Normas Internacionales sobre Referéndums

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Del Consejo de Europa

Comisión de Venecia

Aunque su nombre original es Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, es más conocida por el nombre de la ciudad italiana que la acoge presencialmente cuatro veces al año, Venecia. La comisión es un órgano consultivo y no deliberativo sobre derecho, elecciones y referéndums creado en 1990 tras la caída del muro de Berlín ante la necesidad de prestar apoyo y asesoría a las nuevas democracias de Europa Central y del Este en el diseño de sus nuevas constituciones.Si, Pero: Pero sus funciones se han ampliado para hacer frente a las nuevas necesidades de los Estados miembros.

Su tarea primordial es aconsejar a los países en asuntos constitucionales para mejorar el funcionamiento de sus instituciones democráticas y proteger los derechos humanos. Concretamente, presta asesoramiento para la preparación de las constituciones, enmiendas constitucionales y legislación paraconstitucional, así como la legislación sobre las minorías o legislación electoral.

La Comisión de Venecia cuenta con 61 Estados miembros: 47 miembros del Consejo de Europa y otros 14 países, entre ellos, Argelia, Brasil, Chile, Corea del Sur, Costa Rica, Estados Unidos, Israel, Kazajistán, Kosovo, Kirguizistán, Marruecos, México, Perú y Túnez.

Además, está integrada por expertos independientes, formados en el campo del derecho constitucional, nombrados por cuatro años por los Estados miembros. Los representantes son académicos reconocidos en el ámbito del derecho, magistrados y ministros, o incluso legisladores. Se reúnen cuatro veces al año, en los meses de marzo, julio, octubre y diciembre, para aprobar sus dictámenes y compartir información sobre evoluciones constitucionales.

La Comisión solo puede emitir opiniones a petición de gobiernos y parlamentos estatales y, de hecho, los Estatutos de la Comisión precisan que, dentro de su mandato, tan solo puede activarse la petición del Comité de Ministros del Consejo de Europa, donde está representado el Gobierno español; de su Asamblea Parlamentaria; del Congreso de las Autoridades Locales y Regionales; del secretario general del Consejo de Europa; de un Estado miembro de los 47 que integran el Consejo de Europa o de una organización como la Unión Europea (UE), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) o Naciones Unidas.

Cuando la comisión recibe una petición, crea un grupo de trabajo de informantes para abordarla de forma conjunta con las autoridades estatales y actores clave de referencia en la temática. Analizada la problemática, los expertos preparan un borrador con recomendaciones. Este esbozo se debate y se vota en una de las reuniones plenarias, con la presencia de representantes del país que pide asesoramiento. Una vez aprobado, se publica la recomendación y se envía formalmente al solicitante.

Preparación del Código de Buenas Prácticas sobre Referendos (Comisión de Venecia, del Consejo de Europa) adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 19ª reunión (2006) y la Comisión de Venecia (2007)

En respuesta a una solicitud realizada por la Asamblea Parlamentaria, el Consejo para Elecciones Democráticas y posteriormente la Comisión de Venecia, adoptaron el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral en el 20021.

Este documento fue aprobado por la Asamblea Parlamentaria en su sesión del 2003 (la primera parte) y por el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa en su sesión de primavera de 2003.

En declaración solemne de 13 de Mayo de 20042, el Comité de Ministros reconoció “la importancia del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral, el cual refleja los principios de la tradición electoral europea; como un documento de referencia para el Consejo de Europa en la materia, y como base para un posible desarrollo adicional del marco legal referente a las elecciones democráticas en los países europeos”.

A medida que la democracia se expande en Europa, tanto las elecciones en sistemas pluralistas como el uso de referendos, han sido cada vez más comunes.

