno de la mayoría. Junto con una serie de otros factores -la concesión de una amnistía a quienes habían cometido abusos bajo el antiguo régimen y la decisión del nuevo presidente, Nelson Mandela, de no sustituir inmediatamente a los altos mandos de las fuerzas de seguridad-, las figuras de ambos partidos tenían buenas razones para apoyar el nuevo sistema. Sin embargo, la misma tendencia a la moderación que mejoró la estabilidad política también limitó el alcance de la transformación económica, porque eliminó políticas como la rápida redistribución de la tierra.
Por el contrario, es probable que el proceso de democratización de los Estados de la categoría de transiciones desencadenadas externamente sea especialmente vulnerable a la subversión en ausencia de un compromiso internacional, porque las fuerzas internas por sí solas resultaron insuficientes para obligar al gobierno a reintroducir el multipartidismo. En consecuencia, las perspectivas de estancamiento de los procesos de reforma democrática son especialmente altas para los Estados de esta categoría. Este fue el caso de Togo, como se ha comentado anteriormente. También ha sido el caso de Malaui y Kenia, países cuyas experiencias bajo el multipartidismo han sido muy diferentes, pero en los que se siguen celebrando elecciones competitivas en contextos que distan mucho de ser plenamente democráticos, lo que da lugar a crisis políticas periódicas en torno a comicios disputados y a períodos de retroceso democrático.
Es importante señalar que hay dos argumentos en juego cuando se trata del tipo de transición que experimenta un país y su probable trayectoria futura. El primero es que el modo de transición es indicativo de la capacidad de los gobiernos para soportar la presión ejercida sobre ellos para que se democraticen. Las transiciones desde abajo tienden a producirse cuando hay una oposición más unida y una sociedad civil más eficaz, dos factores que probablemente constriñan al gobierno en el futuro, limitando el abuso de poder. En otras palabras, el modo de transición es significativo porque señala el equilibrio relativo de poder entre el gobierno y la oposición, que es una de las dinámicas más importantes que configuran las perspectivas de democratización.
La segunda afirmación es que el modo de transición nos indica si las reglas del juego se reconfiguraron a principios de la década de 1990 de forma que encerraron los logros democráticos en el sistema político. Las etapas iniciales de la apertura democrática ofrecen una oportunidad a los titulares autoritarios de intentar moldear las reglas del nuevo sistema multipartidista en su propio interés, pero su poder para hacerlo depende del grado de apoyo local acumulado con el tiempo.
Mientras que los líderes de los partidos gobernantes que experimentaban transiciones desde arriba y transiciones provocadas desde el exterior tenían poder para asegurarse de que seguían beneficiándose de las reglas del juego formales, los que operaban en el contexto de transiciones desde abajo y transiciones negociadas eran más precarios. Esto fue significativo en dos sentidos. En primer lugar, en los Estados francófonos que celebraron conferencias nacionales para acordar una nueva dispensación política, era más probable que estos líderes tuvieran que hacer concesiones de gran alcance en la medida en que las aperturas democráticas estuvieran incorporadas al nuevo marco, aumentando las perspectivas de una mayor liberalización política. En segundo lugar, en los Estados anglófonos en los que la revisión constitucional era mucho menos común, los titulares débiles se vieron a menudo presionados para permitir comisiones electorales más independientes y unos medios de comunicación más libres. Estos cambios normalmente permitieron a los partidos de la oposición asegurarse un punto de apoyo más fuerte dentro del sistema, y establecieron el principio de unas instituciones políticas más independientes (aunque ni mucho menos).
Por lo tanto, tenemos dos buenas razones para pensar que el tipo de transiciones que los países experimentaron a principios de la década de 1990 puede servir de guía útil para su trayectoria democrática posterior.
Transiciones reevaluadas
¿Hasta qué punto la evolución reciente de estos Estados ha confirmado o contradicho este análisis? Es importante recordar que el tipo de dependencia de la trayectoria imaginada dentro de la escuela institucionalista histórica no se basa en la determinación causal. Más bien, se basa en la probabilidad, es decir, ciertos procesos o decisiones hacen que algunos caminos sean más probables que otros, pero no los hacen seguros. De hecho, una serie de factores diferentes pueden desviar a un país o a una institución de una trayectoria prevista. Otras conmociones económicas y políticas tienen la capacidad de actuar como nuevas coyunturas críticas, moldeando las perspectivas de democratización. Del mismo modo, las transferencias de poder y los cambios de liderazgo pueden dar lugar a un nuevo equilibrio de poder entre el gobierno y la oposición, y también pueden llevar al cargo a alguien más o menos dispuesto a proteger los derechos humanos.
