La Organización del Defensor del Pueblo

Este elemento es un complemento de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre Organización del Defensor del Pueblo. [aioseo_breadcrumbs] En inglés: Ombudsman organization.

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Defensor del Pueblo

Véase la definición de Defensor del Pueblo en el diccionario.

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Evolución de la Organización del Defensor del Pueblo

1. Definición y ámbito de aplicación
El término ombudsman deriva de los términos nórdicos ombud, que significa representante, y man (hombre). En general, se considera que un ombudsman es una persona designada para llevar a cabo la resolución alternativa y extrajudicial de conflictos dirigiendo el proceso de resolución y dando recomendaciones en lugar de tomar una decisión final.

El nombramiento de defensores del pueblo tiene su origen en los países nórdicos. Sin embargo, ni siquiera la versión original escandinava permite una definición uniforme del cargo, ya que las disposiciones respectivas presentan diferencias significativas. En resumen, sin embargo, la función inicial del defensor del pueblo escandinavo era establecer una agencia parlamentaria extrajudicial independiente del ejecutivo que supervisara de oficio al poder ejecutivo, así como revisar las reclamaciones de las personas afectadas (véase 2. más adelante).

En la actualidad, varias naciones europeas y no europeas se han inspirado en el concepto del Defensor del Pueblo Parlamentario escandinavo como prototipo, estableciendo institutos similares pero modificados dentro de sus respectivos sistemas jurídicos, a menudo denominados defensores del pueblo. El objetivo subyacente es establecer formas alternativas de supervisión y resolución de conflictos en el ámbito del derecho público (véase 3. más adelante).

El derecho privado, por su parte, también se ha visto influido por el establecimiento de instituciones que se constituyen y denominan siguiendo el ejemplo del defensor del pueblo, pero que difieren en gran medida de su concepto en lo que respecta a su función y disposiciones. Esto es especialmente cierto en el caso de las relaciones jurídicas en las que la fuerza relativa de las partes está desequilibrada; en el ámbito de la protección de los consumidores -especialmente en el derecho bancario y de seguros- la creación de representantes de los consumidores, y de defensores del pueblo en particular, ha tenido mucho éxito (véase 4. más adelante).

Además, incluso las instituciones de la Comunidad Europea abogan hoy por la creación de organismos de resolución extrajudicial de litigios (véase 5. más adelante).

2. Antecedentes históricos
La institución del defensor del pueblo parlamentario se estableció inicialmente en Suecia en 1809. Con la reforma de la forma de gobierno de Suecia y la introducción de la separación de poderes (tal y como la planteó Montesquieu), el cargo del Högste Ombudsman, más tarde denominado Justitiekansleren, que había actuado como agente y representante del rey desde 1713 y que hoy sirve como defensor del pueblo del gobierno, se complementó con el cargo del Justitieombudsman parlamentario. A este último se le encomendó la supervisión de la ejecución de las promulgaciones parlamentarias a través del poder ejecutivo y los tribunales. El Justitieombudsman debía promover una aplicación uniforme de la ley y descubrir la legislación poco clara, imprecisa o ambigua para reforzar y proteger los derechos de los ciudadanos. El impacto de la función del Justitieombudsman en el sistema jurídico sueco sólo puede entenderse en su contexto histórico: antes de la creación del Regeringsrätten (el tribunal administrativo supremo) en 1909, Suecia se había ceñido únicamente a la supervisión administrativa y aún no había reconocido la revisión judicial independiente de las decisiones administrativas. Tras independizarse de Rusia en 1918, Finlandia siguió el planteamiento sueco al establecer el cargo de Riksdagens Justitieombudsmans Kansli.