En consecuencia, desde hace varios años, la Asamblea Parlamentaria ha mostrado interés sobre referendos y las buenas prácticas en la materia. Derivado de lo anterior, el 29 de abril de 2005, se adoptó la Recomendación 1704 (2005) sobre “Referéndums: hacia las buenas prácticas en Europa”.3 En la misma línea, la Asamblea trabajó en colaboración con la Comisión de Venecia en la materia; por solicitud del Comité de Ministros ésta última presentó observaciones sobre la recomendación antes mencionada y redactó un informe basado en las respuestas de sus miembros, a un cuestionario sobre el tema. El informe se titula: “Los referendos en Europa –Análisis de las normas legales en los estados europeos”.

Derivado de lo anterior, el Consejo de Europa determinó que debía redactarse un documento de antecedentes sobre referendos que complementara el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral. El Consejo para Elecciones Democráticas se avocó a esta tarea, basándose en las contribuciones de tres miembros de la Comisión de Venecia, el Sr. Pieter van Dijk (Holanda), el Sr. Francois Luchaire (Andorra) y el Sr. Giorgio Malvinverni (Suiza).

Los Lineamientos sobre la Organización de los Referendos fueron adoptados por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 18ª reunión (Venecia, 12 de octubre de 2006) y por la Comisión de Venecia en su 68ª sesión plenaria (Venecia, 13-14 de octubre de 2006).

Estos lineamientos se acompañan de un memorándum explicativo, adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 19ª reunión (Venecia, 16 de diciembre de 2006) y por la Comisión de Venecia en su 70ª sesión plenaria (Venecia, 16-17 de marzo de 2007).

El 23 de noviembre de 2007, el Comité Permanente, actuando en nombre de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, solicitó al Comité de Ministros, mediante la Recomendación 1821(2007), emitir una recomendación a los estados miembros para suscribir el Código de Buenas Prácticas sobre Referendos. Por Resolución 1592(2007), la Asamblea determinó remitir dicho Código a las delegaciones nacionales y parlamentos, con el fin de que sea adoptado, sin demora, en los estados miembros del Consejo de Europa.

El Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa, aprobó en su 14ª sesión plenaria (Estrasburgo, 30 de mayo – 1 de junio de 2007), el Código de Buenas Prácticas sobre Referendos.

El 27 de noviembre del 2008, en la reunión 1042bis de Ministros Delegados, el Comité de Ministros adoptó una Declaración sobre el Código de Buenas Prácticas sobre Referendos, con el propósito de conminar a las autoridades de los estados miembros, a conducirse conforme al referido Código de Buenas Prácticas.

Tratados No Standard: Directrices para el referéndum constitucional a nivel nacional (Comisión de Venecia) (11 de julio de 2001)

Tratados No Standard: Código de Buenas Prácticas sobre Referendos (Comisión de Venecia) adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 19ª reunión (16 de diciembre de 2006) y la Comisión de Venecia en su 70ª sesión plenaria (16-17 de marzo de 2007)

LINEAMIENTOS PARA LA CELEBRACIÓN DE REFERENDOS

I. Los Referendos y la tradición electoral de Europa

1.Sufragio universal

1.1.Reglas y excepciones

El sufragio (el derecho al voto) universal significa, en principio, que todo ser humano tiene el derecho a votar.

Puntualización

Sin embargo, este derecho puede, e incluso, debe sujetarse a ciertas condiciones:

a. Edad:

El derecho al voto debe condicionarse a una edad mínima, pero debe adquirirse, a más tardar, al llegar a la mayoría de edad;

b. Nacionalidad:

i.pueden aplicarse requisitos de nacionalidad;

ii.sin embargo, es aconsejable que se permita votar a los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) en las elecciones locales, después de cierto periodo de residencia.

c.Residencia:

i.pueden imponerse requisitos de residencia;

ii.para estos efectos residencia significa residencia habitual o permanente;

iii.puede exigirse un periodo de residencia efectiva como requisito a los ciudadanos, solamente para elecciones locales o regionales;

iv.el requisito del periodo de residencia debe ser razonable y, como regla general, no debe exceder de seis meses;

v.es deseable que el derecho a votar se reconozca a los ciudadanos que residen en el extranjero.

d.Privación al derecho al voto:

i.pueden emitirse disposiciones para privar a los individuos de su derecho al voto, sujetándose a las siguientes condiciones:

ii.debe estar prevista en la ley;

iii.debe observar el principio de proporcionalidad;

iv.la privación debe basarse en la incapacidad mental o en una condena criminal por delito grave;

v.además, la suspensión de los derechos políticos o la declaración de incapacidad mental solo pueden imponerse por determinación expresa de un tribunal jurisdiccional.

