Proceso Administrativo

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Introducción: Proceso Administrativo

Concepto de Proceso Administrativo en el ámbito del objeto de esta plataforma online: Conjunto de acciones interrelacionadas e interdependientes que conforman la función de administración e involucra diferentes actividades tendientes a la consecución de un fin a través del uso óptimo de recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos.

Acciones en el Proceso Administrativo en el Derecho Italiano

Véase también acerca de las acciones en el proceso administrativo y del Derecho Procesal Administrativo.

En el año 2000, tras el giro del Tribunal de Casación (Tribunal de Casación, S.U., 22.7.1999, nº 500) que superó el principio tradicional de la no recuperabilidad de los daños por lesión del interés legítimo, el legislador estableció que el juez administrativo podía no sólo anular el acto administrativo, sino también condenar a la administración a pagar los daños causados por el acto ilegítimo (art. 7, ley nº 205 de 21.7.2000, que modificó numerosas instituciones del proceso administrativo). De este modo, se reducía el tiempo y los costes para el particular.

El Consejo de Estado dio así un primer paso, completando interpretativamente las disposiciones legislativas existentes, hacia la introducción en el proceso administrativo de una acción de comprobación y de una acción de condena, ahora incorporadas en el Código de Procedimiento Administrativo.

Otras acciones en el proceso administrativo

La ampliación de los poderes del juez administrativo también se produjo como resultado de otro tipo de evolución. Como es sabido, los límites de la competencia del juez ordinario y del juez administrativo fueron marcados por la jurisprudencia a partir del criterio de la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo. Sin embargo, como en muchos asuntos estas dos figuras estaban inextricablemente entrelazadas y esto creaba graves incertidumbres, el legislador, a partir del siglo XX, pensó en introducir excepciones al criterio general.

Es decir, se estableció que para ciertas materias específicas señaladas de manera perentoria por la ley (empleo público, concesiones-contratos, etc.), el juez administrativo podía decidir sobre controversias relativas no sólo a intereses legítimos, sino también a derechos subjetivos. Así, a partir de los años 20, se introdujeron casos definidos como de competencia exclusiva, lo que significa precisamente que en ellos el tribunal administrativo decide sobre todos los tipos posibles de litigios. La primera materia atribuida a la competencia exclusiva del juez administrativo fue el empleo público. Como excepción, incluso en los casos de competencia exclusiva, el juez civil conservó un importante campo de intervención, el de la acción por daños y perjuicios.

El desplazamiento de la competencia de determinados litigios de la sede natural del juez ordinario a la del juez administrativo supuso una ampliación de las competencias de este último. En efecto, en los casos de litigios relativos a los derechos subjetivos, dicho cambio podría concebirse si y sólo si la protección ofrecida a estos últimos no se modifica. En otras palabras, el juez administrativo debía estar dotado de los mismos poderes (de investigación y de decisión) que el juez ordinario. Así, en el ejemplo ya citado, la atribución al juez administrativo de la facultad de resolver los litigios sobre los cánones de concesión implicaba que el juez podía determinar el importe del canon adeudado y, eventualmente, ordenar al concedente el pago de las cantidades debidas. En definitiva, incluso en el ámbito de la competencia exclusiva, las facultades del juez administrativo se extendían mucho más allá de la facultad de anular actos ilegítimos.

