Historia de las Pensiones del Sector Público

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Historia de las Pensiones del Sector Público

Aunque los planes de jubilación proporcionados por el empresario son un fenómeno relativamente reciente en el sector privado, que data de finales del siglo XIX, los planes del sector público se remontan a una época mucho más lejana en la historia. Desde el Imperio Romano hasta el surgimiento del Estado nacional de principios de la modernidad, los gobernantes y las legislaturas han proporcionado pensiones a los trabajadores que administraban los programas públicos. Las pensiones militares, en particular, tienen una larga historia, y a menudo se han utilizado como un elemento clave para atraer, retener y motivar al personal militar.Entre las Líneas En Estados Unidos, las pensiones para el personal militar discapacitado y retirado son anteriores a la firma de la Constitución.

Al igual que las pensiones militares, las pensiones para los funcionarios leales se remontan a siglos atrás.

Puntualización

Sin embargo, antes del siglo XIX, estas pensiones se solían conceder caso por caso; salvo en el caso de los militares, había pocos planes o sistemas de jubilación con normas bien definidas en cuanto a requisitos, contribuciones, financiación, etc. La mayoría de los países europeos mantenían algún tipo de sistema formal de pensiones para sus trabajadores del sector público a finales del siglo XIX. Aunque algunos municipios estadounidenses ofrecían planes antes de 1900, la mayoría de los trabajadores del sector público no recibieron pensiones hasta las primeras décadas del siglo XX. Los profesores, los bomberos y los policías fueron los primeros trabajadores no militares en recibir un plan de jubilación como parte de su remuneración.

En 1930, la cobertura de las pensiones en el sector público estaba relativamente extendida en Estados Unidos, con todos los trabajadores federales cubiertos por una pensión y una parte cada vez mayor de empleados estatales y locales incluidos en los planes de pensiones.

Pormenores

Por el contrario, la cobertura de las pensiones en el sector privado durante las tres primeras décadas del siglo XX siguió siendo muy baja, tal vez entre el 10 y el 12% de la población activa. Incluso hoy en día, la cobertura de las pensiones es mucho mayor en el sector público que en el privado. Más del 90% de los trabajadores del sector público están cubiertos por un plan de pensiones proporcionado por el empleador, mientras que sólo la mitad de la población activa del sector privado está cubierta (Employee Benefit Research Institute 1997).

Cabe señalar que, aunque hoy en día el término “pensión” se refiere generalmente a los pagos en efectivo que se reciben después de la terminación de los años de trabajo, normalmente en forma de una renta vitalicia, históricamente, una gama mucho más amplia de beneficios para los jubilados, las rentas vitalicias de los supervivientes y las prestaciones de invalidez también se denominaban pensiones.Entre las Líneas En Estados Unidos, por ejemplo, los sistemas iniciales de pensiones del ejército y la marina eran principalmente planes de invalidez.

Puntualización

Sin embargo, la discapacidad se definía a menudo de forma liberal e incluía la jubilación o la incapacidad para realizar las tareas habituales debido a los achaques asociados a la vejez. De hecho, todos los planes de invalidez creados para los veteranos de guerra estadounidenses acabaron convirtiéndose en planes de pensiones de vejez, y la historia de estos planes suele reflejar tendencias económicas y sociales más amplias.

Primeras pensiones militares

La antigua Roma

Las pensiones militares se remontan a la antigüedad. Prácticamente desde su fundación, la República Romana ofrecía pensiones a sus militares triunfantes; sin embargo, estos pagos, que a menudo adoptaban la forma de tierras o asignaciones especiales, eran generalmente ad hoc y solían basarse en las maquinaciones de camarillas políticas influyentes. Como resultado, en más de una ocasión, una pensión sirvió como poco más que un soborno (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “bribery” en derecho anglosajón, en inglés) para incitar a los soldados a servir como tropas personales de los políticos que aseguraban la pensión. No poca parte de la agitación que acompañó al declive de la República puede atribuirse a este defecto de las finanzas públicas romanas.

Tras establecer el Imperio, Augusto, que sabía un par de cosas sobre la política y la economía de los asuntos militares, creó un plan de pensiones formal (13 a.C.): Los legionarios veteranos debían recibir una pensión al cumplir dieciséis años en una legión y cuatro años en la reserva militar. Se trataba de un verdadero plan de jubilación diseñado para recompensar y apaciguar a los veteranos que volvían de las campañas fronterizas de Roma. La pensión original de Augusto adolecía del hecho de que se pagaba con los ingresos generales (y con las generosas contribuciones del propio Augusto), y en el año 5 d.C. (6 d.C. según algunas fuentes), Augusto estableció un fondo especial (aeririum militare) con el que se pagaba a los soldados que se retiraban. Aunque la duración del servicio también se incrementó de dieciséis años en el servicio activo a veinte (y cinco años en las reservas), el sistema de pensiones se financió explícitamente a través de un impuesto del cinco por ciento sobre las herencias y un impuesto del uno por ciento sobre todas las transacciones realizadas a través de subastas – esencialmente un impuesto sobre las ventas. Los legionarios que se retiraban debían recibir 3.000 denarios; los centuriones recibían estipendios considerablemente mayores (Crook 1996).Entre las Líneas En el siglo I d.C., un pago único de 3.000 denarios representaba una cantidad considerable de dinero, al menos para la clase trabajadora. Un solo denario equivalía aproximadamente al salario de un día de un trabajador común; por lo tanto, con una tasa de descuento del ocho por ciento (Homer y Sylla 1991), la pensión habría producido una renta vitalicia de aproximadamente el 66 al 75 por ciento de los ingresos anuales de un trabajador. Curiosamente, los parámetros básicos del sistema de pensiones de Augusto se parecen mucho a los de los modernos planes de pensiones del sector público. Aunque el sistema de pensiones del Estado pereció con Roma, las características clave -veinte a veinticinco años de servicio a la calidad y una “tasa de reemplazo” del 66 al 75 por ciento- resurgirían más de mil años después para convertirse en puntos de referencia para los planes modernos del sector público.

