Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)
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La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (PESC) se ha consolidado en mayor medida con el Tratado de Lisboa de 2009, que crea el puesto de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y, al mismo tiempo, un servicio diplomático europeo, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). Amén de otros objetivos, el papel fundamental de la política exterior y de seguridad de la Unión Europea consiste en mantener la paz y reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
En el ámbito de la PESC las obligaciones generales, objetivos y principios asumidos por los Estados quedan reflejados en los arts. 23 y 24 del TUE. A esto debe añadirse lo establecido en el art. 26.1 del TUE donde se prevé que el Consejo Europeo defina puntualmente los intereses estratégicos, los objetivos y las orientaciones generales de la PESC y, por extensión, también de la acción exterior en su conjunto (arts. 21 y 22 TUE). Como hemos señalado anteriormente, los principios inspiradores de la PESC de la Unión Europea (y de su acción exterior) son, fundamentalmente: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945) y del Derecho internacional.
Los objetivos recogidos son:
- La defensa de sus valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad;
- La consolidación y respaldo de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional;
- El mantenimiento de la paz, la prevención de los conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945), así como a los principios del Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) exteriores;
- El apoyo al desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza;
- El fomento de la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras cosas mediante la supresión progresiva de los obstáculos al comercio internacional;
- La contribución a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible;
- La ayuda a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; y
- La promoción de un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sólida y en una buena gobernanza mundial.
En el marco de los principios y de los objetivos de su acción exterior, la Unión dirigirá, definirá y ejecutará una política exterior y de seguridad común basada en el desarrollo de la solidaridad política mutua de los Estados miembros, en la identificación de los asuntos que presenten un interés general y en la consecución de una convergencia cada vez mayor de la actuación de los Estados miembros (art. 24.2 TUE).
En cuanto a las obligaciones, se prevén en el art. 24.3 del TUE una serie de obligaciones generales dirigidas a todos los Estados miembros en este ámbito:
- Apoyo activo y sin reservas a la PESC;
- Lealtad y solidaridad mutua;
- Actuación conjunta para reforzar su solidaridad mutua;
- Deber de abstención de acciones individuales contrarias a la Unión; y
- Deber de abstención de acciones que puedan perjudicar o mermar la eficacia de la acción de la Unión Europea como fuerza de cohesión en las relaciones internacionales (más detalles sobre relaciones internacionales y las tensiones geopolíticas en nuestra plataforma).
Esta nómina de obligaciones generales se completa con otras establecidas en el Título V de carácter más concreto, derivadas directamente del Tratado o de los actos adoptados por el Consejo Europeo y el Consejo. Éstas son:
- Obligación de información y consultas mutuas en el seno del Consejo y del Consejo Europeo (art. 32 TUE);
- Deber de abstención de cualquier actuación o adquisición de compromisos en la escena internacional que puedan afectar a los intereses de la Unión Europea antes de realizar las consultas en el seno del Consejo Europeo o del Consejo (art. 32.1 TUE);
- Deber de solidaridad y coordinación de los Ministros de Asuntos Exteriores con el Alto Representante cuando haya un enfoque común del Consejo Europeo o del Consejo (art. 32.2 TUE);
- Deber de cooperación y de contribución a la aplicación de la PESC de las misiones diplomáticas y consulares de los Estados entre sí y con las delegaciones de la Unión ante terceros países y OI y ante las Conferencias Internacionales (art. 32 TUE).
- Deber de coordinación de su acción en las OI y con ocasión de las Conferencias Internacionales. Estas dos obligaciones se contemplan de manera expresa con relación al Consejo de Seguridad de la ONU en la que no tienen representación todos los Estados miembros de la Unión Europea (art. 34 TUE); y
- Obligación de soportar los gastos operativos en las decisiones con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa y los que decida el Consejo, salvo que el Estado hubiese realizado una declaración de abstención de las previstas en el art. 31.1 TUE (art. 41 TUE).