1.2.Padrones electorales

Resulta necesario el cumplimiento de los siguientes criterios, para obtener un padrón electoral confiable:

i. los padrones electorales deben ser permanentes o basarse en un registro que actualizarse regularmente (registro de población o de nacimientos, matrimonios y defunciones);

ii.debe de actualizarse regularmente, al menos una vez al año. Cuando los electores no sean registrados automáticamente, deberá permitirse el registro durante un periodo considerable;

iii.los registros electorales deben ser públicos;

iv.debe preverse un procedimiento administrativo – sujeto a control jurisdiccional – o a un procedimiento judicial, mediante el cual se permita la inclusión de un ciudadano que no ha sido registrado previamente; el registro no debe decidirse por los funcionarios de la casilla electoral el día de la propia elección;

v.un procedimiento similar debe permitir corregir el registro incorrecto de los electores dentro de un periodo razonable;

vi.puede emitirse una disposición para prever un registro suplementario, como medio para ejercer el derecho al voto, a personas que han mudado de lugar de residencia o alcanzado la edad requerida para votar desde la última publicación del registro.

2.Voto equitativo
Sobre el voto equitativo, véase esta entrada.

3. Voto Libre
Sobre el voto libre, véase esta entrada.
4.Voto secreto

a.Para el elector, la secrecía del voto no es solo un derecho, sino también una obligación, cuyo incumplimiento es sancionable con la descalificación de cualquier boleta cuyo contenido haya sido revelado.

b.El voto debe ser individual. Debe prohibirse el voto familiar o cualquier otra forma de control por parte de un votante sobre el voto de otra persona.

c.La lista de las personas que votaron no debe ser publicada.

d.Deben imponerse sanciones contra la violación a la secrecía del voto.

II.Condiciones para la implementación de estos principios

1.Respeto a los derechos fundamentales

a.Los referendos democráticos no pueden ser posibles sin que exista respeto por los derechos humanos, en particular a la libertad de expresión (véase; y también libertad de creación de medios de comunicación, libertad de comunicación, libertad de información, libertad de cátedra y la Convención sobre el Derecho Internacional de Rectificación, adoptada en Nueva York el 31 de marzo de 1953) y de prensa, la libertad de tránsito dentro de un país, libertad de reunión y asociación con propósitos políticos, incluyendo la libertad de crear nuevos partidos políticos.

b.Las restricciones a estas libertades deben contar con una justificación legal, ser de interés público y cumplir con el principio de proporcionalidad.

2.Niveles regulatorios y estabilidad de la ley sobre el referéndum

a.Además de las normas sobre cuestiones y detalles técnicos (mismos que pueden ser incluidos en la reglamentación del Poder Ejecutivo), las normas sobre el referéndum deben tener, al menos, el rango de ley.

b.Los aspectos fundamentales de la ley del referéndum no deben poder ser reformados durante el año anterior a un referéndum, o deben incluirse en la Constitución o en una norma superior a la ley ordinaria.

c.Las normas fundamentales deben incluir, particularmente, lo concerniente a:

-la composición de comisiones electorales o de cualquier otro órgano responsable de la organización del referéndum;

-el derecho a votar y el registro electoral;

-la validez procesal y sustantiva del texto sujeto a referéndum;9

-los efectos del referéndum (con excepción de las normas relativas a las cuestiones de detalle);

-la participación de los partidarios y opositores de la propuesta en las transmisiones de medios de comunicación públicos.

