Autoridades Administrativas Independientes
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En inglés: Independent administrative authorities.
Autoridades Administrativas Independientes
Fenómeno de las Autoridades Administrativas Independientes
La creación de autoridades administrativas independientes, en nuestra como en otras jurisdicciones, no ha sido el resultado de un diseño preestablecido, ni se ha guiado por una lógica institucional global. Este ha sido el caso no sólo en Francia, sino también en la experiencia de las agencias reguladoras independientes. El modelo estadounidense, con más de un siglo de tradición, ha inspirado las experiencias europeas mucho más recientes, empezando por la francesa.
En Italia, el fenómeno fue tomando forma tras la creación de la CONSOB (Commissione nazionale per le società e la borsa – 1974), el Garante per l’editoria (1981) y el ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private – 1982) y se desarrolló en los años 90.
Fue decisivo el impulso dado por la Unión Europea para establecer las autoridades más importantes. No sólo la Autoridad de la Competencia y del Mercado (AGCM), creada en virtud de la l. 10.10.1990, nº 287, sino también el Garante de la Protección de Datos Personales (l. 31.12.1996, nº 675, la llamada Ley de Privacidad) y las Autoridades Reguladoras de los Servicios Públicos, es decir, la Autoridad de la Electricidad y el Gas (AEEG – l. 11.11.1995, nº 481) y la Autoridad de Garantías de las Comunicaciones (AGCOM – l. 31.7.1997, nº 249: la Autoridad se hizo cargo de los procedimientos y relaciones encabezados por el Garante per l’editoria), constituyen la aplicación de los principios y directivas comunitarios.
En los años noventa también se creó la Comisión de Garantía para la aplicación de la ley sobre el ejercicio del derecho de huelga (artículo 12, Ley nº 46 de 12.6.1990), la Comisión de Vigilancia de los Fondos de Pensiones (COVIP – Decreto Legislativo nº 24 de 21.4.1993) y la Autoridad de Vigilancia de la gestión de los fondos de pensiones (COVIP – Decreto Legislativo nº 24 de 21.4.1993). ) y la Autoridad de Supervisión de las Obras Públicas (l. 11.2.1994, nº 109), que posteriormente se convirtió en la Autoridad de Supervisión de los Contratos Públicos de Obras, Servicios y Suministros (artículos 6-8, decreto legislativo 12.4.2006, nº 163): esta última, sin embargo, fue suprimida por el artículo 19 del decreto legislativo nº 90 de 24.6.2014. Estas autoridades también se cuentan -no sin cierta incertidumbre- entre las autoridades administrativas independientes.
El legislador italiano nunca ha calificado explícitamente a una autoridad administrativa como independiente, recurriendo en la mayoría de los casos a fórmulas indirectas, como “opera con plena autonomía e independencia de criterio y evaluación” para, por ejemplo, las Autoridades Reguladoras de los Servicios Públicos. En Francia, en cambio, la paternidad de la noción corresponde al legislador y se remonta a 1978 (Commission nationale de l’informatique et des libertés – CNIL). Hasta diez autoridades administrativas fueron calificadas como independientes por el parlamento transalpino entre 1984 y 2001. Las demás autoridades fueron calificadas por los tribunales. En Francia, había treinta y cuatro autoridades administrativas independientes en 2001, según el Informe público 2001 del Consejo de Estado.
En Italia, las nuevas figuras administrativas -cuyo perfil difiere de la tradición continental- han despertado la hostilidad del sistema de partidos políticos, como demuestran los proyectos de reforma destinados a reducir y contener el papel de las autoridades y los intentos de socavar su independencia. Por otro lado, gran parte de la doctrina, desorientada por la novedad que suponen las autoridades administrativas independientes, se posicionó inicialmente en defensa de la tradición político-administrativa, cuestionando la constitucionalidad de las autoridades y/o adelantando interpretaciones tendentes a reducir, cuando no anular, su papel. A pesar de las persistentes dificultades, el fenómeno de las autoridades administrativas independientes también se ha consolidado en nuestro ordenamiento jurídico y ha experimentado nuevos desarrollos en tiempos más recientes.
Salvo que por su contexto se desprenda otra cosa, este texto se referirá al derecho italiano; en su defecto, por el derecho europeo.
