Las Instituciones de Crédito

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Introducción: Instituciones de Crédito

Concepto de Instituciones de Crédito en el ámbito de la contabilidad, el derecho financiero y otros afines: Son sociedades controladas de grupos financieros, que realizan actividades financieras y sobre las cuales la Comisión Nacional Bancaria y de Valores ejerce facultades de supervisión.

Las obligaciones extraterritoriales en materia de derechos humanos y las instituciones financieras internacionales

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• Historia de la Extraterritorialidad en África
• Obligaciones de los Estados en Materia de Derechos Humanos
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• Historia de las Obligaciones Extraterritoriales (OET)
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Las instituciones financieras internacionales (IFI) son instituciones internacionales que proporcionan financiación pública para políticas de desarrollo, proyectos, programas o política macroeconómica. Las instituciones financieras internacionales comprenden bancos multilaterales de desarrollo (BMD) mundiales y regionales como el Grupo del Banco Mundial (GBM), el Banco Europeo de Inversiones, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En lo que respecta al Grupo del Banco Mundial, esta sección se centra en tres de sus instituciones: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, la Asociación Internacional de Fomento – ambos denominados colectivamente en lo sucesivo Banco Mundial o BM – y la Corporación Financiera Internacional (CFI).

La financiación del desarrollo también incluye las llamadas instituciones financieras de desarrollo (IFD) de los estados desarrollados que trabajan principalmente, pero no exclusivamente, de forma bilateral, en las que un estado es el accionista único o mayoritario. Además, las instituciones de política macroeconómica, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), se consideran incluidas en el paraguas.

Los diversos efectos positivos y negativos sobre los derechos humanos que se derivan de las políticas y prácticas de las instituciones financieras internacionales han sido objeto de debate desde la década de 1990 en el mundo académico, los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas (ONU) y más allá, la mayoría de las veces en el contexto de los derechos económicos, sociales y culturales y, cada vez más, a través de la lente de las obligaciones extraterritoriales en materia de derechos humanos. Este debate se ha visto enriquecido por el creciente compromiso de los estudiosos y profesionales de los derechos humanos con las finanzas mundiales, la deuda soberana (véase más en esta plataforma online)), las políticas de austeridad (véase más) y otros numerosos aspectos de la condicionalidad y el ajuste estructural de las instituciones financieras internacionales (véase más). Cabe destacar que un enfoque jurídico-doctrinal inicial sobre la relación entre las instituciones financieras internacionales y los derechos humanos se ha complementado de forma productiva con el tiempo con la integración de perspectivas de economía política y gobernanza más amplias y contextualizadas. Esto es especialmente bienvenido dada la centralidad de las instituciones financieras internacionales en el orden económico mundial y su gobernanza, que determina cada vez más las perspectivas de realización de los derechos humanos en cada Estado. El predominio de las normas económicas sobre las normas de derechos humanos es un tema recurrente y clave en este, ahora extenso, corpus de trabajo, al igual que la forma en que se (ab)utiliza el derecho internacional para limitar la eficacia y el desarrollo del segundo conjunto de normas en favor de una mayor protección, aplicación e incentivación del primero.

Conceptualmente, las obligaciones en materia de derechos humanos más allá de las fronteras (en aras de la brevedad, Obligaciones Extraterritoriales (OET)) relacionadas con las instituciones financieras internacionales pueden definirse a lo largo de dos ejes principales. El primer eje son las obligaciones de los Estados como miembros y propietarios (accionistas) de las instituciones financieras internacionales. El segundo eje se centra en las obligaciones en materia de derechos humanos de las propias instituciones financieras internacionales. En primer lugar, esta sección hace balance de las obligaciones más allá de las fronteras (obligaciones extraterritoriales) de los Estados cuando son miembros y accionistas de instituciones financieras internacionales y, a continuación, pasa a explorar las obligaciones en materia de derechos humanos de las instituciones financieras internacionales directamente en virtud del derecho internacional. También se examina la cuestión de la responsabilidad de las instituciones financieras internacionales en materia de derechos humanos, tanto a nivel interno como externo. Además, se extrae conclusiones generales y adopta una perspectiva de futuro y evalúa el desarrollo normativo de las obligaciones más allá de las fronteras (obligaciones extraterritoriales) relacionadas con las instituciones financieras internacionales en virtud del derecho internacional.

