Emergencia Nacional

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Visualización Jerárquica de Estado de emergencia

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Estado de emergencia

Véase la definición de Estado de emergencia en el diccionario.

Emergencia Nacional en el Derecho Internacional

Descripción comparativa

En la actualidad, los ordenamientos constitucionales suelen rechazar la idea de respuestas extralegales a situaciones de emergencia. Una posible clasificación considera si un ordenamiento jurídico autoriza o no el recurso a los poderes de emergencia -en lugar de los poderes ordinarios- y, en caso afirmativo, qué tipo de base jurídica tienen. En segundo lugar, la definición y regulación de las funciones respectivas del legislativo y del ejecutivo -y la posible participación del poder judicial- contribuyen a definir modelos constitucionales distintos para el tratamiento de la emergencia.

Algunos sistemas jurídicos simplemente no tienen un marco constitucional para el ejercicio de los poderes de emergencia relacionados con los desórdenes internos, a diferencia de la guerra. Esto es típico de algunas constituciones postotalitarias europeas, que en general desconfían de posibles desviaciones del marco ordinario de garantías constitucionales (totalitarismo). Es el caso, por ejemplo, de Italia (Constitución de la República de Italia de 1947 (art. 78)), aunque se han aprobado varias leyes ordinarias ad hoc para hacer frente al terrorismo de extrema izquierda y extrema derecha y para luchar contra el crimen organizado. Cabe añadir que esas leyes están sujetas a la Constitución y pueden ser impugnadas ante el Tribunal Constitucional.

Una Constitución para circunstancias extraordinarias: el caso francés

La Constitución de la V República francesa se redactó teniendo en cuenta la crisis de Argelia (que en aquel momento no era una colonia francesa sino parte integrante de Francia). Rompiendo con la tradición constitucional francesa de la Tercera y la Cuarta República, la Constitución de 1958 confía al Presidente de la República (elegido directamente como resultado de una enmienda constitucional aprobada en 1962) amplios poderes relacionados con “el buen funcionamiento de los poderes públicos y la continuidad del [s]itado… la independencia nacional, la integridad territorial y el cumplimiento de los tratados” (Constitución de la República Francesa, Art. 5, párrafos 1 y 2).

Los poderes especiales para hacer frente a las emergencias forman parte de los poderes presidenciales: cuando las instituciones de la República, la independencia nacional, la integridad del territorio francés o el cumplimiento de los compromisos internacionales de Francia están bajo amenaza grave e inmediata y se interrumpe el buen funcionamiento de los poderes públicos constitucionales, el jefe del Estado puede tomar las medidas adecuadas tras consultar formalmente al Primer Ministro, a los Presidentes del Senado y de la Asamblea Nacional y al Consejo Constitucional. Se supone que estas medidas están destinadas a dotar a los poderes públicos constitucionales de los medios necesarios para el ejercicio de sus funciones, y el Consejo Constitucional es consultado al respecto (véase su única decisión en este sentido hasta la fecha: Decisión nº 61-1 AR16 (23 de abril de 1961)). El Parlamento entra en funciones de pleno derecho y la Asamblea Nacional no puede ser disuelta durante el ejercicio de estos poderes de emergencia. Tras el ejercicio de los poderes de excepción durante treinta días, los Presidentes de la Asamblea Nacional o del Senado y las minorías parlamentarias pueden dirigirse al Consejo Constitucional para determinar si sigue existiendo una situación de excepción. El Consejo Constitucional procede a este examen de pleno derecho después de que los poderes de emergencia se hayan ejercido durante sesenta días (Constitución de la República Francesa, Art. 16). Estas últimas garantías judiciales han sido reforzadas por la reforma constitucional de 2008.

Además, la Constitución regula la declaración del estado de sitio, que se decreta en el Consejo de Ministros y cuya prórroga, tras un período de doce días, sólo puede ser autorizada por el Parlamento (Constitución de la República Francesa, Art. 36).

