Construcción de la Unión Europea

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Cooperación y conflicto constitucional en la Unión Europea

Debemos distinguir entre varias constelaciones distintas que podrían dar lugar a conflictos jurisdiccionales en la Unión Europea.

En primer lugar, puede haber conflictos debido a la adopción de nuevos tratados de la Unión o a cambios en los mismos. Esto puede suscitar preocupaciones en cuanto a la preservación de una identidad básica del derecho constitucional nacional, como lo demuestra la revisión de la identidad introducida por el Tribunal Constitucional alemán (Bundesverfassungsgericht, ‘BVerfG’), que se examinará más adelante. Por otra parte, lo que se denomina revisión ultra vires también puede aplicarse en este caso si las modificaciones de los Tratados se derivan de un acto de las instituciones de la Unión en el marco de un procedimiento de modificación simplificado. Por supuesto, la BVerfG o cualquier otro tribunal constitucional nacional podría haber declarado su inclusión en el TUE como per se inconstitucional alegando que confiere Kompetenz-Kompetenz a la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Puntualización

Sin embargo, esto no lo ha hecho la BVerfG, que, por el contrario, las transforma de hecho en modificaciones de pleno derecho del Tratado con las mismas consecuencias que tendría una modificación normal del Tratado en el ordenamiento jurídico alemán.

En este caso, podría decirse que las instituciones de la Unión participan como “guardianas de segundo orden de los Tratados”.

Otros Elementos

Además, si se recurriera a la BVerfG antes de que se adoptara tal decisión, Alemania podría solicitar la no aplicación de los frenos de emergencia previstos en el Tratado en el ámbito del Derecho penal. Ver Artes. 81 y siguientes TFUE. Véase D. Thym, ‘En el nombre de la estadidad soberana: A Critical Introduction to the Lisbon judgment of the German Constitutional Court”, Common Market Law Review, (2009), 1795-1822, 1809, quien ha afirmado sobre esta base que la revisión de la identidad podría ser muy similar a la revisión ultra vires.

En segundo lugar, la promulgación del derecho derivado puede dar lugar tanto a demandas de control de tales actos en relación con su cumplimiento de los derechos fundamentales, como a demandas para evaluar su posible naturaleza ultra vires.Entre las Líneas En este último caso, se acusa al legislador de la Unión de haber rebasado sus competencias, lo que incluye una violación del principio de subsidiariedad (Asunto 2 BvE 2/08 y otros Tratado de Lisboa[2009] BVerfGE 123, 267, apartado 240).Entre las Líneas En este caso, los Estados miembros, como demandantes privilegiados, pueden iniciar un procedimiento de anulación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Con carácter subsidiario, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden solicitar una decisión prejudicial al TJCE. Los Estados miembros podrían negarse unilateralmente a aplicar tal medida de la Unión en su territorio sin recurrir a un recurso de anulación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Distíngase de un acto del Derecho de la Unión adoptado sobre la base del artículo. 352 TFUE, que según el control de identidad ejercido por la BVerfG no es ultra vires per se, sino que requiere una aprobación específica con arreglo al Derecho constitucional alemán.

Con el Derecho derivado, existe un solapamiento potencial entre la revisión ultra vires y el control de la identidad, cuando este último se aplica también a “la adopción de una directiva particularmente amplia sobre la armonización del Derecho penal”. La misma ambigüedad rodearía la aplicación de la nueva competencia en materia de inversión extranjera directa prevista en el artículo 206 del TFUE, que debe interpretarse de forma restrictiva según la BVerfG.12 Esto podría significar que un acuerdo internacional (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) celebrado por la Unión sobre la base de una interpretación amplia de esta base jurídica no tendría fuerza vinculante para Alemania.