Los Estados como miembros y accionistas de las instituciones financieras internacionales

El principio básico de que los Estados conservan la totalidad de sus obligaciones en materia de derechos humanos como miembros de organizaciones internacionales (OI), incluidas las instituciones financieras internacionales, ha sido reiterado en diversos Comentarios Generales (CG) de los órganos de tratados de la ONU. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) de la ONU, en su Observación General 3 sobre la naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes, señalaba en 1990 que, en virtud del derecho internacional, “la cooperación internacional para el desarrollo y, por tanto, para la realización de los derechos [(ESC)] económicos, sociales y culturales es una obligación de todos los Estados. Incumbe en particular a los Estados que están en condiciones de ayudar a otros en este sentido”. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha subrayado que los Estados tienen obligaciones de asistencia y cooperación internacional para la realización de los DESC, en particular en lo que respecta a los proyectos de desarrollo y el alivio de la deuda (documento del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU de 1990). La declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU sobre la pandemia de COVID-19 y los DESC subrayaban en 2020 que los Estados “deberían … utilizar sus poderes de voto en [las IFI] para aliviar la carga financiera de los países en desarrollo en la lucha contra la pandemia, con medidas como la concesión a estos países de diferentes mecanismos de alivio de la deuda”.

Derechos sustantivos como los derechos a la salud, al agua, al trabajo, a unas condiciones laborales justas y favorables y a la seguridad social deben “tenerse en cuenta” cuando los Estados “influyan en las políticas de préstamo, los acuerdos de crédito y las medidas internacionales” de las instituciones financieras internacionales, refiriéndose en particular al GBM y al FMI (CESCR 2000). Con más fuerza aún, la Observación General 23, publicada en 2016, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias sostiene que los Estados, como miembros de instituciones financieras internacionales, “deben velar por que las políticas y prácticas de las instituciones financieras internacionales y regionales, en particular las relativas al ajuste estructural y/o fiscal, promuevan ese derecho y no interfieran en él”. Las observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU también han pedido a los países desarrollados que garanticen que las acciones de las instituciones financieras internacionales de las que son miembros y accionistas se ajustan a las obligaciones en materia de DESC. Los deberes de los Estados de respetar los DESC también son válidos cuando las instituciones financieras internacionales de las que son miembros son artífices de las políticas de ajuste estructural y austeridad que deben aplicarse en terceros Estados. Del mismo modo, el Principio 15 de los Principios de Maastricht sobre las Obligaciones Extraterritoriales de los Estados (Los Principios de Maastricht) subraya que los Estados siguen siendo “responsables de [su] propia conducta en relación con [sus] obligaciones en materia de derechos humanos dentro de [su] territorio y extraterritorialmente” como miembros de organizaciones internacionales. En consonancia con las OG pertinentes del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, cuando los Estados transfieren competencias a una organización internacional o participan en ella, deben adoptar todas las medidas razonables para garantizar que la organización pertinente actúe de forma coherente con” sus obligaciones en materia de derechos humanos. Del mismo modo, el Principio 10 de los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP) señala que los Estados miembros de las instituciones financieras internacionales (y otras instituciones multilaterales que trabajan en ámbitos relacionados con las empresas) deben esforzarse -se señaló en 2011- por garantizar que no limitan “la capacidad de sus Estados miembros para cumplir con su deber de proteger ni obstaculizan el respeto de los derechos humanos por parte de las empresas”; y encomendarles, “dentro de sus respectivos mandatos y capacidades, que promuevan el respeto de los derechos humanos por parte de las empresas y, cuando se les solicite, que ayuden a los Estados a cumplir con su deber de protección contra los abusos de los derechos humanos por parte de las empresas, incluso mediante la asistencia técnica, la creación de capacidad y la sensibilización”.

El peso relativo de los distintos Estados miembros en las estructuras de toma de decisiones de las instituciones financieras internacionales y, por tanto, su capacidad para “garantizar” el respeto, la protección y el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos cuando participan en las instituciones financieras internacionales o les confieren competencias, difieren enormemente. Sin embargo, los debates jurídicos conceptuales sobre la atribución y distribución de las obligaciones en materia de derechos humanos a los Estados como miembros de organizaciones internacionales y de instituciones financieras internacionales no han distinguido entre Estados ni han defendido obligaciones diferenciadas en función de cómo influyen en los procesos de toma de decisiones dentro de estas instituciones, incluidas las estructuras accionariales, de voto y de propiedad. Comparable a la posición de las empresas multinacionales que pueden ejercer su influencia en sus cadenas de suministro para incentivar la observancia de los derechos humanos, ciertos Estados miembros de las instituciones financieras internacionales tienen la posibilidad -en virtud de su poder de voto o económico- de ejercer una mayor influencia dentro de estas instituciones y podrían desplegar dicha influencia para promover el respeto y la protección de los derechos humanos por parte de las instituciones financieras internacionales.