Dinamarca y Noruega, por su parte, habían reconocido la supervisión judicial independiente del poder ejecutivo ya a mediados del siglo XIX y la consideraban parte inherente de la constitución (Dinamarca) o del derecho constitucional consuetudinario (Noruega). En consecuencia, al principio no había necesidad de otro organismo supervisor independiente del poder ejecutivo, al menos no en el mismo grado. Sin embargo, la evolución desde el Estado constitucional liberal del siglo XIX hacia el Estado administrativo moderno del siglo XX provocó cambios estructurales fundamentales. Como consecuencia, la supervisión judicial, como único medio de protección jurídica independiente del poder ejecutivo, se consideró cada vez más insuficiente. Para el individuo, los procedimientos judiciales eran (y siguen siendo) complicados, largos y caros. Además, este tipo de control judicial se ejerce de forma comparativamente restringida, en parte porque lo llevan a cabo tribunales ordinarios y no tribunales administrativos especializados. Por ello, en 1953, Dinamarca decidió complementar los mecanismos existentes de protección de los derechos individuales en el ámbito del derecho administrativo con una institución adicional, el Folketingets Ombudsmand. El trasplante de una institución procedente de una constitución extranjera y de una tradición nacional diferente a un entorno totalmente distinto -el moderno Estado del bienestar- fue y sigue siendo un asunto muy debatido tanto entre los juristas como entre los políticos. De acuerdo con sus tradiciones jurídicas paralelas, Noruega siguió el ejemplo de Dinamarca en 1962 al establecer el cargo de Sivilombudsmannen.

El Alltingets ombudsmann se introdujo en Islandia en 1987; sin embargo, la institución del defensor del pueblo parlamentario no sólo se encuentra en todos los sistemas jurídicos nórdicos, sino también en las Islas Feroe y Groenlandia (pertenecientes al reino de Dinamarca pero cada vez más autónomas desde los acontecimientos políticos de 1948 y 1979). Groenlandia introdujo el Defensor del Pueblo Landsting en 1995, mientras que las Islas Feroe establecieron el Defensor del Pueblo Lagting en 2001.

3. Adopción del Defensor del Pueblo de derecho público
Las naciones nórdicas acogieron la introducción del ombudsman parlamentario con gran optimismo y entusiasmo, y también los países no escandinavos adoptaron el modelo del popular y ampliamente conocido ombudsman danés en los años siguientes. De ese modo, Nueva Zelanda fue (después de Dinamarca) la cuarta y primera nación anglófona en adoptar un defensor del pueblo basado en el concepto escandinavo. Esta adopción de la institución en un sistema democrático anglófono sirvió de ejemplo para la mayoría de las naciones de la Commonwealth: en 1978 más de 30 países habían establecido una institución similar al ombudsman nórdico; en 2005 el número superaba las 100 naciones en todo el mundo. En la actualidad, sobre todo las naciones que acaban de obtener su independencia (o de superar un régimen totalitario) y que luchan por una forma de gobierno democrática comparten un interés común en la introducción de organismos de supervisión y corrección como el defensor del pueblo parlamentario escandinavo.

La Unión Europea creó el cargo de Defensor del Pueblo Europeo, con sede en Estrasburgo, en 1995. Elegido por el Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo se ocupa de las quejas que surgen en el curso de las actividades de las instituciones de la UE. Por lo general, el Defensor del Pueblo emprende acciones a raíz de las reclamaciones, pero también está facultado para iniciar investigaciones por iniciativa propia.

4. El Defensor del Pueblo en el ámbito de la protección de los consumidores
La idea de crear un organismo de control independiente designado por el Estado se implantó en el sistema de protección de los derechos de los consumidores en los años setenta. Desde el inicio de los debates sobre la protección de los consumidores en los años 60 (los consumidores y la ley de protección de los consumidores), se ha hecho hincapié en la reticencia de los consumidores a hacer valer sus derechos ante los tribunales ordinarios. Esta reticencia se atribuye a diversas razones sociojurídicas y económicas, que presentan ciertos paralelismos con las circunstancias que condujeron a la creación del defensor del pueblo de derecho público en un primer momento. En consecuencia, los déficits de información y la falta de conocimientos jurídicos, el sentimiento de inferioridad y la autocontención de los consumidores a la hora de recurrir a la justicia -especialmente cuando se trata de importes relativamente bajos y la pérdida financiera potencial parece ser comparativamente alta- provocan (desde un punto de vista económico) aversión al riesgo y una indiferencia racional del consumidor individual hacia la aplicación de sus derechos como consumidor. Las consecuencias de este mecanismo no repercuten únicamente en los propios consumidores, sino en toda la sociedad; por lo tanto, una protección insuficiente de los consumidores suele considerarse un déficit del sistema jurídico respectivo. La falta de aplicación de los derechos de los consumidores conduce a una aplicación deficiente de la legislación sustantiva de protección de los consumidores y cuestiona la legitimidad de los derechos de los consumidores como tales, lo que genera una desconfianza general. La capacidad de funcionamiento de los mercados de consumo se ve mermada, sobre todo en relación con la creciente disimetría económica entre empresas y consumidores.