3.Garantías procesales

3.1.Organización del referéndum por un órgano imparcial

a.Un órgano imparcial debe estar a cargo de la organización del referéndum.

b.Cuando no exista una tradición de imparcialidad de las autoridades administrativas en asuntos electorales, se deben crear comisiones electorales imparciales e independientes, en todos los niveles, desde el nacional hasta el nivel de casilla.

c.La comisión central debe ser de naturaleza permanente.

d.Debe incluir:

i.al menos, un miembro del poder judicial o algún experto legal independiente;

ii.representantes de los partidos integrantes del Parlamento, o que hayan obtenido un cierto porcentaje de los votos; estas personas deben estar calificadas en asuntos electorales.

Puede incluir:

iii.representantes del Ministerio del Interior;

iv.representantes de las minorías nacionales.

8En particular, las demostraciones públicas de apoyo o desacuerdo a un texto sometido a un referéndum podrán estar sujetas a autorización: tal autorización podrá ser rechazada sobre la base de un interés público primordial, de acuerdo con las normas generales aplicables a las demostraciones públicas.

e.Los partidos políticos o los partidarios y opositores de la propuesta sujeta a votación, deben ser representados de manera igualitaria en las comisiones electorales o poder observar la actuación del órgano encargado de la realización del referéndum. La igualdad entre los partidos políticos puede interpretarse de manera estricta o sobre un criterio de proporcionalidad.

f.Los órganos encargados de nombrar a los integrantes de las comisiones no deben tener la libertad discrecional de rechazar a todos los candidatos.

g.Los integrantes de las comisiones deben ser capacitados para tal efecto.

h.Es recomendable que las comisiones tomen sus decisiones por mayoría calificada o por consenso.

3.2Observación del referéndum

a.Tanto los observadores nacionales como internacionales deben tener la oportunidad más amplia de participar en el proceso de observación del referéndum.

b.La observación no debe limitarse solo al día de la elección, también debe incluir la campaña y, en su caso, el periodo de inscripción de los votantes y el periodo de recolección de firmas. Debe ser posible determinar si ocurrieron irregularidades antes, durante y después de la votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Debe permitirse la observación durante el cómputo de votos.

c.Los observadores deben poder trasladarse y acceder a cualquier lugar en el que se lleven a cabo operaciones relacionadas con el referéndum (por ejemplo, el conteo de votos y la verificación). Debe especificarse por ley los lugares en los que los observadores no podrán estar presentes y las razones por las que se les prohíbe el acceso.

d.La observación debe abarcar el cumplimiento del deber de neutralidad por parte de las autoridades.

3.3.Sistema efectivo de impugnación.

a.El órgano de apelación en cuestiones de referéndum debe ser una comisión electoral o un tribunal jurisdiccional.Entre las Líneas En cualquier caso, debe ser posible apelar la decisión ante un tribunal jurisdiccional.

b.El procedimiento debe ser simple y desprovisto de formalismos, en particular en cuanto a la admisibilidad (véase qué es, su concepto jurídico) de las impugnaciones.

c.El procedimiento de apelación y, en particular, los poderes y responsabilidades de varios órganos, deben estar claramente regulados por ley, para evitar conflictos competenciales (sean positivos o negativos). La ley debe designar específicamente al órgano competente para cada caso.

d.El órgano de apelaciones debe ser competente para conocer sobre los aspectos tutelados por estos lineamientos, en particular con:

-el derecho a votar y el padrón electoral;

-la conclusión de las iniciativas populares y las solicitudes para referendos de alguna sección del electorado;

-la validez procedimental y, cuando sea aplicable, la sustantiva, de los textos sujetos a referéndum: la revisión de la validez debe realizarse antes de la votación; la ley interna determinará si tal revisión es obligatoria u opcional;

-respeto por el voto libre;

-resultados de la votación.

