Acciones Administrativas

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Acciones en el Proceso Administrativo

Véase también acerca del proceso administrativo y del Derecho Procesal Administrativo.

La anulación del acto administrativo ilegítimo

El control judicial de la actividad administrativa ejercido por el juez administrativo ha tenido históricamente como núcleo la acción de anular un acto administrativo ilegítimo. Esta sección se centrará en el derecho italiano.

Ha transcurrido más de un siglo desde que se introdujo esta acción al crearse la Sección IV del Consejo de Estado (ley 31.3.1889, nº 5992) con la atribución a ésta de la competencia para examinar los recursos contra los actos administrativos viciados por “falta de competencia, exceso de poder y violación de la ley” que fueran perjudiciales para un interés particular. Si el recurso prospera, la sección podría anular la medida ilegal con efecto retroactivo.

Anteriormente, en virtud de la ley de 1865 por la que se suprimía el contencioso administrativo (ley nº 2248, anexo E de 20.3.1865), los ciudadanos sólo podían proteger sus derechos frente al Estado interponiendo una acción ante los tribunales ordinarios. Pero de acuerdo con el principio de la separación de poderes, interpretado de forma estricta, el tribunal ordinario no tenía competencia para anular los actos administrativos. Sólo podría verificar incidentalmente si el acto es contrario a la ley y, en consecuencia, resolver el litigio sin tener en cuenta el acto administrativo (lo que se denomina inaplicación). La constatación de la ilegitimidad del acto conllevaba también un deber de cumplimiento por parte de la administración que, en teoría, podía consistir en la supresión de la medida ilegítima a modo de autodefensa. El juez ordinario podría, en todo caso, condenar a la Administración, como a cualquier sujeto privado, a indemnizar los daños y perjuicios causados por la conducta ilícita o el incumplimiento.

Sin embargo, el juez ordinario en los años posteriores a la ley de 1865 interpretó sus competencias de forma muy restrictiva, concediendo a la administración pública amplios espacios de inmunidad y reduciendo así la posibilidad de que los ciudadanos obtuvieran protección en las relaciones con las administraciones públicas. Al mismo tiempo, las administraciones públicas tienden a no acatar la sentencia del juez ordinario que ha constatado la ilegitimidad de una medida.

La ley de 1889, que luego se fundió en el Texto Refundido de las Leyes del Consejo de Estado (R.d. 26.6.1924, n.º 1054), que permaneció en vigor hasta el reciente Código de Procedimiento Administrativo, concibió el recurso de anulación del acto administrativo ilegítimo por parte del juez administrativo como una integración y mejora de la protección ofrecida por el juez ordinario en virtud de la ley de 1865, que no fue derogada.

Así, se consolidó un sistema de justicia administrativa que giraba en torno a dos acciones principales atribuidas a la jurisdicción de dos jueces distintos: la acción de nulidad interpuesta ante el juez administrativo contra los actos administrativos ilegítimos y perjudiciales para un interés legítimo; la acción de daños y perjuicios que constituía, en cambio, la principal forma de protección que podía interponerse ante el juez ordinario contra las conductas ilícitas de la administración pública perjudiciales para un derecho subjetivo.

En particular, el recurso de anulación permitía un control judicial especialmente eficaz de la discrecionalidad, sobre todo al verificar el exceso de poder.

La facultad del juez de anular los actos administrativos ilegales también se concibió de manera que se respetara el principio de la separación de poderes. En efecto, la sentencia, al ordenar la anulación del acto, debía contener la fórmula “sin perjuicio de las medidas ulteriores de la autoridad administrativa”. Es decir, la anulación anula, por así decirlo, la actuación de la administración, pero no establece directamente, sobre todo si es una facultad discrecional, cómo debe actuar la administración. En otras palabras, el juez administrativo no puede sustituir directamente su valoración y decisión por las de la administración.

