Entes Públicos

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Entes Públicos en Derecho Administrativo

Los organismos públicos nacionales forman parte del concepto de administración pública, pero no forman parte de la administración del Estado, hasta el punto de que también se les ha denominado “administraciones paralelas”. Tienen estructuras heterogéneas y están dotadas de personalidad jurídica. Tienen sus propios órganos (por regla general, presidente y consejo de administración), nombrados por el gobierno, que dictan los objetivos y las directrices a sus oficinas. Los poderes de supervisión suelen recaer en la autoridad gubernamental, que a veces tiene poderes directivos. Se concede una mayor autonomía organizativa y funcional a los organismos públicos que son la expresión de comunidades sectoriales, como las cámaras de comercio, o que realizan actividades respaldadas por las garantías constitucionales, como las universidades y las instituciones educativas.

Algunos Aspectos

Sobre el carácter público de una entidad

La identificación del carácter público de una entidad ha sido objeto de estudio constante por parte de la doctrina, que ha desarrollado diversos criterios de distinción, que a menudo han resultado inadecuados e imprecisos. Por ello, se ha considerado identificar al organismo público en base a elementos extrínsecos y formales, y en particular, en el régimen jurídico, es decir, en el conjunto de normas y principios que regulan su existencia y actividad, y en su inclusión en la estructura administrativa pública. Además, con la Ley nº 70/1975 (Ley de Entidades Paraestatales), el legislador dictó criterios positivos y perentorios para la identificación y clasificación de las entidades públicas, estableciendo que sólo pueden ser creadas o reconocidas por ley. La jurisprudencia también ha contribuido a enuclear algunos elementos distintivos de la naturaleza pública de la entidad, a través de la elaboración de índices de reconocibilidad, entre los que se encuentran: la titularidad de facultades de imperium; el establecimiento por parte del Estado o de otra entidad pública; la sujeción al control o injerencia estatal; el disfrute de beneficios o privilegios propios de las administraciones estatales; el reconocimiento de la llamada operatividad necesaria (imposibilidad de que las tareas asignadas sean realizadas por otra entidad o imposibilidad de quiebra, bancarrota, o insolvencia, en derecho (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “insolvency” o su significado como “bankruptcy”, en inglés) o extinción voluntaria). [rtbs name=”derecho-publico”]

Clasificación

La existencia de una gran variedad de entidades públicas ha hecho que su clasificación sea especialmente compleja, como demuestra el uso en la doctrina de diferentes elementos discrecionales. Así, adoptando el criterio de los instrumentos utilizados, se ha distinguido entre las entidades económicas, que utilizan el derecho privado, y las entidades administrativas, que operan bajo el derecho administrativo; atendiendo a la relación con los grupos afectados, se han identificado las entidades público-colectivas, que realizan una mezcla de fenómeno estatal y fenómenos producidos por grupos sociales que han entrado en la esfera pública; o, atendiendo a la estructura organizativa, se ha propuesto una distinción entre entidades asociativas, en las que los interesados influyen en determinadas decisiones relativas a la actividad de la entidad; entidades con estructura representativa, en las que los interesados determinan el nombramiento de la mayoría de los miembros de los órganos de decisión a través de sus propias organizaciones representativas, las entidades con estructura institucional, en las que los administradores son designados por personas externas, las entidades con estructura de sociedad anónima, que adoptan el modelo de derecho civil de la sociedad anónima, diversamente modificado por normas específicas, las entidades federativas, las entidades confederales y las entidades consorciadas, que son la expresión de la asociación de entidades de primer grado; Por último, favoreciendo el tipo de conexión con el territorio y el ámbito espacial de la actividad, se ha establecido la doble distinción entre entidades territoriales y no territoriales, y entre entidades nacionales y locales.

Supervisión y organización

Las entidades públicas están sujetas a la supervisión ministerial y la actuación de los administradores, en lo que respecta a las resoluciones que adoptan, los presupuestos y las cuentas finales, está sujeta al control del ministro supervisor y del ministro de Economía. Además, el Tribunal de Cuentas ejerce el control de la gestión financiera de las entidades públicas, que finaliza con el ejercicio de un poder de información al Parlamento (Ley nº 259/1958). El organismo público (organismo monofuncional), a diferencia de la entidad local, suele tener encomendado el cuidado de un único interés público, aunque sea propio de muchas materias.

