Capacidades de Inteligencia en la Lucha contra el Terrorismo

Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] Véase Derecho Nacional contra el Terrorismo, la lucha contra el Terrorismo en los Regímenes Normativos Transnacionales y la situación en Europa, con la Directiva de la UE sobre la lucha contra el terrorismo (véase la información sobre el Derecho Europeo contra el Terrorismo)

Nota: Al respecto, hay un artículo académico interesante sobre capacidades de inteligencia de los medios de comunicación para la lucha contra el terrorismo (Media Intelligence Capabilities for Counter-terrorism) de ‎Bartlett.

Selección de foro, cambio de foro y lavado de políticas

Los patrones de elaboración e incorporación de la legislación antiterrorista esbozados en algunas partes de esta referencia pueden muy bien apuntar hacia el surgimiento de un orden jurídico transnacional, pero la reflexión sobre cómo y por qué el antiterrorismo transnacional se ha desarrollado de esta manera revela rápidamente que lo que está sucediendo aquí es más que un “mero” establecimiento de normas jurídicas.

Pormenores

Por el contrario, cuando consideramos críticamente la dinámica de establecimiento y difusión de normas ya esbozada, surge una narrativa explicativa que sugiere que lo que se pretende no es “meramente” armonizar las leyes nacionales con el propósito de contrarrestar más eficazmente el terrorismo, sino la instanciación de un arreglo de la vida social que promueva ciertos objetivos o valores que la mayoría de las veces privilegia la “seguridad” y presenta una barrera casi insuperable para resistir a tales narrativas sobre la base de los derechos, la resistencia política o la disidencia democrática.Entre las Líneas En esta parte, ilustramos esto dibujando los procesos de selección de foro, y cambio de foro que burbujea por debajo y permite el establecimiento y difusión de normas ya delineadas.

Selección de foros

Aunque continúan las negociaciones sobre una convención mundial (o global) de lucha contra el terrorismo, ya hemos visto que el Consejo de Seguridad es el principal foro para la elaboración de leyes transnacionales oficiales de lucha contra el terrorismo después del 11 de septiembre. La selección del foro depende del nivel probable de impugnación, participación y fricción en la generación y el establecimiento de normas, y en el derecho internacional la elección de la sede de la organización dice mucho sobre la intención de los principales actores. Recordemos que en 2001 la elaboración de resoluciones legislativas en la esfera de la lucha contra el terrorismo fue una innovación completa; el Consejo de Seguridad nunca antes había impuesto a los Estados Miembros de las Naciones Unidas una obligación legislativa como la que figura en la resolución 1373 (2001).

Si bien la Resolución 1373 podría haberse explicado por la urgencia y la capacidad de reacción tras los atentados del 11 de septiembre, habría sido posible que las decisiones políticas posteriores se hubieran implementado a través de un cambio de tratado, u otros procesos más deliberativos, participativos y politizados que involucren a las instituciones de derechos humanos e integren a la sociedad civil, y en los que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad no disfruten de tal dominio institucionalizado sobre otros Estados.

Puntualización

Sin embargo, las resoluciones del Consejo de Seguridad seguían siendo el instrumento preferido, siendo la más reciente en el momento de redactar este informe la aprobada en marzo de 2019 tras un proceso extremadamente rápido encabezado por Francia.Entre las Líneas En contraste con procesos más grandes y lentos, como la elaboración de tratados, el uso de las resoluciones del Consejo de Seguridad para hacer avanzar la lucha antiterrorista transnacional reduce considerablemente el potencial de impugnación de derechos en su formación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Esto puede observarse en todos los niveles de la elaboración, aplicación y cumplimiento de estas resoluciones.

En primer lugar, debemos reconocer la exclusión estructurada de los 178 Estados que en ese momento no eran miembros del Consejo de Seguridad. Aunque no es del todo inusual que los no miembros y las organizaciones observadoras asistan y hablen en las reuniones de “muestra” que se celebran para aprobar estas resoluciones legislativas, no tienen voto en estas reuniones.

Puntualización

Sin embargo, cuando se trata de la lucha contra el terrorismo, al menos, hay más de dos niveles de Estados; hay Estados no miembros del Consejo de Seguridad, Estados miembros temporales y los cinco Estados miembros permanentes. Desde septiembre de 2001 ha quedado claro que las resoluciones relacionadas con el terrorismo son redactadas, discutidas y, efectivamente, acordadas entre los miembros permanentes antes de que los otros diez miembros entren en la conversación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Este fue el caso incluso con la Resolución 1373, en la que los diez miembros no permanentes solo recibieron la notificación y el texto de la Resolución el día antes de la votación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). El tiempo para una consulta significativa dentro de los estados miembros del Consejo de Seguridad (sin mencionar con los no miembros e instituciones y agencias de las Naciones Unidas) se reduce aún más por la tendencia a usar un proceso acelerado para formular, discutir y aprobar estas resoluciones.