Los cambios económicos -como los hallazgos de petróleo, gas y diamantes- también pueden ser significativos a la hora de remodelar el equilibrio de poder, tanto entre los actores nacionales e internacionales, como entre el gobierno y los grupos de la sociedad civil nacional. El mismo efecto puede generarse también por la aparición de nuevos socios económicos dispuestos a prestar apoyo en ausencia de un compromiso con la democracia y la participación ciudadana, como ha ocurrido en algunas partes del Sur Global en los últimos veinte años con el ascenso de China y, en menor medida, de Brasil, India, Arabia Saudí y Rusia. También está claro que los profundos cambios socioeconómicos pueden reforzar o socavar la importancia estratégica de los sindicatos y grupos afines, alterando radicalmente la capacidad de los grupos de la sociedad civil para pedir cuentas a los gobiernos.
El destino de algunos de los países analizados en la sección anterior demuestra lo importante que puede ser este tipo de evolución. Tomemos el ejemplo de Zambia. En cierto modo, el país parece haber seguido la trayectoria prevista de una transición desde abajo. Tras la derrota del Movimiento por la Democracia Multipartidista y la Participación Ciudadana (MMD) frente al Partido Unido de la Independencia Nacional (UNIP) en 1991, la derrota del MMD frente al Frente Patriótico en las elecciones de 2011 significa que Zambia es ahora uno de los pocos países que han superado la conocida prueba de las “dos vueltas” de Huntington (1993) para una democracia consolidada y la participación ciudadana. Sin embargo, a pesar de la capacidad de los partidos de la oposición para ganar el poder, Zambia sigue oscilando entre momentos democratizadores y episodios autoritarios. Este progreso desigual está relacionado, al menos en parte, con las condiciones cambiantes del país en la década de 1990. La victoria del MMD fue tan amplia que pudo surgir como partido dominante por derecho propio, ocupando casi tres cuartas partes de los escaños del parlamento. Al mismo tiempo, una combinación de liberalización económica y recesión económica socavó la influencia estratégica de los sindicatos (Akwetey 2001).
El impacto acumulado de estas tendencias económicas reconfiguró el equilibrio de poder de forma compleja. La relativa debilidad de las estructuras democráticas formales sigue siendo una gran preocupación bajo el sexto presidente del país, Edgar Lungu. Aunque las elecciones siguen siendo muy competitivas, con un margen de victoria para el partido ganador que cae regularmente por debajo del 10%, Lungu ha utilizado su control sobre las fuerzas de seguridad y los tribunales para reprimir a los críticos y conservar el poder. En particular, tras una larga disputa sobre la credibilidad de las elecciones presidenciales de 2016 -que la oposición afirma que fueron amañadas-, el líder del Partido Unido para el Desarrollo Nacional (UPND), Hakainde Hichilema, fue arrestado bajo cargos falsos de traición.
Si bien Zambia demuestra la vulnerabilidad de las trayectorias democráticas a las interrupciones, en los numerosos casos de transición desde abajo los caminos previstos en la democracia y la participación ciudadana en algunas partes del Sur Global parecen haberse mantenido, al menos en cuanto a la calidad general de la democracia y la participación ciudadana. Por ejemplo, la nueva dispensación política creada por la transición desde abajo en Benín ha seguido apoyando un proceso de consolidación democrática. Aunque la política sigue caracterizándose por las redes personales y las consideraciones regionales, las instituciones más importantes siguen siendo respetadas. Esto no se debe a que los fundamentos democráticos del país no se hayan puesto a prueba, sino a que los líderes que han tratado de consolidar el control en sus propias manos han encontrado finalmente que los costes de la represión son desagradables.