Poco a poco, la jurisprudencia, siguiendo una reconstrucción de la doctrina, aclaró que la sentencia de anulación produce tres tipos de efectos el efecto de anulación, que suprime retroactivamente el acto y sus efectos; el efecto de restablecimiento, que tiene por objeto reconstruir en la medida de lo posible la situación de hecho y de derecho en la que se encontraría el demandante en el momento de dictarse la sentencia de no haber existido el acto administrativo ilegítimo (por ejemplo, la restitución de un inmueble ocupado ilegalmente o la reconstrucción de la carrera de un empleado declarado inhabilitado) el efecto conformador (u ordenador), que crea una obligación para la administración en el momento en que emite, cuando es posible, una nueva medida que sustituye a la anulada. El alcance de este último efecto se determina en función de los motivos de recurso alegados en el procedimiento y que subyacen a la sentencia de anulación. En general, la constatación de un vicio de fondo (ausencia de un requisito legal necesario para la promulgación del acto, desviación de poder) puede dar lugar, en ocasiones, a un impedimento absoluto para la reiteración del acto promulgado.

Inadecuación del recurso de anulación

La anulación del acto ilícito constituía originalmente, y sigue constituyendo en la actualidad, un recurso eficaz en todos los casos en los que la administración tiene la facultad de sacrificar o afectar negativamente a la posición jurídica del particular y éste tiene interés en oponerse al ejercicio de la facultad. Este es el caso, por ejemplo, de una expropiación, una sanción, una orden de demolición de un edificio inseguro, la revocación de una licencia. La anulación restablece a favor del particular la situación que existía antes de dictarse el acto administrativo y, por tanto, elimina el perjuicio sufrido. Así, si se anula la expropiación, la administración debe devolver el terreno al propietario; si se anula la revocación de una licencia, el particular puede reanudar la actividad.

Los daños adicionales que la anulación no subsana pueden ser indemnizados. Así, por ejemplo, se pueden conceder daños y perjuicios por no poder utilizar el bien expropiado durante un determinado periodo de tiempo o por no poder ejercer una actividad empresarial debido a la revocación de la licencia que se anuló posteriormente. La acción de indemnización del llamado “daño emergente” de la anulación, hasta hace unos años, debía presentarse ante los tribunales ordinarios. Como hemos visto, bajo la ley de 1865, este último era esencialmente el juez de la indemnización por los daños producidos por la conducta de la administración pública lesionando derechos subjetivos. Esto obligó al particular a interponer una doble acción ante dos jueces diferentes: la primera destinada a anular el acto ilícito; la segunda, a obtener una indemnización.

Sólo en el año 2000, tras el giro del Tribunal de Casación (Tribunal de Casación, S.U., 22.7.1999, nº 500) que superó el principio tradicional de la no recuperabilidad de los daños por lesión del interés legítimo, el legislador estableció que el juez administrativo podía no sólo anular el acto administrativo, sino también condenar a la administración a pagar los daños causados por el acto ilegítimo (art. 7, ley nº 205 de 21.7.2000, que modificó numerosas instituciones del proceso administrativo). De este modo, se reducía el tiempo y los costes para el particular.

El recurso de anulación resultó inmediatamente ineficaz en una serie de hipótesis distintas de las indicadas anteriormente. Piénsese en el caso de que un particular solicite a la administración la expedición de una autorización o licencia necesaria para poder iniciar una actividad, y la administración dicte un acto desestimando la solicitud presentada porque el interesado no cumple un requisito exigido por la ley. El particular que considere que la denegación es ilegal puede, sin duda, acudir al tribunal administrativo para que anule el acto. Pero el juez administrativo sólo podrá comprobar si el motivo de la denegación (la falta de un requisito) es legítimo o ilegítimo y, en este último caso, anular el acto negativo. Por otro lado, el tribunal no podrá determinar directamente si la administración está obligada a dictar el acto administrativo requerido. Es decir, tras la anulación del acto de denegación, la administración debe realizar una nueva valoración de la solicitud realizada por el particular. A raíz de esto, bien podría ocurrir que la administración confirme la denegación del acto solicitado, quizás porque compruebe la falta de otro requisito exigido por la ley, diferente al que subyace en la primera denegación anulada.