Fuente: documento de la Comunidad de Madrid
Contexto: Algunas realizaciones de Acción Esterior de la UE
La Política Común de Seguridad y Defensa
En lo que respecta a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), encontramos su fundamento jurídico en el Título V del TUE sobre las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y las disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común, en concreto, en la sección 2 (arts. 42 a 46) de su capítulo 2, relativa a las disposiciones sobre la política común de seguridad y defensa (PCSD), así como los Protocolos 10 y 11 y las Declaraciones 13 y 14.
La PCSD comparte sus objetivos con los de la PESC arriba enumerados, de hecho, la PCSD forma parte integrante de la PESC y ofrece a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares.
La Unión recurrirá a dichos medios para «garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortaleci- miento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945)». Los Estados miembros pondrán estas capacidades a disposición de la Unión.
El Tratado de Lisboa confirma el compromiso adquirido en Ámsterdam respecto de la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión, que podría conducir a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido, pero precisa que lo hará «por unanimidad» (artículo 42.2 TUE). Esta precisión permite recordar que la unanimidad, y no la adopción de actos legislativos (excluidos en virtud del artículo 31 TUE), seguirá siendo la norma en el ámbito de la PESC y la PCSD. La cooperación reforzada se extiende a dicho ámbito.
Es en el marco de la PCSD donde la Unión Europea lleva a cabo una importante labor como es el envío de misiones de paz a diversas zonas conflictivas del mundo previstas por primera vez en el Tratado de Ámsterdam que incorporó al TUE las denominadas «Misiones de Petersberg», entre las que se incluyen misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz. Estas misiones pasaron a formar parte de la PESC y de la política común de defensa. Todos los Estados miembros de la Unión pueden participar en las mismas. El artículo 43 del TUE ha ampliado el alcance y la diversidad de las misiones de Petersberg, aunque de forma similar a lo acordado en el Consejo Europeo de Salónica y en virtud del Objetivo Principal Civil de 2010, para abarcar «[…] las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio».
Se hace una mención específica (artículo 42.3 TUE) de la puesta a disposición de capacidades civiles y militares (incluidas las fuerzas multinacionales) a efectos de la aplicación de la PCSD.Entre las Líneas En esencia, esta disposición incorpora, de forma más transparente y pormenorizada, la política europea de seguridad y defensa (PESD) —término que nunca llegó a figurar en el texto de los Tratados— al Tratado de Lisboa, bajo la nueva denominación de política común de seguridad y defensa (PCSD).
En resumen, la Unión Europea no tiene un ejército permanente, sino que, en el marco de su Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), recurre a las fuerzas que los países de la Unión Europea ponen a su disposición para:
- operaciones conjuntas de desarme,
- operaciones humanitarias y de rescate,
- asesoramiento y asistencia en cuestiones militares,
- prevención de conflictos y mantenimiento de la paz, y
- misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos.
En la última década, la Unión Europea ha llevado a cabo 2.330 operaciones civiles y militares en tres continentes en respuesta a situaciones de crisis, como la pacificación tras el tsunami en Aceh, la protección de los refugiados en Chad, o la lucha contra la piratería en las costas de Somalia y el Cuerno de África, la lucha contra el terrorismo islámico en el Sahel o la crisis de Ucrania. El papel de la Unión Europea en el ámbito de la seguridad cobra cada vez más relevancia (véase eeas.europa.eu).
Tal es así, que desde enero de 2007, la Unión Europea cuenta con la capacidad necesaria para emprender dos operaciones de respuesta rápida con dos agrupaciones tácticas (1.500 efectivos) y, si fuese necesario, podría lanzar casi simultáneamente ambas operaciones. Las decisiones relativas al despliegue competen a los ministros nacionales de los países de la Unión Europea reunidos en el Consejo de la Unión Europea.
La Unión dirige la PCSD (art. 25 TUE) definiendo sus orientaciones generales y adoptando decisiones (estas últimas incorporan la anterior distinción entre estrategias comunes, posiciones comunes y acciones comunes).