En tercer lugar, las sentencias del Tribunal de Justicia pueden ser impugnadas por dos motivos. Si se acusa al Tribunal de sobrepasar sus poderes de decisión y de actuar como un cuasi legislador, sus sentencias solo pueden ser impugnadas en virtud del principio de ultra vires.Entre las Líneas En otras palabras, un conflicto entre el TJCE y los Estados miembros (también conocido como “Maestros de los Tratados”) podría dar lugar a una revisión ultra vires.Entre las Líneas En este caso, la consecuencia sería que un Estado miembro no aplicaría un acto judicial de este tipo. Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia asume el papel de creador de Derecho de la Unión, el conflicto no se plantea entre el TJCE y los Estados miembros en su calidad de Maestros de los Tratados, sino entre el Tribunal de Justicia y los Estados miembros en su calidad de legisladores de la Unión en el Consejo. Mientras que para todos los conflictos en los que intervienen los tribunales constitucionales nacionales el procedimiento de remisión prejudicial es el instrumento jurídico de la Unión designado para la prevención de conflictos entre tribunales, esto es diferente cuando el conflicto radica en la relación entre el TJCE y el legislador de la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Hay dos maneras concebibles de que el Tribunal entre en este tipo de conflicto con el legislador de la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La primera se refiere al desconocimiento del Derecho derivado por parte del Tribunal de Justicia, la otra al desconocimiento por parte del legislador de la jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia. Presentaré ejemplos para ambas constelaciones y discutiré los enfoques para resolver la discrepancia inherente.

La conexión con la lealtad quizás no es demasiado obvia en este Capítulo, pero está ahí. Con referencias preliminares, como ejemplo de cooperación judicial, ya se ha señalado esta conexión.Entre las Líneas En este contexto, también hablaré del caso de la interacción entre el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Los conflictos de base jurídica, de los que hablaré más adelante, en mi opinión, también deberían considerarse como una aplicación de la lealtad institucional. La cuestión de la ultra vires está estrechamente vinculada a la utilización por el Tribunal de la eficacia y la lealtad, y con la revisión de la identidad nacional, la BVerfG al menos se ha referido al artículo 4, apartado 3, del TUE en apoyo de su postura, como se verá más adelante.

Referencias Preliminares y otras Interacciones entre los Tribunales de la UE

En el contexto actual se ha advertido correctamente que la cooperación puede ser un término impreciso en el sentido de que podría implicar tanto la colaboración (Zusammenarbeit) como la interacción (Zusammenwirken).16 Mientras que la cooperación en el sentido de colaboración implicaría, entre otras cosas, esfuerzos interpersonales tales como reuniones informales, la cooperación en el sentido de interacción implicaría más bien referencias cruzadas en las decisiones de los diferentes tribunales. Esta última forma de interacción se ha denominado `refuerzo mutuo’ (de la legalización” (gegenseitige Legitimationsverstärkung) por Grabenwarter, que también ha identificado otras dos formas de interacción, a saber, la separación de responsabilidades judiciales en el sentido de la jurisprudencia Solange de la BVerfG o de la jurisprudencia del Bósforo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), y el refuerzo de la protección jurídica como resultado del diálogo judicial.18 De hecho, esta distinción a menudo no es transparente en la literatura. A continuación, la cooperación se referirá principalmente a lo que se ha denominado interacción en la clasificación mencionada anteriormente.

Se ha señalado que el procedimiento del artículo 263 del TFUE puede calificarse como un instrumento de cooperación y, por tanto, como una especificación del artículo 4, apartado 3, del TUE.

Puntualización

Sin embargo, de Witte ha argumentado que el procedimiento preliminar de consulta no debería ser llamado un ejemplo de conversaciones judiciales o incluso de diálogo constitucional entre el TJCE y los tribunales nacionales. Esto ignoraría el hecho de que las referencias preliminares son en su mayoría hechas por tribunales ordinarios, que no plantean cuestiones constitucionales, que no son respondidas por el TJCE en referencia a la doctrina constitucional nacional, y que un diálogo real con un intercambio mutuo de argumentos requeriría, por lo tanto, un marco institucional completamente diferente.20 Además de algunas reservas válidas a estas observaciones, yo diría en el mismo sentido que si bien es cierto que las referencias preliminares son esencialmente cooperativas, la “agenda” y las normas de intervención en virtud de las cuales se desarrolla esta cooperación son establecidas por el TJCE.