Piénsese de nuevo en el caso de que, después de que el particular haya presentado una solicitud de expedición de una autorización o licencia, la administración permanezca inerte, es decir, no adopte ninguna decisión explícita, ni positiva ni negativa. Ante el silencio de la administración pública, la acción de nulidad es un instrumento inservible. En efecto, el juez no tiene ante sí, por definición, un acto a anular, sino un mero comportamiento omisivo (inercia) de la administración pública. Esto nos lleva a una paradoja. En efecto, por un lado, en el caso menos grave de un acto expreso de denegación de la solicitud del particular, en el que al menos la Administración la examinara y considerara que no podía concederla, el particular podría, como hemos visto, recurrir al tribunal administrativo para que se anulara el acto de denegación. En cambio, en el caso más grave de la inercia total, que puede deberse a la negligencia de la administración o al deseo de no asumir el riesgo de una decisión, el particular se vio privado de toda protección.

Para resolver este problema, el Consejo de Estado, desde los primeros años del siglo pasado, recurrió a ciertos dispositivos de interpretación. De hecho, calificó el silencio mantenido por la administración más allá de un determinado tiempo ante una solicitud de un particular como un acto tácito de denegación de la medida solicitada. Por lo tanto, contra este acto ficticio consideró que era admisible un recurso de anulación. Sin embargo, el particular, antes de interponer la acción ante el juez administrativo, debía notificar a la administración un aviso, asignándole un plazo razonable para responder a la solicitud. Una vez transcurrido el plazo sin que la administración haya emitido un acto positivo o negativo, el silencio puede ser impugnado como si se tratara de un acto tácito de denegación.

Esta construcción fue superada por la jurisprudencia a finales de los años 70. El Consejo de Estado, en efecto, sostuvo que ante el silencio de la administración, el particular podía interponer directamente una acción de comprobación dirigida a que se declarara ilegítimo el comportamiento inerte mantenido sobre la solicitud presentada por el particular, e incluso a condenar a la administración a tomar una decisión expresa (positiva o negativa) sobre la solicitud. En algunas sentencias (que han quedado aisladas), el Consejo de Estado llegó a establecer que el juez administrativo también tenía la facultad de ordenar a la administración que dictara el acto solicitado, cuando éste tuviera carácter discrecional.

El Consejo de Estado dio así un primer paso, completando interpretativamente las disposiciones legislativas existentes, hacia la introducción en el proceso administrativo de una acción de comprobación y de una acción de condena, ahora incorporadas en el Código de Procedimiento Administrativo.

Otras acciones en el proceso administrativo

La ampliación de los poderes del juez administrativo también se produjo como resultado de otro tipo de evolución. Como es sabido, los límites de la competencia del juez ordinario y del juez administrativo fueron marcados por la jurisprudencia a partir del criterio de la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo. Sin embargo, como en muchos asuntos estas dos figuras estaban inextricablemente entrelazadas y esto creaba graves incertidumbres, el legislador, a partir del siglo XX, pensó en introducir excepciones al criterio general.

Es decir, se estableció que para ciertas materias específicas señaladas de manera perentoria por la ley (empleo público, concesiones-contratos, etc.), el juez administrativo podía decidir sobre controversias relativas no sólo a intereses legítimos, sino también a derechos subjetivos. Así, a partir de los años 20, se introdujeron casos definidos como de competencia exclusiva, lo que significa precisamente que en ellos el tribunal administrativo decide sobre todos los tipos posibles de litigios. La primera materia atribuida a la competencia exclusiva del juez administrativo fue el empleo público. Como excepción, incluso en los casos de competencia exclusiva, el juez civil conservó un importante campo de intervención, el de la acción por daños y perjuicios.

