Sanciones Económicas Internacionales

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.

Historia de las Sanciones Económicas Internacionales

En lugar de implicarse directamente en un conflicto que podría degenerar en una nueva guerra global y nuclear, los estadounidenses y los europeos han optado por utilizar el arma de las sanciones económicas para imponer los máximos costes al régimen de Vladimir Putin, a los oligarcas que le apoyan y, en última instancia, a la población rusa. Desde el 24 de febrero, estas medidas han suscitado una serie de preguntas: ¿cuáles son los objetivos de las sanciones económicas? ¿Pueden ser eficaces, frustrar los planes de Vladimir Putin o debilitar su autoridad? ¿Están bien calibrados y qué costes impondrán a la economía mundial y a los consumidores de los países que se han decidido por ellos? En pocos días, la envergadura de las sanciones (congelación de los activos en el extranjero de los oligarcas, exclusión de los principales bancos rusos del sistema Swift, paralización de las importaciones de equipos tecnológicos, bloqueo de las reservas de divisas en poder del banco central ruso en el extranjero, cierre del espacio aéreo, etc.) ha demostrado la determinación de estadounidenses y europeos de no ceñirse al «business as usual» ante la gravedad del ataque ruso a la soberanía de Ucrania.

Pero, ¿son las sanciones un «arma» en el sentido estricto de la palabra? No. Son una forma de debilitar el poder ruso por la puerta de atrás sin tener que declararle oficialmente la guerra. El instrumento, que los estadounidenses llevan utilizando desde hace varias décadas contra Cuba, Irak, Irán y Rusia, no es nuevo. De un alcance sin precedentes y coordinadas internacionalmente (aunque muchos países asiáticos y africanos se abstuvieron de votar una resolución de la ONU que pedía la retirada de las tropas rusas), las actuales sanciones están diseñadas para aislar a Rusia de la economía mundial (con la notable excepción de China), con el fin de obligarla a asumir plenamente los costes económicos y sociales de su guerra de elección. De forma intrínsecamente incompleta e insatisfactoria, las sanciones pretenden producir algún tipo de equivalencia entre el sufrimiento infligido a los civiles ucranianos y el daño causado a la economía rusa y a sus habitantes.

El uso de sanciones económicas para evitar la guerra, castigar a un país o provocar un cambio de régimen tiene su origen en la primera mitad del siglo XX, al final de la Primera Guerra Mundial. Siguiendo la estela de varios estudios publicados recientemente (por Susan Pedersen, Glenda Sluga, Patricia Clavin, Mark Mazower, Jamie Martin, Daniel Laqua, Natasha Wheatley, etc.), la literatura revaloriza la importancia de la Sociedad de Naciones y de los debates que en ella tuvieron lugar entre las dos guerras mundiales para entender los principios y mecanismos sobre los que se construyó el orden internacional posterior a 1945.

Bloqueo y guerra total

La historia de las sanciones económicas comenzó mucho antes del siglo XX, durante las guerras napoleónicas (con el famoso bloqueo continental) y luego con la expansión del imperialismo europeo en el siglo XIX. Pero fue en el crisol de la Primera Guerra Mundial cuando se sistematizaron, bajo el efecto del proceso de movilización total de las sociedades en guerra (militar, económica, industrial, cultural e ideológica, etc.). El origen de las sanciones se encuentra en la encrucijada entre la globalización económica (que crea las condiciones para una gran interdependencia entre los países, multiplicando a su vez las fuentes potenciales de su vulnerabilidad) y la aparición de la guerra total. Las medidas de bloqueo aplicadas por el Reino Unido y Francia, apoyadas por Estados Unidos, acabaron por asfixiar a las potencias centrales, aisladas de sus fuentes de suministro de materias primas y capitales (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fue dentro de los ministerios de bloqueo donde se reclutaron los más firmes defensores de las sanciones en los años inmediatos a la posguerra. Estos expertos, funcionarios y responsables políticos eran conscientes de los considerables efectos que el cese del comercio tenía sobre las potencias enemigas y sus poblaciones civiles. Se cree que entre 300.000 y 400.000 personas murieron de hambre o enfermedad en Europa Central durante la Primera Guerra Mundial, y casi 500.000 en las provincias de Oriente Medio del Imperio Otomano. El «arma económica», como la llaman los franceses, no es un «tigre de papel»: empobrece, mata de hambre y diezma a las poblaciones sometidas a ella, hasta el punto de que las asociaciones de defensa de la sociedad civil protestan contra su uso indiscriminado una vez terminados los combates.