La Europa de principios de la era moderna

El sistema de pensiones romano se derrumbó, o tal vez se marchitó es el mejor término, con la propia Roma, y durante casi mil años el servicio militar en toda la civilización occidental se basó en la lealtad personal dentro de una jerarquía feudal. Durante la Edad Media no existían pensiones militares estrictamente comparables al sistema romano, pero con el establecimiento del Estado-nación (Estado en el que la población tiene una identidad nacional compartida, basada normalmente en la misma lengua, religión, tradiciones, e historia) surgieron de nuevo los ejércitos permanentes dirigidos por soldados profesionales. Al igual que las legiones de la Roma imperial, estos ejércitos debían su lealtad a un Estado y no a una persona. El establecimiento de sistemas estandarizados de pensiones militares se produjo muy poco después, comenzando ya en el siglo XVI en Inglaterra. Durante su sesión de 1592-93, el Parlamento estableció “alivio para los soldados” que “aventuraron sus vidas y perdieron sus miembros o incapacitaron sus cuerpos” en el servicio de la Corona. Las pensiones anuales no debían superar las diez libras para los “soldados rasos”, ni las veinte libras para un “teniente”. Aunque hay que ser cauteloso en el uso de las cifras de ingresos y los tipos de cambio de aquella época, una pensión vitalicia de diez libras habría equivalido aproximadamente a cincuenta dólares de oro (a los tipos de cambio posteriores), que era el equivalente a la renta per cápita de un siglo más tarde, lo que hacía que la pensión fuera generosa según los estándares contemporáneos.

Estas pensiones eran nominalmente pagos por incapacidad, no pensiones de jubilación, aunque los gobiernos solían conceder estas últimas caso por caso, y en el siglo XVIII todas las demás grandes potencias de principios de la era moderna -Francia, Austria, España y Prusia- mantenían algún tipo de pensión militar para sus castas de oficiales. Estas pensiones públicas no eran universalmente populares. De hecho, a menudo se consideraban poco más que un botín. Samuel Johnson describió una pensión pública como generalmente entendida como la paga que se da a un oficial por traición a su país. A principios del siglo XIX, Gran Bretaña, Francia, Prusia y España contaban con planes formales de jubilación para su personal militar. El punto de referencia de estos planes era el sistema británico de “media paga”, en el que los oficiales retirados, incapacitados o desempleados recibían aproximadamente el cincuenta por ciento de su sueldo base. Esto era bastante lucrativo en comparación con las rentas vitalicias que recibían sus homólogos continentales.

Pensiones militares en Estados Unidos

Antes de la Revolución Americana, las colonias americanas de Gran Bretaña proporcionaban pensiones a los hombres discapacitados que resultaban heridos al defender a los colonos y sus propiedades de los franceses, los españoles y los nativos. Durante la Guerra de la Independencia, las colonias ampliaron esta cobertura a los miembros de sus milicias. Varias colonias mantenían armadas, y también ofrecían pensiones a su personal naval. Independientemente de las acciones de las legislaturas coloniales, el Congreso Continental estableció pensiones para su ejército (1776) y fuerzas navales (1775). Las pensiones militares de Estados Unidos se han proporcionado continuamente, de una forma u otra, desde entonces.

Época de la Guerra de la Independencia

Aunque en un principio se trataba de planes estrictamente de invalidez, para mantener a las tropas en el campo de batalla durante los meses cruciales que precedieron a la batalla de Yorktown (1781), el Congreso autorizó el pago de una pensión vitalicia, igual a la mitad de la paga básica, a todos los oficiales que permanecieran en el servicio mientras durara la Revolución. No pasó mucho tiempo antes de que el Congreso y los oficiales en cuestión se dieran cuenta de que la situación de tesorería del gobierno nacional y el valor actual de sus futuros ingresos eran insuficientes para cumplir esta promesa (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Finalmente, los líderes de los oficiales descontentos se reunieron en Newburgh, Nueva York, y presionaron sus demandas al Congreso, y en la primavera de 1783, el Congreso convirtió las rentas vitalicias en un pago a plazo fijo igual a la paga completa durante cinco años. Incluso estas obligaciones más limitadas no se pagaron en su totalidad a los veteranos que cumplían los requisitos, y sólo la intervención directa de George Washington desactivó un posible golpe de estado (Ferguson 1961; Middlekauff 1982). El Tratado de París se firmó en septiembre de 1783, y el Ejército Continental fue despedido poco después. Las reclamaciones de pensiones de los oficiales fueron satisfechas en cierta medida mediante “certificados de conmutación” que devengaban intereses, es decir, bonos.[rtbs name=”bonos”] Tuvieron que pasar otros ocho años antes de que la Constitución y las reformas financieras de Alexander Hamilton pusieran al nuevo gobierno federal en condiciones de cumplir estas obligaciones mediante la emisión de la nueva deuda federal (consolidada).

Puntualización

Sin embargo, debido a la precaria situación financiera del país, entre la Revolución y la consolidación de la deuda, muchos oficiales amargados vendieron sus bonos de “conmutación” en el mercado secundario con un gran descuento.

Además de un plan de pensiones del ejército “regular”, cada guerra, desde la Revolución hasta las guerras indias de finales del siglo XIX, vio la creación de un plan de pensiones para los veteranos de esa guerra en particular. Aunque cada uno de esos planes era inicialmente un plan de invalidez, todos acabaron convirtiéndose en un plan de pensiones de vejez, aunque esta conversión a menudo llevó mucho tiempo. El plan de la Guerra de la Independencia se convirtió en un plan de jubilación general en 1832, 49 años después de que el Tratado de París pusiera fin a la guerra.Entre las Líneas En ese momento, todos los veteranos supervivientes de la Guerra de la Independencia recibían una pensión equivalente al 100% de su salario base al final de la guerra. Del mismo modo, pasaron 56 años después de la Guerra de 1812, antes de que los supervivientes de esa guerra recibieran pensiones de jubilación.