Gran parte del trabajo sobre las obligaciones de los Estados con respecto a los derechos humanos más allá de las fronteras cuando participan en instituciones financieras internacionales y las obligaciones de las propias instituciones financieras internacionales se ha centrado en conceptualizar el cumplimiento de los derechos: abstenerse de interferir directa o indirectamente en el derecho en cuestión o impedir la interferencia de terceros en dicho derecho. Las cuestiones jurídicas en torno a la atribución y distribución de los deberes y, por tanto, de la responsabilidad por las violaciones entre los Estados como miembros/accionistas de las instituciones financieras internacionales y las propias instituciones financieras internacionales han tenido lugar, por tanto, en el contexto de la responsabilidad jurídica. Ese proceso se ha visto especialmente influido por los Artículos sobre la Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos (ARSIWA) y los Artículos sobre la Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales (ARIO) de la Comisión de Derecho Internacional. En consecuencia, las organizaciones internacionales, como personas jurídicas internacionales, incluidas las instituciones financieras internacionales, son directamente responsables, en virtud del derecho internacional, de las violaciones de sus obligaciones jurídicas internacionales. En consecuencia, la responsabilidad jurídica de los Estados miembros por las infracciones derivadas de actos u omisiones de las organizaciones internacionales se considera la excepción a esta regla. No obstante, existen argumentos que sugieren que la responsabilidad de las instituciones financieras internacionales y de sus Estados miembros puede invocarse conjuntamente en función del mandato específico y de la relación entre el Estado miembro y la institución financiera internacional en cuestión. La responsabilidad conjunta puede implicar la responsabilidad de la institución financiera internacional por sus operaciones mientras que los Estados miembros pueden conservar la responsabilidad por su participación en los procesos de toma de decisiones que conducen a los hechos internacionalmente ilícitos. Así pues, es lógico que cuanto mayor sea la influencia que ejerza un Estado y cuanto mayor sea su contribución a la toma de decisiones de una organización, mayor será la responsabilidad en que incurra como consecuencia de cualquier acto ilícito derivado de las operaciones de la organización basadas en esas decisiones. Además, los Estados miembros pueden ser responsables de los actos de las instituciones financieras internacionales si dichos actos entran dentro de los poderes conferidos a la institución financiera internacional.

Las obligaciones en materia de derechos humanos y las instituciones financieras internacionales

Existe un prolongado debate sobre si las propias instituciones financieras internacionales están obligadas o deberían estarlo a respetar los derechos humanos. El debate ha visto dos argumentos principales contradictorios. El primero apoya la obligación de las instituciones financieras internacionales de cumplir y aplicar los derechos humanos, y el segundo refuta esta obligación, basándose generalmente en un argumento en torno a la protección de la soberanía del Estado receptor. Según el primer argumento, las instituciones financieras internacionales deben cumplir el derecho internacional estricto, que es jurídicamente vinculante para los Estados receptores y también se aplica a las propias instituciones financieras internacionales, ya que son organizaciones internacionales. Recordando a la CIJ, que señaló en 1980: “las organizaciones internacionales son sujetos de derecho internacional y, como tales, están vinculadas por cualquier obligación que les incumba en virtud de las normas generales del derecho internacional”. Por lo tanto, en su calidad de organizaciones internacionales, se reconoce generalmente que las instituciones financieras internacionales también están vinculadas por las normas del derecho internacional consuetudinario. Un caso distinto es el de las instituciones del GBM, que, como organismos especializados de las Naciones Unidas, deben ser reconocidas como vinculadas también por la legislación sobre derechos humanos.

Algunos estudiosos han sugerido que las instituciones financieras internacionales tienen obligaciones directas en materia de derechos humanos en virtud del derecho internacional sobre la base de sus mandatos, acuerdos constitutivos y principios pertinentes del derecho internacional. Según parte de la doctrina, las instituciones financieras internacionales tienen obligaciones directas de respetar los derechos humanos. Además de las obligaciones de respetar, las instituciones financieras internacionales tienen una obligación de proteger los derechos humanos en el ámbito de sus actividades y operaciones que es auxiliar a las obligaciones estatales. Las instituciones financieras internacionales también pueden desempeñar un papel en la promoción de la realización de los derechos humanos en sus Estados miembros cuando financian proyectos e intervenciones políticas. El Principio 16 de Maastricht señala que las obligaciones de los Estados como miembros y accionistas de instituciones financieras internacionales no prejuzgan la existencia de obligaciones de las organizaciones internacionales en virtud del “derecho internacional general y de los acuerdos internacionales en los que sean parte”. Esta opinión también cuenta con el apoyo de los defensores del enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos adoptado por muchas instituciones de desarrollo. Además, mientras los Estados miembros confíen a las instituciones financieras internacionales el poder de crear políticas que respeten el derecho internacional vinculante y no vinculante, se respetará el principio de especialidad. A las instituciones financieras internacionales se les deberían asignar obligaciones jurídicas independientes, ya que desempeñan de forma autónoma diversas funciones delegadas sin que estas funciones sean el resultado directo de la acción colectiva de los Estados.

