Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] En inglés: National food security strategy.
Visualización Jerárquica de Seguridad Alimentaria
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Véase la definición de seguridad alimentaria en el diccionario.
Ejemplo de Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria: China
Autosuficiencia e insuficiencia alimentaria (1949-1990)
Asegurar una alimentación suficiente para la población ha sido una de las principales preocupaciones del Partido Comunista Chino (PCC). Durante el periodo socialista (1949-1976), el Partido Comunista Chino se enfrentó al problema de la escasez de alimentos; una enorme hambruna en 1959-1961, que provocó millones de muertes, reveló la gravedad del problema. La historia del desarrollo chino durante este periodo es, en muchos aspectos, una historia de la búsqueda de soluciones a este problema primordial de inseguridad alimentaria (ver más detalles). La geopolítica de la posguerra también desempeñó un papel en la configuración de la política alimentaria china, ya que Estados Unidos y sus aliados impusieron un embargo total a China. La ruptura con la Unión Soviética en 1959 no hizo sino empeorar el entorno geopolítico de China. El aislamiento internacional obligó al país a depender de la producción interna de alimentos. Para aumentar la producción interna, el Partido Comunista Chino movilizó a millones de campesinos cada año para construir instalaciones de riego, ampliando la superficie regada de 16 a 48 millones de hectáreas entre 1949 y 1978. El partido-estado también se esforzó por introducir tecnologías agrícolas como nuevos métodos de cultivo, semillas híbridas y fertilizantes químicos para aumentar la producción. Como resultado, la producción de cereales básicos, la principal fuente de alimentos, creció de 164 a 305 millones de toneladas entre 1952 y 1978. Sin embargo, el crecimiento fue neutralizado en gran medida por la duplicación de la población. El consumo anual de cereales, judías y raíces de tubérculos, clasificados como alimentos básicos en las estadísticas oficiales chinas, fue de 318 kilogramos per cápita en 1978, sólo ligeramente superior a los 288 kilogramos de 1952, pero apenas suficiente para una población de casi 1.000 millones de habitantes (Ministerio de Agricultura, 2009; Oficina Nacional de Estadísticas o NBS, 2009).
En 1978, China puso en marcha la reforma rural, sustituyendo la agricultura colectiva por el Sistema de Responsabilidad Familiar (SRH) e introduciendo el mercado en la economía rural (en relación con la estrategia de seguridad alimentaria nacional y mundial). Antes, la agricultura china se basaba en un sistema colectivo, que constaba de tres niveles de unidades colectivas: las comunas populares, las brigadas y los equipos de producción. El equipo de producción, compuesto cada uno por entre veinte y treinta hogares, era la unidad básica de producción y distribución en la década de 1960-1970. La tierra era de propiedad y explotación colectiva y los hogares campesinos individuales no podían cultivar la tierra por su cuenta. El sistema colectivo permitía a las comunidades rurales trabajar juntas en proyectos públicos, incluyendo la irrigación; también significaba que bajo el sistema, el excedente rural se transfería a la industria urbana a través de la venta de grano y otros productos agrícolas al estado a precios de compra fijos. Esto redujo el incentivo para los campesinos, especialmente cuando los precios de adquisición eran bajos. Tras la reforma rural, las tierras de labranza fueron contratadas a los hogares campesinos, que pasaron a tener el derecho de uso de la tierra, mientras que la propiedad seguía perteneciendo al colectivo del pueblo (la antigua brigada). Con el sistema de responsabilidad familiar, los hogares campesinos tienen autonomía para cultivar la tierra por su cuenta y dedicarse a actividades no agrícolas.