Por último, una ley ordinaria que data del 3 de abril de 1955 regula el estado de emergencia (Ley nº 55-385). Según la doctrina francesa, las diferencias entre el estado de sitio y el estado de emergencia son mínimas, dejando de lado el grado de participación de los militares. El estado de emergencia también es decretado por el Presidente de la República; una decisión sobre el estado de emergencia sólo puede durar 12 días, a menos que sea confirmada por el Parlamento. A pesar de algunas coincidencias con los poderes presidenciales de emergencia y el estado de sitio, el estado de emergencia no ha sido plenamente constitucionalizado. Un intento fallido de hacerlo, etiquetado como “Proyecto de Enmienda Constitucional para la Protección de la Nación”, fue presentado por el Primer Ministro francés tras los atentados terroristas de noviembre de 2015.

La emergencia nacional en una democracia militante: el caso alemán

Una característica definitoria de la Ley Fundamental alemana en su formulación anterior es que contenía disposiciones relacionadas con la emergencia externa pero no con la interna. En un claro alejamiento de algunos defectos percibidos de la Constitución de Weimar, no confiere ningún poder de emergencia particular al jefe de Estado (elegido indirectamente), el Presidente Federal. Además, la Ley Fundamental organiza la República Federal de Alemania como una democracia militante. Por lo tanto, la democracia y el Estado de Derecho deben preservarse incluso en tiempos de emergencia nacional.

En los años 50, las élites políticas y los estudiosos del derecho público se enzarzaron en un debate sobre la oportunidad de introducir una “constitución para la emergencia” (Notstandsverfassung) en el texto de la Ley Fundamental, con el fin de contar con una regulación constitucional de las situaciones de emergencia difícilmente previsibles. El resultado de estos debates es la sección Xa de la Ley Fundamental, que entró en vigor en 1968. La sección Xa regula principalmente el estado de tensión, el claro peligro de un ataque armado, y el estado de defensa, definido como la amenaza inminente de un ataque armado.

A su vez, cuando se produce una emergencia interna -definida como “un peligro inminente para la existencia o el orden básico democrático libre de la Federación o de un Land”-, un Land puede recurrir a las fuerzas policiales de otros Länder, o al personal y las instalaciones de otras autoridades administrativas, y de la Policía Federal de Fronteras (competencias y funciones de la policía). Si el Estado federado implicado no quiere o no puede combatir el peligro, el Gobierno Federal podrá poner las fuerzas policiales bajo sus propias órdenes. Dicha orden será revocada una vez que el peligro haya sido eliminado o en cualquier momento a petición del Bundesrat, la institución federal que representa a los gobiernos de los Länder (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949, Art. 91, párrafos 1 y 2). El Gobierno Federal puede recurrir a las fuerzas policiales o, si éstas resultan inadecuadas, a las Fuerzas Armadas; sin embargo, “[e]l empleo de las Fuerzas Armadas debe interrumpirse si el Bundestag o el Bundesrat lo exigen” (art. 87a, párr. 4). La Ley Fundamental establece explícitamente que la libertad de asociación y el derecho de huelga (derechos laborales) no pueden limitarse mediante medidas adoptadas en virtud del artículo 91 (art. 9, apartado 3). Además, regula detalladamente cuándo y cómo pueden limitarse la libertad de circulación y la inviolabilidad del domicilio (art. 11, párrafo 2, y art. 13, párrafo 4). La participación del Parlamento es mucho más intensa que en la Constitución francesa, y el texto constitucional presta gran atención a especificar qué derechos y libertades fundamentales pueden o no limitarse cuando se produce una emergencia interna.