El segundo argumento es una refutación directa de las posturas expuestas anteriormente, ya que cuestiona la legitimidad de la aplicación de los derechos humanos por parte de las instituciones financieras internacionales, principalmente porque obliga al Estado receptor a adoptar determinadas medidas a cambio de financiación, a menudo mediante la inserción de la condicionalidad. Esta postura ha sido compartida a menudo por el gobierno de los Estados receptores y por los altos cargos de las instituciones financieras internacionales. Este argumento se basa en el principio de la igualdad soberana de los estados reconocido en el Artículo 2 de la Carta de la ONU y en varias declaraciones internacionales de la ONU, que prohíbe la intervención en los asuntos políticos de los estados extranjeros (Res. 2131 (XX) 1965; Res. 2625 (XXV) 1970; Res. 36/103 1981). Las Cartas de la mayoría de los bancos multilaterales de desarrollo comparten este principio, prohibiendo la intervención en los asuntos políticos de los Estados receptores, a través de la denominada prohibición política, de la que hay bastante literatura. Este mismo principio respalda una serie de movimientos que reclaman, entre otras cosas, la erradicación de la condicionalidad y la reestructuración de la gobernanza de las instituciones financieras internacionales.

Contradiciendo este argumento, algunos defensores del reconocimiento de las obligaciones directas en materia de derechos humanos por parte de las instituciones financieras internacionales han pedido que se restrinja el uso del principio de soberanía, especialmente cuando se alega para proteger a los gobiernos receptores de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Además, la soberanía también otorga a los Estados donantes el derecho a elegir cómo gestionar sus propios recursos. En ese sentido, los Estados donantes pueden exigir que los recursos se utilicen respetando los derechos humanos. Por lo tanto, existe la obligación de respetar la soberanía de ambas partes, que puede entrar en conflicto. En cualquier caso, el respeto de la soberanía de un Estado receptor en un ámbito apuntalado por asimetrías de poder es un ejercicio particularmente importante pero delicado. De hecho, los Estados receptores suelen ser votantes minoritarios y las instituciones financieras internacionales suelen estar dominadas de hecho por los Estados donantes. El descontento entre las potencias económicas emergentes con esta situación ha llevado a la creación del Nuevo Banco de Desarrollo en 2014 y del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras en 2015, que están controlados por estas economías emergentes, pero estos actores también se rigen por estructuras similares, incluidas las prohibiciones políticas en sus documentos jurídicos constitutivos. Por último, además de la soberanía, también es importante tener en cuenta el contexto del Estado receptor para la aplicación de las obligaciones en materia de derechos humanos dentro de las actividades de las instituciones financieras internacionales. Aunque ellos mismos puedan estar vinculados por obligaciones y tratados de derechos humanos, dicha aplicación puede resultar problemática por diferentes circunstancias, como conflictos internos de intereses, barreras económicas insuperables, estructuras de poder político corruptas, conflictos o dinámicas culturales, como alternativas informales a las instituciones formales.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación:

Durante las tres últimas décadas, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU se ha dirigido directamente a las instituciones financieras internacionales con respecto a sus obligaciones sustantivas en materia de derechos humanos en sus CG bajo la rúbrica de las obligaciones de los “actores distintos de los Estados parte” o “actores no estatales”. A un nivel muy básico, las OG 14, 18 y 23 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (en 2002) señalan que “el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y el Fondo Monetario Internacional” deben “cooperar eficazmente con los Estados Partes en la aplicación de [los derechos a la salud, al trabajo y a unas condiciones de trabajo justas y favorables”. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU subraya, también en 2002, que las instituciones financieras internacionales, en particular el GBM y el FMI, deberían tener en cuenta y/o “prestar mayor atención a la protección de” los derechos a la salud, al agua y al trabajo en las políticas de préstamo, los acuerdos de crédito y de otro tipo, así como en los programas de ajuste estructural. Consciente de las repercusiones negativas que tienen los programas de ajuste estructural en términos de pérdida de empleo público, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (2005) señala con más insistencia que “deben realizarse esfuerzos particulares para garantizar que el derecho al trabajo esté protegido en todos los programas de ajuste estructural”. Además, “el disfrute del derecho a la seguridad social, en particular por las personas y los grupos desfavorecidos y marginados, [debe] promoverse y no comprometerse” en la labor de las instituciones financieras internacionales (CESCR 2008).

El Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (Comité CDN) (2013) también señala que las organizaciones internacionales deben disponer de normas y procedimientos para evaluar el riesgo de daño a los niños en relación con nuevos proyectos y adoptar medidas para mitigar los riesgos de ese daño” y “establecer procedimientos y mecanismos para identificar, abordar y remediar las violaciones de los derechos del niño de conformidad con las normas internacionales vigentes, incluso cuando sean cometidas por empresas vinculadas a ellas o financiadas por ellas, o sean resultado de sus actividades”.