En cuanto a la organización interna, el organismo público (distinto de la entidad local) suele asumir una estructura jurídica tomada del derecho privado, en particular de las fundaciones, en la que el consejo de administración (o junta directiva) y el presidente están llamados a gestionar el patrimonio en interés de terceros. En algunos organismos públicos, como las asociaciones y las federaciones, existe también el órgano de la asamblea, que no sólo elige al órgano ejecutivo, sino que también toma las decisiones fundamentales en la vida del organismo. Del modelo de sociedad anónima, además, las sociedades anónimas han tomado prestado otro órgano, el consejo de cuentas, que desempeña las funciones de control de la administración, del cumplimiento de la ley y de la correspondencia de los estados financieros con las cifras y los registros contables.

El proceso de privatización

Los entes públicos se crearon en Italia a partir de principios del siglo XX para gestionar funciones y servicios que primero realizaba el Estado o entidades privadas, y que luego pasaron a la esfera pública. Después de alcanzar su punto álgido de expansión y prosperidad en la década de los 70, el sistema de entidades públicas empezó a sufrir un lento proceso de declive, que condujo a su drástica reducción. A este hecho contribuyeron varios factores: la entrada en funcionamiento del estatuto ordinario Regiones, con el consiguiente traspaso a éstas de las funciones que les reservaba el artículo 117 de la Constitución (en el texto vigente en aquel momento), que hasta entonces habían sido ejercidas por los entes públicos; una reconsideración del interés público invocado en su momento para la institución del ente. En virtud de esta reconsideración, vinculada también a un proceso acelerado de integración europea, se preveía la transformación de los entes públicos (entendidos genéricamente) en asociaciones o personas jurídicas de derecho privado, también para remediar la crisis de la hacienda pública y restablecer una mayor eficacia del sistema mediante la reducción del número de empresas públicas. En particular, el Decreto Legislativo nº 419/1999 fijó un plazo, que luego fue aplazado en varias ocasiones, en el que debían identificarse las entidades que debían ser privatizadas, transformadas y fusionadas. Posteriormente, la Ley nº 448/2001 (art. 28), modificada por la Ley nº 137/2002, encomendó al Gobierno la tarea de identificar las entidades, administraciones y organismos públicos, financiados directa o indirectamente con recursos públicos, que debían transformarse en sociedades anónimas o fundaciones de derecho privado o fusionarse con e. y organismos que realizasen actividades similares o complementarias, o suprimirse y liquidarse. Quedan excluidas de este proceso, junto con las entidades públicas encargadas de garantizar derechos de relevancia constitucional, aquellas que gestionan la seguridad social a nivel de interés nacional primario, que son esenciales para las necesidades de defensa o seguridad, o que realizan funciones de prevención y vigilancia de la salud pública. La transformación está sujeta a la comprobación de que los servicios no pueden seguir siendo rentables fuera del sector público.

El proceso de privatización de la categoría de entidades económicas públicas merece una atención especial. Estas entidades, cuyo objeto exclusivo o principal es una actividad económica, persiguen un fin público mediante el ejercicio de una actividad empresarial. Las normas aplicables a la relación laboral de los empleados de las entidades económicas públicas son las establecidas por las normas del Código Civil y, según el Tribunal de Casación, tanto los actos de gestión de la relación laboral como los actos de organización que constituyen sus requisitos previos (por ejemplo, los actos de aprobación de las plantillas, la determinación de los criterios de promoción) no constituyen actos administrativos. La cuestión de la delimitación de la competencia en los litigios relativos a estas relaciones laborales resultó especialmente compleja y fue resuelta por la Ley nº 533/1973, que confirmó la competencia de los tribunales ordinarios. La categoría de entidades públicas económicas está formada principalmente por entidades que realizan directamente una actividad económica de producción de bienes o servicios (Ferrocarriles del Estado, Correos, ENEL, etc.).