Por ello, varias naciones occidentales incorporaron diversos recursos a sus respectivos ordenamientos jurídicos. En particular, las naciones en las que los litigios en los tribunales estatales han resultado muy costosos hicieron un gran esfuerzo por introducir alternativas realistas a la resolución tradicional de litigios. Aparte de los procedimientos de arbitraje y mediación (mediación) y la creación de tribunales especiales y procedimientos acelerados para demandas de menor cuantía (por ejemplo, los tribunales de demandas de menor cuantía de EE.UU. y el Småkravsprosess especial de la Ley de Enjuiciamiento Civil noruega), esto incluye diversas instituciones de defensores del pueblo que son de gran importancia cuando se trata de reforzar la posición del consumidor en los litigios entre consumidores y empresas y de apoyar la aplicación individual de los derechos del consumidor.

Hay que distinguir dos tipos principales de defensores del pueblo: en la primera categoría se incluyen los organismos públicos de supervisión, como el defensor del consumidor escandinavo (véase a) más adelante). Los defensores del pueblo de la segunda categoría son, en su mayoría, agencias privadas de resolución de conflictos, específicas de cada sector industrial y establecidas por los propios proveedores. Así, por ejemplo, en el Reino Unido se creó el Insurance Ombudsman Bureau (IOB), ahora perteneciente al Financial Ombudsman Service (FOS); en Alemania, tanto los bancos privados como el sector de los seguros crearon también defensores del pueblo (véase b) más adelante). Mientras que los defensores del pueblo de la primera categoría se ocupan, en su mayoría, de la protección de los intereses colectivos de los consumidores en casos de prácticas comerciales engañosas (prácticas comerciales, engañosas) y competencia desleal (competencia desleal (principios básicos)) en particular, y rara vez llevan a cabo procedimientos arbitrales específicos, el objetivo principal de la segunda categoría es resolver litigios entre consumidores individuales y empresas. En comparación con el Defensor del Pueblo tradicional de derecho público y el Defensor del Consumidor escandinavo, la introducción de las instituciones privadas de defensa del consumidor supuso un cierto grado de innovación en lo que respecta a la resolución de litigios: las instituciones privadas no se limitan a ofrecer sugerencias a la hora de resolver un litigio; por lo general, al Defensor del Pueblo privado se le confiere autoridad decisoria. En la mayoría de los casos, esta decisión es únicamente vinculante para la empresa (hasta un determinado importe en litigio), mientras que el consumidor sigue siendo libre de acudir a los tribunales.