Indemnización por despido

En cuanto a un plan de jubilación para el ejército “regular”, no hubo ninguno hasta la Guerra Civil; sin embargo, los soldados que fueron dados de baja después de 1800 recibieron tres meses de paga como indemnización. A los oficiales se les ofrecía inicialmente el mismo paquete de indemnización que al personal alistado, pero en 1802, los oficiales empezaron a recibir un mes de paga por cada año de servicio por encima de los tres años.

Una Conclusión

Por lo tanto, un oficial con doce años de servicio que ganara, digamos, 40 dólares al mes podría, en teoría, convertir su indemnización en una renta vitalicia, que a un tipo de interés del seis por ciento pagaría 2,40 dólares al mes, o menos de 30 dólares al año. Esto era bastante menos de lo que podía esperar ganar un peón de primera y una miseria comparada con la de, por ejemplo, un oficial británico. Antes del inicio de la Guerra de 1812, el Congreso complementó estos paquetes de incapacidad e indemnización con un tipo de pensión de jubilación. Cualquier soldado que se alistara durante cinco años y que fuera dado de baja honorablemente recibiría, además de su indemnización de tres meses, 160 acres de tierra de la llamada reserva militar. Si moría en combate o en acto de servicio, su viuda o herederos recibirían el mismo beneficio. El precio de reserva de las tierras públicas en aquella época era de 2 dólares por acre (1,64 dólares en efectivo).

Una Conclusión

Por lo tanto, el paquete de indemnización habría tenido un valor aproximado de 350 dólares, que, anualizados al seis por ciento, habrían dado menos de 2 dólares al mes a perpetuidad. Se trataba de un acuerdo poco generoso bajo cualquier punto de vista. Por supuesto, en una nación de pequeños agricultores, 160 acres podrían haber representado un buen comienzo para un joven agricultor sin dinero recién salido del ejército.

El ejército desarrolla un plan de jubilación

La Guerra Civil supuso un cambio fundamental en este sistema. Buscando el poder de eliminar la lista de oficiales en activo, el gobierno de Lincoln persuadió al Congreso para que aprobara la primera ley de jubilación general del ejército. Todos los oficiales podían solicitar la jubilación después de 40 años de servicio, y una junta de jubilación formal podía jubilar a cualquier oficial (después de 40 años de servicio) que fuera considerado incapaz de prestar servicio en el campo. El número de oficiales que podían ser retirados de esta manera estaba limitado. El Congreso modificó la ley en varias ocasiones a lo largo de las siguientes décadas, y los cambios más importantes se produjeron en 1870 y 1882.Entre las Líneas En conjunto, estas leyes establecieron 30 años como requisito mínimo de servicio, el 75 por ciento del salario base como pensión estándar y la edad de 64 años como edad de jubilación obligatoria. Este fue el plan básico de pensiones del ejército hasta 1920, cuando el Congreso estableció la política de “up-or-out” en la que un oficial que no se consideraba en vías de promoción era retirado. Como tal, debía recibir una prestación de jubilación igual al 2,5 por ciento multiplicado por los años de servicio, sin exceder el 75 por ciento de su sueldo base en el momento de la jubilación. Aunque el máximo se redujo al 60 por ciento en 1924, posteriormente se volvió a aumentar al 75 por ciento, y el requisito de servicio se redujo a 20 años. Así, este sigue siendo el plan básico para el personal militar hasta el día de hoy.

A excepción de los planes de invalidez que acabaron convirtiéndose en pensiones de jubilación, antes de 1885 el plan de jubilación del ejército sólo estaba disponible para los oficiales comisionados; sin embargo, en ese año el Congreso creó el primer plan de jubilación sistemático para el personal alistado del ejército estadounidense. Al igual que el plan de los oficiales, permitía la jubilación al cumplir 30 años de servicio con el 75 por ciento del salario base. Con la posterior reducción del requisito de servicio mínimo a 20 años, el plan de los alistados se fusionó con el de los oficiales.

Pensiones navales

Hasta después de la Primera Guerra Mundial, el ejército y la marina mantuvieron planes de pensiones separados para sus oficiales. La Marina Continental creó un plan de pensiones para sus oficiales y marineros en 1775, incluso antes de que se estableciera un plan para el ejército. Al año siguiente, el plan de la marina se fusionó con el primer plan de pensiones del ejército, y finalmente también se convirtió en un plan de jubilación para los veteranos supervivientes en 1832. El primer plan de pensiones de invalidez para el personal “regular” de la marina se creó en 1799. Las prestaciones de los oficiales no debían superar la mitad de la paga, mientras que las de los marineros y los infantes de marina no debían superar los 5 dólares al mes, lo que suponía aproximadamente el 33% del salario base de un marinero no cualificado o el 25% del de un trabajador contratado en el sector privado.

Salvo la eventual conversión de las pensiones de guerra en planes de jubilación, no hubo un plan de jubilación formal para el personal naval hasta 1855.Entre las Líneas En ese año el Congreso creó una junta de revisión compuesta por cinco oficiales de cada uno de los siguientes rangos: capitán, comandante y teniente. La junta debía identificar a los oficiales superados o a los que, en general, se consideraban no aptos para el servicio y, a discreción del Secretario de la Marina, los oficiales debían pasar a la lista de reserva con media paga, previa aprobación del Presidente. Antes de que el plan tuviera mucha repercusión, intervino la Guerra Civil, y en 1861 el Congreso estableció las características esenciales del plan de jubilación de la marina, que se mantendrían en vigor durante el resto del siglo. Al igual que el plan del ejército, la jubilación podía producirse de dos maneras: O bien una junta de jubilación podía declarar al oficial incapaz de continuar en el servicio activo, o bien después de 40 años de servicio un oficial podía solicitar la jubilación.Entre las Líneas En cualquiera de los dos casos, los oficiales de la lista de retirados seguían siendo susceptibles de ser llamados a filas; tenían derecho a llevar sus uniformes; estaban sujetos a los Artículos de Guerra y a los consejos de guerra; y recibían el 75% de su sueldo base.

