Mantenimiento del Orden Público

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Visualización Jerárquica de Orden público

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Orden público

Véase la definición de Orden público en el diccionario.

Consideraciones Generales

Hace referencia la expresión “mantenimiento del orden público”, en esta plataforma global, fundamentalmente a las restricciones impuestas al movimiento, la expresión o las reuniones para poder preservar la ley y el orden público, y para garantizar la paz, la seguridad y la tranquilidad de una población. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).
Entre las Líneas
En esta plataforma, los conceptos y temas relacionados con mantenimiento del orden público incluyen los siguientes: Zonas fronterizas, Delitos contra el público, Carreteras y autopistas, Libertad de expresión, Elecciones, Tribunales, Política y gobierno. Para más información sobre mantenimiento del orden público en un contexto más anglosajón, puede verse, en inglés, Maintenance of public order (mantenimiento del orden público).

El Orden Público en Francia

Sin duda, Francia tiene el récord de constituciones. Nada menos que quince constituciones en dos siglos. Sólo se mencionará aquí dos: la de 1848 y la de 1958.

¿Por qué hablar actualmente de la Constitución de 1848? Porque nos muestra que la conciliación del orden y la libertad no es un problema reciente, que data del 11 de septiembre de 2001. Cuando se estaba redactando esta constitución, tuvo lugar un debate muy interesante en la Asamblea Constituyente sobre la utilidad de incluir una declaración de derechos y deberes en el preámbulo de la constitución. Nuestro poeta y político Alphonse de Lamartine era partidario de ello. En cambio, el diputado republicano Fresneau se opuso. Esto es lo que dijo en esta ocasión: “Si hemos presentado… estos derechos del Estado y estos derechos del individuo, ¿hemos hecho algo muy notable, algo muy útil para el pueblo…? ? Simplemente hemos planteado un problema, el eterno problema de conciliar el derecho del individuo con el derecho de la sociedad, de conciliar el orden con la libertad.

En cuanto a la Constitución de 1958, es ésta la que creó el Consejo Constitucional y le permitió controlar la conciliación realizada por el legislador entre las libertades y el orden público.

Los conceptos de libertades y política pública

El concepto de libertades

En “L’esprit des lois” (capítulo II del libro XI), publicado en Ginebra en 1748, el filósofo Montesquieu escribió: “No hay palabra que haya recibido más significados diferentes, y que haya golpeado la mente de las personas de tantas maneras, que la de libertad.

Por eso no hablo de libertad en singular, sino de libertad en plural.

Entre estas libertades, y sin entrar en demasiados detalles, encontramos:

• Las que se refieren al respeto de la autonomía de la persona: seguridad o libertad individual [art. 4 de la DDH (seguridad) y 66 de la Constitución] en el sentido del habeas corpus, respeto de la vida privada, inviolabilidad del domicilio o de la correspondencia, respeto de la persona humana [Decisión IVG nº 74-54 DC de 15 de enero de 1975, p. 19 + 94];
• Libertades de acción: libertad de ir y venir, libertad de empresa [Decisiones nº 81-132 DC de 16 de enero de 1982 (nacionalizaciones), p. 18; nº 2001-455 DC (ley de modernización social)]; libertad de contrato.
• Libertades de pensamiento: libertad de conciencia y de opinión, libre comunicación del pensamiento (prensa escrita y audiovisual, etc.), libertad de enseñanza, libertad de asociación [Decisión nº 71-44 DC de 16 de julio de 1971, p. 29], libertad de manifestación [Decisión nº 94-352 DC de 18 de enero de 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité (Ley de orientación y programación de la seguridad), p. 170], libertades políticas [artículo 4 de la Constitución].
• Libertades de contenido económico y social: propiedad, libertad sindical [Decisión nº 83-162 DC de 19 y 20 de julio de 1983], derecho de huelga, etc.

Como toda tipología, la que acabo de esbozar es susceptible de ser cuestionada. Algunos de ustedes pueden considerar que las distinciones propuestas no son las más pertinentes o que el catálogo está incompleto o desfasado. No obstante, esta lista constituye una especie de “fondo común” para los países democráticos.