Se planteó entonces la cuestión de si las medidas de bloqueo aplicadas durante la guerra podían seguir utilizándose en tiempos de paz, sabiendo que la línea que separa la guerra de la paz seguía siendo tenue, especialmente en la Europa de 1918-1919, marcada por las consecuencias de la revolución bolchevique, los levantamientos de inspiración socialista o comunista y el desmembramiento de los imperios continentales. Los arquitectos de la paz, reunidos en París en el primer semestre de 1919, querían construir un orden internacional basado en mecanismos vinculantes (se puede analizar algunas de estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Fue entre los auténticos liberales donde tomó forma la idea de dotar a la Sociedad de Naciones, una nueva organización creada por el Tratado de Versalles, de la capacidad de imponer sanciones a aquellos de sus miembros que se desviaran de las normas del derecho internacional. Por parte británica, Lord Robert Cecil, ferviente defensor del libre comercio y encargado del ministerio del bloqueo durante la guerra, abogaba por esta solución, al igual que el radical-socialista francés Léon Bourgeois, que recibió el Premio Nobel de la Paz en 1920.

Un arma de disuasión

Los defensores de las sanciones eran, en general, internacionalistas liberales que creían en la capacidad del derecho internacional para prevenir conflictos mediante el arbitraje e imponer normas universales. Pero también creen que el derecho internacional no puede aplicarse sin un mecanismo de ejecución. Toda violación del derecho internacional, toda violación de la seguridad colectiva, debe pagarse en términos económicos y financieros. El uso de sanciones significa que ya no es posible seguir comerciando libremente con un Estado que está librando una guerra de agresión. Los «sancionistas» ya no creen en las virtudes pacificadoras del «comercio blando».

Cuando la guerra terminó, los regímenes de sanciones impuestos durante la misma siguieron en vigor. Hubo hambruna en Austria-Hungría en 1918-1919 y en Rusia a principios de los años veinte. Al mismo tiempo, quienes defendían el mantenimiento de las restricciones económicas apoyaban el despliegue de una intensa actividad humanitaria entre la población civil. El uso combinado de sanciones y medidas humanitarias tuvo lugar en un contexto geopolítico extremadamente tenso. En Hungría, los vencedores de la guerra mantuvieron sus sanciones para debilitar al gobierno comunista de Béla Kun, que finalmente fue derrotado por Rumanía y obligado a huir en el verano de 1919. Herbert Hoover, a cargo de la Administración de Ayuda Americana, se distanció gradualmente del uso de las sanciones, cuyos efectos potencialmente contraproducentes percibió, especialmente cuando los bolcheviques las utilizaron para acusar a Estados Unidos y sus aliados de matar de hambre a la población rusa. Al otro lado del Canal de la Mancha, el economista John Maynard Keynes estaba preocupado por los efectos combinados de las cuantiosas reparaciones impuestas a Alemania y la posibilidad de utilizar sanciones económicas sobre la estabilidad del nuevo orden internacional.

La aplicación de sanciones económicas estaba prevista en el artículo 16 del Pacto de la Sociedad de Naciones, adoptado el 28 de junio de 1919. Aunque se aceptó el principio, la cuestión de su aplicación quedó abierta. Los franceses abogan por la introducción de sanciones automáticas en caso de guerra. La decisión del Senado estadounidense de no ratificar el Tratado de Versalles, que condujo a la retirada de Estados Unidos de la Sociedad de Naciones, debilitó esta hipótesis. En general, los promotores del arma económica pensaron en ella principalmente desde el punto de vista de la disuasión, ya que la amenaza de sanciones debería ser suficiente para disuadir a un Estado miembro de participar en un conflicto armado. Esta fue la razón por la que se utilizaron sanciones en dos conflictos a principios de la década de 1920, primero para desactivar las intenciones bélicas de Yugoslavia contra Albania en 1921, y luego para evitar un conflicto entre Grecia y Bulgaria en 1925. Pero estos seguían siendo sólo países de «segunda categoría», que se exponían a la ira de las grandes potencias sin amenazar el orden internacional en su conjunto.