Puntualización

Sin embargo, al igual que en el caso del ejército, ciertas restricciones sobre la duración de la lista de jubilados limitaron la eficacia de la ley.

En 1899, a instancias del entonces Subsecretario de la Marina, Theodore Roosevelt, la Armada adoptó un plan bastante bizantino para identificar y retirar a la fuerza a los oficiales considerados no aptos para continuar en el servicio activo. Las juntas de retiro (o “desplumado”) se encargaban de identificar a los que debían ser retirados.

Más Información

Los oficiales podían evitar la ignominia de la jubilación forzosa presentándose como voluntarios, y había un límite máximo en el número de oficiales que podían ser retirados por las juntas.

Otros Elementos

Además, todos los oficiales retirados en virtud de este plan debían recibir el 75 por ciento de la paga de mar del rango inmediatamente superior al que tenían en el momento de la jubilación. (Esta última característica fue modificada en 1912, y los oficiales simplemente recibieron tres cuartas partes de la paga del rango en el que se retiraron). Durante la expansión de la armada que condujo a la participación de Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, el plan se volvió a modificar, y en 1915 se autorizó al presidente, con el consejo y el consentimiento del Senado, a reincorporar a cualquier oficial retirado involuntariamente en virtud de la ley de 1899.

Sin embargo, la Armada siguió luchando con sus oficiales supernumerarios.Entre las Líneas En 1908, el Congreso concedió finalmente a los oficiales de la marina el derecho a retirarse voluntariamente con el 75% de la paga del servicio activo al cumplir 30 años de servicio.Entre las Líneas En 1916, se modificaron de nuevo las normas de las pensiones de la Armada, y esta vez se estableció un principio básico: “arriba o fuera” (con una pensión), un principio que sigue vigente hoy en día. Había cuatro componentes básicos que diferenciaban el nuevo plan de pensiones de la marina de los anteriores.Entre las Líneas En primer lugar, los ascensos a los grados de contralmirante, capitán y comandante se basaban en las recomendaciones de una junta de ascensos. Antes, los ascensos se basaban únicamente en la antigüedad.Entre las Líneas En segundo lugar, los oficiales de la lista activa debían distribuirse entre los rangos según porcentajes que no debían exceder ciertos límites; por lo tanto, había un límite en el número de oficiales que podían ser promovidos a un determinado rango.Entre las Líneas En tercer lugar, se establecieron límites de edad para los oficiales de cada grado.

Más Información

Los oficiales que alcanzaban una determinada edad en un determinado grado se jubilaban con una paga igual al 2,5% multiplicada por el número de años de servicio, sin que el máximo pudiera superar el 75% de su última paga en servicio activo. Por ejemplo, un comandante que cumpliera 50 años y que no hubiera sido seleccionado para el ascenso a capitán, pasaría a la lista de jubilados. Si había prestado 25 años de servicio, recibiría el 62,5% de su sueldo base al jubilarse.

Detalles

Por último, la ley también imponía al personal naval la misma disposición de jubilación obligatoria que la ley de 1882 (enmendada en 1890) imponía al personal del ejército, estableciéndose la edad de 64 años como la edad universal de jubilación en las fuerzas armadas de los Estados Unidos.

Estos planes se aplicaban únicamente a los oficiales de la marina; sin embargo, en 1867 el Congreso autorizó la jubilación de los marineros y los infantes de marina que hubiesen prestado 20 o más años de servicio y que hubiesen quedado enfermos por su edad. Estos veteranos recibirían la mitad de su sueldo base de por vida.

Otros Elementos

Además, la ley permitía a cualquier marinero o infante de marina que hubiera servido 10 o más años y que posteriormente quedara incapacitado, solicitar al Secretario de la Marina una “cantidad adecuada de ayuda” hasta la mitad de su salario base con cargo al fondo de pensiones de la marina (véase más adelante).Entre las Líneas En 1899, la ley de jubilación de 1885, que cubría al personal alistado del ejército, se extendió al personal alistado de la marina, con algunas diferencias menores, que se eliminaron en 1907. A partir de ese año, todo el personal alistado de ambos servicios tenía derecho a retirarse voluntariamente con el 75 por ciento de su paga y otras prestaciones tras 30 años de servicio, que posteriormente se redujeron a 20 años.

La financiación (o financiamiento) de las pensiones de los militares estadounidenses

La historia de las pensiones, especialmente las del sector público, no puede separarse fácilmente de la historia de la financiación (o financiamiento) de las pensiones. La creación de un plan de pensiones coincide con la creación simultánea de pasivos de pensiones, y los parámetros del plan establecen el tamaño y el calendario de esos pasivos. Las pensiones del Ejército de los Estados Unidos siempre se han financiado con cargo a los ingresos generales del Tesoro de los Estados Unidos.

Una Conclusión

Por lo tanto, las pensiones del ejército siempre han sido simplemente un pasivo más del gobierno federal. A pesar de algún que otro truco contable, los ingresos generales y las obligaciones del gobierno federal son altamente fungibles, por lo que discutir las propiedades actuariales del plan de pensiones del Ejército de Estados Unidos es como discutir las propiedades actuariales del Departamento de Agricultura o los salarios de los agentes del F.B.I.

Puntualización

Sin embargo, hasta bien entrado el siglo XX, este no era el caso de las pensiones de la marina. Durante mucho tiempo se pagaron con un fondo específico establecido por separado de las cuentas generales del tesoro, y por lo tanto, su historia es muy diferente a la de las pensiones del ejército.