La reforma rural fue seguida por un aumento de la producción de cereales, que se incrementó en un tercio hasta alcanzar los 407 millones de toneladas en 1984, convirtiendo a China en un exportador neto de alimentos por primera vez desde la hambruna. El aumento también elevó el consumo anual de grano a 392 kilogramos per cápita. Desde entonces, la cifra rara vez ha descendido por debajo de los 350 kilogramos, lo que es suficiente para evitar otra escasez de alimentos a nivel nacional o una hambruna. Aunque el cambio de la agricultura colectiva a la producción doméstica parecía ser un factor importante detrás del aumento, los investigadores encuentran que fue el resultado de múltiples factores, como el uso de fertilizantes químicos, la mejora de las infraestructuras (el riego en particular) en el periodo socialista y el aumento de los precios de adquisición de los cereales.
El aumento de la producción de grano impulsó la legitimidad de los reformistas dentro del Partido Comunista Chino, pero paradójicamente también vinculó su rendimiento laboral al suministro suficiente de grano. Aunque la agricultura representó una parte decreciente de la economía en la década de 1980-1990, producir suficiente grano para la nación siguió siendo un objetivo político clave (en relación con la estrategia de seguridad alimentaria nacional y mundial). Además de los cereales, otros productos alimentarios también experimentaron un crecimiento sustancial en la década de 1980 (en relación con la estrategia de seguridad alimentaria nacional y mundial). Entre 1984 y 1990, la producción de carne creció de 15,4 a 28,6 millones de toneladas, la de leche de vaca de 2,2 a 4,2 millones de toneladas, la de productos acuáticos de 6,2 a 12,4 millones de toneladas, la de azúcar de 47,8 a 72,1 millones de toneladas y la de frutas de 9,8 a 18,4 millones de toneladas (Oficina Nacional de Estadística, 2009: 37-38). Es decir, en sólo seis años, la oferta de estos alimentos casi se ha duplicado. El rápido crecimiento de estos productos alimenticios sugiere que la transición dietética había comenzado en China ya en la década de los 80, a medida que la población consumía más alimentos de alto contenido en recursos. La transición, sin embargo, fue desigual entre las clases sociales y entre las zonas rurales y urbanas. Por ejemplo, aunque el consumo de carne de la población rural había aumentado, iba muy por detrás del de los consumidores urbanos. En 1990, el consumo de carne per cápita entre los residentes urbanos era de 25,2 kilogramos, pero un residente rural medio sólo consumía la mitad de esta cantidad, 12,6 kilogramos.
“Quién alimentará a China” y la adhesión a la Organización Mundial del Comercio
La transición dietética captó la atención de Lester Brown. En 1995 comentó: “Nunca en la historia tanta gente ha ascendido tan rápido en la cadena alimentaria”. Siguió de cerca el comercio de alimentos de China. Una importación de 6 millones de toneladas de grano a China en 1994, una cantidad insignificante para las importaciones de alimentos de China en la actualidad, le llevó a escribir el sensacional informe “¿Quién alimentará a China?”, publicado en 1995. Irónicamente, China era entonces un país autosuficiente en materia de alimentos y exportador de los mismos. En 1994, China exportó 3 millones de toneladas más de grano de las que importó, y el valor de las exportaciones totales de alimentos también fue sistemáticamente superior al de las importaciones de alimentos durante toda la década de 1990. Sin embargo, el informe no sólo atrajo la atención mundial sobre el suministro de alimentos de China, sino que también tocó la fibra sensible de los reformistas chinos, muy preocupados por la producción de cereales. En 1996, los responsables políticos chinos se comprometieron voluntariamente a alcanzar un índice de autosuficiencia de cereales del 95%, es decir, que China produciría el 95% de los alimentos básicos (incluidos los cereales, las judías y los tubérculos) que consume. Posteriormente, el gobierno central intensificó los esfuerzos para impulsar la producción de cereales. Una de las medidas clave fue aumentar los precios de compra de los cereales en un 82%. Como resultado, la producción de grano se disparó hasta alcanzar una nueva cota, llegando a los 505 millones de toneladas en 1996 (Oficina Nacional de Estadística, 2009). A pesar de subestimar la producción interna de China, Brown fue previsor sobre sus problemas alimentarios. Además de la transición dietética, identificó múltiples factores que socavarían la capacidad de China para alimentarse, como la degradación medioambiental, la pérdida de tierras de cultivo y la escasez de agua, que se han destacado en estudios posteriores sobre la seguridad alimentaria de China.