Más recientemente, los Principios rectores de la evaluación de las repercusiones de las reformas de política económica sobre los derechos humanos han subrayado que las instituciones financieras internacionales “no deben ejercer una influencia externa indebida […] para que [los Estados] puedan adoptar medidas para diseñar y aplicar programas económicos utilizando su espacio político de conformidad con sus obligaciones en materia de derechos humanos” (Principio 14) y deberían garantizar que las condiciones de sus transacciones y sus propuestas de políticas de reforma y las condicionalidades de la ayuda financiera no menoscaben la capacidad del Estado prestatario/receptor de respetar, proteger y cumplir sus obligaciones en materia de derechos humanos.

Rendición de cuentas

Por lo general, las instituciones financieras internacionales no consideran que sus actividades estén directamente vinculadas a la legislación internacional sobre derechos humanos, como se ha explicado anteriormente. Sin embargo, la presión de los Estados y las ONG ha empujado a las instituciones financieras internacionales a autorregular sus actividades en lo que respecta a las obligaciones en materia de derechos humanos y desarrollo sostenible. Esto se ha hecho a través de la condicionalidad, tanto en lo que respecta a la selección del proyecto como a su ejecución.

Responsabilidad interna

Por lo general, las instituciones financieras internacionales no tienen un mandato de ejecución: el Estado receptor lleva a cabo el proyecto e informa a las instituciones financieras internacionales, que pueden proporcionar apoyo y supervisarán la ejecución del proyecto. Así, la condicionalidad, incluida en los documentos contractuales, define lo que el estado receptor debe hacer o abstenerse de hacer para obtener los desembolsos previstos. Este tipo de condicionalidad suele tener su origen en las salvaguardias medioambientales y sociales de las instituciones financieras internacionales, los instrumentos sustantivos que integran algunas preocupaciones relacionadas con los derechos humanos y el desarrollo sostenible en las instituciones financieras internacionales, especialmente en los bancos multilaterales de desarrollo. Describen las obligaciones del Estado receptor en materia medioambiental y social y pueden ser más estrictas que las leyes nacionales.

Las salvaguardias varían en cada una de las instituciones financieras internacionales, pero algunos temas se tratan habitualmente en todos los bancos multilaterales de desarrollo. Cada uno tiene disposiciones sobre al menos ciertos aspectos de la biodiversidad y los recursos naturales; la contaminación; la salud, la seguridad y la protección de la comunidad; la salud y la seguridad en el trabajo; el cambio climático; los recursos culturales y el patrimonio; los pueblos indígenas; la adquisición de tierras, el reasentamiento o el género. Sin embargo, estos temas se tratan de forma diferente, lo que marca una disparidad entre los bancos multilaterales de desarrollo en cuanto al grado de adhesión a las normas de derechos humanos. Por ejemplo, las Naciones Unidas adoptaron la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en 2006. Sin embargo, la forma en que se tiene en cuenta la discapacidad varía entre los bancos multilaterales de desarrollo: el Banco Mundial sí incluye la discapacidad, la Corporación Financiera Internacional mencionaba en 2012 expresamente la “discapacidad física o mental” para determinar la vulnerabilidad de un individuo, el BAfD incluye específicamente a los “discapacitados físicos” como vulnerables, mientras que las salvaguardias del BAsD no incluyen la discapacidad. Otro ejemplo es la lista de actividades prohibidas de los bancos multilaterales de desarrollo. Sólo el BAfD prohíbe las inversiones en piedras preciosas, perlas y oro, sólo el BID prohíbe el incumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores, sólo la lista del BERD no incluye el trabajo infantil, mientras que el Banco Mundial no tiene ninguna lista de exclusión. Por supuesto, las salvaguardias se aplican en un proyecto junto con el marco normativo del Estado receptor. Recurriendo a los tribunales locales, las poblaciones afectadas pueden exigir que se respeten sus derechos reconocidos en el Estado receptor, pero por lo general los tribunales no pueden tener en cuenta las salvaguardias. Es importante señalar que parece existir un proceso de armonización de las salvaguardias en todas las instituciones financieras internacionales, a menudo sobre la base de las salvaguardias de la Corporación Financiera Internacional, las Normas de Desempeño de la Corporación Financiera Internacional. Las Normas de Desempeño y la Lista de Exclusión de la Corporación Financiera Internacional son igualmente influyentes en el ámbito de la financiación bilateral del desarrollo para el sector privado a través de las IFD, que a menudo son propiedad mayoritaria o total de los Estados donantes, como se ve en el ejemplo de las Normas Ambientales y Sociales Armonizadas y la Lista de Exclusión de las Instituciones Financieras de Desarrollo Europeas (EDFI) (EDFI 2020). Asimismo, los Principios de Ecuador, un marco para la gestión de los riesgos medioambientales y sociales adoptado por 113 instituciones financieras, como BNP Paribas o JPMorgan Chase & Co., en 37 países hasta la fecha, incorporan las Normas Internacionales de Desempeño de las Corporaciones Financieras (Principios de Ecuador 2020). Estos últimos son, por tanto, muy influyentes, ya que, además de ser una base sobre la que se armonizan otras instituciones financieras internacionales, son compartidos por instituciones financieras de todo el mundo.