Desde su creación en 1775, el plan de pensiones de la marina para los oficiales y marineros se financiaba con el dinero procedente de la venta de los premios capturados, es decir, los barcos enemigos y los de otros estados que llevaban contrabando. Este mecanismo de financiación (o financiamiento) significaba que el flujo de ingresos necesarios para financiar las obligaciones de la armada en materia de pensiones era muy errático a lo largo del tiempo, fluctuando con las fortunas de la guerra y la paz. Para gestionar estos fondos, el Congreso Continental (y más tarde el Congreso de los Estados Unidos) estableció el fondo de pensiones de la marina y permitió a los fideicomisarios de este fondo invertir el dinero en una amplia gama de activos, incluidos los valores privados. La historia de la gestión de este fondo de pensiones ilustra muchos de los problemas que pueden surgir cuando el dinero de las pensiones públicas se utiliza para comprar activos privados. Entre ellos, la pérdida de una parte sustancial de sus activos en malas inversiones en renta variable privada, el rescate del fondo por parte del Tesoro por estas pérdidas y las decisiones de inversión influidas por la presión política.

Otros Elementos

Además, hay pruebas de graves irregularidades por parte de los agentes del fondo, incluyendo la negociación en sus cuentas, el uso de información privilegiada y el fraude descarado.

Excluyendo un breve interludio justo antes de la Guerra Civil, el fondo de pensiones de la marina tuvo una historia colorida, que duró casi ciento cincuenta años. Entre su creación en 1775 y 1842, quebró no menos de tres veces, siendo rescatada por el Congreso cada vez.Entre las Líneas En 1842, había pocas posibilidades de seguir reponiendo el fondo con dinero fresco de los premios, y el Congreso, temporalmente, convirtió las pensiones de la marina en un sistema de reparto (véase qué es, su definición, o concepto, y su significado como “distribution” o “sharing” en el contexto anglosajón, en inglés), como las pensiones del ejército. Con el inicio de la Guerra Civil, el bloqueo de los puertos confederados por parte de la Armada de la Unión creó nuevas oportunidades de premios, y el fondo se restableció, y las pensiones de la Armada volvieron a pagarse con el fondo de premios.

Secuencia

Posteriormente, el fondo acumuló un enorme saldo. Al igual que las pérdidas del fondo antes de la guerra, su superávit después de la guerra se convirtió en una especie de fútbol político, y después de mucho debate agrio, el Congreso tomó gran parte del saldo del fondo y lo entregó a la tesorería. Aun así, los restos del fondo persistieron hasta la década de 1930 (Clark, Craig y Wilson 2003).

Pensiones de la administración pública federal

Al igual que las pensiones militares, las pensiones de los funcionarios leales se remontan a siglos atrás; sin embargo, los planes de pensiones son de una cosecha más reciente, que generalmente data del siglo XIX en Europa.Entre las Líneas En Estados Unidos, el gobierno federal no adoptó un plan de pensiones universal para los empleados civiles hasta 1920. Esto no quiere decir que no hubiera pensiones federales antes de 1920. Había pensiones para algunos funcionarios que se jubilaban, pero el Congreso las creaba caso por caso.Entre las Líneas En el año anterior a la entrada en vigor del plan federal de pensiones, por ejemplo, hubo 1.467 leyes especiales del Congreso que concedían una nueva pensión (912) o aumentaban los pagos de las antiguas pensiones (555) (Clark, Craig y Wilson 2003). Este proceso era tan ineficiente como caprichoso. Acabar con este sistema se convirtió en un objetivo clave de las reformas del Congreso.

El movimiento de creación de planes de pensiones del sector público a finales del siglo XX reflejaba el crecimiento más amplio del Estado del bienestar, especialmente en Europa. Como parte del movimiento progresista, muchos progresistas veían los nacientes programas europeos “de la cuna a la tumba” como el precursor de una sociedad mejor, con un nuevo pacto social entre el Estado y su pueblo. Las pensiones de jubilación serían el último paso antes de la tumba. Aunque el objetivo final de este movimiento, las pensiones de vejez universales, no se haría realidad hasta la creación del sistema de seguridad social durante la Gran Depresión, el objetivo inicial era que el gobierno proporcionara seguridad de vejez a sus propios trabajadores. Para apoyar el movimiento en Estados Unidos, los defensores de las pensiones universales de vejez señalaron que a principios del siglo XX, treinta y dos países de todo el mundo, incluyendo la mayoría de los estados europeos y muchos regímenes considerados reaccionarios en materia social, tenían algún tipo de pensión de vejez para sus empleados públicos no militares. Si los rusos podían tratar humanamente a sus funcionarios jubilados, el argumento era que por qué no podían hacerlo los Estados Unidos.

Establecimiento del sistema de administración pública

En Estados Unidos, la clave para la creación de un plan de pensiones de la administración pública fue la creación de un servicio civil. Antes de finales del siglo XIX, la gran mayoría de los empleados federales eran empleados de patronato, es decir, servían a gusto de un funcionario elegido o designado. Con el tremendo crecimiento del número de este tipo de empleados en el siglo XIX, los costes del sistema de patronazgo acabaron superando los beneficios derivados del mismo. Por ejemplo, durante todo el siglo el número de oficinas de correos pasó de 906 a 44.848; los ingresos federales crecieron de 3 millones de dólares a más de 400 millones; y el empleo no militar pasó de 1.000 a 100.000. De hecho, la mano de obra federal casi se duplicó sólo en la década de 1870. Las tasas de crecimiento de estos indicadores del tamaño del sector público son grandes incluso si se comparan con el espectacular aumento de la población estadounidense, que se multiplicó por catorce entre 1800 y 1900. Como resultado, en 1883 el Congreso aprobó la Ley Pendleton, que creó la administración pública federal, y que fue aprobada en gran medida, aunque no totalmente, siguiendo las líneas de los partidos. Como partido en el poder, los republicanos vieron en la conversión del empleo federal del patrocinio al “mérito” una oportunidad para ganar la lealtad de por vida de toda una cohorte de trabajadores federales.Entre las Líneas En otras palabras, al convertir los empleos de patrocinio en empleos de servicio civil, el partido en el poder intentó crear una permanencia de por vida para sus trabajadores de patrocinio. Por supuesto, una vez en sus puestos de trabajo en la administración pública, protegidos de los efectos más duros del mercado y del sistema de botín, los trabajadores federales simplemente no querían jubilarse -o dicho de otro modo, muchos tendían a jubilarse en el trabajo- y, por lo tanto, la conversión del patronazgo en la administración pública condujo a una abundancia de trabajadores federales superannuados. Así comenzó la búsqueda de un plan de pensiones federal.