Por ejemplo, los rumores de que el presidente Thomas Boni Yayi (2006-16) esperaba conseguir apoyos para un tercer mandato inconstitucional a mediados de la década de 2010 provocaron la preocupación generalizada de que el país pudiera experimentar una “ruptura hegemónica” al romperse los acuerdos pasados sobre cómo compartir el poder por parte de un presidente decidido a capturar todas las oportunidades económicas y políticas para sí mismo. Este temor parecía estar bien fundado cuando el gobierno propuso una enmienda constitucional que, según afirmaba, fortalecería la democracia y la participación ciudadana al facultar a la comisión electoral, pero que en realidad estaba motivada por una cláusula diferente que habría permitido al presidente presentarse a otros dos mandatos. Sin embargo, en marcado contraste con Uganda y Ruanda, donde los dirigentes pudieron utilizar su mayor control del sistema político y su capacidad de proporcionar estabilidad política en países con un historial de conflictos para aplicar propuestas similares con bastante facilidad, en Benín la iniciativa provocó un “alboroto” y una fuerte acción colectiva en forma de un “movimiento de no tocar mi constitución”.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
Como en momentos anteriores en los que el nuevo marco jurídico y político de Benín parecía estar amenazado, la desaprobación pública demostró el alto coste de socavar las normas democráticas. Tras los malos resultados del partido en el poder en las elecciones legislativas de 2015, Boni Yayi archivó discretamente la idea de un tercer mandato y dimitió como estaba previsto al año siguiente. Esto no quiere decir que en Benín se haya consolidado la democracia y la participación ciudadana, ni mucho menos. Bajo el mandato del presidente Boni Yayi, el poder judicial fue frecuentemente manipulado con fines políticos y el ejecutivo abusó a menudo de su considerable poder para perjudicar a los opositores. Sin embargo, los fundamentos económicos y políticos que condujeron a una transición desde abajo siguieron manteniéndose, protegiendo los logros democráticos del país.
La transición desde arriba en Tanzania también ha seguido su camino. El partido gobernante Chama Cha Mapinduzi (CCM) ha seguido dominando el panorama político y, aunque se esperaba ampliamente que el partido de la oposición, Chadema, obtuviera mejores resultados que nunca en las elecciones generales de 2015, la votación presidencial fue finalmente ganada por el candidato del CCM, John Magufuli, con un imponente 58,5% de los votos. El análisis posterior ha sugerido que, aunque Chadema realizó una campaña más eficaz, respaldada por los recursos financieros de su candidato, Edward Lowassa, la ausencia de organizaciones fuertes de la sociedad civil a través de las cuales la oposición pudiera movilizarse, junto con el dominio del CCM de los medios de comunicación y la capacidad de utilizar a los funcionarios y la infraestructura del Estado en apoyo de su campaña, garantizaron que el partido gobernante pudiera controlar una vez más el ritmo y el alcance de la transición política del país.
Además, las acciones posteriores del presidente Magufuli -un autodenominado “outsider” con una inclinación por la política populista- han demostrado la vulnerabilidad de las transiciones desde arriba a la manipulación de las élites (se puede examinar algunos de estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Frente a unos controles y equilibrios relativamente escasos, y una oposición que aún carece de capacidad para resistir eficazmente el control del gobierno, la intolerancia de Magufuli hacia el discrepante y su determinación de imponer por la fuerza ciertas reformas ha conducido a un periodo de retroceso democrático. Los periodistas que critican al presidente han sido detenidos, los propietarios de los medios de comunicación han sido amenazados y a los partidos de la oposición se les ha prohibido celebrar mítines, lo que ha provocado una creciente atmósfera de miedo que, a su vez, ha socavado el espacio político disponible para la oposición.
