Clasificación de los Actos Administrativos

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Tipos y Clasificación de los Actos Administrativos

Esta sección introducirá y discutirá las dinámicas cambiantes de clasificación de los actos administrativos, con el objetivo de examinar su desarrollo actual.

También de interés para Clasificación de los Actos Administrativos:

Para los países de la Unión Europea, El proceso de integración europea ha provocado una especie de apertura lateral de los sistemas estatales que, a grandes rasgos, permite el tránsito de un Estado a otro de normas nacionales, pronunciamientos jurisdiccionales y actos administrativos. En este contexto cabe situar el acto administrativo transnacional, es decir, el acto administrativo de un Estado miembro que, en virtud de una norma europea, produce también efectos jurídicos en el territorio de otros Estados miembros.

Si bien este fenómeno también es bien conocido en el Derecho internacional (por ejemplo, el permiso de conducir sobre la base del artículo 41 y el anexo 7 de la Convención de Viena sobre la Circulación Vial de 8.11.1968, en el Derecho derivado europeo es bastante recurrente y suele ser objeto de disposiciones analíticas. En efecto, en el marco de las políticas comunitarias destinadas a facilitar la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas, el legislador europeo ha previsto a veces no sólo actos administrativos de la Comisión (u otros organismos europeos), sino también medidas administrativas estatales con efectos transnacionales. Por ello, el mayor número de ejemplos de esta institución se encuentra en la legislación del mercado común; sin embargo, hay ámbitos en los que no se relaciona con las actividades económicas (por ejemplo, el visado uniforme en el Reglamento nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12.7.2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados).

El acto administrativo transnacional en el Derecho europeo puede estudiarse en relación con el principio de origen jurisprudencial del reconocimiento mutuo, es decir, el principio según el cual un Estado miembro debe, por regla general, permitir que un bien (o servicio) circule en su territorio cuando se comercializa legalmente en otro Estado miembro. Sin embargo, la perspectiva analítica del derecho administrativo permite captar aspectos de esta normativa que podrían pasarse por alto adoptando un punto de vista más amplio.

TIPOS DE ACTOS TRANSNACIONALES EN EL DERECHO DE LA UE
En general, el Derecho derivado europeo recurre a la medida transnacional para equilibrar dos valores opuestos: por un lado, la protección de las necesidades unitarias (por ejemplo, la unidad del mercado común y, por tanto, el ejercicio unitario de una libertad fundamental); por otro lado, la protección de las competencias administrativas estatales (art. 291 TFUE) o de importantes intereses públicos de los Estados miembros. Dado que este equilibrio no se produce de manera uniforme, sino que varía en los distintos sectores, se pueden identificar varios tipos de medidas transnacionales. Tres de ellos están bastante extendidos en el derecho derivado y representan un punto de partida útil para un primer análisis jurídico (por ejemplo, véase sobre los procedimientos en la Administración compuesta europea, y sobre la transformación del procedimiento administrativo, en esta plataforma digital de ciencias sociales y humanidades).

Autorizaciones con efectos transnacionales automáticos
Este grupo incluye, por ejemplo, la autorización para comercializar aguas minerales (Directiva nº 2009/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18.6.2009, sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales) y la autorización para ejercer la actividad de seguro o reaseguro directo (art. 14, Directiva nº 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25.11.2009, sobre el acceso a la actividad de seguro y reaseguro y su ejercicio, cont.) En estos casos, el beneficiario del acto puede ejercer una actividad fuera del país de origen (es decir, el país al que pertenece la administración que emitió el acto) sin tener que obtener el consentimiento de la autoridad correspondiente del Estado de acogida. Este tipo de acto transnacional representa la transposición al derecho derivado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de reconocimiento mutuo (por ejemplo, TJCE, 22.1.2002, C-390/99, Canal Satélite Digital SL contra la Administración General del Estado, EU:C:2002:34) y, en general, presupone un alto nivel de armonización de las legislaciones nacionales.

El hecho de que sólo la administración de origen desempeñe un papel activo significa que el legislador concede un peso preponderante al ejercicio unitario de una libertad fundamental. Por lo tanto, el efecto transnacional es especialmente fuerte para la autoridad receptora, que está obligada a aceptar el acto y permitir que el destinatario ejerza la actividad relacionada. Utilizando una noción de derecho internacional privado, puede decirse que, al margen de los eventuales cumplimientos cognitivos (por ejemplo, las comunicaciones), la autorización transnacional asume una relevancia indirecta en el sistema de acogida: aquí no está en juego la medida de otro Estado, sino sólo la situación jurídica a la que se refiere; situación que puede entonces llevarse a cabo de forma continua en los países implicados (véase sobre el reconocimiento mutuo y técnicas conflictivas en esta pltaforma digital).