Por otra parte, la originalidad francesa proviene del hecho de que estas libertades tienen varias fuentes históricas, algunas de ellas antiguas, y que su enunciado es generalmente más vago que en las democracias cuyas constituciones más recientes incluyen un catálogo preciso de derechos fundamentales.

Estas fuentes son las siguientes: La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el Preámbulo de la Constitución de 1946, los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República, la Constitución de 1958. No voy a insistir más en esto… [Así, las libertades relativas al respeto de la autonomía personal están vinculadas al artículo 2 de la Declaración de 1789; las relativas a la libertad de acción a su artículo 4; los derechos económicos y sociales se basan sobre todo en el Preámbulo de la Constitución de 1946; la libertad de asociación es un principio fundamental reconocido por las leyes de la República; la libertad individual (en el sentido del habeas corpus) está consagrada en el artículo 66 de la Constitución de 1958].

La noción de orden público

A este respecto:

• El orden público sólo se menciona explícitamente una vez en nuestros textos constitucionales. Es el artículo 11 de la Declaración de 1789: “Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones, incluso de carácter religioso, siempre que su manifestación no perturbe el orden público establecido por la ley”. El orden público es, pues, el resultado de una construcción jurisprudencial destinada a asegurar la garantía efectiva de los derechos y principios constitucionales. Esta es la noción estricta de orden público (y no un orden público más amplio, como el orden público social, sanitario o ecológico). El “corazón” de este orden público (en el sentido estricto del término) me parece que es el principio de “seguridad” garantizado por la Declaración de 1789: no hay libertad posible en una sociedad donde los individuos temen por su seguridad personal.
• El Consejo ha dado estatus legal a esta noción tradicional de orden público al convertir su protección en un objetivo de valor constitucional.
• El Consejo Constitucional nunca ha definido lo que entiende por orden público… pero, al leer estas decisiones, es fácil entender a qué se refiere. De hecho, es un concepto que todo el mundo entiende sin necesidad de una definición precisa. Sin embargo, se puede decir que la definición de orden público dada por el Consejo Constitucional se acerca mucho a la utilizada en el derecho administrativo francés desde hace más de dos siglos. Abarca “el buen orden, la seguridad, la salud y la tranquilidad pública”. En cambio, no incluye, como en materia administrativa, “la dignidad de la persona humana”, por la razón de que este principio tiene un fundamento específico en el Preámbulo de la Constitución de 1946.

Asimismo, aunque el concepto de orden público está estrechamente relacionado con el de interés general, el Consejo Constitucional distingue claramente entre ambos en sus decisiones. Como garantía de la seguridad de las personas y los bienes, el orden público es considerado por la jurisprudencia del Consejo como el “escudo” de algunas de nuestras libertades más fundamentales: “La prevención de las infracciones del orden público es necesaria para salvaguardar los derechos de valor constitucional”.

¿Qué significa un objetivo de valor constitucional?

Los objetivos de valor constitucional son imperativos vinculados a la vida en sociedad que deben guiar la acción normativa.

También permiten tener en cuenta consideraciones de interés general con el fin de mitigar el alcance de determinadas normas constitucionales, incluidos los derechos o libertades.

El orden público fue uno de los primeros objetivos identificados por el Consejo Constitucional. En 1981, dictaminó que la libertad individual y la libertad de circulación deben conciliarse con “lo necesario para la salvaguardia de los fines de interés general que tienen valor constitucional”, como el mantenimiento del orden público (decisión de 19 y 20 de enero de 1981 sobre la Ley de Seguridad y Libertad).

Esta filosofía se encuentra en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En efecto, ciertas libertades proclamadas en ella pueden ser objeto de restricciones cuando -cito- “constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, para la prevención de desórdenes o delitos, para la protección de la salud o de la moral, para la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para el mantenimiento de la autoridad y la imparcialidad del poder judicial”. Es el caso, por ejemplo, de la libertad de expresión proclamada por el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Conciliación entre las libertades y el orden público

El orden público es necesario para el ejercicio de las libertades

Para el Consejo Constitucional, el orden público es, como he dicho, una necesidad democrática.