a) El defensor del consumidor designado por el Estado (modelo escandinavo)
Introducido en Suecia en 1971, el Konsumentombudsmannen (KO, defensor del consumidor) es hoy un funcionario público de gran reputación que, al mismo tiempo, es el Director General de la Konsumentverket (KOV, Agencia Sueca del Consumidor). La tarea predominante del defensor del consumidor es garantizar el cumplimiento por parte de los participantes en el mercado de la normativa sobre protección del consumidor. El defensor del consumidor actúa ante reclamaciones de consumidores o competidores, notificadas por la autoridad pública o de oficio. Como representante del interés general de los consumidores, el defensor del consumidor aspira al cumplimiento voluntario de sus recomendaciones. Cuando las negociaciones no tienen éxito, el defensor del consumidor puede interponer una demanda ante el Marknadsdomstolen (Tribunal del Mercado), alegando una infracción de la Lag om avtalsvilkor i konsumentförhållanden (Ley de Condiciones Contractuales de los Consumidores) o de la Marknadsföringslagen (Ley de Prácticas Comerciales), si procede en relación con la violación de otros estatutos orientados al consumidor. De este modo, se puede solicitar un requerimiento judicial, la divulgación de información o una sanción por perturbación del mercado (hasta el 10% de la facturación anual). En casos de menor importancia y únicamente mediante el consentimiento de la empresa implicada, el defensor del consumidor está autorizado a emitir órdenes de prohibición o a solicitar la divulgación de determinada información. Además, desde 1997, el defensor del consumidor puede representar incluso a un grupo de consumidores ante el Allmänna reklamasjonsnämnden (ARN, Consejo Nacional Sueco de Reclamaciones de los Consumidores) en el curso de acciones de grupo extrajudiciales. La posibilidad de entablar procedimientos de grupo ante los tribunales ordinarios fue establecida por la Lag om grupprättegång (Ley de procedimientos de grupo) en 2002. Esto supone un gran aumento en la aplicación de los intereses y derechos colectivos de los consumidores, ya sea representados por el defensor del consumidor o por otras personas.

Otro aspecto importante es que el defensor del consumidor puede apoyar a los consumidores individuales y sus respectivos intereses ante los tribunales ordinarios en el curso de las acciones interpuestas por un consumidor individual. Inicialmente, este sistema de apoyo se limitaba a los litigios de consumo en el sector de los servicios financieros, pero en 2007 se amplió a cualquier tipo de litigio de consumo. Este tipo de intervención del defensor del consumidor ha resultado cada vez más atractivo para los consumidores. Hasta ahora, el sistema sólo ha sido provisional y está previsto que finalice en diciembre de 2011.

Por último, el defensor del consumidor participa en el proceso de toma de decisiones de la ARN relativo a los litigios entre consumidores y empresas emitiendo declaraciones (además de las de los representantes de la empresa y el consumidor) que se incluyen en la recomendación final no vinculante de la ARN. Sin embargo, las empresas implicadas siguen estas recomendaciones con regularidad.

Del mismo modo, Dinamarca (y de forma similar Noruega y Finlandia) introdujeron el Forbrugerombudsmand, cuyo principal objetivo es proteger los intereses colectivos de los consumidores y garantizar el cumplimiento de los requisitos de la Markedsføringsloven (Ley de prácticas de comercialización) -en su caso, en relación con otra legislación orientada al consumidor- con la Betalingsmiddelloven, la Tobaksreklameloven, la E-handelsloven y, por último, con la Lov om juridisk rådgivning. Al igual que el defensor del consumidor sueco, el Forbrugerombudsmand actúa ante las quejas de consumidores o competidores, notificadas por instituciones (públicas) o de oficio, y se ocupa de la resolución extrajudicial de litigios y del cumplimiento voluntario de sus recomendaciones. El Forbrugerombudsmand también está autorizado a interponer acciones ante el Sø- og Handelsretten i København (Tribunal Marítimo y Comercial de Copenhague) por presunta infracción de la legislación de protección del consumidor en cuestión. En caso de peligro inminente, el defensor del consumidor está facultado para adoptar por sí mismo decisiones provisionales.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Las asociaciones empresariales y de consumidores crearon varias juntas privadas de reclamaciones después de que Dinamarca pusiera en vigor la legislación marco relativa a los litigios individuales en materia de consumo. Actuando de forma complementaria, la Forbrugerklagenævnet (Junta de Reclamaciones de los Consumidores) pública -según establece la Forbrugerklagelov (Ley de Reclamaciones de los Consumidores) de 2003- se ocupa de las reclamaciones residuales que no pueden presentarse ante una de las juntas de reclamaciones privadas y que no están excluidas de este tipo de resolución extrajudicial de litigios por el Ministerio de Familia y Consumo. En cambio, el Forbrugerombudsmand danés no interviene en los litigios individuales de los consumidores.