El Decreto Legislativo nº 150 de 27.10.2009 creó la Comisión de Evaluación, Transparencia e Integridad de las Administraciones Públicas (CIVIT). Las funciones de supervisión y control que se le asignaron fueron ampliadas por la Ley nº 190 de 6.11.2012, que identificó al CIVIT como Autoridad Nacional Anticorrupción. La Comisión tomó entonces el nombre de Autoridad Nacional Anticorrupción y para la Evaluación y Transparencia de las Administraciones Públicas (ANAC – l. 30.10.2013, nº 125), destinada a asumir también las funciones de la suprimida Autoridad de Supervisión de los Contratos Públicos de Obras, Servicios y Suministros (en virtud del citado art. 19, d.l. nº 90/2014). Se estableció una nueva autoridad reguladora para el sector del transporte ferroviario, portuario, aéreo y por carretera (art. 37, Decreto Ley nº 201 de 6.12.2011, convertido por la Ley nº 214 de 22.12.2011, modificada por el art. 36, Ley nº 27 de 24.3.2012). La transformación del Instituto Nacional de Estadística (ISTAT) en una autoridad administrativa independiente, indicada por la Comunicación Europea de 2005 (Código de Estadísticas Europeas) y el Reg. CE 11.3.2009, nº 222, se inició por el art. 3 del d.l. 18.10.2012, nº 179, convertido por el l. 17.12.2012, nº 221 (la llamada Ley de Agenda Digital). La Ley nº 112 de 12.7.2011 creó el Órgano Garante de la Infancia y la Adolescencia, un organismo monocrático llamado a promover la aplicación de las medidas previstas en la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño y del Adolescente y otros actos internacionales. La creación del Defensor del Pueblo Nacional para los derechos de las personas detenidas o privadas de libertad de otro modo fue prevista por el Decreto-Ley nº 146 de 23.12.2013. En aplicación de la Const. l. 20.4.2012, n.º 1, que reformuló el artículo 81 de la Constitución italiana para reforzar la restricción del equilibrio presupuestario y dispuso la creación de un órgano independiente al respecto, la Ley n.º 243 de 24.12.2012 estableció la Oficina Parlamentaria de Presupuestos en las Cámaras del Parlamento, formada por un consejo de tres miembros, “para el análisis y la verificación de la evolución de las finanzas públicas y para la evaluación del cumplimiento de las normas presupuestarias” (artículo 16). La oficina está llamada a proporcionar evaluaciones independientes de las finanzas públicas, que sólo pueden ser ignoradas por el gobierno por motivos justificados.
Paralelamente a la creación de nuevas autoridades administrativas independientes, se ha producido una ampliación de las funciones (conspicua en el caso de la Autoridad de la Competencia y el Mercado) y un refuerzo de la independencia de las autoridades existentes impulsado por la legislación europea (Directivas CE nº 72, 73 de 13.7.2009, Directivas CE nº 136 y 140 de 25.11.2009).
Más allá del importante rasgo común de la independencia, las autoridades administrativas independientes no pueden ser rastreadas a un único modelo debido a la considerable diversidad de sus campos de actividad, funciones y competencias. Sin embargo, surge una distinción entre los reguladores del mercado y otras autoridades.
Para los reguladores del mercado, la influencia del modelo estadounidense es claramente evidente y se puede hablar no sólo de la consolidación de la independencia, sino también de la formación de un modelo administrativo innovador. Las demás autoridades son también una importante manifestación de la necesidad de adaptar y hacer evolucionar las formas de actuación pública y los principios de organización del Estado. Existe una tendencia a sustraer ciertas funciones públicas a la dirección política mayoritaria, es decir, una lógica en la que los objetivos más apremiantes e inmediatos de la mayoría gubernamental están destinados a prevalecer sobre el desempeño imparcial de las funciones. Esto responde tanto a una necesidad de eficacia como a una necesidad de garantías, que se hacen ineludibles cuando el buen ejercicio de las funciones es también relevante a nivel europeo y/o mundial (como, por ejemplo, lo atestigua recientemente la evolución del ISTAT hacia la estructura de una autoridad independiente).