El desplazamiento de la competencia de determinados litigios de la sede natural del juez ordinario a la del juez administrativo supuso una ampliación de las competencias de este último. En efecto, en los casos de litigios relativos a los derechos subjetivos, dicho cambio podría concebirse si y sólo si la protección ofrecida a estos últimos no se modifica. En otras palabras, el juez administrativo debía estar dotado de los mismos poderes (de investigación y de decisión) que el juez ordinario. Así, en el ejemplo ya citado, la atribución al juez administrativo de la facultad de resolver los litigios sobre los cánones de concesión implicaba que el juez podía determinar el importe del canon adeudado y, eventualmente, ordenar al concedente el pago de las cantidades debidas. En definitiva, incluso en el ámbito de la competencia exclusiva, las facultades del juez administrativo se extendían mucho más allá de la facultad de anular actos ilegítimos.

Los casos de competencia exclusiva se multiplicaron a lo largo de las décadas como resultado de las intervenciones legislativas que fueron completando la lista original de materias (por ejemplo, entre los casos más importantes, los actos de las autoridades administrativas independientes, la eliminación de residuos, los contratos públicos, etc.). Por el contrario, el Parlamento, sobre todo durante los años 90, extendió este tipo de competencia ya no sólo a casos particulares, sino a “bloques de materias” enteros (servicios públicos, urbanismo, construcción según el Decreto Legislativo nº 80 de 31.3.1998), comprimiendo así cada vez más el espacio del juez ordinario. El Tribunal Constitucional, con la sentencia considerada como la más importante hasta la fecha en materia de justicia administrativa (Tribunal Constitucional, 6.7.2004, núm. 204), declaró de hecho inconstitucionales las disposiciones del decreto legislativo núm. 80 de 1998 (artículos 33 y 34) y estableció el principio según el cual el juez administrativo tiene como función específica la de controlar el poder administrativo en sentido propio (“la administración-autoridad”), y no la de juzgar la mera conducta de la administración pública. Se trata de meras conductas que siempre y necesariamente son competencia del juez ordinario, por ejemplo, para tomar uno de los casos de competencia exclusiva del juez administrativo en base a las disposiciones declaradas inconstitucionales, el impago por parte de un hospital público de las cantidades acordadas para la compra de medicamentos o la ocupación de hecho de terrenos privados para ensanchar una vía pública (la llamada ocupación usurpadora).

Otra vertiente legislativa que condujo a la ampliación de los poderes del juez administrativo se refiere a asuntos particulares. Así, por ejemplo, en lo que se refiere al acceso a los documentos administrativos que obran en poder de las oficinas públicas por parte de los particulares interesados, la Ley nº 241, de 7 de agosto de 1990, prevé que, en caso de denegación de acceso, el solicitante podrá interponer un recurso ante el juez administrativo en un plazo de 30 días y que éste podrá ordenar a la oficina que presente y entregue una copia de los documentos solicitados.

Recientemente, el legislador ha introducido un recurso especial contra la ineficacia de la administración que, por ejemplo, no cumple las normas mínimas de servicio público. Consiste en una especie de “acción colectiva” que se interpone ante el juez administrativo y que puede terminar con una orden a la administración para que ponga en marcha, en un plazo razonable, las actividades necesarias para remediar la ineficacia denunciada (decreto legislativo nº 198 de 20.12.2009).

Pero el caso más importante de ampliación de la competencia del juez administrativo lo constituye, como ya se ha dicho, la facultad de condenar a la administración al pago de indemnizaciones por daños y perjuicios derivados de la emisión de actos ilegítimos prevista en la Ley nº 205/2000. Esta ley transformó el papel del juez administrativo, que ya no es sólo el juez de la anulación, sino también el de la indemnización por daños y perjuicios. Esta última función, según la ley de 1865, mencionada anteriormente, ha sido siempre la del juez ordinario.