Además, no existe un mecanismo formal por el cual la sociedad civil participe en la elaboración de las resoluciones legislativas del Consejo de Seguridad contra el terrorismo. Aunque el reglamento del Consejo permite la “participación” (Carta de las Naciones Unidas, Artículos 31 y 312; Reglamento provisional del Consejo de Seguridad, Artículos 37 y 39), en general no hay consultas formales previas a la publicación y aprobación de un texto. Tampoco se crean o facilitan espacios discursivos para la retroalimentación o el compromiso sobre el texto propuesto.

Una Conclusión

Por lo tanto, no se escucha la perspectiva no estatal, especialmente sobre el probable impacto y las consecuencias imprevistas de estas medidas en los derechos, la cohesión social, la oposición política y la disidencia.

Indicaciones

En cambio, dominan los objetivos políticos de los Estados poderosos combinados con enfoques tecnocráticos para la realización de la política antiterrorista (incluyendo asistencia técnica, recomendaciones, etc.). Incluso el hecho de que tanta lucha antiterrorista a nivel de la ONU se lleve a cabo en el Consejo de Seguridad, que tiene su sede en Nueva York, impide el compromiso con la sociedad civil, gran parte de la cual tiene su principal presencia de compromiso con la ONU en Ginebra, donde las instituciones de derechos humanos tienen su sede principal. Muy a menudo es el Relator Especial sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales en la Lucha contra el Terrorismo -un puesto a tiempo parcial, no remunerado, apoyado por un personal minúsculo- quien representa a los derechos humanos en el Consejo de Seguridad cuando se discute la lucha contra el terrorismo. La capacidad de una persona para hacerlo con suficiente frecuencia y coherencia, y al mismo tiempo adaptar el mandato a su empleo remunerado y mientras su personal esté basado en Ginebra es, huelga decir, algo limitada. Esa división geográfica de la seguridad y los derechos entre Nueva York y Ginebra actúa como una metáfora ordenada de la negligencia normativa, en muchos casos, de las preocupaciones de derechos humanos en estas resoluciones legislativas contra el terrorismo. Mediante su persistente recurso a las resoluciones legislativas, el Consejo de Seguridad sigue elaborando leyes antiterroristas sin establecer procesos y procedimientos para integrar a la sociedad civil, prestar una atención significativa a las exigencias y requisitos de los derechos humanos y comprobar enérgicamente los posibles efectos de las medidas en la protección y el disfrute de los derechos. A su vez, estas medidas rara vez se someten a un examen ex post facto, e incluso entonces ese examen casi nunca es evaluativo ni significativamente reflexivo.

La falta de una atención adecuada a los derechos en el Consejo de Seguridad se agrava cuando las resoluciones entran en otros espacios jurídicos y políticos de las maneras ya descritas en la Parte 2. Como ya se ha señalado, al ser aprobadas en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945), estas Resoluciones deben ser aplicadas, y además, cuando se especifica en ellas que la aplicación debe hacerse a través del derecho penal interno. El uso de un poder coercitivo internacional tan fuerte para dar forma a la legislación antiterrorista nacional significa que la capacidad de los políticos o de la sociedad civil para resistirse a dicha implementación en los ámbitos jurídicos nacionales es extremadamente limitada. De una forma u otra, la obligación debe cumplirse y, como ya hemos visto, los medios de cumplimiento pueden ser sugeridos enérgicamente por leyes modelo, asistencia técnica o “recomendaciones” reglamentarias generadas en o más allá de las Naciones Unidas y sus organismos.

Otros Elementos

Además, la impugnación del cumplimiento de los derechos de la medida o del mecanismo de aplicación tiende a reducirse al mínimo mediante la presentación de su procedencia internacional como un indicador de su cumplimiento de los derechos; en otras palabras, el hecho de que una autoridad nacional esté “simplemente” aplicando una obligación internacional podría presentarse como un indicio de que el cumplimiento de los derechos y la solidez procesal o de otro tipo de la medida en cuestión pueden darse por sentados. El pasaje de la Directiva de la Unión Europea sobre la lucha contra el terrorismo, analizada en la Parte 2, ofrece un excelente ejemplo de ello.

En ese caso se omitió la habitual evaluación de impacto ex ante (en la que se involucra a la sociedad civil y se analizan los impactos sobre los derechos de una nueva medida propuesta), aparentemente por razones de urgencia.