Es demasiado pronto para saber si la evolución más reciente de nuestro ordenamiento jurídico señala una evolución en el sentido de la experiencia de Francia, donde existen ahora (según diferentes evaluaciones) entre cuarenta y cincuenta autoridades administrativas independientes, que se han extendido también a sectores típicos de la soberanía estatal, como la defensa, el orden público y la justicia. Esta evolución debe considerarse con atención crítica, no sólo porque indica la necesidad de una reorganización del Estado también para reforzar su imparcialidad, sino también porque el instrumento de la autoridad administrativa independiente puede ser mal utilizado o, en cualquier caso, no justificado. De hecho, la creación de una autoridad independiente puede constituir un expediente para eludir la responsabilidad política, que se consigue descargando las decisiones difíciles o costosas en términos de consenso en un órgano calificado como independiente; además, puede permitir la ampliación de la esfera administrativa en detrimento del juez, afectando así a la protección judicial de las situaciones jurídicas subjetivas.
Autoridades Administrativas: Su Independencia
El rasgo de la independencia une a las autoridades en una categoría que es muy diversa en sí misma. La independencia de las autoridades puede ilustrarse según tres significados o aspectos significativos que adquiere.
En una primera acepción, que puede decirse que es formal, la independencia equivale a la separación. Determinadas funciones, de regulación o incluso sólo de contribución, en un sentido muy amplio, a la regulación de determinados sectores del ordenamiento jurídico se sitúan fuera de la línea y del aparato de la vida administrativa ordinaria y se asignan a una autoridad ad hoc, con o sin personalidad jurídica.
Mucho más relevante es la segunda acepción que adquiere la independencia, en cuanto expresa la no dependencia de manifestaciones de la voluntad ajena en el desempeño de la actividad (investigadora, informativa, propositiva, consultiva, decisoria, de juicio, etc.) encomendada a la figura subjetiva. El aspecto relacional que adquiere importancia en este caso es el que existe entre la política y la administración. La independencia, en el sentido ahora considerado, no puede ser absoluta, sino sólo relativa, ya por la circunstancia de que la actividad queda subordinada a la ley. La independencia, aunque relativa, es sin embargo de gran importancia, caracterizada por la no dependencia de la actividad de las directivas políticas y por la actitud de “control” esencialmente como evaluación de la actividad y los resultados globales. En consecuencia, se eliminan las medidas tradicionales, como las directivas o los actos de dirección y las aprobaciones de actos individuales, que pueden tener un efecto sustitutivo de la voluntad de la autoridad, que puede decirse que es independiente por este motivo.
La tercera acepción o aspecto significativo de la independencia indica la libertad frente a diversos tipos de condicionamientos, incluidos los organizativos y financieros, que pueden afectar al ejercicio de las funciones y que pueden proceder no sólo de la política, sino también de los grupos de interés. En este sentido, los requisitos y sistemas de nombramiento de los miembros de las autoridades, la duración de su mandato, su renovabilidad y revocabilidad, y la regulación de las incompatibilidades son de primera importancia.
Un mandato adecuado (que no coincida con el de la legislatura) y su no renovabilidad son garantías de la independencia de los miembros de las autoridades, para los que no se permite la revocación anticipada del cargo. En este sentido, la Ley nº 31 de 28.10.2008 ajustó el mandato de los miembros de algunas autoridades independientes al ya previsto para la AGCM (siete años), mientras que el Decreto Ley nº 201 de 6.12.2011 excluyó la posibilidad de confirmación para todos los miembros de las autoridades administrativas independientes. De acuerdo con la legislación europea (directivas 2009/73/CE y 2009/140/CE), la revocación de los jefes de las autoridades tiene un alcance muy circunscrito, pudiendo operar únicamente en caso de pérdida de los requisitos exigidos para el nombramiento y de la comisión comprobada de graves irregularidades relevantes para las leyes nacionales.
Los requisitos subjetivos de los miembros de los colegios de autoridades pretenden garantizar su competencia, independencia y experiencia. El sistema de incompatibilidades, además de asegurar el pleno compromiso de los titulares de los órganos de gobierno de las autoridades, debe evitar que se encuentren en situaciones de conflicto de intereses, proyectando, en un intento de prevenir el riesgo de influencia externa, de grupos privados o públicos interesados en el ejercicio de las funciones de las autoridades, tanto sobre el período anterior al nombramiento como sobre el período posterior al ejercicio de la pertenencia a la autoridad.