Los instrumentos de procedimiento para la integración de determinadas preocupaciones en materia de derechos humanos y desarrollo sostenible son los mecanismos internos de rendición de cuentas (MRI). De hecho, la aplicación de la salvaguarda medioambiental y social puede ser revisada por estos IAM, sobre todo en los bancos multilaterales de desarrollo. En 1993, el Banco Mundial fue el primer banco multilateral de desarrollo en crear un mecanismo interno de rendición de cuentas, el Panel de Inspección. Todos los demás bancos multilaterales de desarrollo le siguieron en los años siguientes. Los mecanismos internos de rendición de cuentas tienen diversos procedimientos y competencias, y operan con diferentes conjuntos de salvaguardias medioambientales y sociales. Sin embargo, en líneas generales, funcionan de forma similar. Tomando como ejemplo el Banco Mundial, tras recibir una solicitud de una parte afectada por un proyecto, el Panel de Inspección puede revisar el cumplimiento por parte del Banco Mundial de sus salvaguardias medioambientales y sociales con respecto al diseño, la valoración, la ejecución o la supervisión de un proyecto. A continuación, el Panel de Inspección puede emitir un informe. Es importante señalar que, por lo general, los mecanismos internos de rendición de cuentas sólo se pronuncian sobre el incumplimiento de las salvaguardias por parte del banco multilateral de desarrollo y no del Estado receptor. Además, no pueden determinar las consecuencias de una violación de las salvaguardias y tienen que transmitir sus conclusiones a las autoridades respectivas de los bancos para que tomen una decisión definitiva. Se les ha calificado de mecanismo cuasi judicial, ya que su competencia y eficacia para la reparación de los daños de las personas afectadas es limitada.

Responsabilidad externa

La rendición de cuentas externa de las instituciones financieras internacionales y de sus Estados miembros ante los garantes de los derechos humanos ha sido difícil de conseguir. Sin embargo, centrarse en la rendición de cuentas interna de las instituciones financieras internacionales sin garantizar la rendición de cuentas externa tiene el riesgo de reforzar los desequilibrios de poder a escala mundial, al afianzar la autoridad normativa de estas instituciones sobre los países del Sur Global, pero sin hacer justicia a los titulares de derechos que ven violados sus derechos.

La rendición de cuentas por obligaciones más allá de las fronteras (obligaciones extraterritoriales) en el contexto de las instituciones financieras internacionales puede referirse a las actividades y decisiones de los Estados como miembros y accionistas de las instituciones financieras internacionales. Parte de la literatura sostiene que los representantes que votan en nombre de un único Estado o de varios Estados en las instituciones financieras internacionales serían “responsables” (en el sentido ordinario de tener responsabilidades) ante estos Estados por sus votos. Del mismo modo, otros consideran que los Estados, como miembros de las instituciones financieras internacionales, pueden mantener y mantienen una supervisión legislativa de su participación en las instituciones financieras internacionales y de lo que dicha participación significa en términos de sus obligaciones en materia de derechos humanos, pero que dicha práctica supervisora no es ejercida por todos los Estados miembros. La rendición de cuentas ante los órganos legislativos o ejecutivos de un Estado en cuyo nombre actúa un representante no es lo mismo que estas instituciones (o sus juntas ejecutivas o distintos contribuyentes principales a sus respectivos presupuestos) sean responsables ante los pobres o los pueblos indígenas afectados por los proyectos de infraestructuras o las condiciones macroeconómicas impuestas en virtud de los préstamos de ajuste estructural. Además, la rendición de cuentas externa también se desmorona en el contexto de la rendición de cuentas de los Estados miembros de las instituciones financieras internacionales (con gran poder de decisión e influencia) a los titulares de derechos en terceros Estados. Se argumenta, por ejemplo, basándose en la ARIO, que los votos emitidos por los representantes de los Estados a favor o en contra de políticas o programas concretos no pueden dar lugar a responsabilidad jurídica.