Sanciones, guerras de conquista y autarquía

La Gran Depresión y el giro autoritario que la acompañó en Europa y Asia llevaron las sanciones a una nueva dimensión. Ya no se trataba sólo de disciplinar a unos pocos países necesitados de recursos o territorio, sino de reaccionar ante el auge mundial del imperialismo y el militarismo en los años treinta. Al fracturarse el comercio y el sistema monetario internacional, especialmente con el fin del patrón oro, se avecinaron conflictos militares de una escala completamente diferente. La invasión japonesa de Manchuria en 1931 fue la primera prueba. La Sociedad de Naciones asistió impotente a la creación de Manchukuo bajo control japonés, hasta que Japón abandonó la Sociedad en 1933. Después de muchas dudas, las autoridades estadounidenses también renunciaron a las sanciones bajo el presidente Herbert Hoover.

La primera aplicación real de sanciones económicas tuvo lugar durante la guerra librada por la Italia fascista contra la Etiopía de Haile Selassie en 1935. Como ambos países eran miembros de la Sociedad de Naciones, la guerra colonial de Mussolini entraba directamente en el ámbito del artículo 16. Los países de la Sociedad de Naciones intentaron cortar las fuentes de financiación externa de Italia bloqueando sus exportaciones, pero sin interrumpir sus importaciones de petróleo, medida que Estados Unidos se negó a apoyar (las compañías petroleras estadounidenses controlaban el 60% de la producción mundial de petróleo en aquella época…). Estas sanciones, aunque reales, no fueron suficientes para frenar la violencia de la agresión fascista. Más bien, tuvieron el efecto de acercar a Italia a la Alemania nazi. El uso de las sanciones, si bien no impidió la guerra ni la conflagración de Europa, aceleró las transformaciones económicas que estaban en marcha desde principios de los años treinta. Para contrarrestar las sanciones, las autoridades fascistas llamaron a la movilización de toda la población, mediante la recogida de oro y joyas, la moderación del comportamiento de los consumidores y la búsqueda de otras fuentes de producción de energía (pero la Italia de Mussolini seguía dependiendo masivamente del carbón y el petróleo importados). Los regímenes autoritarios y totalitarios, encabezados por la Alemania nazi y Japón, aceleraron sus planes de autarquía económica, lo que les llevó a buscar el control de territorios ricos en recursos agrícolas y minerales. Concebidas como una herramienta diplomática, las sanciones reconfiguraron las relaciones económicas internacionales.

En la literatura también se aborda otro aspecto de las sanciones, el de la ayuda económica y financiera a los países que han sido víctimas de una agresión. Este aspecto «positivo» de las sanciones, favorecido en particular por John Maynard Keynes, se materializó durante la Segunda Guerra Mundial a través del programa Lend Lease establecido por Estados Unidos en 1941. Las sanciones impuestas a las potencias del Eje fueron acompañadas de facilidades crediticias concedidas a los países que deseaban comprar equipos y municiones a Estados Unidos. La historia de las sanciones es inseparable de la de las políticas de ayuda y desarrollo, que se convirtieron en un tema de rivalidad mundial durante la Guerra Fría.

¿Insuficiente, ineficaz pero necesario?