Se puede dar dos ejemplos:

• El primero ejemplo es de 1981. Se trata de una decisión relativa a la llamada ley de “seguridad y libertad”, en la que el Consejo considera que “la búsqueda de los autores de los delitos y la prevención de los atentados al orden público, en particular los atentados a la seguridad de las personas y de los bienes, son necesarias para la aplicación de los principios y derechos que tienen valor constitucional”.
• La segunda decisión, que data de 1985, se promulgó con motivo de una ley que establecía el estado de emergencia en Nueva Caledonia (en el Pacífico Sur) a raíz de graves acontecimientos: “Corresponde al legislador establecer el necesario equilibrio entre el respeto de las libertades y la salvaguarda del orden público, sin el cual no se puede garantizar el ejercicio de las libertades”. El Consejo Constitucional dedujo que, aunque la Constitución, en su artículo 36, sólo se refiere al estado de sitio, “no ha excluido la posibilidad de que el legislador prevea el estado de excepción para conciliar, como se acaba de decir, las exigencias de la libertad y la salvaguardia del orden público”.

La limitación de las libertades puede estar legitimada por la salvaguarda del orden público

Dado que el mantenimiento del orden público es una necesidad para el ejercicio de las libertades, se deduce que, en determinadas circunstancias, las libertades pueden limitarse para salvaguardar el orden público.

Esta facultad de limitación corresponde al legislador, ya que el artículo 34 de la Constitución establece que la ley fijará las normas relativas a las garantías fundamentales concedidas a los ciudadanos para el ejercicio de las libertades públicas.

Así, como ha recordado el Consejo Constitucional en una reciente decisión sobre la seguridad interior (marzo de 2003), corresponde al legislador garantizar el equilibrio entre, por una parte, la prevención de las infracciones del orden público y la búsqueda de los autores de los delitos, ambas necesarias para salvaguardar los derechos y principios de valor constitucional, y, por otra, el ejercicio de las libertades constitucionalmente garantizadas, Entre ellos, el respeto a la vida privada (protegido por el artículo 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789), la libertad de circulación (protegida por el artículo 4 de la Declaración) y la libertad individual, que el artículo 66 de la Constitución (según el cual “nadie puede ser detenido arbitrariamente”) pone bajo la supervisión de la autoridad judicial [En este sentido, en relación con la seguridad vial: Nº 99-411 DC de 16 de junio de 1999, cons. 2, Rec. p. 75].

Asimismo, las medidas administrativas de policía que puedan afectar al ejercicio de las libertades constitucionalmente garantizadas deben estar justificadas por una amenaza real para el orden público, que debe basarse en circunstancias concretas que caractericen el riesgo de alteración del orden público en cada caso [nº 93-323 DC de 5 de agosto de 1993, cons. 9, Rec. p. 213].

La revisión de la reconciliación por el Consejo Constitucional

Este examen utiliza dos procedimientos: la verificación de la “proporcionalidad” y las “reservas de interpretación”, de la siguiente forma:

Examen de la proporcionalidad

En marzo de 2003, durante el examen de la “ley de seguridad interior”, el Consejo Constitucional tuvo la oportunidad de revisar la necesaria conciliación entre la libertad personal y el orden público (decisión n° 2003-467 DC de 13 de marzo de 2003). En particular, realizó un examen de proporcionalidad de las disposiciones criticadas por los parlamentarios que autorizaban, en determinadas circunstancias, tres tipos diferentes de registro de vehículos. Al hacerlo, recordó, como repite a menudo, que no es su función sustituir al legislador.