Se ha discutido mucho sobre la regulación de la facultad de nombrar a los miembros de las autoridades, que actualmente se atribuye en nuestro sistema en algunos casos a los Presidentes de las Cámaras (por ejemplo, para la AGCM), en otros a la Cámara de Diputados y al Senado (por ejemplo, para el llamado Garante de la Privacidad) o al Gobierno (por ejemplo, para la CONSOB). La garantía mínima para intentar asegurar la independencia de las autoridades es la intervención de mayorías necesariamente bipartidistas en los nombramientos, acompañada de procedimientos que desincentiven las prácticas de adjudicación, previendo así selecciones transparentes y audiencias parlamentarias de los candidatos. Sin embargo, en un contexto jurídico y cultural muy poco sensible al valor de la independencia, hay que considerar también la intervención de organismos super partes (ejemplo de Francia) y procedimientos innovadores para nuestro sistema jurídico, como los concursos públicos.
Las autoridades administrativas independientes gozan de autonomía de gestión organizativa y financiera, que en realidad está sujeta a muchas limitaciones. La primera, muy variable en el derecho positivo, se concreta sobre todo en la facultad de regular su organización y funcionamiento mediante reglamentos. Existe un principio a este respecto que, indicado por el artículo 97 de la Constitución (“buen funcionamiento”), ha sido impuesto recientemente por la legislación europea (Directivas 2009/72/CE, 2009/73/CE y 2009/140/CE): las autoridades nacionales de reglamentación deben ser dotadas por los Estados miembros de los “recursos humanos y financieros adecuados para el ejercicio de sus actividades”.
Para la mayoría de las autoridades independientes, el sistema de relaciones laborales del personal es público, siguiendo el modelo del Banco de Italia.
Para adscribir una autoridad a la categoría de autoridades administrativas independientes, el Consejo de Estado hace uso de los siguientes “índices normativos”: la calificación normativa; la naturaleza de las funciones y su referenciabilidad a la protección de valores de relevancia constitucional, que la ley pretende sustraer a la responsabilidad política del Gobierno; la autonomía organizativa y presupuestaria; los requisitos subjetivos de los miembros, el sistema de nombramiento y la disciplina de incompatibilidades; el sistema de relaciones interinstitucionales y la posición que el órgano en cuestión ocupa en él. Se trata de “índices reveladores” que, si bien pueden estar presentes en todo o en parte, deben existir “de manera prevalente, aptos, como tales, para definir la pertenencia a la categoría” de autoridades administrativas independientes de un determinado organismo (Consejo de Estado, Sec. I, dictamen 22.3.2010, nº 1081, relativo a la independencia reconocida de CIVIT; Consejo de Estado, Ad. gen., dictamen 6.5.2011, nº 1721, relativo a la independencia reconocida de CONSOB).
EL MODELO REGULADOR-JUDICIAL y AUTORIDADES ATÍPICAS
La afirmación de autoridades administrativas independientes en la regulación de los mercados se inscribe en el contexto actual, caracterizado por la adhesión a la economía de mercado y la globalización.
La Unión Europea y la globalización de los mercados no sólo implican la aceptación de los valores del mercado, sino también un nuevo modelo institucional de intervención pública. Para evitar la marginación de los mercados nacionales, hay que garantizar la fiabilidad de las instituciones propuestas para regular los mercados y su buen funcionamiento según las normas internacionales. Esto conduce a una homogeneización de las normas y los modelos institucionales, que tienden a ajustarse a las normas y los modelos institucionales más evolucionados. Ya en el Informe público 2001 del Conseil d’État se destacaba que la creación de autoridades administrativas independientes responde principalmente a un “imperativo de credibilidad internacional” del sistema económico del país. Además, las autoridades, especialmente en el ámbito financiero, están conectadas con sus homólogos extranjeros, no sólo a nivel europeo.
La credibilidad y la funcionalidad de las autoridades independientes de regulación del mercado están estrechamente vinculadas a un nuevo modelo de actuación y organización, que puede definirse como regulador-regulado. En ella, la función institucional de regulación asignada a la autoridad se entiende en un sentido amplio, es decir, es necesario que la ley otorgue a la autoridad un mandato completo en relación con el sector que se le ha encomendado, que se le atribuyan competencias suficientes y que se garantice la independencia de la autoridad tanto del gobierno como de los sujetos regulados. Como indican las experiencias anglosajonas, la eficacia de la acción se deriva de la ampliación de los poderes reglamentarios y de su acumulación con los poderes de ejecución administrativos, represivos y contenciosos.