¿Cuál es el objetivo final de las sanciones económicas? ¿Son el arma de los débiles, la única que los países que han renunciado a la guerra pueden utilizar contra la violencia de las bombas y las armas? ¿Pueden realmente infligir un coste suficiente a los regímenes a los que se dirigen para esperar hacerles entrar en razón o sacudir sus cimientos? El interés de la investigación sobre este tema es hacer visible la pluralidad de objetivos que las sanciones pudieron alcanzar durante el siglo XX. A principios de los años 20, sus promotores las defendían aún más porque esperaban no tener que aplicarlas: se suponía que la amenaza de las sanciones era suficiente para alejar el espectro de la guerra. Otros, más maximalistas (como Woodrow Wilson al final de la Primera Guerra Mundial), querían ver en las sanciones un medio para provocar un cambio de régimen o democratizar las instituciones de los países autoritarios. Desde este punto de vista, los ejemplos históricos recientes son poco convincentes: ni Fidel Castro, ni Saddam Hussein, ni los mulás iraníes, ni los talibanes, ni Hugo Chávez o Nicolas Máduro han sido derrocados por las sanciones impuestas por Estados Unidos, a veces durante largas décadas. Esto se debe a que la mecánica de los regímenes autoritarios no sigue la lógica pura de la racionalidad económica. La hipótesis de que las sanciones impuestas a Rusia puedan desembocar en una revolución palaciega dirigida por unos pocos oligarcas y los militares en desbandada, o en una insurrección de la sociedad civil, sigue siendo muy especulativa en este momento, dado el dominio del poder sobre el espacio público y mediático.

Esto no significa que las sanciones sean inútiles o ineficaces, sino todo lo contrario. En primer lugar, las sanciones tienen el mérito de politizar la economía y exponer la pretensión que esconden las posturas de neutralidad. En segundo lugar, es importante distinguir entre los efectos muy reales de las sanciones y su eficacia, que depende de los objetivos que se les asignen. Cuando se ponen en marcha, las sanciones comerciales y financieras producen efectos masivos: así ocurrió durante la Primera Guerra Mundial, y así ocurrirá también con las sanciones actuales, que seguramente aumentarán (con el posible cese de las importaciones de gas y petróleo ruso, una vez que se hayan encontrado medidas alternativas) a medida que el ejército ruso intensifique su guerra de agresión contra la población ucraniana. Por último, todo indica que el régimen de sanciones se inscribe en una temporalidad que va más allá de la de la guerra de Ucrania: lo que está en juego es debilitar a largo plazo al régimen de Vladimir Putin, cuyas intenciones belicosas quedan ahora claramente expuestas, incluso a los ojos de quienes, durante mucho tiempo, encontraron la manera de dudar de ellas o de minimizarlas.

La magnitud de las sanciones es aún mayor porque los Estados no son los únicos que las aplican. Las sanciones son para los Estados lo que los boicots fueron para la sociedad civil desde finales del siglo XVIII (el término se acuñó en Irlanda en la década de 1880, pero la práctica es anterior, como ilustra el boicot abolicionista a los productos de la economía esclavista). También pueden combinarse para multiplicar sus efectos. Así, parte de la literatura se centra en la evolución de las posiciones de diversas asociaciones feministas, que oscilan entre la crítica al carácter indiscriminado de las privaciones a las poblaciones civiles y el cuestionamiento de los poderes públicos sobre la necesidad de moralizar las relaciones internacionales. Los actores económicos (empresas, bancos, sindicatos, organizaciones económicas internacionales, etc.) están algo menos presentes en algunas obras, que siguen centrándose en el ámbito diplomático. En el contexto actual, sin embargo, está claro hasta qué punto la coordinación de los distintos actores afectados por las sanciones implica conciliar intereses contradictorios, ya sean inversores, trabajadores o consumidores.

Las sanciones económicas no salvarán a Ucrania, ni aliviarán su dolor. Pero tienen el mérito de mostrar que el comercio y la economía no son esferas neutrales, desconectadas de las cuestiones de poder y los conflictos de valores e ideologías. Nos obligan a politizar, de forma aún más dramática de lo que temíamos y bajo el choque de bombas, la cuestión de nuestros modos de consumo y nuestras opciones energéticas, y de su compatibilidad con nuestras visiones del orden internacional.

Datos verificados por: Patrick