Aprobación de la Ley de Jubilación de los Empleados Federales

Entre 1900 y 1920 se presentó en todas las sesiones del Congreso un proyecto de ley que establecía pensiones para los empleados no militares del gobierno federal. Los representantes de los grupos de trabajadores, el poder ejecutivo, la Comisión de Administración Pública de los Estados Unidos y las investigaciones realizadas por las comisiones del Congreso solicitaron o recomendaron la adopción de planes de jubilación para los empleados de la administración pública. Aunque la dinámica política entre estas partes fue a menudo sutil y compleja, las campañas culminaron con la aprobación de la Ley de Jubilación de los Empleados Federales el 22 de mayo de 1920 (Craig 1995).

Las principales características de la ley original de 1920 eran las siguientes:

• Todos los empleados de la administración pública clasificados tenían derecho a una pensión tras cumplir los 70 años de edad y prestar al menos 15 años de servicio. Los mecánicos, los carteros y los empleados de correos tenían derecho a una pensión después de cumplir 65 años, y los empleados ferroviarios tenían derecho a una pensión a los 62 años.
• Las edades a las que los empleados tienen derecho son también edades de jubilación obligatoria.
  

  Puntualización

  Sin embargo, un empleado puede permanecer dos años más allá de la edad obligatoria si su jefe de departamento y el jefe de la Comisión de Servicio Civil lo aprueban.

• Todos los empleados que cumplían los requisitos debían contribuir con el dos y medio por ciento de sus sueldos o salarios al pago de las pensiones.
• El beneficio de la pensión se determinaba en función del número de años de servicio. Los empleados de la clase A eran los que habían prestado 30 o más años de servicio. Su prestación ascendía al 60% del salario medio anual durante los últimos diez años de servicio. Las prestaciones se reducían hasta los empleados de la clase F (con un mínimo de 15 años pero menos de 18 años de servicio). Recibían el 30% de su salario medio anual durante los últimos diez años de servicio.

Aunque se revisó posteriormente, este plan sigue siendo uno de los dos principales planes de pensiones de la función pública en Estados Unidos, y sirvió en cierto modo de modelo para muchos planes de pensiones posteriores en Estados Unidos. El otro plan federal más reciente, establecido en 1983, es un híbrido. Es decir, tiene un componente tradicional de prestaciones definidas, un componente de aportaciones definidas y un componente de Seguridad Social.

Pensiones estatales y locales

Décadas antes de que los estados o el gobierno federal proporcionaran a los trabajadores civiles un plan de pensiones, varias grandes ciudades estadounidenses establecieron planes para al menos algunos de sus empleados.

Puntualización

Sin embargo, hasta las primeras décadas del siglo XX, estos planes se limitaban generalmente a tres grupos de empleados: agentes de policía, bomberos y profesores. La ciudad de Nueva York estableció el primer plan de este tipo para sus agentes de policía en 1857. Al igual que los primeros planes militares, el plan de pensiones de la policía de la ciudad de Nueva York era un plan de invalidez hasta que se añadió un elemento de jubilación en 1878 (Mitchell et al. 2001). Sólo algunas otras ciudades (principalmente grandes) se unieron a Nueva York con un plan antes de 1900.

Indicaciones

En cambio, los trabajadores municipales de Alemania, Austria-Hungría, Bélgica, España, Francia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido estaban cubiertos por planes de jubilación en 1910 (Squier 1912).

A pesar del comienzo relativamente tardío, el crecimiento posterior de estos planes en Estados Unidos fue rápido.Entre las Líneas En 1916, 159 ciudades tenían un plan para uno o más de estos grupos de trabajadores, y 21 de ellas incluían a otros empleados municipales en algún tipo de cobertura de pensiones (Monthly Labor Review, 1916).Entre las Líneas En 1917, el 85 por ciento de las ciudades con 100.000 o más residentes pagaban algún tipo de pensión a la policía, al igual que el 66 por ciento de las que tenían una población de entre 50.000 y 100.000 habitantes, y el 50 por ciento de las ciudades con una población de entre 30.000 y 50.000 habitantes tenían algún tipo de pensión (James, 1921). Estas cifras no significan que todas estas ciudades tuvieran un plan de jubilación formal. Sólo indican que una ciudad tenía al menos 1 dólar de pasivo por pensiones. Este pasivo podía proceder de una pensión de invalidez, de un plan de ahorro forzoso o de una pensión discrecional. Aun así, en 1928, la Monthly Labor Review (abril de 1928) podía caracterizar los planes de policía y bomberos como “prácticamente universales”.Entre las Líneas En ese momento, todas las ciudades con una población superior a 400.000 habitantes tenían un plan de pensiones para los agentes de policía, los bomberos o ambos. Sólo una no tenía un plan para los agentes de policía y sólo una no tenía un plan para los bomberos. Varias de esas ciudades también tenían planes para sus otros empleados municipales, y algunas ciudades mantenían planes de pensiones para sus profesores de escuelas públicas por separado de los planes de los profesores estatales, que se revisan más adelante.