El modelo de regulación-justicia se basa en los principios de participación en la elaboración de las normas, de administración contenciosa en su aplicación y de imparcialidad objetiva de la autoridad de decisión. En adhesión a ella, o más bien en nombre de la afirmación del “debido proceso”, nuestro sistema jurídico ha evolucionado. En consonancia con lo previsto en Estados Unidos por la Ley de Procedimiento Administrativo desde 1946, las autoridades reguladoras independientes deben, de hecho, prever y aplicar un procedimiento de notificación y comentario. La autoridad debe hacer pública la propuesta de acto reglamentario o general para que las partes interesadas puedan formular observaciones al respecto; las observaciones obtenidas durante el procedimiento deben tenerse en cuenta al adoptar el acto reglamentario general. Por otro lado, la actividad administrativa de elaboración de medidas adquiere un carácter contencioso. En ella, es fundamental la observancia escrupulosa de un proceso contradictorio completo e igualitario. También en este caso, la referencia es a la Ley de Procedimiento Administrativo de los Estados Unidos y al procedimiento de adjudicación que establece. Para hacer realidad el modelo, sigue siendo necesario que la imparcialidad de la autoridad se garantice también desde el punto de vista organizativo, lo que requiere en particular la separación de las funciones de investigación y de decisión. En sus rasgos esenciales, el modelo de regulación-justicia ha recibido la consagración en el plano de los principios en dos normas muy importantes, contenidas en la Ley comunitaria de 2004 (artículo 9, Ley 18.4.2005, nº 62) y en la Ley 28.12.2005, nº 262 de protección del ahorro. Las autoridades contempladas en la legislación -el Banco de Italia, la CONSOB, el ISVAP y la COVIP- han sido llamadas por la Ley nº 262/2005 a regular con su propia normativa la aplicación de los principios generales que, según el modelo normativo-judicial, vinculan su actuación.
El Banco de Italia, organismo de derecho público con estructura asociativa, antiguo instituto emisor, tiene funciones complejas destinadas a garantizar la estabilidad monetaria y financiera de la economía, mediante su contribución a la política monetaria europea y el ejercicio de funciones de regulación y supervisión de los mercados crediticios y financieros; El CONSOB es un organismo público que, con el fin de proteger el ahorro, desempeña las funciones de regulación y supervisión del mercado de productos financieros, velando principalmente por la transparencia y la exhaustividad de la información (las funciones para garantizar la estabilidad y la contención del riesgo están asignadas al Banco de Italia); el Instituto de Supervisión de Seguros (IVASS) ha tomado el relevo del ISVAP en la regulación y supervisión del sector de los seguros sobre la base de d. Ley 6.7.2012, n.º 95, convertida por la Ley 7.8.2012, n.º 135; la normativa de creación del IVASS señala explícitamente que el organismo está llamado a operar “con plena autonomía e independencia” sin sujeción a directivas y establece un vínculo muy estrecho entre la supervisión de los seguros y la supervisión bancaria a través de la derivación de los máximos órganos de dirección del organismo a los del Banco de Italia; la COVIP, dotada de personalidad jurídica de derecho público, tiene la misión de asegurar y garantizar la transparencia y la equidad en la gestión y administración de los fondos de pensiones.
Los principios del modelo de regulación-justicia pueden extenderse a todas las autoridades administrativas independientes. La necesaria distinción entre las funciones de investigación y de decisión en el ejercicio de la potestad sancionadora viene exigida principalmente por el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Los principios mencionados son, por supuesto, ampliables en la medida en que sea posible. Ciertamente y en su totalidad, por lo tanto, a las autoridades con poderes reguladores, de ejecución y sancionadores como los que regulan los servicios de utilidad pública (AGCOM y AEEG), que desde hace mucho tiempo tienen disciplinas específicas en materia de participación en los actos reglamentarios y generales y en la repregunta en los procedimientos para la adopción de actos individuales.