Así, en una sentencia en la que el Tribunal de Justicia se refirió a las cuestiones prejudiciales como instrumento de cooperación, el Tribunal de Justicia también atribuyó directamente a los órganos jurisdiccionales nacionales la carga de determinar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.Entre las Líneas En el asunto Atlanta, el TJCE recordó al órgano jurisdiccional nacional que, al decidir sobre la concesión de medidas cautelares, “está obligado, en virtud del artículo 5 del Tratado, a respetar lo que el órgano jurisdiccional comunitario haya decidido sobre las cuestiones de que conoce”. Si el TJCE no ha declarado la nulidad, se deduce que “el órgano jurisdiccional nacional ya no puede ordenar medidas cautelares o debe revocar medidas existentes, a menos que los motivos de ilegalidad invocados ante él difieran de los motivos o motivos de ilegalidad rechazados por el Tribunal en su sentencia”.

Otros Elementos

Además, cuando aún no se ha hecho referencia al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Tribunal de Justicia. La lealtad del juez de instrucción, pero el recurso de anulación contra un acto de la Unión, obliga al juez nacional a suspender el procedimiento hasta que se dicte una sentencia definitiva sobre esta cuestión.

El carácter ambivalente de las referencias preliminares se agrava aún más si tenemos en cuenta las “conversaciones” entre el TJCE y BVerfG. Por un lado, la BVerfG ha fomentado el desarrollo de los derechos humanos a nivel de la Unión mediante la supervisión y el fomento de la presentación de solicitudes de decisión prejudicial por parte de los tribunales inferiores alemanes. El TJCE también ha prestado atención a los tribunales constitucionales nacionales, adaptando sus conclusiones a sus decisiones anteriores. Como tal, el instrumento de referencia preliminar se ha empleado para ayudar al TJCE a desarrollar su propia doctrina de derechos humanos y, de hecho, se puede argumentar que hubo una “atracción normativa” y un “carácter sintético y participativo de las normas resultantes”. Por otra parte, sin embargo, la relación entre el BVerfG y el TJCE en esta materia se describe mejor como un conflicto en suspenso, como explicaré al final de este capítulo.Entre las Líneas En cuanto a la cuestión de la ultra vires, que también se discute más adelante, la BVerfG ha hablado de la necesaria “coordinación” al respecto con el TJCE. (Asunto 2 BvR 2661/06 Honeywell[2010], apartado 56: “La obligación que incumbe al Tribunal Constitucional Federal de tramitar las denuncias fundadas de un acto ultra vires por parte de los órganos e instituciones europeas debe coordinarse con la misión que los Tratados confieren al Tribunal de Justicia, a saber, interpretar y aplicar los Tratados y, de este modo, salvaguardar la unidad y la coherencia del Derecho de la Unión (véanse la segunda frase del apartado 1 del artículo 19.1 del TUE y el artículo 267 del TFUE)”).

Sin embargo, la mención del procedimiento prejudicial en este caso solo debe considerarse una cuestión de cortesía.

Una Conclusión

Por consiguiente, el hecho de que la BVerfG afirme que “el Tribunal de Justicia debe tener la posibilidad de interpretar los Tratados, así como de pronunciarse sobre la validez y la interpretación de los actos jurídicos en cuestión “(Asunto 2 BvR 2661/06 Honeywell[2010], apartado 56) no significa que el Tribunal de Justicia tenga derecho a pronunciarse en cuanto al fondo sobre la determinación de los actos ultra vires de las instituciones de la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Aunque otorga al TJCE el derecho a ser oído en el asunto respectivo, la BVerfG no se somete a una decisión del TJCE ni siquiera pretende considerarla antes de pronunciarse sobre las consecuencias de un acto ultra vires, a saber, “cualquier inaplicabilidad del Derecho de la Unión para Alemania”. (Asunto 2 BvR 2661/06 Honeywell[2010], apartado 60. Algunos autores han considerado estas profesiones de cooperación y comprensión mutua como “sólo parcialmente sinceras”).