e.El órgano de apelaciones debe tener la autoridad para anular el referéndum en caso de que las irregularidades hayan incidido en el resultado de la votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Debe ser posible anular la totalidad del referéndum o solamente los resultados de una casilla electoral o de alguna sección. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En caso de que se anule el resultado global, debe llamarse a un nuevo referéndum.

f.Todos los electores deben tener el derecho a impugnar. Puede establecerse un quórum razonable para apelaciones de los votantes en contra de los resultados del referéndum.

g.Los plazos límite para el trámite y la resolución de las impugnaciones deben ser cortos.

h.Debe protegerse el derecho de audiencia del promovente, en el que participen ambas partes.

i.Cuando el órgano de apelaciones sea una comisión electoral de mayor jerarquía, debe tener la facultad de oficio de modificar o anular las decisiones tomadas por comisiones electorales de menor jerarquía.

3.4Financiamiento

a.Las normas generales sobre el financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales, deben aplicarse tanto al financiamiento público como al privado.

b.Se debe prohibir el uso de fondos públicos por parte de las autoridades con fines de campaña10.

III.Reglas específicas

1.El estado de derecho

El uso de los referendos debe cumplir con el sistema legal en su totalidad, y especialmente con las normas procedimentales.Entre las Líneas En particular, los referendos no pueden celebrarse si la Constitución o una ley conforme a ésta no los estipula, por ejemplo, cuando el texto sometido a referéndum es una cuestión de competencia exclusiva del Parlamento.

2.Validez procesal de los textos sometidos a referéndum Las preguntas sometidas a referéndum deben respetar:

-Unidad de forma: la misma pregunta no debe combinar un proyecto de reforma con una redacción específica, con una propuesta de redacción general o una pregunta de principios;

-Unidad del contenido: excepto en el caso de una revisión total de un texto (Constitución, Ley), debe existir una conexión intrínseca entre las diversas partes de cada pregunta sometidas a votación, para garantizar el voto libre de los electores, quienes no deben ser coaccionados para aceptar o rechazar del todo, disposiciones sin un vínculo intrínseco; la revisión de varios capítulos de un texto al mismo tiempo, es equivalente a una revisión total.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

-Unidad del nivel jerárquico: es deseable que la misma pregunta no sea aplicada simultáneamente a normativa con niveles jerárquicos distintos.

3.Validez sustantiva de los textos sometidos a referéndum

Los textos sometidos a referéndum deben ser acordes a toda ley superior (principio de jerarquía de las normas).

No deben ser contrarios a las leyes internacionales o a los principios normativos del Consejo de Europa (democracia, derechos humanos y estado de derecho).

Los textos que contradigan los requisitos mencionados en los párrafos III.2 y III.3 no pueden ser sometidos al voto popular.

4.Reglas específicas aplicables a los referendos celebrados a solicitud de una sección del electorado y por iniciativas populares (cuando estén previstos por la Constitución)

a.Todo aquel que se encuentre en pleno goce de sus derechos políticos tiene el derecho de promover una iniciativa popular o solicitar un referéndum.

b.El plazo (véase más detalles en esta plataforma general) de recolección de firmas (particularmente del día en el cual el plazo (véase más detalles en esta plataforma general) empieza a correr al último) debe especificarse claramente, así como el número de firmas a recolectar.

c.Toda persona (sin tener en cuenta si se encuentra o no en pleno goce de sus derechos políticos) debe tener el derecho de recolectar las firmas.

d.Si se requiere autorización para recolectar firmas para iniciativas populares o solicitudes de referéndum en la vía pública, tal autorización puede ser rechazada solo en casos específicos estipulados por ley, sobre la base de una afectación al interés público y de acuerdo con el principio de igualdad.

e.El pago proveniente de recursos privados para la recolección de firmas iniciativas populares y las solicitudes de referendos, como regla, debe estar prohibido.Entre las Líneas En caso de estar permitido, debe encontrarse regulado, respecto tanto a la cantidad total asignada, como a la cantidad pagada a cada persona.