No obstante, para proteger determinados intereses públicos (por ejemplo, la salud o el medio ambiente), la autoridad competente del país de destino puede, en determinados casos, adoptar medidas que pueden llegar hasta la suspensión de la actividad autorizada (art. 11, dir. nº 2009/54; art. 154, dir. 2009/138). Estas medidas (denominadas medidas de salvaguardia) van en todo caso precedidas o seguidas de contactos con la administración de origen (y posiblemente con la Comisión u otras autoridades europeas) para llegar a una solución compartida del problema.

Decisión conjunta
La decisión conjunta es una autorización nacional, resultado de un procedimiento compuesto en el que participan varias administraciones nacionales y, a veces, la Comisión en una función decisoria. Por ejemplo, la autorización de comercialización de productos que contengan organismos modificados genéticamente no destinados a la alimentación (art. 13 y siguientes, Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12.3.2001, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente, versión cont. cons.) y la autorización de traslado de residuos para su eliminación o valorización (art. 4 y siguientes, Reglamento 1013/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14.6.2006, relativo a los traslados de residuos, versión cont. cons.).

Este modelo de toma de decisiones se basa en una intensa cooperación procesal (véase más). Por ejemplo, según la Dir. 2001/18, la autoridad estatal competente (la del Estado en el que el producto se comercializará por primera vez) debe llevar a cabo la investigación y preparar una propuesta de decisión que se presentará a todas las demás administraciones nacionales y a la Comisión (Art. Si la propuesta obtiene un asentimiento unánime, la autoridad nacional puede expedir la autorización, que tiene efectos transnacionales; si, por el contrario, se plantean objeciones, el asunto es resuelto por la Comisión con arreglo a las normas de comitología (procedimiento de examen: art. 18 y 30 dir.).

De este modo, todos los países participan en el proceso de toma de decisiones, pudiendo influir en el contenido de la medida, aunque luego sea emitida por una sola administración estatal. Esta solución procedimental se hizo necesaria por la sensibilidad de estos sectores, que requieren elecciones lo más compartidas posible. En definitiva, el procedimiento pretende compensar el policentrismo administrativo con la unidad de la decisión.

También en este caso, las administraciones estatales individuales pueden promulgar medidas de salvaguardia para proteger importantes intereses públicos. Según la Dir. 2001/18, el ejercicio de estas competencias conlleva, además de la suspensión (temporal y limitada al Estado afectado) de la actividad autorizada, la apertura de un procedimiento, en el que participan todas las administraciones del Estado y la Comisión, destinado a verificar si la autorización debe ser modificada o revocada (art. 23.1). Asimismo, cualquier autoridad nacional que disponga de nuevos datos sobre los riesgos de un producto comercializado puede iniciar un procedimiento, basado en la regla del contrarius actus, para modificar o retirar la medida anterior (apartado 3 del artículo 20).

Medida sujeta a reconocimiento
Este modelo de toma de decisiones, también utilizado en el derecho internacional, se compone de dos o más medidas dictadas en diferentes Estados: la primera medida sólo es efectiva en el país de origen, la segunda permite que la primera produzca efectos también en el ordenamiento jurídico de destino (de ahí el término autorizaciones consecutivas: véase Schmidt-Aßmann, E., Verwaltungskooperation und Verwaltungskooperationsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, en Europarecht, 1996, 300). Por ejemplo, el reconocimiento de determinadas cualificaciones pertenece a este grupo (Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo nº 2005/36/CE, de 7.9.2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales).

El efecto transnacional actúa aquí dentro de los procedimientos llevados a cabo por la administración de destino. Este último debe evaluar (sin poder repetirlos: véase, por ejemplo, C.J., 17.12.1981, C-272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor biologische Producten, EU:C:1981:312) los resultados de la investigación preliminar y examinar la información subyacente a la primera medida, para determinar los efectos sustanciales mediante el acto de reconocimiento. Desde un punto de vista estructural, la administración de origen sustituye así a la administración de destino en la realización de gran parte de la actividad de investigación previa. Desde un punto de vista funcional, estos reglamentos dan cabida a las necesidades de diferenciación que caracterizan a determinados sectores, permitiendo a la segunda autoridad adaptar los efectos del primer acto a las especificidades de su propio sistema nacional. Dado que la medida objeto de reconocimiento tiene relevancia directa en el segundo sistema, las situaciones jurídicas privadas se caracterizan por un bajo grado de continuidad en los distintos países implicados.