Todos los casos de ampliación de las competencias del juez administrativo se interpretaban, hasta poco antes de la aprobación del Código de Procedimiento Administrativo, como casos de excepción a la regla general según la cual la jurisdicción administrativa sólo admite acciones de anulación. En cualquier caso, se mantuvo el principio del “numerus clausus” (o tipicidad) de las acciones que se pueden interponer en el procedimiento administrativo. Esto contrasta con lo que ocurre en los procedimientos civiles, en los que, por regla general, el juez puede adoptar cualquier tipo de resolución necesaria para dar plena satisfacción y protección a la parte privada vencedora en el juicio (principio de “atipicidad”). Sólo algunas sentencias del Consejo de Estado dictadas entre 2009 y 2010 consideraron superado el principio de tipicidad, admitiendo en particular, a falta de norma legal expresa, una acción de comprobación (Cons. St., sec. VI, 9.2.2009, nº 717, Cons. St., sec. VI, 15.4.2010, nº 2139). Puede ser ejercida, por ejemplo, por un particular para oponerse al inicio de una actividad comercial o a la construcción de un terreno por parte de otro particular en los casos en que no se requiera autorización previa (es decir, un acto contra el que se puede interponer un recurso de anulación), pero basta con una simple comunicación a la administración, que podrá, una vez iniciada la actividad, realizar las comprobaciones necesarias para verificar que la actividad no infringe la ley.

La estructura del Código de Procedimiento Administrativo

Después de tantas innovaciones introducidas por el legislador y la jurisprudencia en el proceso administrativo de forma poco sistemática, especialmente en la última década, era indispensable una reorganización general de la disciplina. Esto ocurrió en 2010 con la aprobación del Código de Procedimiento Administrativo (Decreto Legislativo nº 104 de 2 de julio de 2010), que introduce numerosas innovaciones y deroga todas las disposiciones anteriores.

Una de las partes más orgánicas del Código se refiere a las acciones y recursos en el proceso administrativo, que se reorganizan para hacer más completa la protección de los ciudadanos frente a la administración pública.

En primer lugar, el Código regula la acción de anulación de un acto ilegal, sin ninguna novedad particular. El artículo 29 confirma que el recurso debe interponerse en un plazo de 60 días para comprobar si el acto administrativo impugnado adolece de “infracción de ley, falta de competencia y exceso de poder”. Si se estima el recurso, el tribunal “anulará total o parcialmente el acto impugnado” (Art. 34(1)(a)). Por otro lado, se ha suprimido la fórmula anterior, ya mencionada, “sin perjuicio de las ulteriores medidas de la autoridad administrativa”, y esta omisión es uno de los síntomas de que el Código ya no prohíbe absolutamente al juez dictar sentencias que ordenen a la administración el levantamiento de un determinado acto (acción de cumplimiento).

El artículo 30 del Código regula principalmente la acción de condena al pago de daños y perjuicios causados por un acto administrativo ilegal que afecta a un interés legítimo. Puede presentarse junto con la acción de anulación o de forma independiente.

En primer lugar, la acción debe interponerse en un plazo de 120 días a partir del hecho o del conocimiento de la medida que causó el daño. Muchos comentaristas han considerado que se trata de un plazo demasiado corto. De hecho, en el derecho civil, una acción por daños y perjuicios puede presentarse normalmente en plazos mucho más largos (el general es de cinco años).

En segundo lugar, el Código contiene una disposición muy controvertida destinada a sancionar al demandante que opte por interponer una acción de indemnización por daños y perjuicios sin presentar (o haber presentado antes) una acción de anulación. De hecho, a la hora de determinar la cuantía de la indemnización, el juez administrativo debe excluir los daños “que podrían haberse evitado empleando la diligencia ordinaria, también mediante el ejercicio de los recursos previstos”. Esta última expresión ya ha sido interpretada por la jurisprudencia como referida también a la falta de solicitud de anulación del acto ilícito (Cons. St., A.P., 23.3.2011, nº 3).

En definitiva, el Código parece dar preferencia a la acción de anulación y considera la acción de daños y perjuicios sólo como una acción complementaria de la primera, es decir, referida únicamente a aquellos daños que, como hemos visto, la anulación del acto administrativo no subsana.