Brown limitó su análisis a la oferta y la demanda de alimentos cuando predijo el impacto devastador de las importaciones masivas de grano a China en el sistema alimentario mundial. Sin embargo, no se pronunció sobre cómo podría China importar cantidades tan grandes de grano. Para abordar esta cuestión, hay que examinar la economía política internacional de los alimentos. El mismo año en que Brown publicó su informe, las negociaciones de la Ronda de Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (1986-1994) alcanzaron un acuerdo sobre agricultura. El acuerdo, denominado “Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC)” después de 1994, estableció las normas más importantes sobre el comercio internacional de alimentos. El acuerdo debía liberalizar aún más el comercio agrícola y establecer un mercado libre para los productos agrícolas. Los países miembros estaban obligados a reducir los aranceles a las importaciones y a recortar las subvenciones a la exportación y otras ayudas agrícolas. Se argumenta que el acuerdo sirvió a los intereses del capital corporativo y de los países desarrollados, mientras que puso en desventaja a los pequeños agricultores y a los países en desarrollo. Por ejemplo, la reducción de los aranceles y la eliminación de las barreras al comercio y a la inversión abrieron el mercado de los países en desarrollo a las corporaciones agroindustriales mundiales. El acuerdo también permite a los países desarrollados mantener importantes subvenciones y otras ayudas agrícolas nacionales. Como resultado, Estados Unidos y la Unión Europea (UE) pueden vender productos agrícolas por debajo del coste de producción, lo que deprime los precios mundiales y perjudica las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo. El grupo que se lleva la peor parte del acuerdo puede ser el de los pequeños agricultores de los países en desarrollo, muchos de los cuales corren el riesgo de concursar debido a las importaciones a bajo precio y a los elevados costes de los insumos agrícolas cuyos mercados están controlados por las corporaciones agroindustriales.
China no era una nación miembro de la Organización Mundial del Comercio en la década de los 90, pero buscaba activamente unirse a ella. El país solicitó su entrada en la organización comercial ya en 1986 (GATT en aquel momento), y finalmente fue aceptado como miembro de la Organización Mundial del Comercio en octubre de 2001. Para facilitar su aceptación en la Organización Mundial del Comercio, China hizo más concesiones de las que la organización comercial exigiría normalmente a un país en desarrollo normal. Por ejemplo, el límite máximo de la ayuda interna a la agricultura era del 10% del valor total anual de la producción agrícola para los países en desarrollo y del 5% para los países desarrollados, pero se fijó en el 8,5% para China. China también acordó reducir los aranceles a las importaciones agrícolas en un plazo mucho más corto que el requerido para un país en desarrollo. El arancel sobre la soja es un ejemplo de ello. El país acordó un arancel del 3 por ciento, junto con la eliminación de todas las cuotas de importación de este producto. La brusca reducción de los aranceles sobre la soja del 114% al 3% en el año 2000 hizo que se dispararan las importaciones del cultivo. El volumen de las importaciones de soja pasó de 4,3 millones de toneladas en 1999 a 10,4 millones en 2000, y aún más, a 20,7 millones en 2003, un aumento de casi cuatro veces en sólo cuatro años. En 2001, China era un típico país en vías de desarrollo en lo que respecta a la agricultura, con 244 millones de hogares agrícolas y una superficie agrícola per cápita de sólo 0,13 hectáreas en las zonas rurales. Debido a las considerables concesiones hechas en materia de agricultura, los observadores eran pesimistas sobre las perspectivas de la agricultura china en aquel momento. Algunos predijeron que su producción nacional de cereales disminuiría en un 20% debido a las importaciones masivas tras la adhesión a la Organización Mundial del Comercio.