Con el tiempo, algunos estados también empezaron a establecer planes de pensiones para los empleados estatales; sin embargo, inicialmente estos planes se limitaban principalmente a los profesores. Massachusetts estableció el primer plan de pensiones de jubilación para los empleados estatales en general en 1911. El plan exigía a los trabajadores el pago de hasta un 5% de sus salarios a un fondo fiduciario. Las prestaciones se pagaban en el momento de la jubilación. Los trabajadores podían jubilarse a los 60 años y la jubilación era obligatoria a los 70 años.Entre las Líneas En el momento de la jubilación, el Estado adquiría una renta vitalicia equivalente al doble del valor acumulado (con intereses) de la contribución del trabajador. El cálculo del tipo de interés adecuado no era, en muchos casos, sencillo. A veces se empleaban los tipos de mercado o los rendimientos de una cartera de activos; otras veces simplemente se establecía un tipo por vía legislativa (véase más adelante). El plan de Massachusetts se convirtió inicialmente en una especie de modelo para las posteriores pensiones del sector público, pero pronto fue sustituido por lo que se convirtió en el plan estándar del sector público, de prestaciones definidas, muy parecido al plan federal descrito anteriormente, en el que la pensión se basaba en los años de servicio y los ingresos al final de la carrera. Curiosamente, el plan de Massachusetts se asemejaba en algunos aspectos a lo que se ha denominado más recientemente como planes de equilibrio de efectivo, es decir, planes híbridos que contienen elementos tanto de planes de prestaciones definidas como de aportaciones definidas.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

En relación con los municipios más grandes, los estados fueron, en general, bastante lentos en adoptar planes de pensiones para sus empleados.Entre las Líneas En 1929, sólo seis estados tenían algo parecido a un plan de pensiones de la administración pública para sus empleados (no docentes) (Millis y Montgomery 1938).

Detalles

Los antecedentes muestran que las pensiones de los funcionarios estatales y locales son, en su mayor parte, desarrollos del siglo XX.

Puntualización

Sin embargo, después de que los municipios individuales comenzaran a adoptar planes para sus profesores a principios del siglo XX, los estados se movieron de forma bastante agresiva en las décadas de 1910 y 1920 para crear o consolidar planes para sus otros profesores. A finales de la década de 1920, 21 estados contaban con planes formales de jubilación para sus profesores de escuelas públicas. Por un lado, este resumen de los planes de pensiones estatales y locales sugiere que, de todas las unidades políticas de Estados Unidos, los estados fueron los más lentos en crear planes de pensiones para sus trabajadores de la administración pública.

Puntualización

Sin embargo, esta observación es ligeramente engañosa.Entre las Líneas En 1930, el 40% de todos los empleados estatales y locales eran maestros de escuela, y entre los 21 estados que mantenían un plan para sus maestros se encontraban los estados más poblados de la época. Aunque las pensiones del sector público a nivel estatal y local distaban mucho de ser universales en la década de 1920, cubrían una proporción sustancial de trabajadores del sector público, y esa proporción crecía rápidamente en las primeras décadas del siglo XX.

Financiación de las pensiones estatales y locales

Ningún análisis de los planes de pensiones del sector público estaría completo sin abordar la forma en que se financiaron los distintos planes. El término “pensión financiada” se utiliza a menudo para referirse a un plan de pensiones que tenía una fuente específica de ingresos dedicada a pagar las obligaciones del plan. Históricamente, la mayoría de los planes de pensiones del sector público exigían alguna contribución de los empleados cubiertos por el plan y, en cierto sentido, esta contribución “financiaba” el plan; sin embargo, el término “financiado” se entiende más a menudo como que el plan de pensiones recibe un flujo de fondos públicos procedentes, por ejemplo, de una fuente específica, como una parte de los ingresos del impuesto sobre la propiedad.

Otros Elementos

Además, el término “actuarialmente sólido” suele utilizarse para describir un plan de pensiones en el que el valor actual de los activos tangibles es aproximadamente igual al valor actual de los pasivos previstos. Mientras que uno esperaría lógicamente que un plan actuarialmente sólido fuera un plan financiado, de hecho un plan “totalmente financiado”, un plan financiado no tiene por qué ser actuarialmente sólido, porque es posible que el flujo de fondos fuera simplemente demasiado pequeño para cubrir suficientemente los pasivos.

Muchos de los primeros planes estatales y locales no estaban financiados en absoluto, y menos aún eran actuarialmente sólidos. Por supuesto, en otro sentido, los planes de pensiones del sector público están implícitamente financiados en la medida en que están respaldados por los poderes coercitivos del Estado. A través de su monopolio fiscal, los estados financieramente solventes y militarmente exitosos podrán confiar en sus bases fiscales para financiar sus obligaciones en materia de pensiones. Aunque así es exactamente como se financiaron en última instancia la mayoría de los primeros planes estatales y locales, esto no es lo que se suele entender por el término “plan de capitalización”. Aun así, una parte importante de la historia de las pensiones estatales y locales gira en torno a lo que ocurrió exactamente con los fondos (en su mayoría, aportaciones de los empleados) que se mantuvieron en nombre de los trabajadores del sector público.

Aunque el mantenimiento y el funcionamiento de los fondos de pensiones estatales y locales variaron mucho durante este primer periodo, la mayoría de los planes exigían una contribución de los trabajadores, y esta contribución debía depositarse en un llamado “fondo de anualidades”.