A veces el legislador ha injertado algunas variantes en este modelo básico. Por ejemplo, la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo nº 83/2001/CE de 6.11.2001 (por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos de uso humano, cont.) impide que una administración nacional se niegue unilateralmente a reconocer una autorización de comercialización de un medicamento expedida por otro Estado: si no se llega a un acuerdo, se prevé una fase de negociación (entre las autoridades implicadas) en el seno de un grupo especial de coordinación (Art. 27); si la negociación fracasa, el poder de decisión se transfiere a la Comisión, que debe actuar según las normas de comitología (procedimiento de examen), previa consulta a los organismos técnicos (art. 29 y ss.). Se trata entonces de normas que limitan la autonomía de las administraciones nacionales y las consiguientes posibilidades de diferenciación.

ELEMENTOS COMUNES A LOS TIPOS DESCRITOS
A pesar de estas diferencias, estos modelos de decisión tienen ciertos elementos en común.

Limitación interadministrativa
En primer lugar, la medida transnacional presupone el reparto efectivo de tareas entre las distintas administraciones. Por esta razón, la autoridad receptora no puede impugnar unilateralmente la validez o la oportunidad de un acto emitido en otro Estado miembro, sino que debe aceptarlo y atribuirle las consecuencias previstas por el Derecho europeo, pudiendo a lo sumo plantear un conflicto (véase más). Esta parte del efecto transnacional puede denominarse “restricción interadministrativa” y opera de forma diversificada: es más amplia en la medida con efecto transnacional automático (cuando la administración de origen goza de autonomía decisoria), mientras que es más estrecha en la decisión conjunta y en el acto sujeto a reconocimiento (es decir, cuando existe un “enredo decisorio”). En esencia, existe una relación inversa entre el alcance del vínculo interadministrativo y la protección de los intereses del país de destino.

Desde un punto de vista estructural, en la medida con efecto transnacional automático y en la decisión común el efecto transnacional tiene dos componentes: el primero es sustantivo y permite al particular ejercer una libertad fundamental en los países de destino; el segundo es organizativo (la restricción interadministrativa) e impide a las administraciones de los países de acogida realizar controles definitivos sobre la validez o conveniencia de la medida transnacional; tiene una posición instrumental respecto al componente sustantivo. En cambio, en la medida sujeta a reconocimiento, esta limitación es sólo de carácter procesal, ya que la autoridad receptora no puede impugnar (de forma autónoma) ni repetir la investigación preliminar realizada por el país de origen con vistas a dictar la primera medida. En esta hipótesis, por tanto, la protección de las libertades fundamentales sólo tiene lugar dentro del procedimiento de reconocimiento.

Cooperación administrativa
En segundo lugar, como cualquier forma de aplicación del Derecho europeo, la medida transnacional se basa en múltiples mecanismos de cooperación. Pueden ser de carácter informativo (intercambio de información entre distintas instancias administrativas), procedimental (aportaciones que una administración realiza en un procedimiento llevado a cabo por otra oficina, ya sea nacional o europea) e institucional (órganos colegiados compuestos por representantes de autoridades nacionales y europeas en un ámbito determinado). La combinación de estas técnicas, que se combinan de forma variada en los distintos sectores, cumple diversas tareas: por ejemplo, asegurar acciones coordinadas, eficientes y homogéneas; garantizar el control mutuo y el establecimiento de un clima de confianza mutua entre los actores públicos implicados.

Una función de la cooperación es especialmente importante en la medida transnacional: compensar a la administración de destino por la falta de prestación (o al menos la reducción de sus competencias) mediante formas alternativas de participación en el proceso de toma de decisiones (Sydow, G. Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, Tübingen, 2004, 17 y ss.). Esto explica, por un lado, que esta autoridad pueda intervenir en diferentes momentos de la vida del acto transnacional para proteger intereses públicos importantes (por ejemplo, a través de medidas de salvaguardia) y, por otro, que se prevean mecanismos de procedimiento para resolver los problemas que surgen de vez en cuando de forma deliberativa (véase más).

