Política Industrial Asiática

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Política industrial desde 1949 en China

El concepto de política industrial se refiere a todos los tipos de intervención gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) que conforman la estructura sectorial y la organización de la industria, tanto de forma estática como dinámica.Entre las Líneas En este último caso, los límites de la política tecnológica son fluidos. La noción de organización industrial incluye tanto los aspectos de la estructura del mercado como, en parte, la organización interna de las empresas, en la medida en que se considera el impacto de los regímenes de derechos de propiedad en las estructuras de gobierno. No existe una autoridad predestinada para diseñar y aplicar políticas industriales (en comparación, por ejemplo, con la política monetaria); es decir, el grado de descentralización y la asignación de competencias en determinados países y episodios históricos están sujetos a determinantes complejos, principalmente de carácter político.

Estas observaciones generales son útiles para definir la perspectiva adecuada de las políticas industriales chinas después de 1949.Entre las Líneas En primer lugar, las políticas industriales chinas formaban parte integrante de una estrategia de desarrollo industrial, es decir, eran intrínsecamente dinámicas. Esto significa que después del año 2000, el paso de la política industrial a la política tecnológica se mantiene en cierta continuidad con el pasado.Entre las Líneas En segundo lugar, la política industrial siempre ha estado profundamente entremezclada en las políticas generales de diseño de sistemas, especialmente el establecimiento de la planificación (véase más en esta plataforma general) socialista en los años 50 y las reformas económicas después de 1978.Entre las Líneas En tercer lugar, fue precisamente el establecimiento de la planificación (véase más en esta plataforma general) socialista lo que provocó la aparición de una estructura gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) muy compleja que subyace a políticas industriales específicas en todas las ramas y regiones, lo que desafía toda noción de una política nacional integrada.Entre las Líneas En consecuencia, la política industrial nacional se dirigió no sólo a las empresas y ramas industriales, sino también, simultáneamente, a las acciones de las unidades gubernamentales en un sistema político que, desde el comienzo de las reformas económicas en 1978, se describe mejor como “autoritarismo fragmentado”.

CAMBIO Y CONTINUIDAD DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL DEL MAOÍSMO A LAS REFORMAS
En la década de 1950 la política industrial china estaba profundamente influenciada por el modelo soviético de planificación (véase más en esta plataforma general) central. La preocupación fundamental era la creación de 156 empresas bajo control central que se consideraban la vanguardia tecnológica en la recuperación de la economía china. Esos proyectos se concentraron principalmente en las industrias de las fases iniciales a fin de sentar las bases para extender la industrialización a todos los sectores.Entre las Líneas En el curso del decenio, esta política se apoyó en la eventual supresión de las empresas industriales de propiedad privada, especialmente mediante la creación de una industria colectiva urbana. La colectivización introdujo principios similares de organización interna y coordinación externa, como en las empresas estatales en todas las ramas de la industria, aunque con niveles muy diversos de dotación de capital y beneficios sociales para los empleados.

Este enfoque de estilo soviético implicaba una trayectoria de cambio tecnológico que dependía de las transferencias de tecnología de la Unión Soviética. Una vez que se amplió la brecha sinosoviética, la política industrial china se orientó hacia el desarrollo autóctono de la tecnología como opción por defecto. La afluencia de conocimientos tecnológicos se reactivó sólo después de la renormalización de las relaciones exteriores a mediados de los años setenta. Desde entonces, la transferencia de tecnología ha sido un elemento importante de todas las medidas de la política industrial china.Entre las Líneas En particular, las políticas económicas exteriores posteriores a 1978 fomentaron explícitamente la transferencia de tecnología, tanto directa como indirectamente. Especialmente después de 1992, China siguió una estrategia activa de integración de su economía en las redes mundiales de producción, gracias a la cual se pudo mantener un flujo continuo de conocimientos por diversos canales, como la difusión de normas industriales, la formación de la mano de obra o la imitación de competidores de referencia. Así pues, las políticas económicas externas siempre han estado parcialmente subordinadas a la política industrial.