El modelo organizativo del ente público económico está fuertemente influenciado por la legislación europea y, en particular, por la prohibición de las ayudas estatales (art. 107 del TFUE), por la aplicación de las normas de competencia también a las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (art. 106 del TFUE), como los Ferrocarriles del Estado, Correos o ENEL, y por los principios de consolidación de las finanzas públicas establecidos en el pacto de estabilidad firmado en Maastricht. Las obligaciones impuestas por las citadas disposiciones comunitarias condujeron a una reducción del tamaño de la entidad de monopolio público y a una política de privatización que permitió reducir la deuda mediante la enajenación de activos. Por lo tanto, mediante una serie de medidas, entre ellas el Decreto Legislativo nº 386/1991, convertido por la Ley nº 35/1992, y el Decreto Legislativo nº 333/1992, convertido por la Ley nº 359/1992, las entidades públicas económicas se transformaron en sociedades anónimas (privatización formal), y se previó una posterior transferencia del paquete accionarial del accionariado público al sector privado (privatización sustancial).

Organizaciones portuarias

Junto con las demás organizaciones portuarias, constituían el núcleo de la gestión de los principales puertos italianos, sobre la base de disposiciones reglamentarias que establecían un régimen especial como alternativa a la administración estatal directa. Al ser reconocidas como entidades públicas de carácter económico, se encargaban de la administración del puerto como entidades auxiliares del Estado, a la vez que realizaban actividades empresariales en competencia con otros usuarios de las instalaciones. A raíz de la reforma introducida por la ley nº 84/1994, la gestión de los puertos se encomendó a una e. pública no económica, la Autoridad Portuaria, mientras que la e. y otros organismos portuarios, al haber perdido todas las funciones públicas de regulación, se transformaron en empresas que operan en el mercado de las operaciones y servicios portuarios.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Datos verificados por: Giusseppe

Diferencia entre Ente y Órgano en Derecho Administrativo

Nota: Consulte también la información relativa al Ente Público No Estatal y la información relativa al Órgano Público.

La diferencia esencial, en muchos ordenamientos jurídicos, consiste en que los órganos gozan de grado de desconcentración de poderes y no tienen personalidad jurídica propia, sino que forman parte del Estado que sí es sujeto de derecho; mientras que los entes tienen procesos de descentralización y sí gozan o disfrutan del carácter de personas jurídicas y, consecuentemente, son capaces de establecer relaciones jurídicas por sí mismos.

En Venezuela, por ejemplo, los órganos forman parte de la estructura fundamental de la Administración Pública y carecen de personalidad jurídica propia, pues son dependientes de la personalidad jurídica de la República; por el contrario, los entes no se encuentran dentro de la estructura fundamental del Estado, presentando personalidad jurídica propia, ya que a pesar de realizar labores propias del Estado en su función administrativa, éstos actúan separados de la propia Administración desde el punto de vista funcional.

En algunos países, entonces, como ese último, puede señalarse las siguientes como las principales diferencias entre ente y organo:

• El ente posee personalidad jurídica en tanto que el órgano no, aún cuando en la práctica se utilizan tales términos, con cierta frecuencia, como sinónimos.
• El proceso de descentralización se realiza por medio de entes, en éste se crean nuevas organizaciones con personalidad jurídica propia, mientras que el proceso de desconcentración se efectúa por medio de órganos a los que se les confiere una personalidad específica para que puedan llevar su cometido, pero siguen inmersos en la estructura organizacional original. Dicha personalidad específica se conoce como personalidad jurídica instrumental, la cual representa una figura de naturaleza especial otorgada en nuestra legislación a ciertas Administraciones del Estado que no constituyen entes descentralizados ni gozan por ende de personalidad jurídica plena.
• Algunos órganos gozan de personería jurídica instrumental, no plena, que permanecen inmersos en la estructura de la municipalidad respectiva y por ende forman parte de su jurisdicción institucional, pero no funcionan bajo las mismas normativas de los entes.

Autor: ST

Jerarcas de los Entes Públicos en Derecho Electoral

Recursos

Véase También

Agencias administrativas
Administración pública
Autoridades administrativas independientes
Empresa pública
Privatización

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