Detalles

Los activos del fondo debían “invertirse” de diversas maneras.Entre las Líneas En algunos casos, los fondos se invertían “de acuerdo con las leyes del estado que rigen la inversión de los fondos de las cajas de ahorro”.Entre las Líneas En otros, las inversiones del fondo debían acreditarse con un “interés regular”, que se definía como “el tipo de interés determinado por la junta de jubilación, y que será sustancialmente el que realmente gane el fondo de la asociación de jubilación”. Este “tipo” variaba de un estado a otro.Entre las Líneas En Connecticut, por ejemplo, era literalmente un tipo realizado, es decir, un tipo de mercado.Entre las Líneas En Massachusetts, la junta de jubilación la fijó inicialmente en un 3%, pero posteriormente se convirtió en un tipo realizado, que resultó ser aproximadamente un 4% a finales de la década de 1910.Entre las Líneas En Pensilvania, la ley fijó el tipo en el 4 por ciento.

Otros Elementos

Además, los tres estados crearon un “fondo de pensiones”, que contenía la contribución del estado a la anualidad de jubilación de los trabajadores.Entre las Líneas En Connecticut y Massachusetts, este fondo consistía simplemente en “las cantidades que la asamblea general asigne de vez en cuando”.Entre las Líneas En otras palabras, la parte de la pensión que le correspondía al Estado era de “reparto”.Entre las Líneas En Pensilvania, sin embargo, el Estado aportaba semestralmente el 2,8% del salario de los profesores al fondo de pensiones estatal (Clark, Craig y Wilson 2003).

A finales de la década de 1920, algunos estados basaban sus contribuciones al fondo de pensiones de los profesores en cálculos actuariales. Los primeros estados en adoptar estos planes fueron Nueva Jersey, Ohio y Vermont (Studenski 1920).Entre las Líneas En la práctica, esto significaba que el Estado calculaba su responsabilidad futura prevista en función de la experiencia, la edad, los ingresos, la esperanza de vida, etc. de los trabajadores, y luego depositaba esa cantidad en el fondo de pensiones. Esto se denominó originalmente un plan de pensiones “científico”. Se trataba de planes de prestaciones definidas realmente financiados y actuarialmente sólidos.

Como se ha señalado, varios de los primeros planes pagaban una renta vitalicia basada en el rendimiento del fondo de pensiones. El rendimiento de la cartera del fondo es importante porque, en última instancia, determinaría la solidez del plan de financiación (o financiamiento) y, en algún caso, la renta vitalicia real que recibiría el trabajador. Incluso los planes de prestaciones definidas por capitalización basaban las aportaciones del trabajador y del empresario en los beneficios esperados de los fondos invertidos. ¿Cómo gestionaban estos primeros fondos de pensiones estatales y locales los activos que poseían? Varios planes estatales restringían la tenencia de los activos a las cajas de ahorros mutuas autorizadas por el Estado. Normalmente, estos bancos podían poseer deuda pública federal, estatal o local.Entre las Líneas En la mayoría de los estados, podían tener deuda emitida por empresas privadas y, ocasionalmente, acciones privadas.Entre las Líneas En la primera mitad del siglo XX, había 19 estados que constituían cajas de ahorros mutuas.Entre las Líneas En su gran mayoría se encontraban en el noreste, el medio oeste y el lejano oeste, las mismas regiones en las que los planes de pensiones estatales y locales eran más frecuentes.

Puntualización

Sin embargo, en la mayoría de los casos los valores corporativos se limitaban a los que figuraban en la llamada “lista legal”, que se suponía que contenía sólo las inversiones corporativas más seguras. La admisión a la lista legal se basaba en una recopilación de activos corporativos, beneficios, dividendos, registros de impagos anteriores, etc. El objetivo era proporcionar una lista con los valores corporativos más seguros.Entre las Líneas En las primeras décadas del siglo XX, estas listas estaban dominadas por emisiones de ferrocarriles y servicios públicos (Hickman 1958). Los estados, como Massachusetts, que no restringían las inversiones a las que tenían las cajas de ahorros, pusieron límites similares a los fondos de pensiones estatales. Massachusetts limitó las inversiones a las que podían realizarse en “fondos de amortización” establecidos por el Estado. Ohio limitó explícitamente sus fondos de pensiones a la deuda estadounidense, la deuda del estado de Ohio y la deuda de cualquier “condado, pueblo, ciudad o distrito escolar del estado de Ohio” (Studenski 1920).

En conjunto, el objetivo de estas restricciones era minimizar el riesgo, aunque la economía de esa elección no es tan sencilla como podría parecer. Las ciudades y los estados que invertían en sus propios bonos municipales se enfrentaban a un riesgo moral inherente.Entre las Líneas En concreto, los empleados públicos podían verse obligados a contribuir con una parte de sus ingresos a sus fondos de pensiones. Si la ciudad compraba entonces deuda a la par de sí misma para el fondo de pensiones cuando esa deuda podría, por diversas razones, no circular a la par en el mercado abierto, entonces la ciudad podría verse tentada a acudir al fondo de pensiones en lugar de al mercado para obtener fondos. Este proceso tendería a aislar a la ciudad de la disciplina del mercado, lo que a su vez tendería a hacer que la ciudad invirtiera en exceso en actividades financiadas de esta manera. Así, los fondos de pensiones, en realidad los propios trabajadores, se verían esencialmente obligados a subvencionar otras operaciones de la ciudad.Entre las Líneas En la práctica, los principales beneficiarios habrían sido los contratistas cuyas actividades fueron financiadas por los fondos de pensiones de los trabajadores.Entre las Líneas En aquella época, se trataba sobre todo de proyectos de alcantarillado, agua y carreteras. El fondo de pensiones de la policía de Chicago ofrece un ejemplo del problema. Una auditoría del fondo en 1912 informó: “Es de lamentar que no existan registros estadísticos completos que muestren el funcionamiento de este fondo en la ciudad de Chicago”. Como señalaba una historia reciente de las pensiones, es difícil imaginar que los registros se hayan extraviado simplemente por accidente. Así pues, al igual que el fondo de pensiones de la Marina estadounidense, los agentes de estos fondos municipales y estatales se enfrentaron a un riesgo moral que los estudiosos siguen analizando más de un siglo después.

Jubilación, Pensión, Pensiones, Seguro Social, Sector Público

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