El Código acepta así una solución muy cercana a la preferida por el tribunal administrativo, en contraste con el tribunal ordinario. Por un lado, éste había sostenido en algunas sentencias de 2006 y 2008 que el particular es libre de elegir si interpone la acción de indemnización de forma autónoma o en conexión con la acción de anulación (Cass., S.U., ord. 13.6.2006, nº 13659, nº 13660, nº 13911 y Cass., S.U., sentencia 23.11.2008, nº 30254). Por otro lado, el magistrado administrativo había negado esta posibilidad al admitir que sólo se puede interponer un recurso de anulación si se ha interpuesto el recurso de indemnización (el llamado perjuicio administrativo) (Cons. St., A.P., 26.3.2003, nº 4 y Cons. St., A.P., 22.10.2007, nº 12). Esta segunda tesis tiene por objeto limitar los desembolsos económicos que debe soportar el Estado como consecuencia del previsible aumento de las acciones por daños y perjuicios. Es más acorde con la visión tradicional del interés legítimo que lo configura como estrechamente vinculado y hasta cierto punto servicial con respecto al interés público para justificar la carga del demandante de impugnar el acto ilegítimo incluso en los casos en que esta forma de protección no satisface su interés real. Consideremos el caso de una empresa que impugna su exclusión de un procedimiento de licitación pública que habría sido adjudicada si se hubiera llevado a cabo de forma legal y que, por cualquier motivo, ya no tiene interés en celebrar el contrato y prefiere obtener únicamente una indemnización por daños y perjuicios.

El conflicto interpretativo entre el juez ordinario y el administrativo que estalló tras la reforma del año 2000, que, como hemos visto, otorgaba al juez administrativo la facultad de condenar a la administración al pago de daños y perjuicios, se resolvió de forma transaccional. En efecto, como se ha mencionado, el art. 30, por un lado, permite la acción indemnizatoria autónoma (o pura), por otro lado, prevé una restricción (a corto plazo) y una sanción (en cuanto al importe de la indemnización liquidada) ambas de dudosa constitucionalidad. El Tribunal Administrativo Regional de Sicilia (TAR Sicilia, Palermo, sec. I, ord. 7.9.2011, núm. 1628) remitió la cuestión de constitucionalidad del plazo de 120 días al Tribunal Constitucional.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Junto a la acción para ordenar el pago de daños y perjuicios, se planteó la cuestión de si el artículo 30 admite también otros tipos de acciones y, en particular, la acción para ordenar la emisión de un acto administrativo solicitado. De hecho, el proyecto de código elaborado por la comisión técnica creada en el Consejo de Estado contenía una disposición sobre la llamada acción de cumplimiento (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Recogió el modelo alemán de la Verpflichtungsklage, que se admite desde hace muchas décadas en los casos en los que, al concluir el proceso administrativo, parece que la administración no tiene discrecionalidad para denegar el acto solicitado. En este caso, además de la anulación del acto de denegación, la sentencia ordena a la administración que emita el acto.

El Gobierno, al aprobar finalmente el Código, suprimió el artículo sobre la acción de cumplimiento. Sin embargo, algunas disposiciones del Código permiten considerar que esta acción particular de condena es también admisible en el proceso administrativo. De hecho, en particular, el artículo 34, que regula los tipos de sentencias que pueden dictarse al concluir el juicio, también atribuye al juez administrativo la facultad de adoptar las “medidas adecuadas para proteger la situación jurídica subjetiva planteada ante el tribunal”. Es decir, el Código no ha acogido el principio de tipicidad y, por tanto, el juez puede dictar, a petición de parte, cualquier tipo de sentencia, en función de la necesidad concreta de protección. Esto ha permitido a la jurisprudencia considerar también admisible la acción de cumplimiento (Cons. St., A.P., nº 3/2011; Tribunal Administrativo Regional de Lombardía, Milán, sección III, 8.6.2011, nº 1428).

El artículo 31 del Código regula otras dos acciones: la acción que puede interponerse en caso de inercia (o silencio), es decir, la falta de respuesta de la administración a una solicitud de medida administrativa presentada por un particular; la acción de constatación, que tiene por objeto comprobar que un acto administrativo adolece de un vicio tan grave que debe considerarse nulo, es decir, incapaz de producir efectos jurídicos.