Puntualización

Sin embargo, el memorando que sustentaba la Directiva sugería que el hecho de que estuviera “meramente” implementando resoluciones del Consejo de Seguridad, un Tratado del Consejo de Europa (que a su vez estaba implementando una resolución del Consejo de Seguridad), y una Decisión Marco anterior significaba que era presuntamente proporcionada en su interferencia con los derechos. Esto no obstante el hecho de que ninguna de las resoluciones del Consejo de Seguridad en las que se basó (las resoluciones 1373 (2001) y 2178 (2014) del Consejo de Seguridad) se formularon con la participación de la sociedad civil; la sociedad civil se quejó expresamente de que se le había impedido participar de manera significativa en el Protocolo Adicional del Convenio del Consejo de Europa; y la protección de los derechos dentro de la estructura constitucional de la Unión Europea requiere un análisis de proporcionalidad particular para determinar la legalidad de las limitaciones de los derechos. La proporcionalidad es un principio constitucional general del derecho de la Unión Europea (artículo 5 (4) del Tratado de la Unión Europea).

El Consejo de Seguridad no tiene ese compromiso constitucional con la proporcionalidad; las normas que se elaboren en él nunca se habrán sometido en su formación a un interrogatorio sobre si una medida que limite los derechos es suficientemente necesaria y apropiada para justificar sus efectos intrusivos.

Otros Elementos

Además, la Directiva también aplicaba las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera que se forman sin tener en cuenta de manera efectiva las exigencias y requisitos de la legislación internacional sobre derechos humanos, y con respecto a las cuales se espera que las autoridades de ejecución adapten las recomendaciones como corresponda al sistema legal local, presumiblemente incluyendo los requisitos de derechos humanos. Las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera señalan que al determinar los límites de un régimen eficaz de financiación (o financiamiento) antiterrorista, o al fomentar un amplio apoyo al mismo, los países también deben respetar los derechos humanos, respetar el estado de derecho y “reconocer los derechos de terceros inocentes” (GAFI (n 157) 37), pero la aplicación de este principio se deja a los Estados miembros y los derechos humanos no son manifiestamente un “principio de diseño” de las Recomendaciones. Número 6: Las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional “establecen una norma internacional, que los países deben aplicar mediante medidas adaptadas a sus circunstancias particulares”.

Lo cierto es que cuando las resoluciones legislativas del Consejo de Seguridad son el principal modo de generación de normas en la lucha contra el terrorismo transnacional, el riesgo de deficiencias en el respeto de los derechos es alto. Cuando esas deficiencias se introducen en el momento de su creación, no se resuelven en el futuro.

Indicaciones

En cambio, las medidas son radicalmente anticonstitucionales, y ni siquiera la condena judicial de las medidas de aplicación que no cumplen con los derechos humanos y los requisitos constitucionales locales (como lo hizo el Tribunal de Justicia en el caso “Kadi”) parece haber cambiado de manera significativa la forma en que el Consejo de Seguridad lleva a cabo sus actividades de lucha contra el terrorismo en un sentido general.Entre las Líneas En lugar de ello, sigue persiguiendo una agenda legislativa antiterrorista en la que escasean los derechos humanos, la participación, el proceso y la atención constitucionalista.

Cambio de Foro

La incorporación de un orden transnacional de lucha contra el terrorismo es posible no solo por la institucionalización del enfoque que se exige en las resoluciones del Consejo de Seguridad, sino también por el desarrollo de formas de consenso en todos los espacios transnacionales que se alinean con estos enfoques. Como se ha visto en el recuento de las resoluciones del Consejo de Seguridad en otra parte de esta referencia, estos enfoques son los que requieren la constante expansión de la legislación antiterrorista. Si se considera la constante expansión de la lucha contra el terrorismo transnacional en la lucha contra el extremismo y el endurecimiento de las expectativas sobre el uso de la tecnología y el intercambio de datos por parte de los Estados, la dirección en la que se está avanzando es bastante clara. Parece estar a la orden del día una mayor lucha contra el terrorismo, generada en foros de exclusión, con una persistente falta de atención a los derechos, y utilizando tecnologías que dificultan los compromisos éticos y legales con los derechos humanos y el Estado de Derecho.

Sin embargo, a pesar de ello, la fuerza antiterrorista transnacional sigue adelante, aparentemente sin pausa. Algunos Estados siguen argumentando que se debería prestar más atención a la integración significativa de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo. Por ejemplo, de los 28 Estados y tres organizaciones que presentaron propuestas por escrito para la última revisión de la Estrategia Global de la ONU contra el Terrorismo, 20 de ellos pidieron expresamente que se prestara mayor atención a los derechos humanos o abogaron por un enfoque “equilibrado” en la aplicación de los cuatro pilares de la estrategia, incluido el de los derechos humanos.