Para conferir una cierta flexibilidad a la regla general de la votación por unanimidad en el proceso de toma de decisiones, el Tratado de Lisboa mantiene el procedimiento de la abstención constructiva introducido por el Tratado de Ámsterdam, en virtud del cual un Estado miembro puede optar por no aplicar una decisión concreta aunque admita que esta sea vinculante para la Unión en su conjunto. El art. 42.4 TUE confirma la regla y práctica establecidas de la votación por unanimidad en el ámbito de la defensa al disponer lo siguiente: «El Consejo adoptará por unanimidad […] las decisiones relativas a la política común de seguridad y defensa, incluidas las relativas al inicio de una misión contemplada en el presente artículo».Entre las Líneas En la misma frase, se prevé que dicha decisión será adoptada «a propuesta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad o a iniciativa de un Estado miembro».
Otros Elementos
Además, la frase final de este apartado posibilita una mayor coherencia entre los instrumentos y los Estados miembros de la Unión, al enunciar que «el Alto Representante podrá proponer que se recurra a medios nacionales y a los instrumentos de la Unión, en su caso conjuntamente con la Comisión». Esta disposición ayuda a aclarar una serie de cuestiones que han estado largo tiempo pendientes en relación con la prima- cía y la transparencia del proceso de toma de decisiones.
En cuanto a su aplicación, Las operaciones llevadas a cabo en el marco de la PCSD tienen su origen en decisiones del Consejo. El nuevo Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es también Vicepresidente de la Comisión, dirige la PESC y la PCSD. El presupuesto de la PESC, que forma parte del presupuesto de la Unión Europea, es ejecutado por el fondo inicial de financiación (o financiamiento) flexible de la Comisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El mandato del Comité Político y de Seguridad (art. 38 TUE) para ejercer «el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis» se llevará a cabo bajo la responsabilidad del Consejo, pero también reviste extrema importancia la figura del Alto Representante, que «bajo la autoridad del Consejo y en contacto estrecho y permanente con el Comité Político y de Seguridad, se hará cargo de la coordinación de los aspectos civiles y militares de dichas misiones».Entre las Líneas En consecuencia, el Comité Político y de Seguridad sigue siendo el principal órgano de preparación y gestión de las misiones de la PCSD, pero es el Alto Representante (en calidad de coordinador principal de los instrumentos civiles y militares) quien desempeña ahora un papel de mayor calado, con un mandato específico en aras de la coherencia, lo que lo convierte en el nuevo eje central de la PESC.
Especial relevancia cobran en este ámbito de la PCSD la cláusula de defensa mutua y la mencionada cláusula de solidaridad.
La introducción de una cláusula de asistencia mutua (art. 42.7 TUE) puede interpretarse como una cláusula de defensa mutua, se considera una importante innovación del Tratado de Lisboa, según la cual «si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance». Esta cláusula recuerda algunas de las cuestiones planteadas en la Convención Europea acerca de si la Unión Europea debía tener su propia cláusula de defensa mutua, a imagen de la de la OTAN. El texto completo de la cláusula de asistencia mutua del TUE dispone lo siguiente: «Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945). Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros. Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de esta». Este texto puede compararse con el del artículo V del Tratado de Bruselas modificado de 1954: «En el caso de que una de las Altas Partes Contratantes fuere objeto de una agresión armada en Europa, las otras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945), le prestarán ayuda y asistencia por todos los medios a su alcance, tanto militares como de otra índole».
En el Tratado también figura una cláusula de solidaridad mutua (art. 222 TFUE), que en esencia se introdujo en la forma de una declaración adoptada en las conclusiones del Consejo Europeo de los días 25 y 26 de marzo de 2004 a raíz del atentado terrorista perpetrado en Madrid.