• El primer tipo de registro permitió al fiscal aplicar más ampliamente las posibilidades de visita de vehículos [establecidas, en la anterior legislatura, por la ley de 15 de noviembre de 2001 “sobre la seguridad cotidiana”]. Está previsto que las requisas se dirijan, además de a la búsqueda de terroristas, delincuentes de armas y narcotraficantes, a la búsqueda de los autores de robos y de la recepción de bienes robados. En lo que respecta a estas visitas de vehículos realizadas por orden del fiscal, el Consejo Constitucional dictaminó que la conciliación prevista por estas disposiciones entre los principios constitucionales mencionados anteriormente no estaba viciada por ningún error manifiesto. En particular, se ha tenido en cuenta que el fiscal forma parte de la autoridad judicial.
• El segundo tipo de búsqueda se refería a los hallazgos de delitos flagrantes. El Consejo Constitucional dictaminó que las disposiciones relativas a los registros de vehículos efectuados con vistas a la comprobación de delitos flagrantes se ajustaban a las exigencias constitucionales antes mencionadas debido a la condición a la que sometían dichos registros (“motivos plausibles de sospecha…”). Cabe señalar que esta última expresión es la que utiliza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 5 § 1 c).
• Un tercer tipo de registro se autorizó con el fin de prevenir una amenaza grave para la seguridad de las personas y los bienes. En cuanto a los registros de vehículos realizados en el marco de la policía administrativa, el Consejo Constitucional consideró que estas disposiciones cumplían los mismos requisitos constitucionales debido a la condición a la que sometían dichos registros (amenaza para el orden público, cuya realidad podía ser revisada posteriormente por el tribunal competente).

El Consejo Constitucional también se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los ficheros policiales. No hablaré de esto aquí por falta de tiempo. Sólo diré que en este asunto, como en el caso de las inspecciones de vehículos, el Consejo Constitucional adoptó un enfoque concreto para la protección de los derechos fundamentales.

Consideró que el riesgo para las libertades de mantener un registro de una agresión cometida (tal vez) por el Sr. X en un expediente policial era menos grave que el riesgo de no poder encontrar esta información si el Sr. X era efectivamente el autor de actos delictivos y reincidía.

Del mismo modo, le pareció que el riesgo para la libertad de registrar el maletero del coche del Sr. Y (que puede estar vacío) era menor que el de permitir que el Sr. Y llevara una bomba a una multitud.

Se trata de la aplicación del “principio de precaución”. Sin embargo, el Consejo (siguiendo su jurisprudencia anterior y de acuerdo con el Convenio Europeo de Derechos Humanos) ha supeditado la aplicación pura y simple del principio de precaución en materia de orden público a una condición: deben existir “indicios serios y concordantes de que se ha cometido un delito” (anotación en un expediente policial o de la gendarmería), o “motivos razonables para creer que una persona va a cometer un delito” (inspecciones administrativas de vehículos de la policía).

El uso de la técnica de las “reservas de interpretación” en la conciliación de las libertades y el orden público

Es en el ámbito de la conciliación entre el orden público y las libertades donde el Consejo ha aplicado con mayor frecuencia la técnica del “cumplimiento con reservas”.

La técnica del cumplimiento de las reservas

Según el artículo 62 de la Constitución: “las decisiones del Consejo Constitucional son inapelables. Son vinculantes para los poderes públicos y para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales”.

Esta autoridad se adjunta a la parte dispositiva de las decisiones, así como a los motivos que constituyen el soporte necesario.

En cuanto a las disposiciones efectivamente examinadas por el Consejo, la decisión de éste tiene una doble autoridad:

• en primer lugar, la autoridad moral que confiere a su jurisprudencia
• la autoridad legal que se atribuye, en virtud del artículo 62 de la Constitución, a la parte dispositiva de sus decisiones y a los motivos que las sustentan.

Sobre este último punto, la cuestión de las “reservas de interpretación” merece especial atención.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Las reservas de interpretación reflejan el hecho de que las normas no son como aparecen fijadas en abstracto, sino como se aplican.

En muchos casos, la conformidad de una disposición legislativa con los principios constitucionales no es segura ni se excluye de antemano. Todo dependerá de la forma en que se aplique en la realidad esta “ley pendiente”, que se remite únicamente al Consejo (decretos de aplicación, prácticas administrativas, jurisprudencia, etc.).

El uso de las reservas se deriva de las limitaciones del control abstracto y previo. Es un corolario inevitable del control de constitucionalidad a la francesa. Permite al juez escapar de la alternativa conforme/no conforme declarando conforme una disposición a condición de que se interprete (o aplique) de la manera indicada por él.

