Protección Internacional de los Bienes Culturales

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Protección Internacional de los Bienes Culturales

Los bienes culturales, como objeto específico de protección jurídica, se han convertido en una rama diferenciada del derecho internacional sólo recientemente. Hasta la segunda mitad del siglo XIX, el término propiedad cultural ni siquiera existía en el léxico del derecho internacional. Los primeros instrumentos se adoptaron en la segunda mitad del siglo XIX y a principios del XX para mitigar la violencia de la guerra, como el Protocolo Final de la Conferencia de Bruselas sobre las Reglas de la Guerra Militar (“Declaración de Bruselas”) de 1874 y dos Convenciones de La Haya de 1907. Estas fueron la Convención de La Haya de 1907 relativa a las leyes y costumbres de la guerra terrestre (“Convención IV de La Haya de 1907”) y su Reglamento -que se anexa a la Convención IV de La Haya de 1907 (“Reglamento de 1907”; arts. 27 y 56 del Reglamento de 1907)- y la Convención de La Haya de 1907 sobre el bombardeo por fuerzas navales en tiempo de guerra (“Convención IX de La Haya de 1907”; art. 5 Convenio de La Haya IX de 1907; Conferencias de Paz de La Haya [1899 y 1907]). Estas convenciones no se referían a una categoría unitaria de bienes culturales sino a una lista empírica y heterogénea que incluía “edificios dedicados a la religión, al arte y a la ciencia, o a fines benéficos… monumentos históricos”, así como lugares que no tenían nada que ver con la cultura, como los hospitales y los lugares dedicados al cuidado de los enfermos y los heridos.

No fue hasta la Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (“Constitución de la UNESCO”) cuando los bienes culturales empezaron a ser tratados como un objeto distinto de protección internacional, debido a su valor inherente como expresión de las diferentes tradiciones culturales del mundo, y en virtud del mandato constitucional de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) de promover la paz mediante la educación y la cultura, porque “es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz” (Preámbulo de la Constitución de la UNESCO). En cumplimiento de este mandato, la UNESCO adoptó el 13 de mayo de 1954 la Convención sobre la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, incluido su Reglamento (“Convención de 1954”; “Reglamento de 1954”; Bienes Culturales, Protección en caso de Conflicto Armado). Este instrumento inauguró la expresión normativa global de los bienes culturales, adoptada posteriormente en la práctica de los tratados y en la jurisprudencia. Por primera vez proporcionó criterios precisos para la definición del nuevo concepto. Y lo que es más importante, reconoció que la conservación y la protección de los bienes culturales es una preocupación de la comunidad internacional en su conjunto, ya que “el daño a los bienes culturales pertenecientes a cualquier pueblo significa un daño al patrimonio cultural de toda la humanidad, ya que cada pueblo hace su contribución a la cultura del mundo” (Preámbulo de la Convención de 1954).

En los más de 50 años transcurridos desde la adopción de la Convención de 1954, el derecho internacional sobre la protección de los bienes culturales ha experimentado una evolución constante y, a principios del siglo XXI, ha dado lugar a una ampliación sin precedentes del ámbito de protección para abarcar los bienes inmuebles y los lugares, así como los bienes muebles en el comercio internacional, los objetos situados fuera de la jurisdicción nacional, el conjunto de los bienes culturales inmaterial y el propio concepto de diversidad de las expresiones culturales. En la actualidad, el derecho internacional sobre los bienes culturales sigue estando constituido principalmente por tratados multilaterales, la gran mayoría de los cuales han sido adoptados bajo los auspicios de la UNESCO. Sin embargo, la práctica desarrollada en el marco de estos tratados, el fuerte apoyo institucional proporcionado por la UNESCO y el papel cada vez más importante que desempeña la cultura en el contexto de la globalización, contribuyen a la formación de algunos principios generales que tienen el potencial de penetrar en la esfera de la jurisdicción interna de los Estados individuales y también de proporcionar normas de referencia para los Estados que no son parte de tratados específicos (Derecho internacional y derecho interno [municipal]; Jurisdicción de los Estados; Estado).