El aspecto central de la responsabilidad externa es la responsabilidad directa de las instituciones financieras internacionales ante los titulares de derechos. Sin embargo, las amplias (y a menudo ilimitadas) inmunidades de las que han gozado las instituciones financieras internacionales, en particular los bancos multilaterales de desarrollo a nivel nacional, han protegido a las instituciones del alcance de los mecanismos externos de rendición de cuentas. Los últimos avances en la materia con respecto a la rendición de cuentas externa directa de las instituciones financieras internacionales reflejan la lucha constante por aclarar los parámetros de dicha rendición de cuentas y la transformación de la ley con respecto a la limitación de la inmunidad de las instituciones financieras internacionales. En 2015, un grupo de comunidades pesqueras y de agricultores de la India demandaron a la Corporación Financiera Internacional ante el Tribunal de Distrito de Estados Unidos para el Distrito de Columbia. Los demandantes viven cerca de una central eléctrica de carbón, construida con un préstamo de 450 millones de dólares de la Corporación Financiera Internacional a una empresa india. Según la demanda, la central había contaminado el aire, la tierra y el agua, destruido los medios de subsistencia de las comunidades y afectado a su salud. El Tribunal de Distrito sostuvo que la Corporación Financiera Internacional gozaba de inmunidad absoluta frente a la demanda. Sin embargo, en el caso Jam contra la Corporación Financiera Internacional, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos (SCOTUS) sostuvo en 2019 que la Corporación Financiera Internacional, como organización internacional, no gozaba de inmunidad absoluta frente a demandas en virtud de la legislación estadounidense, dado que algunas de sus actividades eran comerciales. El antiguo Experto Independiente sobre Deuda y Derechos Humanos también señaló en su informe de 2019 que se puede atribuir a las instituciones financieras internacionales responsabilidad jurídica por violaciones de los derechos humanos sobre la base de la complicidad por imponer medidas económicas regresivas, en particular en el contexto de la austeridad. El informe subraya: “No puede haber justificación jurídica para que las instituciones financieras internacionales no faciliten las violaciones de los derechos civiles y políticos y sigan siendo cómplices de la imposición de violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales” (AGNU 2019, párr. 86). Aún así, en la devolución, el Tribunal de Distrito mantuvo la inmunidad de la Corporación Financiera Internacional, al considerar insuficiente su nexo con Estados Unidos.

Orientaciones futuras

Las lagunas en la protección de los derechos humanos y en la rendición de cuentas a los titulares de derechos en el contexto de las políticas o programas macroeconómicos o de desarrollo de las instituciones financieras internacionales y de los proyectos de inversión apoyados por dichas instituciones exigen un fortalecimiento de los derechos humanos más allá de las fronteras, tanto de los Estados como miembros de las instituciones financieras internacionales como de las instituciones financieras internacionales como entidades por derecho propio.

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Las diferencias entre los estados miembros de las instituciones financieras internacionales en cuanto a sus capacidades para influir en los procesos de toma de decisiones dentro de las instituciones financieras internacionales surgen, por supuesto, de las diferencias en las contribuciones financieras y en la propiedad. Además, debido a que cualquier responsabilidad de los Estados miembros por actos y omisiones de las instituciones financieras internacionales se considera excepcional, incluso los Estados accionistas importantes con una influencia desmesurada dentro de una institución no son, en el estado actual del derecho internacional, jurídicamente responsables de las violaciones de los derechos humanos resultantes de actos u omisiones de las instituciones financieras internacionales. Esos mismos Estados son también los Estados de origen de las empresas comerciales que operan en los países receptores respaldadas por una financiación para el desarrollo que desestabiliza sus inversiones. Las estructuras de poder en la economía mundial determinan hasta qué punto y cómo los Estados pueden influir en el disfrute de los derechos humanos, ya sea a través de la pertenencia a instituciones financieras internacionales o albergando a grandes empresas multinacionales. Muchos Estados receptores en los que se encuentran los titulares de derechos afectados por los proyectos, programas y políticas de las instituciones financieras internacionales están en desventaja tanto por cómo se sitúan en la economía global en general como por su posicionamiento dentro de las instituciones financieras internacionales. Como señaló el Secretario General de la ONU, António Guterres, durante su conferencia Mandela 2020, los antiguos Estados colonizados, sobre todo en África, experimentan una doble exclusión, ya que “corren un mayor riesgo de quedar atrapados en la producción de materias primas y bienes de baja tecnología” y están en desventaja en términos de poder de voto y representación en los consejos de administración de las organizaciones internacionales, incluidas las instituciones de Bretton Woods. De cara al futuro, es necesario abordar la dinámica de poder estructural que subyace a la economía mundial. Esto puede significar que las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos cuando son miembros o “propietarios” de instituciones financieras internacionales deben conceptualizarse como obligaciones compartidas por todos los Estados, pero diferenciadas por la medida del poder otorgado a cada uno de esos Estados en la economía de mercado globalizada, así como por los fundamentos históricos de esas estructuras de poder. Esto también puede exigir una reforma del poder de voto en las instituciones financieras internacionales, para remediar las asimetrías de poder.