Esto podría explicar por qué es improbable que los tribunales constitucionales nacionales que afirman tener la autoridad final para decidir sobre el efecto interno del Derecho de la Unión soliciten resoluciones prejudiciales. Cualquier decisión del TJCE en este contexto crearía hechos que harían difícil que el órgano jurisdiccional nacional los ignorara. No es de extrañar, por tanto, que hasta el día de hoy, y a pesar de las profesiones antes citadas, la BVerfG no haya recurrido al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para que se pronuncie con carácter prejudicial. (No obstante, se espera que lo haga por primera vez en el caso del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MSU). Una excepción es el Tribunal Constitucional austríaco, que ha recurrido al Tribunal en cuatro casos hasta la fecha, el último de los cuales se refiere a la Directiva sobre conservación de datos. Véase el asunto G 47/12-11 y otros, Decisión de 28 de noviembre de 2012).

La adhesión de la UE a la Carta Europea de Derechos Humanos ha abierto un nuevo capítulo sobre el “diálogo” entre tribunales en el que participa el TJCE y la consiguiente necesidad de entablar un diálogo más directo con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así pues, el acuerdo de adhesión da al TJCE la oportunidad de expresar sus opiniones sobre una cuestión de Derecho comunitario pendiente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos33.

Lealtad, equilibrio institucional y conflictos de base jurídica

Dado que parece que la obligación de cooperación leal que figura en el artículo 4, apartado 3, del TUE enmarca ahora todo el régimen jurídico de la Unión, no se limita a la relación entre las instituciones y los Estados miembros, sino que se aplica también a la cooperación interinstitucional.

Se ha argumentado que los conflictos de base jurídica probablemente seguirán siendo un problema en el marco del Tratado de Lisboa debido a una serie de políticas de la Unión que aplican procedimientos especiales y al hecho de que el artículo 40 del TUE amplía el régimen pertinente para resolver tales conflictos también a la delimitación de los antiguos pilares. Por otra parte, también se ha argumentado que la jurisprudencia no puede invocarse para alegar que la base jurídica que otorga mayores derechos de participación al Parlamento debe elegirse a la hora de resolver las incompatibilidades. Cabría sostener que una solución de este tipo a los conflictos de base jurídica tampoco puede conciliarse con el principio de equilibrio institucional.

Puntualización

Sin embargo, esto requiere, en primer lugar, que examinemos más detenidamente este principio.

Según el Dictamen 2/00 sobre el Protocolo de Cartagena, una medida de Derecho de la Unión debe considerarse inválida “cuando el fundamento jurídico adecuado para la medida de celebración del acuerdo establezca un procedimiento legislativo distinto del que de hecho han seguido las instituciones comunitarias”.Entre las Líneas En este enfoque del procedimiento está implícito el principio de equilibrio institucional que protege las competencias respectivas de las instituciones.Entre las Líneas En otros casos, el equilibrio institucional se ha asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a la habilitación del Parlamento frente a los demás actores de la Unión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Cuando el Consejo solo preveía la consulta al Parlamento Europeo en lugar de una codecisión para elaborar una lista de terceros países seguros para los solicitantes de asilo, el Tribunal sostuvo que las normas de procedimiento del Tratado no estaban a disposición de los Estados miembros ni de las instituciones. Si una institución como el Consejo pudiera, a su antojo, establecer “bases jurídicas secundarias”, esto alteraría el principio del equilibrio institucional.Entre las Líneas En la sentencia Chernóbil, el equilibrio institucional fue la base para conceder al Parlamento Europeo el derecho de revisión jurídica de (entonces) los actos comunitarios más allá de lo que era posible en virtud del Tratado en el momento de la sentencia.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Puntualización

Sin embargo, el Tribunal también declaró en esta ocasión que “cada una de las instituciones debe ejercer sus poderes teniendo debidamente en cuenta las competencias de las otras instituciones”.