b) Instituciones de ombudsman del sector privado
La Insurance Ombudsman Bureau (IOB) inglesa es un ejemplo paradigmático de las numerosas instituciones privadas de defensa del consumidor. En 1981, las tres mayores compañías de seguros crearon la IOB como agencia independiente y gratuita de resolución de litigios. El objetivo subyacente era hacer frente a las crecientes críticas por la falta de protección del consumidor tanto en el derecho procesal como en el sustantivo inglés. Cediendo a esta presión y basándose en las demandas formuladas por la Asociación de Consumidores y la Oficina de Comercio Justo en la década de 1970, las compañías de seguros crearon un “defensor del pueblo” privado independiente, llamado así por las connotaciones positivas vinculadas al concepto escandinavo de defensor del pueblo, a saber, integridad, independencia y capacidad de respuesta pública. Aunque uno de los objetivos de la creación del IOB era claramente la mejora de la imagen de las compañías de seguros, al mismo tiempo debía considerarse como un medio para evitar una intervención más directa y vinculante a través de la legislación. A lo largo de los años siguientes, el IOB se convirtió en un ejemplo paradigmático de resolución de litigios a través de la autorregulación; así lo demuestran el volumen de reclamaciones tramitadas, la confianza de las personas afectadas y los observadores, el alto nivel de concienciación pública y la adopción del sistema en otros sectores y países. En 2001, el defensor del asegurado se implantó en todo el sector de los servicios financieros: se creó un Servicio del Defensor Financiero (FOS, por sus siglas en inglés) estatutario, que fusionó y estandarizó ocho sistemas diferentes de defensoría y arbitraje. Así, el IOB se ha convertido ahora en una rama del FOS. Sin embargo, esta iniciativa legislativa para armonizar y regular a los defensores del pueblo (como se ha visto en otros países como Dinamarca e Irlanda) no debe percibirse como una reforma de mecanismos anacrónicos, sino como la ampliación de un sistema de éxito, ahora amparado por la ley.

Dado que Alemania intentó integrar los litigios de consumo en el sistema judicial general (utilizando subvenciones estatales), no participó activamente en la evolución europea relativa a los organismos extrajudiciales privados de resolución de litigios específicos de un sector hasta que las iniciativas privadas crearon el Defensor del cliente bancario en 1992 y el Defensor del cliente de seguros en 2001. En general, los instrumentos de la asistencia jurídica gratuita y del seguro privado de gastos judiciales hacen que los tribunales alemanes sean accesibles a todo el mundo. Sin embargo, la eficacia del sistema judicial disminuye constantemente debido al aumento del volumen y la duración de los procedimientos. En este sentido, el Defensor del Pueblo bancario y el Defensor del Pueblo de los seguros, creados a imagen y semejanza del Defensor del Pueblo de los seguros británico, han adquirido una reputación considerable. Esto es más visible en el creciente número de reclamaciones de los consumidores que se presentan ante los defensores del pueblo en lugar de acudir a los tribunales, que de otro modo estarían disponibles, y en la organización voluntaria a escala nacional de las agencias de seguros a través de la Asociación del Defensor del Pueblo. Esto refleja una aceptación cada vez mayor del ombudsman y da lugar tanto a una confianza mutua propicia para el mercado como a un alto grado de satisfacción entre los consumidores y las empresas. Así pues, el establecimiento de más defensores del pueblo en otros mercados de consumo parece prometedor, siempre que los miembros de los respectivos sectores muestren intereses homogéneos y tengan en cuenta la clave del éxito del defensor del pueblo: competencia decisoria limitada y decisiones unilateralmente vinculantes para el profesional.

Revisor de hechos: Schmidt

Contenido de Organización del Defensor del Pueblo

Véase subcategorías del defensor del Pueblo en el contexto constitucional en esta plataforma digital:

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