f.Todas las firmas deben revisarse. Con el propósito de facilitar dicha revisión, las listas de firmas deben contener preferentemente los nombres de los electores registrados en el mismo municipio.

g.Con el fin de evitar la declaración total de invalidez de la votación, la autoridad debe tener la facultad, previa a la votación, de corregir la redacción incorrecta, por ejemplo:

i.cuando la pregunta sea obscura, induzca al error o sea sugerente;

ii.cuando las normas sobre la validez sustantiva o procedimental hayan sido violadas; en este caso, se puede declarar la invalidez parcial si el resto del texto es coherente; una subdivisión debe ser prevista para corregir la falta de unidad sustantiva.

5.Paralelismo en los procedimientos y normas que rigen al referéndum

a.Cuando un referéndum es legalmente vinculante:

i.Por un cierto periodo, un texto que haya sido rechazado en un referéndum no puede ser adoptado por un procedimiento sin necesidad de otro referéndum.

ii.Durante el mismo periodo, una disposición que haya sido aceptada en un referéndum, no podrá ser revisada por otro método;

iii.Lo anterior no aplica en el caso de un referéndum sobre la revisión parcial de un texto; cuando la consulta previa se pronunció sobre la totalidad del mismo texto.

iv.La revisión de una norma de una ley superior que sea contraria al voto popular decretado en un referéndum, es legalmente aceptable pero debe evitarse durante el periodo mencionado líneas arriba.

v.En el caso de rechazo de un texto adoptado por el Parlamento y sometido a voto popular a solicitud de una sección del electorado, no debe someterse a votación un texto nuevo similar a menos de que se solicite un nuevo referéndum.

b.Cuando un texto sea adoptado por referéndum a solicitud de una sección del electorado, se debe poder organizar un nuevo referéndum sobre el mismo tema, a solicitud de otra sección del electorado, después de que haya transcurrido, cuando sea aplicable, un periodo de tiempo razonable.

c.Cuando sea adoptado por referéndum a solicitud de cualquier autoridad que no sea el Parlamento, deberá ser posible la revisión tanto por medios parlamentarios como por referéndum, a solicitud del propio órgano legislativo, o de una sección electoral, en su caso, después de que haya transcurrido el periodo de tiempo antes referido.

d.Es recomendable someter a referéndum las normas constitucionales relativas a dicha figura, obligatoriamente o a solicitud de una sección del electorado.

6.Opinión del Parlamento

Cuando un texto sea sometido a votación por solicitud de una sección del electorado o de una autoridad diversa al Parlamento, el propio órgano legislativo debe poder emitir una opinión no vinculante sobre el texto sometido a votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En el caso de las iniciativas populares, puede tener la facultad para presentar una contrapropuesta al texto, que será sometida a votación popular al mismo tiempo. Se debe estipular un plazo (véase más detalles en esta plataforma general) límite para que emita su opinión, en caso de incumplimiento, el texto se someterá al voto popular sin la opinión del Parlamento.

7.Porcentaje de participación (Quorum) Es recomendable no estipular:

a.un quórum de participación mínima (umbral de representación, porcentaje mínimo), porque asemeja a los votantes que se abstienen a aquéllos que votan en contra de la propuesta.

b.un quórum de aprobación (aprobación por un mínimo porcentaje del registro electoral), ya que corre el riesgo de provocar una situación política compleja, si el proyecto es apoyado por una mayoría simple menor al umbral de representación necesaria.

8.Efectos del referéndum

a.Los efectos de los referendos jurídicamente vinculantes o consultivos deben ser estipulados claramente en la Constitución o en la ley.

b.Los referendos sobre cuestiones de principios u otras propuestas generales no deben, preferentemente, ser vinculantes.Entre las Líneas En caso de lo sean, el procedimiento subsecuente debe encontrarse establecido en normas específicas.

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