Dado que la elección del procedimiento para legislar solo depende de las competencias de las instituciones de la Unión, la elección de la base jurídica es una cuestión de carácter político que provoca “amargas disputas” entre las instituciones. Al salvaguardar la correcta aplicación de los procedimientos, el Tribunal está haciendo realidad el principio del equilibrio institucional, tal como se expresa, entre otros, en el Dictamen 2/00.45 Yo diría que este principio de equilibrio institucional es una manifestación de lealtad institucional, que exige que las instituciones de la Unión respeten los derechos de participación de las demás instituciones en la elaboración de la legislación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Se puede decir que este principio no es una vía unidireccional que proteja únicamente los derechos del Parlamento. También debería tener en cuenta los intereses del Consejo y de la Comisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Puntualización

Sin embargo, se pasarían por alto si los conflictos de base jurídica se decidieran siempre a favor de los derechos de participación del Parlamento Europeo.48 Supongamos que dos disposiciones aplicables requieren procedimientos de votación diferentes en el Consejo. Supongamos además que una disposición no constituye una base jurídica porque otorga menos derechos de participación al Parlamento que la otra disposición. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Supongamos, en tercer lugar, que el primero concede una competencia compartida, mientras que el segundo concede una competencia exclusiva.49 La salvaguardia de los intereses institucionales del Parlamento en este caso tiene claramente efectos negativos sobre los intereses del Consejo.Entre las Líneas En este caso, el Consejo no tendría ningún incentivo para reclamar la invocación de la competencia compartida; lo haría por consideraciones de competencia, pero el resultado ofrecido sería sobre los derechos del Parlamento. El Consejo, además, tendría que aceptar la participación del Parlamento en la elaboración de la legislación para toda la medida, incluidas las cuestiones en las que normalmente no está implicado. (Véase AG Kokott en el asunto C-155/07, Parlamento/Consejo (Banco Europeo de Inversiones), Rec. 2008, p. I-0, apartados 89-90.Entre las Líneas En su opinión, el Consejo “se vería privado de su competencia legislativa exclusiva en este ámbito y tendría que compartir la competencia legislativa con el Parlamento”, lo que “sería contrario a la decisión deliberada de los Estados miembros sobre el procedimiento legislativo”.

Puntualización

Sin embargo, argumenta que esto es un criterio para establecer la incompatibilidad. Su solución consiste, pues, en dar prioridad al fundamento jurídico que prevé la codecisión porque “con respecto al procedimiento legislativo, el derecho de codecisión del Parlamento es la norma”. Como se ha explicado, esto no nos parece un argumento convincente).

Por lo tanto, se afirma que no se apoya siempre en argumentos de equilibrio institucional el hecho de favorecer la base jurídica que concede más derechos de participación al Parlamento. Los intereses de la Comisión se verían afectados en el caso (teórico) de que la base jurídica que debe ceder sea la que confiere poderes exclusivos.Entre las Líneas En este caso, la solución basada en los derechos del Parlamento conduciría a una capacitación de los Estados miembros. Lo que el Tribunal daría a la Unión, por una parte (más democracia), se lo llevaría con la otra (menos competencia).Entre las Líneas En este caso, la Comisión no tendría ningún incentivo para alegar la invocación de la competencia exclusiva.

Por lo tanto, yo diría que el artículo 4, apartado 3, del TUE y el artículo 13 del TUE exigen que tanto las instituciones entre sí como en relación con los Estados miembros colaboren de buena fe y garanticen que, en los casos de conflicto entre bases jurídicas incompatibles, la solución elegida tenga en cuenta todos los intereses en juego.

La relación entre el TJUE y el poder legislativo de la Unión Europea

Sobre la relación entre el TJUE y el poder legislativo de la Unión Europea, véase las instituciones de la UEvéase las instituciones de la UE.

pluralismo, árbitro final, tribunales constitucionales, consulta previa, ciudadanía de la UE, libertades fundamentales, cooperación, conflicto,

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