Por último y para finalizar este apartado relativo a la PCSD debemos necesariamente hacer referencia a las relaciones entre la Unión Europea y la OTAN. «Berlín Plus» es la forma abreviada con la que se denomina el acceso de la Unión Europea a la planificación (véase más en esta plataforma general) y las capacidades de la OTAN relativas a las operaciones de gestión de crisis. El origen de esta iniciativa se remonta al Consejo de Ministros de la OTAN celebrado en Berlín en 1996, en el que los Ministros de Asuntos Exteriores acordaron poner los recursos de la OTAN a disposición de las operaciones dirigidas por la UEO, con el deseo de impulsar la defensa europea en el marco de la Alianza Atlántica.Entre las Líneas En la cumbre de Washington de 1999, esta disposición se hizo extensiva a las operaciones de gestión de crisis dirigidas por la Unión Europea en el marco de la política europea de seguridad y defensa. De acuerdo con el comunicado de la cumbre («comunicado de Washington»), dichas medidas debían englobar las operaciones en las que no esté comprometida la Alianza en su conjunto.
La conclusión de un acuerdo definitivo entre la Unión Europea y la OTAN quedó en suspenso entre 1999 y diciembre de 2002 debido a las maniobras de bloqueo realizadas, alternativamente, por Grecia y Turquía. Un acuerdo facilitado, en un principio, por la mediación del Reino Unido y celebrado en paralelo al Consejo Europeo de Bruselas de noviembre de 2002 abrió el camino a la declaración UE-OTAN sobre la PESD de 16 de diciembre de 2002. Así pues, el acuerdo final «Berlín Plus» entre la Unión Europea y la OTAN se compone de una serie de acuerdos institucionales entre ambas organizaciones que les permiten intercambiar información de manera segura y determinar la manera en la que la OTAN facilita sus recursos. El acuerdo institucional final que era necesario para formalizar dicha relación se celebró el 12 de marzo de 2003: «Acuerdo UE-OTAN sobre seguridad de la información», que incluye 18 artículos. Así se pudo incorporar el paquete completo «Berlín Plus» al denominado «Acuerdo marco», consistente en un canje de notas entre el Alto Representante de la Unión Europea y el Secretario General de la OTAN con fecha de 17 de marzo de 2003, justo a tiempo para que la Unión Europea pudiera poner en marcha la operación Concordia el 31 de marzo de 2003, que requería medios y recursos de planificación (véase más en esta plataforma general) de la OTAN.
La política económica y el comercio exterior
La política comercial común constituye uno de los principales instrumentos de las relaciones exteriores de la Unión Europea (arts. 206 y 207 TFUE). Es competencia exclusiva de la Unión (art. 3 TFUE) e hizo posible la creación de una unión aduanera entre los Estados miembros.
La política comercial común implica una gestión uniforme de las relaciones comerciales con los terceros países, en particu- lar mediante un arancel aduanero común y regímenes comunes relativos a las importaciones y las exportaciones. El Tratado de Lisboa amplía asimismo la política comercial común a las inversiones extranjeras directas.
La Unión apoya la supresión de las restricciones al comercio y de las barreras arancelarias. Para proteger el mercado euro- peo, dispone de instrumentos como las medidas antidumping y antisubvenciones, el Reglamento de obstáculos al comercio y las medidas de salvaguardia.
La Comisión negocia acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) de cooperación comercial en nombre de la Unión, en el marco de sus relaciones bilaterales y multilaterales. El Consejo cierra estos acuerdos por mayoría cualificada una vez son aprobados por el Parlamento Europeo, que debe ser informado sobre el avance de las negociaciones.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
Puntualización
Sin embargo, el Consejo decide por unanimidad sobre los acuerdos relativos al comercio de servicios, la propiedad intelectual, las inversiones extranjeras directas, los servicios audiovisuales y culturales, y los servicios sociales, de educación y de salud. La Comisión también participa activamente en la Organización Mundial del Comercio (OMC).
La Unión Europea apoya un comercio liberalizado, armonioso y favorable a los intereses de todos los actores internacionales.Entre las Líneas En particular, apoya la inclusión de los países en desarrollo en el comercio mundial, empleando para ello ayudas al comercio.
Como primera potencia comercial mundial, la Unión Europea participa con cerca de un 20 % en el total de las importaciones y exportaciones del mundo. Actualmente se tiende, asimismo, a incluir los servicios en los intercambios comerciales de la Unión Europea. Con un 17,1 % de las exportaciones y un 17,6 % de las importaciones mundiales, la Unión Europea sigue siendo el primer exportador y el primer importador por delante de los Estados Unidos, China y Japón. El comercio de bienes de la UE con el resto del mundo alcanza la suma de tres billones y medio de euros.