En el periodo entre las dos guerras mundiales, dos iniciativas tuvieron especial relevancia para los bienes culturales. La primera fue la adopción de las Reglas de La Haya sobre la Guerra Aérea de 1923 (“Reglas de La Haya”; Guerra Aérea) que, aunque nunca se adoptaron de forma jurídicamente vinculante, fueron ampliamente consideradas como declaratorias del derecho internacional consuetudinario e identificaron por primera vez importantes monumentos históricos (artículos 25 y 26 de las Reglas de La Haya) como objeto de una protección específica. La segunda iniciativa fue la adopción del Tratado sobre la Protección de las Instituciones Artísticas y Científicas y de los Monumentos Históricos (“Pacto Roerich”) aplicable al continente americano y que destaca por su enunciación de los bienes culturales como patrimonio de la cultura de los pueblos.

Después de la Segunda Guerra Mundial, con la adopción de la Carta de las Naciones Unidas, la prohibición general del uso de la fuerza en las relaciones internacionales y la codificación de los principios fundamentales del derecho humanitario internacional en las Convenciones de Ginebra I-IV (1949) (“Convenciones de Ginebra”; Uso de la fuerza, prohibición de), se hizo evidente que había llegado el momento de adoptar un tratado global sobre la protección de los bienes culturales en tiempo de guerra. En la primavera de 1954, la UNESCO elaboró un proyecto de texto, acompañado de un reglamento para su ejecución, que fue adoptado el 14 de mayo de 1954 en forma jurídicamente vinculante, dando lugar a la Convención de 1954, con un Protocolo Adicional (“Primer Protocolo”) sobre la prevención y represión de los actos de transferencia ilícita de bienes culturales desde los territorios ocupados. Estos instrumentos siguen representando el marco jurídico fundamental para la salvaguardia de los bienes culturales en tiempo de guerra. Por primera vez, la Convención de 1954 proporcionó una definición precisa de los bienes culturales basada en dos criterios distintos: el primero, relativo a la importancia del objeto, que debe ser grande y objetivamente determinable a partir de inventarios o registros establecidos en el Estado territorial; el segundo, relativo a una tipología de los bienes culturales que incluye: monumentos, yacimientos arqueológicos, archivos, colecciones de arte y ciencia; edificios que contengan bienes culturales, como museos y bibliotecas; y centros que contengan monumentos (Art. 1 Convención de 1954). Otros aspectos innovadores de la Convención de 1954 son: la obligación de preparar en tiempo de paz las medidas de protección que se aplicarán en caso de guerra (Art. 7 (2)); la introducción, junto al régimen de protección ordinaria, de un régimen de “protección especial” de los bienes culturales de importancia excepcional que se inscribirán en una lista especial que llevará la UNESCO (Arts. 8-11); la prohibición de las represalias contra los bienes culturales (Art. 4 (4)); y el ya mencionado reconocimiento del principio de que los daños a los bienes culturales de cualquier pueblo significan un daño al patrimonio de toda la humanidad (Preámbulo).