Las medidas directas comenzaron con disposiciones para la transferencia de tecnología en el proceso de aprobación de empresas mixtas sino-extranjeras. La entrada de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) dio lugar a una síntesis de políticas industriales, tecnológicas y económicas externas en la que todas las relaciones económicas (véase también Relaciones Económicas Internacionales, Cooperación económica internacional, Globalización, Integración económica, Movimientos Internacionales de Capital, Organizaciones Internacionales, Sistemas Monetarios, y Uniones económicas)de cooperación reciben un fuerte apoyo si contribuyen a la mejora de la manufactura de alta tecnología y la alta tecnología de China. Las medidas indirectas también se refieren a los efectos intencionados y no intencionados de la débil protección de las patentes y los derechos de propiedad intelectual, que ha contribuido a la rápida aparición de imitadores en la estructura industrial china. Esto incluye el papel sumamente dinámico de las empresas de los pueblos y las aldeas, personificado en la revolución industrial de las provincias de Zhejiang y Jiangsu, en particular.

Una característica fundamental de la política industrial de China radica en la estrecha interacción entre las fuerzas espontáneas del cambio estructural y la consiguiente necesidad de definir un equilibrio entre la intervención selectiva (la planificación (véase más en esta plataforma general) en el pasado) y la orientación blanda. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a la coordinación de la industrialización rural y el sector industrial general en forma de empresas urbanas de propiedad estatal. La industrialización rural se desencadenó y abortó en primer lugar con el Gran Salto Adelante. Esto dio lugar a otra expresión peculiarmente china de la política industrial, la fusión de la estabilización macroeconómica y los ajustes estructurales. Entre 1962 y 1965, esto tuvo como objetivo la reestabilización del núcleo del sistema de planificación (véase más en esta plataforma general) central.Entre las Líneas En períodos posteriores se produjo el paso a las industrias ligeras y a las reformas rurales tras el lanzamiento de las reformas económicas en 1978, la sacudida de las industrias rurales a principios del decenio de 1990 mediante la restricción del crédito y la utilización de reglamentos ambientales para rectificar la estructura industrial rural en la segunda mitad del decenio de 1990.

La gran diversidad regional de China desafía todo intento de unificar los objetivos y palancas de la política industrial.Entre las Líneas En la China contemporánea, los principales aspectos de la política industrial se fusionan con las políticas regionales. Entre los ejemplos importantes cabe citar la necesidad de modernizar las antiguas bases industriales del noreste de China que sufren de atraso tecnológico, subempleo y el legado de la propiedad estatal, y la estrategia de desarrollo de Occidente, que tiene que reestructurar simultáneamente las empresas estatales y superar los obstáculos a la industrialización rural.Entre las Líneas En comparación, la política industrial de las provincias del delta del Yangzi inferior se centra en la política tecnológica y la racionalización de las redes de proveedores en la provincia de Jiangsu, y en la modernización de las pequeñas y medianas empresas privadas (PYMES) en la provincia de Zhejiang.

El carácter fundamental de las políticas industriales chinas ha pasado del predominio de los objetivos militares en los años sesenta y setenta al predominio de las consideraciones de eficiencia y los objetivos de desarrollo en los años ochenta y noventa, y finalmente al énfasis en la tecnología avanzada en el nuevo milenio. Esos cambios definen el punto de referencia para evaluar el éxito de la política industrial.Entre las Líneas En particular, las evaluaciones de la época maoísta deben tener en cuenta la tensa situación geoestratégica: Durante ese período, las políticas industriales retomaron la tradición bélica anterior a 1949 y, al mismo tiempo, se crearon capacidades tecnológicas de primer orden en el ámbito de la tecnología aeroespacial y nuclear.Entre las Líneas En la China contemporánea, la política industrial debería evaluarse menos en términos de eficiencia que en términos de la dinámica economía del conocimiento.Entre las Líneas En consecuencia, temas como la colaboración entre la universidad y la industria han cobrado mayor relevancia. Hoy en día, uno de los principales objetivos de la política industrial china es fomentar el surgimiento de “campeones nacionales” con repercusión mundial, con medidas que van desde la creación de empresas públicas internacionales bajo control gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) hasta el apoyo a empresas privadas emergentes con la promesa de un alcance mundial.

LA POLÍTICA INDUSTRIAL BAJO UN AUTORITARISMO FRAGMENTADO
Una característica crucial y permanente de la política industrial de China ha sido la existencia de múltiples órganos decisorios en diferentes niveles de gobierno, lo que refleja la naturaleza fragmentada de la autoridad gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) en China. Siguiendo el enfoque del tiao kuai (líneas y bloques), la autoridad en materia de política industrial se divide en función de la autoridad administrativa en las regiones y la orientación profesional en los distintos niveles de gobierno. Esto implica que hay muchos agentes de la política industrial, incluso a nivel de condado.Entre las Líneas En principio, todos los niveles de gobierno de China pueden perseguir objetivos estratégicos en el desarrollo industrial y aplicar políticas industriales en el sentido mencionado en la introducción de esta entrada. Esto incluye incluso aspectos sistémicos como los regímenes de derechos de propiedad. Por ejemplo, cuando en 1996 el gobierno central anunció el lema “liberar a los pequeños y agarrar a los grandes”, dejó a la discreción de los gobiernos locales la forma de tratar con las empresas públicas locales.