Japón: un régimen de emergencia centrado en el Parlamento

A diferencia de muchas otras cartas constitucionales, la Constitución de Japón de la posguerra no concede explícitamente ningún poder de emergencia al poder ejecutivo. En cambio, menciona la posibilidad de que el Gabinete “en tiempo de emergencia nacional”, si la Cámara de Representantes se disuelve, convoque a la Cámara de Consejeros -es decir, la Cámara Alta- “en sesión de emergencia”. Las medidas adoptadas durante la sesión de emergencia son provisionales y quedan anuladas a menos que la Cámara de Representantes las apruebe en un plazo de diez días tras la apertura de la siguiente sesión de la Dieta (Constitución de Japón: 3 de noviembre de 1946, Art. 54, párrafos 2 y 3 (Japón)). Debido a la ausencia de otras disposiciones constitucionales sobre esta cuestión, los estudiosos tienden a pensar que el Gabinete no está autorizado a ejercer poderes de emergencia. Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre, el Gabinete promovió con éxito la promulgación de la Ley de Ataques Armados de 2003 y la Ley de Protección Ciudadana de 2004, que ahora autorizan al gobierno a realizar actividades defensivas en tiempos de (o en previsión de) ataques armados.

Emergencia nacional bajo una Constitución no escrita: el caso británico

Una breve descripción de la experiencia británica puede ser de interés porque muestra cómo se ha resuelto el problema de la regulación de los regímenes de emergencia derogatoria en un sistema jurídico marcado por una constitución no escrita y una tensión permanente entre los poderes prerrogativos y estatutarios de la Corona. Aunque se considera que la Corona tiene algunos poderes de emergencia en virtud de la prerrogativa, en el siglo XX se ha aprobado un marco legislativo general en este ámbito para dotar a esos poderes ejecutivos extraordinarios de una base estatutaria clara. La Ley de Poderes de Emergencia de 1920, modificada en 1964, fue definida por un comité conjunto de la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores como parte fundamental del derecho constitucional británico, junto a la Carta Magna de 1297 o la Carta de Derechos (1689). La ley confiere al ejecutivo amplios poderes para hacer frente a la emergencia mediante reglamentos legales, sujetos al control parlamentario. Estos reglamentos caducan a los siete días, a menos que la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores aprueben una resolución para su mantenimiento. Por otra parte, se introdujeron leyes especiales para hacer frente a las emergencias relacionadas con la guerra y con la seguridad en Irlanda del Norte.

Emergencia permanente: la experiencia israelí

La experiencia constitucional israelí es notable porque ha combinado, desde su primer día de existencia, una adhesión duradera al constitucionalismo con un estado de emergencia permanente. Según el derecho constitucional israelí, si la Knesset comprueba que el Estado se encuentra en estado de emergencia, puede declarar, por iniciativa propia o a propuesta del Gobierno, la existencia del estado de emergencia. La declaración permanecerá en vigor durante el período prescrito en la misma, pero no podrá exceder de un año. La Knesset puede volver a declarar el estado de excepción. Sin embargo, si el propio gobierno comprueba la existencia de dicho estado de emergencia y que su urgencia requiere una declaración incluso antes de que sea posible convocar a la Knesset, podrá declarar el estado de emergencia (previa aprobación de la Knesset). Durante el estado de emergencia, el Gobierno puede dictar normas de emergencia para la defensa del Estado, la seguridad pública y el mantenimiento de los suministros y servicios esenciales; estas normas pueden anular las leyes ordinarias o incluso las leyes básicas del Estado (Ley Fundamental de 28 de enero de 2003, artículos 38 y 39).

La Knesset ha renovado el estado de emergencia cada año desde la fundación del Estado de Israel. Esto llevó a la Asociación para los Derechos Civiles en Israel (ACRI) a presentar un caso ante el Tribunal Supremo en su calidad de Tribunal Superior de Justicia). Los peticionarios pidieron al Tribunal Supremo que pusiera fin al estado de excepción continuado por su incompatibilidad con el Estado de derecho, la separación de poderes y las leyes fundamentales. El Tribunal sostuvo que mientras las condiciones de seguridad en la región requieran el empleo de leyes de emergencia para garantizar la seguridad de la población, el Tribunal no debe interferir con la decisión de la Knesset de renovar el estado de emergencia; aun así, el Tribunal también observó que desde el momento en que la ACRI había presentado su petición, los poderes políticos habían abolido lentamente varias leyes de emergencia (caso HCJ 3091/99 Asociación para los Derechos Civiles en Israel c. Knesset (2012)).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Evaluación comparativa: la invasión de los regímenes nacionales y supranacionales de protección de los derechos fundamentales