7 Desde su adopción, la Convención de 1954 ha logrado un éxito considerable al atraer a un número cada vez mayor de Estados Partes, que ahora son 133, y al influir en la adopción de sus principios en los códigos y la práctica militar de los Estados, incluso antes de que fueran partes en ella (como los Estados Unidos de América y el Reino Unido, que ratificaron la Convención, respectivamente, en 2009 y 2017). Sin embargo, el tiempo también ha puesto de manifiesto las deficiencias y carencias de la Convención de 1954. En primer lugar, el sistema de protección especial para los bienes culturales de gran importancia se ha quedado en gran medida sobre el papel, con sólo un centro monumental incluido en la lista: la Ciudad del Vaticano en Roma. Esto se debió al engorroso procedimiento de inscripción, que exigía la ausencia de objeciones por parte de otras partes y la problemática condición de la distancia adecuada del sitio cultural a posibles objetivos militares o centros industriales. En segundo lugar, la Convención de 1954 ha adolecido de la ausencia de un mecanismo institucional de aplicación capaz de intervenir en tiempos de conflicto. Esto se hizo patente especialmente durante la guerra entre Irán e Irak (1980-88), la guerra entre Irak y Kuwait (1990-91), la guerra de Yugoslavia y, más recientemente, en los conflictos de Siria, Irak y Mali. Ni la institución de los delegados de las Potencias Protectoras ni el Comisario General para los bienes culturales (arts. 2-6 del Reglamento de 1954) han funcionado en estos conflictos, a pesar de las incalculables pérdidas y destrucciones que han causado al conjunto de los bienes culturales (véase el documento de la UNESCO CLT-95/WS, París 1995 y el Informe de la UNESCO sobre el patrimonio y la diversidad cultural en peligro en Irak y Siria, 2014, disponible en [11 de noviembre de 2020]). En tercer lugar, la eficacia de la Convención de 1954 se ha visto socavada por la falta de un sistema de sanciones. La única disposición sobre sanciones es el art. 28, que establece un compromiso genérico de los Estados Partes de adoptar medidas para garantizar sanciones penales o disciplinarias “en el marco de su jurisdicción ordinaria”, lo que claramente no implica ninguna obligación de introducir normas penales específicas destinadas a sancionar eficazmente los delitos contra los bienes culturales.

8 Estas deficiencias estimularon un movimiento a principios de los años 90 para reforzar la protección del conjunto de los bienes culturales contra los actos de guerra y de destrucción intencionada. Sobre la base de una propuesta de Italia, los Países Bajos y Rusia, el Consejo Ejecutivo de la UNESCO aprobó la Decisión 5.5.1 de mayo de 1993, destinada a ampliar el alcance y reforzar la aplicación de la Convención de 1954. Sobre la base de un exhaustivo informe elaborado por el académico británico Patrick Boylan, y tras una larga serie de reuniones de expertos, una conferencia diplomática convocada en La Haya en la primavera de 1999 adoptó el 26 de marzo de 1999 el Segundo Protocolo adicional a la Convención de 1954 (“Segundo Protocolo”), que entró en vigor en 2004. Este Segundo Protocolo no modifica la Convención original de 1954, sino que añade una capa más de normas, procedimientos e instituciones que sólo tienen efecto para los Estados Partes en ella. Esto implica que las relaciones entre los Estados Parte del Segundo Protocolo y los Estados Parte sólo de la Convención de 1954 se regirán por la Convención de 1954, a menos que estos últimos consientan en la aplicación de las normas más exigentes del Segundo Protocolo. En cuanto al fondo, el Segundo Protocolo ha introducido varias innovaciones importantes. En primer lugar, su Art. 22 extiende la protección de los bienes culturales a los conflictos no internacionales (Conflicto armado, internacional; Conflicto armado, no internacional). Esta solución ha sido criticada por ser contraria al derecho internacional consuetudinario (Desch 83). Sin embargo, esta opinión no tiene en cuenta que los límites de la Convención de 1954 se hicieron patentes en los conflictos no internacionales, y especialmente en los conflictos interétnicos en los que los objetos culturales eran el objetivo como símbolos de la identidad del adversario (Ethnicity). En segundo lugar, un nuevo sistema de “protección reforzada” sustituyó al antiguo e ineficaz régimen de protección especial, con normas operativas diferentes y la creación de un Comité Intergubernamental de 12 miembros (arts. 24-27 del Segundo Protocolo) encargado de incluir en la lista de protección reforzada cualquier objeto cultural de la mayor importancia para la humanidad (art. 10 del Segundo Protocolo).