Los casos de competencia exclusiva se multiplicaron a lo largo de las décadas como resultado de las intervenciones legislativas que fueron completando la lista original de materias (por ejemplo, entre los casos más importantes, los actos de las autoridades administrativas independientes, la eliminación de residuos, los contratos públicos, etc.). Por el contrario, el Parlamento, sobre todo durante los años 90, extendió este tipo de competencia ya no sólo a casos particulares, sino a “bloques de materias” enteros (servicios públicos, urbanismo, construcción según el Decreto Legislativo nº 80 de 31.3.1998), comprimiendo así cada vez más el espacio del juez ordinario. El Tribunal Constitucional, con la sentencia considerada como la más importante hasta la fecha en materia de justicia administrativa (Tribunal Constitucional, 6.7.2004, núm. 204), declaró de hecho inconstitucionales las disposiciones del decreto legislativo núm. 80 de 1998 (artículos 33 y 34) y estableció el principio según el cual el juez administrativo tiene como función específica la de controlar el poder administrativo en sentido propio (“la administración-autoridad”), y no la de juzgar la mera conducta de la administración pública. Se trata de meras conductas que siempre y necesariamente son competencia del juez ordinario, por ejemplo, para tomar uno de los casos de competencia exclusiva del juez administrativo en base a las disposiciones declaradas inconstitucionales, el impago por parte de un hospital público de las cantidades acordadas para la compra de medicamentos o la ocupación de hecho de terrenos privados para ensanchar una vía pública (la llamada ocupación usurpadora).

Otra vertiente legislativa que condujo a la ampliación de los poderes del juez administrativo se refiere a asuntos particulares. Así, por ejemplo, en lo que se refiere al acceso a los documentos administrativos que obran en poder de las oficinas públicas por parte de los particulares interesados, la Ley nº 241, de 7 de agosto de 1990, prevé que, en caso de denegación de acceso, el solicitante podrá interponer un recurso ante el juez administrativo en un plazo de 30 días y que éste podrá ordenar a la oficina que presente y entregue una copia de los documentos solicitados.

Recientemente, el legislador ha introducido un recurso especial contra la ineficacia de la administración que, por ejemplo, no cumple las normas mínimas de servicio público. Consiste en una especie de “acción colectiva” que se interpone ante el juez administrativo y que puede terminar con una orden a la administración para que ponga en marcha, en un plazo razonable, las actividades necesarias para remediar la ineficacia denunciada (decreto legislativo nº 198 de 20.12.2009).

Pero el caso más importante de ampliación de la competencia del juez administrativo lo constituye, como ya se ha dicho, la facultad de condenar a la administración al pago de indemnizaciones por daños y perjuicios derivados de la emisión de actos ilegítimos prevista en la Ley nº 205/2000. Esta ley transformó el papel del juez administrativo, que ya no es sólo el juez de la anulación, sino también el de la indemnización por daños y perjuicios. Esta última función, según la ley de 1865, mencionada anteriormente, ha sido siempre la del juez ordinario.

Todos los casos de ampliación de las competencias del juez administrativo se interpretaban, hasta poco antes de la aprobación del Código de Procedimiento Administrativo, como casos de excepción a la regla general según la cual la jurisdicción administrativa sólo admite acciones de anulación. En cualquier caso, se mantuvo el principio del “numerus clausus” (o tipicidad) de las acciones que se pueden interponer en el procedimiento administrativo. Esto contrasta con lo que ocurre en los procedimientos civiles, en los que, por regla general, el juez puede adoptar cualquier tipo de resolución necesaria para dar plena satisfacción y protección a la parte privada vencedora en el juicio (principio de “atipicidad”). Sólo algunas sentencias del Consejo de Estado dictadas entre 2009 y 2010 consideraron superado el principio de tipicidad, admitiendo en particular, a falta de norma legal expresa, una acción de comprobación (Cons. St., sec. VI, 9.2.2009, nº 717, Cons. St., sec. VI, 15.4.2010, nº 2139). Puede ser ejercida, por ejemplo, por un particular para oponerse al inicio de una actividad comercial o a la construcción de un terreno por parte de otro particular en los casos en que no se requiera autorización previa (es decir, un acto contra el que se puede interponer un recurso de anulación), pero basta con una simple comunicación a la administración, que podrá, una vez iniciada la actividad, realizar las comprobaciones necesarias para verificar que la actividad no infringe la ley.

La estructura del Código de Procedimiento Administrativo

Después de tantas innovaciones introducidas por el legislador y la jurisprudencia en el proceso administrativo de forma poco sistemática, especialmente en la última década, era indispensable una reorganización general de la disciplina. Esto ocurrió en 2010 con la aprobación del Código de Procedimiento Administrativo (Decreto Legislativo nº 104 de 2 de julio de 2010), que introduce numerosas innovaciones y deroga todas las disposiciones anteriores.