Puntualización

Sin embargo, a pesar de todo lo que se ha dicho sobre el fortalecimiento del cuarto pilar (derechos humanos y estado de derecho), poco se ha hecho para garantizar que esto sea lo que ocurra en el futuro próximo de manera coherente y significativa.

Puntualización

Sin embargo, hay una sorprendente cantidad de consenso aparente en todo el espacio transnacional sobre las formas en que se está desarrollando la lucha contra el terrorismo, y se siguen aprobando sin oposición resoluciones legislativas del Consejo de Seguridad, como la 2462 (2019).

Ese consenso también se puede observar en los tipos de amplificación y de referencias cruzadas de las normas, los enfoques y las reglas en los espacios transnacionales.

Aviso

No obstante, ese consenso se ha logrado, al menos en parte, mediante “clubes de lucha contra el terrorismo”, fundados y dotados de recursos por los Estados interesados en promover y legitimar sus enfoques preferidos en la lucha contra el terrorismo. Ya hemos visto que uno de estos clubes, el Grupo de Acción Financiera Internacional, se ha integrado casi completamente en los enfoques institucionales y legales formales de la lucha contra el terrorismo transnacional, pero no es el único.

Fundado por Estados Unidos en 2011, el Foro Mundial contra el Terrorismo se describe a sí mismo como una plataforma informal, a-política y multilateral contra el terrorismo (CT) que ha “fortalecido la arquitectura internacional para abordar el terrorismo del siglo XXI”, y declara que uno de los objetivos importantes del Foro es “apoyar y catalizar la aplicación de la Estrategia Mundial contra el Terrorismo de las Naciones Unidas (ONU)” y el “Marco de CT de la ONU más ampliamente”. El Foro ha desarrollado docenas de lo que denomina “Documentos Marco”, que pretenden esbozar las mejores prácticas en temas como los combatientes terroristas extranjeros, la lucha contra el extremismo violento y la rehabilitación de los extremistas. También incluyen planes de acción, es decir, soluciones “listas para usar” (que recuerdan las leyes modelo y otros productos de “asistencia técnica” discutidos en otra parte de esta referencia) para que los Estados adopten con respecto a estas áreas políticas “emergentes” y, en particular, la aplicación de la Estrategia Global contra el Terrorismo de la ONU. A pesar de su gran ambición, el Foro tiene un número de miembros bastante reducido: solo sus 30 miembros fundadores (que incluyen a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y la UE). Estos estados fundadores fueron cuidadosamente seleccionados, prestando especial atención a asegurar que los países de primera línea con experiencia en la lucha contra el terrorismo y los nuevos donantes de la lucha contra el terrorismo.

Al igual que el Grupo de Acción Financiera Internacional, el Foro se dedica a cultivar vínculos institucionales y “trabaja estrechamente” con las Naciones Unidas, en particular incluyendo a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos como socio. Otros vínculos institucionales son las asociaciones con la Unión Africana, la OSCE, la Organización de Estados Americanos, la APEC, la ASEAN, el Consejo de Europa y la CEDEAO.

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Sin embargo, el Foro no tiene una base legal formal firme. Al igual que el Grupo de Acción Financiera Internacional, en términos reales no es más que un club, pero ese club no tiene ninguna infraestructura de derechos humanos y se cita con aprobación en las resoluciones del Consejo de Seguridad (incluidas las resoluciones legislativas desarrolladas principalmente entre los cinco miembros permanentes del Consejo, que también son miembros del Foro). Por ejemplo, en su Preámbulo, la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas señala la “adopción de un conjunto amplio de buenas prácticas para abordar el fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros, y la publicación de varios otros documentos marco y las buenas prácticas, en particular en los ámbitos de la lucha contra el extremismo violento, la justicia penal, las prisiones, el secuestro con fines de rescate, la prestación de apoyo a las víctimas del terrorismo y la labor policial orientada a la comunidad, para ayudar a los Estados interesados a aplicar en la práctica el marco jurídico y normativo de las Naciones Unidas de lucha contra el terrorismo”.Entre las Líneas En el Preámbulo de la Resolución 2396 (2017) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se encuentran referencias similares.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Esto es así a pesar de que genera protocolos para la aplicación del derecho y la política internacionales que a menudo son recogidos por las organizaciones regionales en sus enfoques regionales (que a su vez, por supuesto, informan los enfoques nacionales), y se compromete directamente con los Estados para “ayudarles” a desarrollar planes de acción nacionales para la aplicación de las políticas de las Naciones Unidas. Por ejemplo, el GCTF se asocia con otras organizaciones y autoridades nacionales para desarrollar planes de acción nacionales para la implementación del Plan de Acción de las Naciones Unidas para la Prevención del Extremismo Violento.