En cada decisión en la que el Consejo formula reservas, la parte dispositiva recuerda que las disposiciones de la ley que se declaran conformes con la Constitución sólo lo son “a reserva de las reservas formuladas en los considerandos”, cuyos números se citan en aras de la eficacia y la seguridad jurídica.

Esta referencia subraya que las reservas tienen una autoridad absoluta y erga omnes. Constituyen el soporte necesario para una decisión dictada en el marco de un control de constitucionalidad “abstracto”, es decir, independiente de cualquier conflicto concreto entre particulares derivado de la aplicación de la ley en cuestión.

El juez encargado de aplicar la ley debe tener en cuenta que, si el Consejo no hubiera emitido tal reserva sobre una disposición legislativa, no habría permitido su promulgación.

Por lo tanto, la reserva pasa a formar parte de la ley. Una disposición legislativa que ha sido objeto de una reserva de interpretación por parte del Consejo sólo existe en el ordenamiento jurídico en la medida en que la reserva va seguida de efectos.

Las reservas de interpretación en el ámbito de la conciliación de las libertades y el orden público

Se ofrece tres ejemplos del uso de las reservas de interpretación en el ámbito de la conciliación de las libertades y el orden público, el primero basado en la Decisión nº 94-352 DC de 22 de abril de 1997. Los otros dos ejemplos están tomados de una decisión de 13 de marzo de 2003 sobre seguridad interior y que contiene nada menos que 13 reservas de interpretación. Así, tenemos:

• Decisión nº 94-352 DC de 22 de abril de 1997: la ley prohíbe la expedición de un permiso de residencia temporal a los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) que viven en estado de poligamia. El Consejo Constitucional precisó que esto sólo afectaba a los extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) que viven en Francia en este estado. Un extranjero al que se le haya denegado el permiso de residencia por este motivo puede invocar esta reserva y demostrar que sólo tiene una esposa que vive con él en Francia.
• La primera reserva se refiere a los expedientes policiales. El Consejo Constitucional exigió que la duración de la retención de los hechos que afectan a los menores concilie, por un lado, la necesidad de buscar a los autores de los delitos y, por otro, la necesidad de garantizar la rehabilitación educativa y moral de los menores infractores.
• La segunda se refiere a la introducción de un delito de injurias a la bandera nacional o al himno nacional en actos públicos organizados o regulados por las autoridades públicas.

Los autores de las dos remisiones consideraron que la introducción de este delito constituía “una grave infracción de la libertad de expresión, de conciencia y de opinión”.

El Consejo Constitucional se basó en las siguientes disposiciones constitucionales:

• El segundo párrafo del artículo 2 de la Constitución: “El emblema nacional es la bandera tricolor, azul, blanca y roja”; y el tercer párrafo: “El himno nacional es la Marsellesa”.
• Artículo 10 de la Declaración de 1789: “Nadie será molestado por sus opiniones, ni siquiera las religiosas, siempre que su manifestación no perturbe el orden público establecido por la ley”.
• Por último, el artículo 11 de la Declaración: “La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más preciados del Hombre: todo Ciudadano puede, pues, hablar, escribir e imprimir libremente, salvo el abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley”.

El Consejo Constitucional ha conciliado los requisitos constitucionales mencionados. A este respecto, cabe señalar que el ámbito de aplicación del delito estaba estrictamente delimitado. En particular, no abarcaba los “insultos” realizados a obras de la mente, en círculos privados o en eventos no organizados o regulados por las autoridades públicas.

El Consejo dictaminó que la pena fijada por el legislador no era desproporcionada con respecto a la infracción.

Por último, formuló una reserva de interpretación, precisando que la expresión “acontecimientos regulados por los poderes públicos”, tal como se aclaró en los trabajos parlamentarios, debe entenderse referida a los acontecimientos públicos de carácter deportivo, recreativo o cultural que se desarrollen en recintos sometidos a normas de seguridad e higiene en virtud del número de personas que acogen.

Datos verificados por: Louisse

Recursos

Véase También

• Promoción de la Seguridad Pública

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