Mecanismos de resolución de conflictos administrativos
En tercer lugar, la reglamentación de la medida transnacional, que presupone la interacción de una pluralidad de actores públicos, debe hacer frente a las posibles diferencias de opinión entre ellos (causadas, por ejemplo, por interpretaciones diferentes de las normas pertinentes, por choques de intereses). Piénsese en una administración estatal que dicte una medida de salvaguardia en relación con un bien autorizado por otro Estado miembro, que se oponga a la adopción de una decisión conjunta o que no reconozca una medida de otro Estado miembro. En principio, estos conflictos podrían resolverse en los tribunales; sin embargo, en muchos casos el legislador europeo ha instituido procedimientos específicos de solución administrativa: por ejemplo, la negociación (art. 15(1), Dir. 2001/18), la mediación (art. 11, Dir. 2009/54), la decisión vinculante de la Comisión o de otros sujetos europeos (por ejemplo, art. 19, Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo nº 1093/2010 de 24.11.2010 por el que se crea la Autoridad Europea de Supervisión, Autoridad Bancaria Europea).

En definitiva, estas normas persiguen el objetivo de mantener el conflicto en el ámbito administrativo, garantizando que se gestione según unas reglas que permitan a los aparatos implicados encontrar una solución compartida. Es decir, intentan transformar el conflicto en cooperación (véase sobre el conflicto y cooperación dentro de la administración compuesta europea y sobre el Derecho Administrativo Europeo)

Bipolaridad del acto transnacional y protección judicial
La medida transnacional puede plantear algunos problemas en relación con la protección judicial de los particulares (véase, en términos generales, la sentencia C. justicia, 17.9.2014, C-562/12, Liivimaa Lihaveis c. Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee, EU:C:2014:2229). Si la persona directamente afectada puede impugnar el acto transnacional que le perjudica ante el tribunal administrativo del país de origen (a menos que se dicte en ejecución de una decisión de la Comisión: por ejemplo, C. justo, 30.1.1997, C-178/95, Wiljo v Belgische Staat, EU:C:1997:46), la posición de los terceros establecidos en el país de destino es más compleja. Para ellos, la competencia del juez administrativo del país de origen puede suponer, de hecho, una limitación del principio de tutela judicial plena y efectiva: entre otras cosas, por las diferencias lingüísticas, las diferencias de legitimación o los costes más elevados de un juicio en otro país. Sin embargo, estas posibles limitaciones de acceso al juez administrativo se ven compensadas por la plenitud de competencias del juez ordinario del país de acogida. De hecho, el tercero puede actuar directamente contra el beneficiario de la medida administrativa, ya que el tribunal civil (repetimos: del país de destino) no tiene que verificar la legitimidad del acto dictado en otro país y puede limitarse a valorar la conducta del perjudicado en relación con el perjudicado (por ejemplo, Cons. St., IV, 15.6.2004, nº 3993).

Además, muchas de estas normas obligan al destinatario de la medida a respetar determinados intereses públicos y a salvaguardar la esfera jurídica de terceros adoptando precauciones adicionales a las previstas en el acto transnacional (por ejemplo, el apartado 2 del artículo 20 de la Directiva 2001/18; el apartado 2 del artículo 104 de la Directiva 2001/83). En esencia, en las jurisdicciones distintas de la de origen, el acto tiene un valor bipolar, ya que sólo es pertinente en las relaciones de carácter administrativo (es decir, para proteger el interés público); mientras que los litigios privados se remiten al derecho civil, sin que el acto desempeñe ningún papel.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

AVANCES RECIENTES
Frente a estas disciplinas tan complejas y articuladas, existe una tendencia en la legislación más reciente a rebajar el uso o el alcance de la medida transnacional. Adopta dos formas opuestas.

Centralización
En primer lugar, en algunos ámbitos la medida transnacional ha sido sustituida por decisiones de la Comisión u otros organismos europeos.

Por ejemplo, la nueva regulación de las autorizaciones para realizar actividades de crédito. Como es sabido, el Reglamento (UE) nº 1024/2013 del Consejo, de 15.10.2013 (que atribuye al Banco Central Europeo funciones específicas en relación con las políticas de supervisión prudencial de las entidades de crédito) otorgó al Banco Central Europeo la competencia para emitir dichas autorizaciones para las entidades de crédito de la zona euro. Estos actos fueron emitidos previamente por los Estados miembros y produjeron automáticamente efectos transnacionales (el llamado “pasaporte europeo”: Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14.6.2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio). Asimismo, el Reglamento (UE) 2016/796 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11.5.2016 (por el que se crea una Agencia Ferroviaria de la Unión Europea) atribuyó a la Agencia Ferroviaria Europea una serie de funciones de autorización que antes eran competencia de las administraciones nacionales y que dieron lugar a actos con efectos transnacionales (véase también acerca del reconocimiento mutuo a la autorización de la UE).