Además, los nuevos enfoques del “regionalismo” pueden tener importantes implicaciones para la lucha contra el terrorismo y para la capacidad de los Estados líderes dentro de las regiones no occidentales (y especialmente en Asia Central) de crear entidades poderosas capaces de dar forma e influir en el orden antiterrorista transnacional. Estos foros, de los cuales la Organización de Cooperación de Shangai (OCS) es un ejemplo adecuado, también pueden desarrollar normas o estándares que intentan transmitir a la esfera transnacional más amplia.Entre las Líneas En el caso de la OCS, la agenda está impulsada en gran medida por China, y la Organización, que tiene un enorme alcance geográfico entre sus miembros (es ahora la mayor organización regional del mundo por su alcance geográfico y su población) y se centra sustancialmente en la seguridad y la lucha contra el terrorismo. (Convención de Shangai sobre la lucha contra el terrorismo, el separatismo y el extremismo (2003). El órgano sustituto de la SCO -la Estructura Regional Antiterrorista- coordina el intercambio de información y la asistencia mutua a través de la policía de fronteras, las aduanas (ver su definición; pero esencialmente se trata de las oficinas públicas encargadas del registro de los bienes importados o exportados y del cobro de los tributos correspondientes; ver despacho de aduana y Organización Mundial de Aduanas) y los servicios de seguridad. La Convención de Shanghai estipula que el terrorismo, el extremismo y el separatismo son delitos que dan lugar a extradición, y ordena el intercambio de información y la elaboración y aplicación mutuas de medidas preventivas (artículos 6 y 7).

Aunque reconocida como un socio importante por la arquitectura antiterrorista de la ONU, la OCS no tiene (¿todavía?) el tipo de influencia en la lucha antiterrorista transnacional de la que goza la GCTF, aunque parece probable que ésta sea una de sus ambiciones.

Puntualización

Sin embargo, a diferencia de la GCTF, al menos la OCS es problemática, ya que la OCS ha sido descrita como un “club de dictadores” (por “The Guardian”), un “club de autócratas” (por “Open Democracy”), y un “vehículo para las violaciones de los derechos humanos” (FIDH); su enfoque de la seguridad es profundamente problemático, en gran parte derivado del enfoque de seguridad nacional de China, y basado en un principio de reconocimiento mutuo -es una organización internacional, con un fundamento constitucional. Si bien no se entiende, por lo tanto, como un “club antiterrorista” de la misma manera que el GCTF, es sin embargo otra ilustración útil de cómo los hegemones de la seguridad están proliferando, y luego cambiando entre los foros en el intento de desarrollar y promover su enfoque preferido para la lucha contra el terrorismo.

La creación y el empoderamiento práctico, incluso mediante un amplio apoyo financiero, de estos clubes antiterroristas es un importante movimiento hegemónico que refuerza el desarrollo del orden antiterrorista transnacional. El hecho de caracterizarlo como un movimiento hegemónico nos obliga a estar atentos al por qué de la creación de estos clubes: ¿por qué los Estados, que ya cuentan con las Naciones Unidas para elaborar leyes antiterroristas, crearían y serían miembros de estos clubes? La creación de estos clubes permite a los estados hegemónicos crear estructuras oligopólicas en las que pueden promover su visión del mundo sin los desafíos de la heterogeneidad y la diversidad de miembros que encuentran en las instituciones internacionales formales, y en las que pueden apoyar -o coaccionar- la implementación de las obligaciones internacionales y las innovaciones que siguen impulsando en las instituciones formales en general, como las Naciones Unidas. La creación de estos clubes antiterroristas, por lo tanto, complementa y complementa las actividades de ordenamiento de estos hegemones dentro de las instituciones formales, como las Naciones Unidas. La lucha contra el terrorismo constituye una de las pocas áreas políticas en las que los cinco miembros permanentes siguen cooperando estrechamente en el Consejo de Seguridad, de modo que el desplazamiento del lugar de acción fuera de la ONU no distraiga a los Estados hegemónicos de la generación de normas en el Consejo de Seguridad.

Revisor: Lawrence

Capacidades de Inteligencia en la Lucha contra el Terrorismo

Véase También

Terrorismo, Contraterrorismo, Seguridad nacional, Seguridad pública, Seguridad internacional

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