Las transiciones desencadenadas desde el exterior han seguido un camino similar, como se ha anticipado en la sección anterior. Tanto en Kenia como en Togo, los gobiernos han seguido celebrando elecciones competitivas, pero a menudo en condiciones problemáticas, lo que ha dado lugar a acusaciones de malas prácticas electorales y a prolongadas protestas políticas. En el contexto keniano, los avances democráticos, como la introducción de una nueva constitución que devolvía el poder a la presidencia en 2010, se han visto constantemente socavados por la falta de voluntad política para hacer cumplir las disposiciones clave. Aunque esto podría haber representado una coyuntura crítica, la continuación de las prácticas informales que socavaron el impacto de las nuevas normas sugiere que las primeras esperanzas de una rápida democratización se verán defraudadas, punto al que volveremos más adelante. Al mismo tiempo, las disputas electorales derivadas de la determinación del partido gobernante de conservar el poder a toda costa han socavado la confianza en el proceso democrático y han dado lugar a enfrentamientos feroces y a menudo violentos entre los partidarios de la oposición y las fuerzas de seguridad. En 2017, por ejemplo, la decisión del Tribunal Supremo de que la victoria del presidente Uhuru Kenyatta era ilegal y que las elecciones debían repetirse contribuyó a una prolongada disputa entre los líderes de la oposición y el gobierno que se saldó con unas setenta muertes (según un informe de Human Rights Watch de 2017).
Mientras tanto, en Togo, el presidente Faure Gnassingbé heredó su cargo al morir su padre en 2005 y ha continuado con muchas de las estrategias represivas que han mantenido a su familia en el poder durante más de cincuenta años. Los abusos cometidos bajo su mandato, y la ausencia de límites a los mandatos presidenciales que significa que Gnassingbé puede permanecer en el cargo indefinidamente, provocaron protestas concertadas y la formación de una coalición de oposición de catorce miembros para exigir su dimisión en 2017. Como resultado, Freedom House, el think tank estadounidense y el índice de democracia y participación ciudadana, clasificó a Kenia y Togo como sólo “parcialmente libres” desde 2014 hasta 2018.
Por último, la transición negociada más famosa del continente, el Sur de algunas partes del Sur Global, también ha seguido demostrando dos características clave: relativa estabilidad política y compromiso de clase. De hecho, si acaso la contradicción entre las esperanzas radicales del movimiento de liberación y el pacto más moderado realizado con el capital blanco y las grandes empresas se ha hecho cada vez más evidente. Muchos en la izquierda del partido gobernante esperaban que el presidente Jacob Zuma, que llegó al poder en 2009, fuera más receptivo a sus preocupaciones. En cambio, el “pacto” entre los líderes del Congreso Nacional Africano (CNA) y la élite empresarial se ha hecho más profundo y problemático. Más concretamente, la etapa de Zuma en el cargo cimentó esta relación mediante la creación de nuevos lazos patrimoniales entre los aliados del presidente y las influyentes familias empresariales, como los Gupta. A su vez, esto ha provocado un aumento de las críticas por la falta de una verdadera transformación socioeconómica bajo el CNA.
En este sentido, resulta especialmente revelador que la figura que surgió para desbancar a Zuma y hacerse con la presidencia tanto del partido como del Estado, Cyril Ramaphosa, haya estado profundamente implicada en el actual acuerdo político. Aunque Ramaphosa saltó a la fama como activista antiapartheid y sindicalista, posteriormente aprovechó las oportunidades económicas generadas por la transición al gobierno de la mayoría para ocupar puestos lucrativos, como funciones destacadas en Standard Bank y SAB Miller, así como la presidencia de MTN y del Grupo Bidvest. Al haber acumulado una riqueza estimada en 550 millones de dólares, Ramaphosa tiene un gran interés en bloquear la redistribución económica, aunque haya hecho algunas declaraciones populistas sobre la necesidad de acelerar la reforma agraria.
Sobre la base de estos casos, la experiencia reciente de varios países en vías de desarrollo parece demostrar el valor que siguen teniendo los marcos institucionalistas históricos que se centran en el modo de transición a la política multipartidista que adoptaron los países a principios de la década de 1990. Sin embargo, el ejemplo de Zambia, junto con los progresos desiguales de Benín, también sirven como un importante recordatorio de que estas vías no están grabadas en piedra y siguen estando sujetas a interrupciones por las nuevas condiciones económicas, los contextos internacionales y los cambios de liderazgo.
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Hay dos razones por las que a menudo se pasa por alto la importancia de las instituciones informales en los relatos sobre la democratización en el Sur Global que dependen de la trayectoria. La primera es que son difíciles de captar y, por tanto, de comparar. La segunda es que la tendencia predominante en los estudios africanos ha sido considerar que las instituciones informales compiten directamente con las reglas del juego formales. Esta es la conceptualización que se ofrece en el marco neopatrimonial, por ejemplo, en el que las formas patrimoniales de autoridad “tradicional” suelen considerarse en conflicto con el Estado “moderno” e impiden su funcionamiento eficaz. Pero si bien este tipo de relación competitiva puede ser común, algunos autores han demostrado que es sólo una de varias posibilidades.