Una anomalía respecto al modelo regulatorio-judicial de derivación angloamericana es la Autoridad de Defensa de la Competencia (AGCM), que desempeña una función general de protección de la competencia y del mercado, ante todo con poderes de intervención y sanción en el ámbito de los acuerdos restrictivos de la libertad de competencia, el abuso de posición dominante y las operaciones de fusión entre empresas; pero también con poderes para informar al Parlamento y al Gobierno, a los que se han añadido, a lo largo del tiempo, importantes funciones consultivas y poderes para impugnar actos administrativos, así como poderes específicos en el ámbito de la publicidad engañosa y la protección de los consumidores. Esta “anomalía” constituye un remedio para la ausencia de una cultura de la competencia generalizada, pero sigue siendo problemática. De hecho, la Autoridad invade el espacio del juez y, aunque carece de un poder general para regular el mercado, acaba ejerciendo una función reguladora a través de la modulación del ejercicio de sus amplias facultades de advertencia y sanción junto con el recurso a los nuevos instrumentos de consulta a las empresas y la consiguiente asunción de compromisos por parte de éstas. Un reequilibrio en beneficio del juez ordinario, favorecido por instrumentos destinados a reforzar la llamada ejecución privada, como las acciones colectivas convenientemente disciplinadas, puede resultar necesario en el futuro.
Por otro lado, la anomalía constituida por el Garante para la protección de datos personales, que tiene tareas de supervisión, control, poderes de prohibición y bloqueo en el ámbito del tratamiento de datos y de impulso de la actividad del Gobierno, no encuentra justificación válida en su disciplina actual. Las normas que establecen el Garante dejan esencialmente al Gobierno, a través de la fuente normativa, la latitud del derecho a la confidencialidad y permiten a la autoridad administrativa Garante invadir – parcialmente, pero con efectos ciertamente condicionantes – el campo propio y exclusivo del juez ordinario.
ASPECTOS PROBLEMÁTICOS
Se puede decir que algunas cuestiones capitales que han animado el debate sobre el tema de las autoridades independientes se han apagado. Así, las dudas sobre el carácter administrativo y la constitucionalidad de las autoridades parecen ampliamente superadas. La forma contenciosa de la actividad probatoria, que a menudo conduce a la calificación de los actos de las autoridades como cuasi-jurisdiccionales, caracteriza, no menos que la independencia, necesaria para asegurar la neutralidad con respecto a los intereses, el modelo de las autoridades independientes, según una forma innovadora de cuidar el interés público que sigue siendo administrativo. La concepción dialéctica que, en materia de administración, informa nuestra Constitución permite, con mucha más facilidad que para otros sistemas, considerar la constitucionalidad de autoridades administrativas independientes. Los artículos 97 y 98 de la Constitución, que hacen hincapié en la necesidad de la separación entre la política y la administración, ofrecen de hecho un espacio para las administraciones en una posición de relativa independencia de la autoridad política, alejadas, en particular, de la dirección gubernamental.
Del mismo modo, sólo rompiendo el molde de la tradición se pueden resolver adecuadamente otras cuestiones controvertidas. La concentración de competencias que se realiza en el modelo de autoridades administrativas independientes, desde la actividad policial e inquisitiva hasta la reglamentaria, de ejecución y sancionadora, y la latitud de las facultades normativas asignadas a las autoridades sin prescripciones de contenido en cuanto a su ejercicio, encuentran su razón en exigencias funcionales ineludibles, en la propia ratio de la regulación independiente. Desde hace tiempo, además, el principio de separación de poderes ha perdido su capacidad ordenadora y se ha abandonado su aplicación rígida en todos los ordenamientos jurídicos, al tiempo que se ha afirmado la convicción de que la sustancia del valor de la legalidad se salva cuando la actuación administrativa está determinada en gran medida por normas fijadas de antemano y el juez puede ejercer un control penetrante sobre ella.
En el modelo de regulación-justicia, la elaboración de las normas, aunque esencialmente por la misma autoridad que está llamada a aplicarlas de forma contenciosa, debe producirse con la más amplia garantía de la participación de los intereses en juego y está estrictamente sujeta a los principios de proporcionalidad y motivación. Precisamente de ahí se deriva la legitimidad de lo que en el fondo es una amplia delegación de funciones normativas en beneficio de una autoridad administrativa, cuya principal justificación radica en la necesidad de funcionalidad y eficacia de las normas, que sólo puede satisfacer una autoridad ad hoc que actúe sobre el terreno. Por otra parte, al tratarse de autoridades administrativas, no se justifica ninguna atenuación del control judicial respecto a los actos de las autoridades administrativas independientes. En esta dirección, el juez administrativo ha afirmado, con un rigor acentuado a lo largo del tiempo, la necesidad de las garantías procesales y de la justificación de los actos de las autoridades y se ha orientado a asegurar la eficacia de la tutela judicial frente a las autoridades excluyendo los ámbitos de actividad que les están reservados (Consejo de Estado, sección VI, 3.6.2004, nº 926; véase también en este sentido Tribunal de Casación, S.U., 20.1.2014, nº 1013). En la jurisprudencia del Consejo de Estado destinada a afirmar el debido proceso, la convicción exacta del valor legitimador, desde el punto de vista democrático, de las normas de repreguntas y de la participación de los particulares en el ejercicio de la potestad reglamentaria también ha adquirido un papel central (Consejo de Estado, sección VI, 27.12.2006, nº 7972).