La promesa de autosuficiencia de cereales y la adhesión a la Organización Mundial del Comercio constituyen, pues, una contradicción fundamental en la política alimentaria de China. Para cumplir la promesa de autosuficiencia, China debe promover el cultivo de cereales y producir suficiente grano nacional. Sin embargo, según las normas de la Organización Mundial del Comercio, China debe abrir su mercado a la importación de productos alimentarios, incluido el grano, lo que suprimirá la producción nacional de grano. Esta contradicción ha contribuido a la formación de la singular estrategia alimentaria global de China en la década de 2000. Cabe señalar que el informe de Brown sólo fue parcialmente responsable de la política de fomento de la producción interna. El cultivo de cereales es una fuente crucial de sustento para cientos de millones de residentes rurales en China, por lo que cualquier descenso brusco de la producción de cereales provocaría una crisis de los medios de subsistencia y provocaría malestar social.
La formación de la estrategia alimentaria global de China
El año 2004 marcó un punto crítico en el avance de China hacia una estrategia alimentaria global (en relación con la estrategia de seguridad alimentaria nacional y global). Entre 1999 y 2003, la producción nacional anual de cereales experimentó un descenso de cinco años, hasta los 431 millones de toneladas. El declive comenzó antes de la adhesión a la Organización Mundial del Comercio y fue causado principalmente por factores internos como los bajos precios del mercado, la fuerte fiscalidad rural y la baja demanda de los consumidores tras la crisis financiera de 1997. El declive también se asoció a una crisis rural generalizada, que desencadenó un malestar y una resistencia rural generalizados (en relación con la estrategia nacional de seguridad alimentaria). Y lo que es peor, por exigencia de la Organización Mundial del Comercio, China tuvo que recortar sustancialmente los aranceles en 2004 para una serie de productos agrícolas, incluidos los cereales, lo que podría socavar aún más la producción agrícola. Alarmado por la crisis rural y presionado por las obligaciones de la Organización Mundial del Comercio, el Estado chino se vio obligado a promover la producción interna para mejorar la situación rural y compensar los impactos de la adhesión a la Organización Mundial del Comercio (en relación con la estrategia nacional de seguridad alimentaria). Aunque China se asemejaba a otros países en desarrollo en cuanto a tener una agricultura minifundista, tenía una ventaja que la mayoría de los países en desarrollo no tenían. Desde 1978, el país había experimentado un rápido crecimiento industrial y urbano durante más de dos décadas y había ampliado su capacidad fiscal hasta el punto de poder subvencionar la agricultura, algo que normalmente se practica en los países desarrollados. A principios de 2004, el gobierno central anunció la supresión de todos los impuestos y tasas agrícolas y, en 2006, los agricultores de todo el país estaban libres de impuestos agrícolas. Además, el gobierno comenzó a conceder subvenciones directas a los pequeños agricultores, con el objetivo de aliviar la crisis rural y aumentar su incentivo para la producción de cereales (en relación con la estrategia de seguridad alimentaria nacional y mundial). Además de la supresión de impuestos y de los subsidios, el Estado chino ha aplicado muchas otras políticas en favor del campo, que se analizarán más adelante.
La adhesión a la Organización Mundial del Comercio obliga a China a abrir el mercado a las importaciones agrícolas y a las inversiones extranjeras, pero el país tiene cierto margen para proteger la producción nacional. Los cereales, incluidos el arroz, el trigo y el maíz, están protegidos por contingentes arancelarios (TRQ). Las cuotas anuales para la importación de arroz, trigo y maíz son de 5,3 millones de toneladas, 9,6 millones de toneladas y 7,2 millones de toneladas después de 2004, respectivamente. Las importaciones dentro de la cuota tendrán un arancel de sólo el 1%, mientras que las importaciones fuera de la cuota están sujetas al 65%. Además, China puede proporcionar apoyo a los precios de la agricultura siempre que el importe de la ayuda no supere el 8,5% de la producción agrícola anual. Las medidas de apoyo del compartimento verde, que se considera que causan una distorsión mínima o nula del comercio, están exentas del límite (Organización Mundial del Comercio, 2022). Los ejemplos de estas medidas incluyen los pagos directos a los productores, los programas de seguro de ingresos y de red de seguridad de ingresos, y los pagos en el marco de programas medioambientales.