Las decisiones y la actuación de las instituciones financieras internacionales a menudo siguen midiéndose únicamente en función de sus propias normas de autorregulación, que no llegan a proporcionar una protección exhaustiva de los derechos de las personas afectadas por dichas decisiones y actuaciones. Existen varias medidas políticas que podrían proporcionar una mejor protección de los derechos humanos en el trabajo de las instituciones financieras internacionales. En primer lugar, los problemas de incumplimiento suelen estar relacionados con la organización institucional de las instituciones financieras internacionales, en particular los bancos multilaterales de desarrollo. En el caso del Banco Mundial, los incentivos contradictorios para el personal incluyen un acento en los resultados económicos frente al cumplimiento de las salvaguardias medioambientales y sociales. Los problemas de incumplimiento derivados de tales estructuras organizativas e incentivos sólo pueden revertirse con medidas institucionales, que exijan que el Banco favorezca la sostenibilidad social y medioambiental y el respeto de los derechos humanos por encima de las presiones para comprometer y desembolsar fondos. En segundo lugar, es importante tener en cuenta también el contexto del Estado receptor para la protección de los derechos dentro de las actividades de las instituciones financieras internacionales: si las circunstancias internas no son adecuadas para la protección de los derechos humanos, un proyecto de inversión debería modificarse, posponerse o abandonarse. En tercer lugar, los problemas de incumplimiento también están relacionados con la fragmentación de las salvaguardias medioambientales y sociales entre las instituciones financieras internacionales. Las salvaguardias aún no están armonizadas a pesar de que existe una tendencia hacia la convergencia. También existen claras dificultades para que los Estados receptores apliquen condicionalidades con las que no están familiarizados. Por lo tanto, las salvaguardias deberían armonizarse en todas las instituciones financieras internacionales y alinearse con los derechos humanos para proporcionar tanto legitimidad como un marco predecible. En cuarto lugar, debería reforzarse la responsabilidad externa de las instituciones financieras internacionales y de sus Estados miembros más poderosos ante los titulares de derechos, en particular en terceros Estados, equilibrando la balanza mediante el refuerzo de las obligaciones de diligencia debida que incumben a estos actores. Los Principios rectores sobre la evaluación de las repercusiones de las reformas de política económica en los derechos humanos propuestos por el antiguo Experto Independiente de la ONU sobre la Deuda y los Derechos Humanos atribuyen acertadamente a los acreedores (tanto Estados como instituciones financieras internacionales) la “carga de la prueba” de “demostrar que las medidas de reforma económica que proponen realizarán, y no socavarán, las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos”. Según los Principios Rectores, las instituciones financieras internacionales tienen “el deber de llevar a cabo evaluaciones de impacto sobre los derechos humanos para evaluar y abordar cualquier efecto previsible de sus políticas económicas sobre los derechos humanos” que deberán realizarse en consulta con los titulares de derechos y hacerse públicas “en formatos adecuados” (Principio 13).

La cuestión de la inmunidad de las instituciones financieras internacionales también requiere una reforma urgente que permita el respeto y la protección de las normas de derechos humanos. De hecho, las terribles consecuencias para la población local del caso Jam contra la Corporación Financiera Internacional citado anteriormente no son únicas. Basta con leer las conclusiones de los mecanismos internos de rendición de cuentas para comprobar el impacto perjudicial que las inversiones de las instituciones financieras internacionales pueden tener en las poblaciones locales. Limitar las inmunidades de las instituciones financieras internacionales para permitir la supervisión externa de sus actividades es una respuesta pertinente a la falta de rendición de cuentas ante los titulares de derechos que caracteriza su panorama operativo. Dado que los tribunales parecen no querer o no poder ir más allá de la inmunidad, las instituciones financieras internacionales deberían modificar sus estatutos para restringir su inmunidad en caso de violaciones de los derechos humanos, o al menos en caso de violación de sus propias salvaguardias que equivalgan a violaciones de los derechos humanos. Esto es, en definitiva, responsabilidad de los Estados miembros y sería una señal clara de las instituciones financieras internacionales de que están dispuestas a “no hacer daño” y a cambiar también los incentivos internos. Un cambio estructural coherente y jurídicamente sólido consistiría tanto en armonizar las salvaguardias alineándolas con los derechos humanos como en limitar su inmunidad. Además, la aplicación de la responsabilidad externa a todas las instituciones financieras internacionales junto con una armonización basada en los derechos humanos aliviaría los temores de que unas salvaguardias más rígidas adoptadas por una determinada institución financiera internacional permitieran a otra institución financiera internacional menos rigurosa atraer clientes y conducir a un resultado aún más perjudicial en términos de derechos humanos. Por último, cuando las instituciones financieras internacionales interactúan con los titulares de derechos, sus actividades y políticas se entrelazan con múltiples estratos de otros actores privados, como intermediarios financieros y empresas comerciales, y se llevan a cabo a través de acuerdos de derecho privado. Sin un régimen jurídico de derechos humanos adecuado que asigne obligaciones en materia de derechos humanos (más allá de las fronteras) a los actores privados, además de a los Estados y a las instituciones financieras internacionales, los intentos de rendición de cuentas de las instituciones financieras internacionales y sus Estados miembros ante los titulares de derechos siempre se quedarán cortos.

Revisor de hechos: Havries

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Recursos

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Véase También

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