Sin embargo, estas innovaciones legislativas no son indicios de una desaprobación general hacia la medida transnacional. El legislador europeo pretendía más bien simplificar la regulación de determinados segmentos del mercado único, una disciplina que antes era bastante compleja y engorrosa debido también a un exceso de pluralismo administrativo (y a la diversidad de prácticas nacionales). En consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la atribución de competencias a las administraciones europeas (en detrimento de las nacionales) sólo se ha referido hasta ahora a las medidas con efectos para todo el mercado europeo y que requieren complejas evaluaciones técnicas (por ejemplo, TJCE, 6.12.2005, C-66/04, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte contra el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, EU:C:2005:743, apartado 45). En cambio, el legislador no ha intervenido hasta ahora de forma tan drástica en sistemas de decisión complejos basados en actos transnacionales que implican relaciones entre dos o tres Estados (por ejemplo, el transporte transfronterizo de residuos o la comercialización de medicamentos). Tampoco hay que olvidar que estas normativas centralizadoras, aunque simplifican el proceso de toma de decisiones, siguen basándose en complejas técnicas de cooperación con las autoridades estatales. En esencia, no han suprimido el pluralismo administrativo, sino que lo han racionalizado, dejando al mismo tiempo las técnicas de toma de decisiones deliberativas.

Depotenciación del efecto transnacional
En segundo lugar, existe una tendencia legislativa y jurisprudencial, inversa a la anterior, que va en la dirección de despotenciar el efecto transnacional (y los requisitos unitarios relacionados).

A este respecto, cabe recordar en primer lugar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los permisos de conducción, que en el pasado representaban un ejemplo típico de medida administrativa con efecto transnacional automático (art. 1.2, Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20.12.2006): según el Tribunal de Justicia, las autoridades del Estado de destino no podían comprobar la existencia de los requisitos previos prescritos para la expedición de un permiso de conducción (y en particular el requisito de residencia) expedido en otro Estado miembro (por ejemplo, C-476/01, Kapper, EU:C:2004:261). Sin embargo, en los años siguientes, el mismo tribunal, para frenar el llamado “turismo de permiso de conducir”, concedió a las administraciones de destino poderes más amplios de control sobre la existencia de estos requisitos, permitiéndoles verificar desde este punto de vista la legitimidad del permiso individual (por ejemplo, Funk, C-329/06 y C-343/06, EU:C:2006:660; para un resumen de la jurisprudencia, véase Ruffert, M., Verwaltungsrecht im Europäischen Verwaltungsverbund, en Die Verwaltung, 2015, pp. 547, especialmente 551-555). Para una mayor protección de la seguridad vial, el Tribunal eliminó una limitación derivada de la restricción interadministrativa. En consecuencia, surgió un modelo de decisión diferente: la medida nacional con eficacia transnacional sujeta a control.

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Otro ejemplo de efecto transnacional despotenciador se refiere a la comercialización de productos que contienen OMG y se encuentra en la Directiva (UE) 2015/412 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11.3.2015 (que modifica la Directiva 2001/18/CE en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el cultivo de organismos modificados genéticamente en su territorio). Según la nueva normativa, los Estados, además de poder plantear una objeción a la comercialización de un OGM, a través de un sistema bastante complejo, pueden disponer que su territorio, o parte de él, quede excluido del cultivo del producto candidato por razones, entre otras, de política medioambiental, de planificación urbana y territorial, y de impacto socioeconómico. En esencia, cada Estado puede ahora sustraerse al efecto transnacional, sin que ello dé lugar a un conflicto administrativo y, por tanto, la Comisión puede emitir una decisión vinculante al respecto.

A este respecto, hay que subrayar que estas innovaciones parecen representar la respuesta a problemas específicos de sectores concretos. Por lo tanto, sería inapropiado extraer de ellos indicaciones generales sobre el futuro de la prestación transnacional.

Datos verificados por: Pavone

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Recursos

Véase También

• Procedimiento Administrativo
• Derecho Administrativo

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