Sin embargo, la cultura y la práctica del debate contradictorio, entendido como pleno y equitativo, caracterizado por la igualdad de armas entre la acusación y la defensa y, más aún, el principio de separación entre el órgano instructor y el juzgador no han alcanzado todavía un grado suficiente de afirmación ni siquiera en el marco de los procedimientos sancionadores (véase C. eur. dir. uomo, 4.3.2014, Grande Stevens y otros c. Italia).
Autoridades Independientes en Línea
El fortalecimiento de la independencia (así como el perfeccionamiento de la acción) de los reguladores del mercado ha ido de la mano del avance de la conexión en red de las autoridades. En los últimos tiempos se ha endurecido también porque se ha institucionalizado cada vez más a nivel europeo, empezando por el Sistema Europeo de Bancos Centrales, el más integrado, al que pertenecen los bancos centrales de los países miembros y que, según el Tratado de la UE, tiene su propio estatuto y sus propios fines.
En respuesta a la crisis financiera mundial, se crearon la Junta Europea de Riesgo Sistémico y tres autoridades de supervisión financiera: la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados. Suceden, respectivamente, al CEBS, el Comité de Supervisores Bancarios Europeos, al CEIOPS, el Comité creado en 2004, que reunía a las autoridades de supervisión de seguros de los 27 Estados miembros de la UE, y al CESR, el Comité que ya había reforzado la red entre los supervisores de los mercados de valores. El Reglamento (CE) nº 713 de 13.7.2009 creó la Agencia Europea de Cooperación de los Reguladores de la Energía. El Reg. CE nº 1211 de 25.11.2009 creó el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), que se caracteriza por su independencia y está llamado a desempeñar sus funciones de forma imparcial y transparente. El ORECE tiene más competencias que el anterior Grupo de Reguladores Europeos al que sustituye.
Las autoridades de competencia de los Estados miembros forman parte, junto con la Comisión Europea, de la REC (Red Europea de Competencia).
A medida que aumenta el interés de la Unión Europea por un determinado sector, surge no sólo la necesidad de imponer principios y normas a la organización y funcionamiento de las administraciones nacionales a través de la disciplina europea, a menudo “sugiriendo” el modelo de la autoridad administrativa independiente, sino también la necesidad de que las propias autoridades estén conectadas en red con un centro de referencia a nivel europeo.
La autoridad administrativa independiente es, de hecho, un modelo que, desde una perspectiva europea, resulta especialmente adecuado y fiable para garantizar la primacía del Derecho europeo y su aplicación coherente. En particular, la independencia de la autoridad -al romper los tradicionales vínculos estrechos con el Estado y el gobierno nacional- favorece la aparición de una cultura común de los reguladores, lo que permite su inclusión fructífera en las mencionadas redes, a través de las cuales la cultura común se nutre y fortalece, traduciéndose en prácticas básicamente homogéneas.
Las autoridades administrativas independientes también están conectadas en red con las correspondientes autoridades extranjeras de todo el mundo. Especialmente los que operan en los mercados financieros se han “internacionalizado”, dando lugar a organizaciones denominadas Organizaciones Internacionales de Regulación Financiera (OIRF). Se trata de nuevos actores en la escena internacional, cuya fuerza se deriva de la creación de redes de autoridades administrativas nacionales independientes, que actúan y se ponen de acuerdo en función de sus responsabilidades, y no en nombre y por cuenta de su Estado de origen. La independencia dentro de los Estados que se confiere a estas autoridades les permite convertirse en instrumentos de regulación mundial, garantizando la previsibilidad y, en su caso, la oportunidad de la acción, la credibilidad y la fiabilidad en la escena internacional.
Datos verificados por: Pavone
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