En una tipología basada en la experiencia latinoamericana, algunos autores identifican otros tres tipos de relación: acomodaticia, sustitutiva y complementaria. Las dos últimas categorías son especialmente significativas para nuestros propósitos, porque cuando las instituciones formales son nuevas y vulnerables su supervivencia puede depender de la existencia de instituciones informales complementarias que las apoyen, o de normas sustitutivas que puedan suplir a las reglas formales cuando éstas sean débiles. Un buen ejemplo de lo primero es la creciente norma a favor de la limitación de los mandatos presidenciales en gran parte -aunque no en todo- del continente. Un buen ejemplo de lo segundo es la forma en que las élites políticas de Nigeria han invertido en la práctica de la “zonificación”, la norma según la cual el poder debe repartirse entre los líderes del norte y del sur del país para gestionar las tensiones étnico-regionales generadas por la competencia política multipartidista.
Revisor de hechos: Herford
Democracia y Progreso
Una y otra vez se ha demostrado que el rápido crecimiento económico, indicado por variables como el producto interior bruto, no se traduce automáticamente en la mejora de los medios de vida del grueso de la población, y en particular de los que viven en zonas rurales remotas. Esto quedó demostrado hace más de 50 años en un libro de Robert Clower et al. titulado Growth Without Development: An Economic Survey of Liberia, en el que los autores concluían que, a pesar de la considerable participación de las multinacionales en la producción de caucho y mineral de hierro, las instituciones sociales y políticas del país impedían que el grueso de la población se beneficiara de las inversiones en el extranjero y de la exportación de materias primas.
Se podría llegar a la misma conclusión sobre la actual Guinea Ecuatorial, que, gracias al descubrimiento de petróleo en el Golfo de Guinea en la década de 1990, tiene el producto interior bruto per cápita más alto de todos los países del Sur Global (18.308 dólares), pero la mortalidad de los menores de cinco años es de 94,1 por cada mil nacidos vivos, y el 26% de los niños menores de cinco años tienen un peso inferior al normal. Además, una encuesta de hogares realizada en 2006 concluyó que el 76,8% de la población era “pobre”. Claramente, Guinea Ecuatorial es también un caso de “crecimiento sin desarrollo”. Tras un golpe de estado en 1979, el presidente Teodoro Obiang Nguema Mbasogo y su familia han gobernado con un control casi total. Las elecciones supuestamente democráticas han sido criticadas por estar gravemente viciadas, y la gobernanza se caracteriza por la falta de transparencia, la corrupción generalizada y la opresión.
Parece que los beneficios de la independencia tras un largo periodo de dominio colonial no han llegado en muchos casos al grueso de la población del Sur Global, y existe una gran preocupación por los niveles de gobernanza, a pesar de que la mayoría de los países del Sur Global tienen ahora (al menos en teoría) regímenes democráticos. La población de muchos países del Sur Global sigue esperando que se produzcan cambios que mejoren sus vidas y les hagan felices. En resumen, las expectativas de los habitantes del Sur Global de que ellos y sus países prosperen bajo el autogobierno y la democracia parecen no haberse cumplido.
Revisor de hechos: Sabesen
[rtbs name=”africa”]
Recursos
[rtbs name=”informes-juridicos-y-sectoriales”]Véase También
Crecimiento Económico, Curvas de Crecimiento, Democracia Mundial, Democracia, Guía de Democracia, Guía sobre Políticas Africanas, Democracia Representativa, Ciudadanía, Participación política, Cambio social, Sur Global
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En el Sur Global: Entre las publicaciones importantes que entran en esta categoría se encuentra el trabajo de Riedl (2014) sobre los orígenes autoritarios de los sistemas de partidos contemporáneos, el argumento de Lindberg (2006) de que la celebración repetida de elecciones promueve la consolidación democrática, y la investigación de LeBas (2013) sobre los factores que permitieron a algunos movimientos de oposición realizar con más éxito la transición a partidos de oposición efectivos.