El análisis comparativo ha puesto de manifiesto al menos dos cuestiones no resueltas: la tensión entre los regímenes ordinarios y los derogatorios, y el aumento del protagonismo del ejecutivo en momentos de tensión constitucional. Esta última cuestión se ha vuelto posiblemente menos urgente en los últimos tiempos, en coincidencia con un aumento generalizado de los poderes ejecutivos en varios sistemas constitucionales, y una relativización del significado de “extraordinario” frente a “ordinario”. No obstante, cabe destacar que las recientes oleadas de reformas constitucionales han tratado de reforzar la posición del cuerpo legislativo y de las minorías parlamentarias frente al ejecutivo, y de aumentar el control judicial. Entre los ejemplos mencionados, merecen especial atención la disposición relativa al estado de sitio en la Constitución brasileña actualmente en vigor y la nueva formulación del artículo 16 de la Constitución francesa tras la reforma de 2008 (véase también Constitución del Reino de España de 1978, Art. 116, párr. 5, en virtud del cual la cámara baja española no puede ser disuelta ni puede iniciarse un proceso de reforma constitucional mientras esté vigente el estado de excepción).

Los desarrollos más recientes parecen atestiguar que el enfoque se ha desplazado de alguna manera hacia la protección de los derechos fundamentales (al menos algunos de los más importantes), incluso en tiempos de emergencia nacional. En este sentido, la Ley Fundamental alemana, modificada en 1968, ha tenido una gran influencia. Lo mismo ocurre con varias cartas constitucionales nacionales actualmente en vigor. Los derechos y libertades protegidos por la Carta de Derechos y Libertades de Canadá, por ejemplo, están “sujetos únicamente a los límites razonables prescritos por la ley que puedan justificarse de forma demostrable en una sociedad libre y democrática” (Carta Canadiense de Derechos y Libertades, Art. 1). La Constitución polaca de 1997 contiene una lista detallada de libertades y derechos que no pueden limitarse “en tiempos de ley marcial y estados de emergencia” (Art. 233, párr. 1). La Constitución marroquí establece que durante el estado de emergencia “las libertades y los derechos fundamentales previstos por la presente Constitución siguen estando garantizados” (Art. 59, párr. 3).

Además, en las últimas décadas han surgido varios regímenes regionales de derechos humanos, que a menudo contienen obligaciones para las partes firmantes relacionadas con las situaciones de emergencia. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) (Pacto de San José) contiene una lista de derechos fundamentales que no pueden suspenderse ni siquiera “en tiempo de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o la seguridad de un Estado Parte”: incluyen los derechos a la personalidad jurídica y al trato humano, a no ser sometido a la esclavitud y a las leyes ex post facto, a la libertad de conciencia y de religión, a los derechos de la familia y del niño, a los derechos al nombre, a la nacionalidad y a participar en el gobierno, y a las garantías judiciales correspondientes (Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 27, párrafos 1 y 2). Del mismo modo, “en tiempo de guerra o de otra emergencia pública que amenace la vida de la nación”, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950) permite a las partes contratantes derogar las obligaciones que les incumben en virtud del Convenio en la medida estrictamente requerida por las exigencias de la situación”; Sin embargo, no se admite ninguna excepción al artículo 2 (derecho a la vida), al artículo 3 (prohibición de la tortura), al apartado 1 del artículo 4 (prohibición de la esclavitud) y al artículo 7 (principio nulla poena sine lege) (Convenio Europeo de Derechos Humanos, art. 15, párrafos 1 y 2).

Datos verificados por: Bradd

Véase También

Estado de excepción, Instituciones Constitucionales, Orden Público, Regímenes de Excepción, Seguridad Pública, Vida Política, Vida política y seguridad pública

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