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
No obstante, el régimen comercial de la Organización Mundial del Comercio eliminó muchas barreras al mercado chino, lo que hizo que aumentaran los volúmenes y el número de variedades de alimentos exportados al país. La creciente demanda de alimentos de uso intensivo de recursos, como la carne, los productos lácteos, el azúcar y las frutas, también ha impulsado esta tendencia. En la década de 2000, era cada vez más evidente que China no podría mantener durante mucho tiempo la promesa de la tasa de autosuficiencia de cereales del 95%. Por ejemplo, la soja, utilizada principalmente para la alimentación animal y los aceites, ha inundado el mercado chino con un arancel del 3%. La soja se incluyó en la cesta de cereales en el marco de la política de autosuficiencia de granos, y sus crecientes importaciones hicieron caer rápidamente el coeficiente de autosuficiencia de China. En 2008, las importaciones de soja alcanzaron los 37,4 millones de toneladas, disminuyendo la proporción de autosuficiencia de grano por debajo del 95 por ciento por primera vez desde mediados de los años noventa. En 2017, antes de la guerra comercial entre Estados Unidos y China, China importó un récord de 95,5 millones de toneladas de soja y 25,6 millones de toneladas de cereales, con una ratio de autosuficiencia de sólo el 84,7%. En 2008, hubo rumores de que China desecharía la política de autosuficiencia de cereales, ya que el país estaba a punto de publicar un documento de directrices de seguridad de los cereales para el periodo 2008-2020. Sin embargo, el ajuste se retrasó hasta 2013.
Mejorar la infraestructura de suministro de alimentos
Uno de los objetivos estratégicos es mejorar la infraestructura de suministro de alimentos a China, incluyendo las redes comerciales y las instalaciones de infraestructura. Como importador de alimentos, a China le preocupa la interrupción de las cadenas de suministro y la logística. Para reducir estos riesgos, el país ha firmado 120 acuerdos bilaterales y multilaterales sobre alimentación y agricultura con más de sesenta países y organizaciones internacionales (El Consejo de Estado, 2019). Uno de los propósitos del lanzamiento de la Iniciativa de la Franja y la Ruta en 2013 fue mejorar la infraestructura del comercio internacional. China ha invertido en ferrocarriles, puertos, aeropuertos, vías fluviales e instalaciones de procesamiento y almacenamiento de alimentos en los países de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, lo que podría reducir el riesgo de bloqueo en las rutas logísticas internacionales. Por ejemplo, el Estrecho de Malaca y el Canal de Suez son “puntos de estrangulamiento” críticos de las rutas comerciales entre los mercados occidentales y asiáticos, y una gran parte de los envíos internacionales de China, incluidas las importaciones y exportaciones de alimentos, se transportan a través de ellos. Los proyectos de infraestructura en el marco de la Iniciativa “Cinturón y Ruta” construirían rutas comerciales alternativas para conectar a China con los países de Europa, Asia Central y el sur y sureste de Asia.
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Finalmente, China a optado por una estrategia global de seguridad alimentaria (véase más) y evitar así las crisis alimentarias del pasado.
Revisión de hechos: Lee
Para más información sobre seguridad alimentaria en un contexto más anglosajón, puede verse, en inglés, Food safety (seguridad alimentaria).
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[rtbs name=”informes-jurídicos-y-sectoriales”][rtbs name=”quieres-escribir-tu-libro”]Traducción de Seguridad alimentaria
Inglés: Food security
Francés: Sécurité alimentaire
Alemán: Ernährungssicherheit
Italiano: Sicurezza alimentare
Portugués: Segurança alimentar
Polaco: Bezpieczeństwo żywnościowe
Tesauro de Seguridad alimentaria
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