Esta complejidad de la política industrial es un reflejo del sistema regional de derechos de propiedad que surgió bajo la planificación (véase más en esta plataforma general) socialista en China. Por ejemplo, incluso en el contexto del actual sistema de mercado, una gran parte de las acciones de las empresas públicas corporativas pertenecen a unidades gubernamentales gestionadas por la Comisión de Supervisión y Administración de Activos de Propiedad Estatal del Consejo de Estado en diferentes niveles regionales. El establecimiento de esas unidades interrumpió la estrecha fusión de intereses entre los gobiernos regionales y las empresas regionales, que había sido una cuestión importante de la política industrial china hasta hace poco. Los gobiernos regionales subordinaron la política industrial a otros objetivos, en particular el empleo regional y los ingresos fiscales regionales. El resultado fue el fenómeno del proteccionismo regional, que se extendió en los decenios de 1980 y 1990. La política industrial regional se orientó principalmente en el apoyo a la economía regional por muchos medios, como los créditos preferenciales, las desgravaciones fiscales legales e informales y el acceso privilegiado a los emplazamientos industriales. Esto produjo amplias inversiones paralelas en muchos sectores industriales, manteniendo o incluso ampliando la estructura industrial altamente descentralizada y fragmentada. Esto no aprovechó las ventajas regionales, sino que dejó a las industrias con muchas empresas dispersas regionalmente que operaban sin economías de escala sustanciales.Entre las Líneas En el decenio de 1990 y a principios del decenio de 2000 surgieron fenómenos similares en la esfera de los parques tecnológicos o los recintos de la industria creativa.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Habida cuenta de estos antecedentes, la política industrial nacional ha sido con frecuencia una política intragubernamental más que una política dirigida al sector empresarial. Un ejemplo típico fueron los intentos de reestructuración industrial que pusieron de relieve las concepciones de “fideicomisos”, “conglomerados” y “holdings industriales” en diferentes iniciativas.Entre las Líneas En muchos de esos casos, se asignó a las principales empresas estatales la tarea de desarrollar redes empresariales interregionales que a la larga impondrían pautas eficientes de especialización en las relaciones con los proveedores. Esto presuponía una alineación de intereses entre las dependencias gubernamentales responsables. Hoy en día, la política industrial suele recaer en los organismos reguladores recientemente establecidos, que equilibran los intereses de la industria y del gobierno en el mantenimiento del control de las alturas de mando de la economía. Surgen equilibrios de poder cambiantes, desde la influencia del gobierno de los intereses empresariales cada vez más poderosos hasta la dinámica del capitalismo de Estado.

Un aspecto positivo de esta multiplicidad de agentes de la política industrial es la competencia entre las unidades gubernamentales, que se garantiza principalmente mediante la imposición de estrictas restricciones presupuestarias a los gobiernos locales. Éstas se aplicaron tras la centralización fiscal de 1994 y la reestructuración paralela del Banco Central (Banco Popular de China) en función de unidades regionales más grandes.

Detalles

Las estrictas restricciones presupuestarias obligaron a la reestructuración industrial, simbolizada a nivel nacional en la austera personalidad de Zhu Rongji (n. 1928). Desde mediados del decenio de 1990 la política industrial se ha ido configurando cada vez más en función de concepciones modernas como las nociones de “aglomeraciones industriales” y “ventaja competitiva”, que aparecen incluso en los documentos políticos oficiales. Al mismo tiempo, las políticas de estilo antiguo están más limitadas por el acuerdo de la OMC. De hecho, las distorsiones que se perciben como consecuencia de las políticas industriales son la principal razón por la que importantes socios comerciales se niegan a reconocer la condición de economía de mercado de China. Esa negativa ha producido un cambio gradual en la política industrial de China, por ejemplo, alentando la utilización de normas tecnológicas para fomentar la competitividad nacional, como en el caso de la industria de las comunicaciones móviles.

Revisión de hechos: Marck

Recursos

Véase También

Planificación central; Industria pesada; Empresas de pueblos y aldeas

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