Pero la innovación más radical del Segundo Protocolo es la introducción de un régimen detallado de responsabilidad penal individual en consonancia con lo que ya estaba previsto en los instrumentos de derecho internacional humanitario, especialmente el Art. 85 (4) del Primer Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 (Derecho humanitario, internacional). Para las violaciones más graves, como el ataque a los bienes culturales bajo protección reforzada, el Art. 16 del Segundo Protocolo establece la jurisdicción universal sobre el infractor siempre que el acusado se encuentre en el territorio del Estado acusador (Jurisdicción penal de los Estados según el Derecho Internacional). Además del Segundo Protocolo, otros desarrollos han contribuido a reforzar la protección del conjunto de los bienes culturales contra los actos de guerra y de violencia.

Patrimonio cultural mundial

Una forma muy especial de protección del conjunto de los bienes culturales es la establecida por la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (“Convención del Patrimonio Mundial”; Patrimonio Mundial Natural), que se refiere a bienes de un valor tan excepcional y universal que merecen un sistema de cooperación colectiva para su conservación y protección. La originalidad de esta convención radica en su enfoque holístico de la cultura y la naturaleza -ambas consideradas como partes del patrimonio común de la humanidad-, en el establecimiento de dos “listas” (art. 11 de la Convención del Patrimonio Mundial), una que comprende los grandes tesoros culturales y naturales de la humanidad, y otra que incluye los bienes que de vez en cuando necesitan medidas especiales de conservación -patrimonio mundial en peligro-; y en el establecimiento de un fuerte apoyo institucional, proporcionado por un comité intergubernamental -el Comité del Patrimonio Mundial (art. 8)- y un fondo fiduciario, compuesto por contribuciones obligatorias y voluntarias de los Estados Partes, así como por aportaciones de entidades privadas y recursos del presupuesto de la UNESCO (Art. 15; Fondos Fiduciarios). Estas características han hecho de la Convención del Patrimonio Mundial el más exitoso de los instrumentos de la UNESCO para la protección del conjunto de los bienes culturales, con 193 Estados que ya son parte de ella y una lista cada vez mayor de más de 1.000 sitios repartidos por todo el mundo.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Revisor de hechos: Lawi

Bienes Culturales y el Conflicto Armado Internacional

[rtbs name=”conceptos-de-cultura”] Respecto a los bienes culturales en relación con los conflictos armados, haciendo abstracción de su origen y de su propietario, el derecho internacional designa con esta expresión los bienes muebleso inmueblesque constituyen el patrimonio cultural de la humanidad y a cuya formación contribuye cada pueblo. Dada su importancia para todos ios pueblos del mundo, el derecho internacional busca garantizar la protección de estos bienes en caso de conflicto armado (véase).

Bienes Culturales en el Derecho Internacional

Bienes Culturales en el DIPr

Para más conceptos e información internacional de contexto, puede consultarse, en la plataforma digital general, sobre el derecho internacional en general, la ley, el derecho internacional público (su fundamento y ramas), el derecho internacional privado y sus fuentes, los convenios y tratados internacionales, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, las fuentes del derecho internacional (público y privado), el derecho internacional humanitario y sus principios, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (incluyendo su interpretación), el derecho internacional de los derechos humanos con sus principios, el derecho internacional consuetudinario y la política.

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Recursos

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Bibliografía

CARO GÁNDARA, Rocío. La competencia judicial internacional en materia de régimen interno de sociedades en el espacio jurídico europeo. Civitas ediciones, Madrid, 1999.

CASTAGNO, Antonio. Control previo de los tratados internacionales. Abelado Perrot, Buenos Aires, 1995.

CASTAÑEDA, Jorge. Obras completas. Tomos I, II y III. Colmex, Naciones Unidas, 1995.

CHÁVEZ RAMÍREZ, Paulina Irma. La Carta de Intención y las políticas de estabilización y ajuste estructural de México (1982-1994). UNAM-Instituto de Investigaciones Económicas, México, 1996.

CONTRERAS VACA, Francisco. Derecho internacional privado. Parte general. Editorial Oxford, México, 2000, 3ª edición.

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