En comparación con años anteriores y con 2006, el tradicional déficit comercial de la UE se redujo en 2012 como consecuencia de la ralentización de la economía y de la débil demanda interna. Esto también se debió al aumento de las exportaciones; las exportaciones de la UE crecieron en 2012 cerca del doble de lo que crecieron las importaciones. La UE sigue siendo muy dependiente de las materias primas y los combustibles, pero ha resistido eficazmente a la competencia exterior en el sector de la maquinaría o el sector químico, entre otros.
La UE lidera el comercio de servicios en el mundo.Entre las Líneas En 2012 registró un excedente de 152 200 millones de euros en las transacciones de servicios con el resto del mundo; las exportaciones alcanzaron la suma de 654 600 millones de euros y las importaciones, de 502 400 millones de euros. El comercio de servicios representó el 24,9 % del total de las importaciones de bienes y servicios de la UE en 2012. Los Estados Unidos, Asia y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) fueron algunos de los principales socios de la UE en el comercio de servicios.Entre las Líneas En 2012, más de dos tercios de las importaciones (70,2 %) y las exportaciones (68,3 %) de la UE en el comercio internacional de servicios se concentraron en tres categorías: transportes, viajes y servicios a empresas.
En cuanto a quiénes son los principales socios comerciales de la Unión Europea, los Estados Unidos siguen siendo el primer cliente de la Unión Europea.
Puntualización
Sin embargo, en 2009 China destronó a los Estados Unidos convirtiéndose en el principal proveedor de la Unión Europea.
Por último y en lo que respecta a las relaciones entre la Unión Europea y la Organización Mundial de Comercio cabe decir que junto con los Estados Unidos, la Unión Europea ha desempeñado un papel principal en el desarrollo del sistema de comercio internacional desde la Segunda Guerra Mundial. Al igual que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (y más adelante la OMC), la Unión Europea se concibió en un principio para eliminar las barreras aduaneras y fomentar el comercio entre sus Estados miembros. El mercado único de la Unión Europea se inspiró parcialmente en los principios y prácticas del GATT. La Unión siempre ha estado entre los principales promotores del comercio internacional efectivo basado en el Estado de Derecho. Este sistema ayuda a garantizar que sus empresas disfruten de un acceso justo al mercado más allá de sus fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como “boundaries” en derecho anglosajón, en inglés) y, de esta manera, contribuye al crecimiento económico, tanto internamente como en terceros países, en especial los menos desarrollados.
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A través de la Organización Mundial de Comercio, la Unión Europea también ha buscado fomentar un marco multilateral para las negociaciones comerciales, encaminado a completar las negociaciones bilaterales y posiblemente a sustituirlas.
Puntualización
Sin embargo, el punto muerto de la última ronda de negociaciones y el hecho de que otros socios comerciales hayan vuelto a los acuerdos bilaterales han obligado a la Unión Europea a reconsiderar parcialmente su estrategia tradicional y a retomar las negociaciones regionales y bilaterales.
El estancamiento en la Organización Mundial de Comercio es además una señal de que el sistema de comercio internacional ha cambiado drásticamente en los últimos veinte años. El sistema antiguo, dominado en gran medida por la Unión Europea y los EE.UU., ha evolucionado hasta convertirse en uno más abierto y con más aspectos, en el que intervienen nuevos actores (principalmente países en transición y en desarrollo), con un papel central. La liberalización del sistema de comercio internacional ha beneficiado a algunos países en desarrollo, que han experimentado una fase sin precedentes de crecimiento económico sostenido. La Unión Europea es muy consciente de esta dinámica, y aboga por una profunda reflexión sobre la evolución de la Organización Mundial de Comercio en el siglo XXI.
Fuente: documento de la Comunidad de Madrid
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Política Exterior y de Seguridad
La Política Exterior y de Seguridad de la UE, le permite expresarse y actuar con personalidad propia en la escena internacional. Véase más en la entrada correspondiente.
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