El primer tipo de acción debe presentarse en el plazo de un año. Si entretanto la administración dicta un acto denegatorio de la solicitud, éste podrá ser impugnado mediante el recurso de anulación ordinario. El juez puede ordenar a la administración que dé curso a la solicitud del particular asignándole un plazo. En los casos en los que el tribunal considere que la administración no tiene discrecionalidad y que, por lo tanto, la emisión del acto solicitado es debida, puede, como hemos visto, ordenar a la administración que lo haga.

El segundo tipo de acción puede interponerse en un plazo de 180 días, pero el tribunal también puede declarar la nulidad del acto de oficio, es decir, por ejemplo, en el curso de un pleito en el que el particular basa su acción en un acto administrativo. Esto podría ocurrir, por poner un ejemplo extremo, si un concesionario de un servicio público acudiera al juez administrativo para obtener una actualización del canon que puede exigir a los usuarios privados del servicio, la administración podría alegar la nulidad de la concesión. En realidad, los casos de nulidad del acto son poco frecuentes en la práctica.

El Código también regula otros dos tipos de acciones que complementan las examinadas hasta ahora.

La primera es la acción interlocutoria, que permite solicitar al tribunal medidas cautelares en los casos en los que es necesario evitar los daños graves e irreparables que podrían producirse a la espera de la sentencia definitiva. Este tipo de acción ya estaba contemplada en la ley de 1889 y se vio considerablemente reforzada por la jurisprudencia y, posteriormente, por la ley nº 205/2000. Sin embargo, el Código lo regula de forma más articulada en nada menos que siete artículos (55 a 62) y lo refuerza. En primer lugar, las medidas cautelares que pueden solicitarse ya en el recurso principal o en cualquier momento posterior al inicio del procedimiento van desde la suspensión de los efectos del acto impugnado (por ejemplo, de una orden de demolición de un edificio) hasta el pago provisional de una cantidad de dinero. En otras palabras, el Código otorga al tribunal una amplia discreción para identificar el remedio más eficaz para evitar el daño.

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Por regla general, la solicitud de estas medidas se dirige al grupo especial que decide el caso en cuanto al fondo y se examina en un plazo bastante breve (unas semanas). En casos de extrema gravedad y urgencia, pueden solicitarse al presidente del colegio o a su delegado, que emite inmediatamente una resolución provisional (decreto) que luego debe ser confirmada (o no) en la primera reunión del colegio. Una novedad del Código es que las medidas cautelares pueden solicitarse, en casos excepcionales de urgencia, incluso antes de la interposición del recurso principal (recurso ante causam). Esta última debe notificarse en un plazo de 15 días a partir de la concesión de las medidas, que en caso contrario caducan automáticamente. Una vez presentado el recurso, las medidas deben ser confirmadas por el tribunal.

La segunda acción es la que se puede interponer en caso de que la administración no ejecute una sentencia del juez administrativo (pero también del juez civil). Se trata de una acción que puede interponerse en el llamado “juicio de cumplimiento” introducido por la ley de 1889 precisamente para subsanar una laguna de la ley de 1865, que imponía a la administración la obligación de cumplir la sentencia del juez ordinario sin prever ningún instrumento coercitivo, lo que permitía de hecho a las administraciones no extraer ninguna consecuencia de la constatación de la ilegitimidad de las medidas administrativas. En el juicio de cumplimiento, el tribunal administrativo ejerce una competencia de fondo que le permite sustituir a la administración que ha incumplido sus obligaciones. Así, en particular, si a raíz de la sentencia la administración está obligada a expedir una autorización o a devolver un terreno expropiado, el juez puede prescribir a la administración la forma de ejecución o incluso disponer directamente o a través de un delegado (el llamado “comisario ad acta”). La acción puede interponerse en un plazo de diez años a partir del día en que se forme la sentencia. El juez también puede condenar a la administración a pagar daños y perjuicios por la no ejecución de la sentencia y a pagar una cantidad adicional de dinero por cada día adicional de retraso por parte de la administración.

Datos verificados por: Pavone

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Véase También

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