Una de las partes más orgánicas del Código se refiere a las acciones y recursos en el proceso administrativo, que se reorganizan para hacer más completa la protección de los ciudadanos frente a la administración pública.

Junto a la acción para ordenar el pago de daños y perjuicios, se planteó la cuestión de si el artículo 30 admite también otros tipos de acciones y, en particular, la acción para ordenar la emisión de un acto administrativo solicitado. De hecho, el proyecto de código elaborado por la comisión técnica creada en el Consejo de Estado contenía una disposición sobre la llamada acción de cumplimiento. Recogió el modelo alemán de la Verpflichtungsklage, que se admite desde hace muchas décadas en los casos en los que, al concluir el proceso administrativo, parece que la administración no tiene discrecionalidad para denegar el acto solicitado. En este caso, además de la anulación del acto de denegación, la sentencia ordena a la administración que emita el acto.

El Gobierno, al aprobar finalmente el Código, suprimió el artículo sobre la acción de cumplimiento. Sin embargo, algunas disposiciones del Código permiten considerar que esta acción particular de condena es también admisible en el proceso administrativo. De hecho, en particular, el artículo 34, que regula los tipos de sentencias que pueden dictarse al concluir el juicio, también atribuye al juez administrativo la facultad de adoptar las “medidas adecuadas para proteger la situación jurídica subjetiva planteada ante el tribunal”. Es decir, el Código no ha acogido el principio de tipicidad y, por tanto, el juez puede dictar, a petición de parte, cualquier tipo de sentencia, en función de la necesidad concreta de protección. Esto ha permitido a la jurisprudencia considerar también admisible la acción de cumplimiento.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Evaluación

En Italia, el Código de Procedimiento Administrativo representa un acontecimiento histórico en la evolución de la justicia administrativa, porque por primera vez el proceso administrativo se regula en un texto unitario que acompaña a los códigos de procedimiento civil y penal aprobados hace tiempo.

Una peculiaridad del Código es que se trata deliberadamente de un texto “delgado” (137 artículos) que regula aspectos específicos y remite para todo lo demás a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil consideradas compatibles con la naturaleza particular de los litigios en los que interviene la potestad administrativa.

En cuanto a las acciones, el Código toma nota de la evolución legislativa y jurisprudencial que ha ido completando el modelo original basado en la acción de anulación. Esta última sigue siendo la acción más importante, pero a ella se unen todo tipo de acciones necesarias para que la protección solicitada por el ciudadano frente a la administración pública sea completa y efectiva. Incluso la no inclusión en el Código de la acción de cumplimiento, que en todo caso constituye una oportunidad perdida, no ha impedido que el juez administrativo, como hemos visto, la considere incluida en la acción más general de condena.

La principal novedad se refiere a la acción de indemnización por daños y perjuicios sobre la que, sin embargo, como ya se ha dicho, tendrá que pronunciarse el Tribunal Constitucional. En cualquier caso, esta actuación requiere un cambio de mentalidad por parte del juez administrativo, que no está acostumbrado, como el juez ordinario, a examinar cuestiones como la carga de la prueba, la culpa de la administración o la cuantificación de los daños. Es de esperar que aún pase mucho tiempo antes de que el juez administrativo pueda darse criterios más seguros. Por el momento, la jurisprudencia parece inclinarse por una actitud quizá excesivamente protectora por parte de la administración, motivada por la necesidad de no aumentar demasiado la carga financiera del Estado.

En conclusión, el Código en su conjunto y, en particular, la disciplina de actuación han dado una nueva vitalidad y dinamismo al proceso administrativo italiano, poniéndolo a la altura de otros países, como Alemania en particular, que ofrecen a los ciudadanos altos niveles de protección en sus relaciones con la administración. Ahora le corresponde al juez administrativo aplicar plenamente las nuevas normas de manera que la calidad de la justicia administrativa mejore cada vez más.

Datos verificados por: Pavone

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