Descentralización en China
Este elemento es una ampliación de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema. [aioseo_breadcrumbs] El término relaciones centro-locales se refiere a las complejas relaciones interactivas entre el gobierno central de China y sus niveles subnacionales de administración. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Si bien la definición de subnacional ha variado a lo largo de la historia de China, la República Popular ha adoptado en gran medida un sistema de cuatro niveles de facto que vincula las provincias, las ciudades a nivel de prefectura, los condados y los municipios, con algunas variaciones regionales y temporales. Las aldeas se consideran unidades de base, más que locales. Durante el gobierno de Mao Zedong (1949-1976), el gobierno central ejercía un poder absoluto sobre las provincias mediante la vigilancia ideológica, la planificación (véase más en esta plataforma general) estatal obligatoria, la provisión presupuestaria y el control del personal. A pesar de las nobles causas de Mao, sus sucesivos esfuerzos por transformar la sociedad china terminaron en grandes fracasos, lo que sugiere en parte que el gobierno central, entonces sin suficiente capacidad de información, sólo era hábil para dictar sus propias preferencias sin tener en cuenta las variaciones regionales y las condiciones locales.Entre las Líneas En un estado totalitario, los gobiernos locales no tenían más remedio que llevar a cabo cualquier orden que viniera de Beijing. Las reformas de transición posteriores a Mao China han supuesto la desideologización, la descentralización, la comercialización, la diversificación de la propiedad, la liberalización y la internacionalización, todo lo cual condujo inicialmente al debilitamiento del poder central con respecto a las localidades. Entre otras novedades, la dinámica de la descentralización -un proceso de devolución de la autoridad decisoria del gobierno central a las provincias y a los niveles inferiores en un esfuerzo por promover incentivos e iniciativas locales- ha provocado una amplia gama de cambios en las relaciones entre el centro y las localidades de China. Los efectos de la descentralización fueron mayores en diversos ámbitos económicos. La planificación (véase más en esta plataforma general) es un área donde el poder de Beijing se ha debilitado más consciente y consistentemente a lo largo de los años. Los objetivos obligatorios se redujeron drásticamente en el decenio de 1980 y los objetivos de orientación menos vinculantes los reemplazaron gradualmente durante el decenio de 1990. Con un mayor nivel de comercialización, las facultades de la Comisión Estatal de Planificación, a menudo apodada el pequeño Consejo Estatal, se redujeron constantemente y finalmente se reestructuraron en 2003 como Comisión Estatal de Desarrollo y Reforma. Dado que el Undécimo Plan Quinquenal para 2006-2010 se designó por primera vez como directrices direccionales (guiha) en contraposición a los planes (jihua), puede afirmarse con seguridad que la era de la planificación (véase más en esta plataforma general) centralizada ha terminado finalmente. La inversión es otro ámbito en el que el impacto de la descentralización ha sido muy perceptible. Se ha concedido un considerable margen de decisión a las unidades provinciales y subprovinciales, así como zonas de desarrollo respaldadas por el Estado, con la autorización de proyectos de inversión a gran escala sin obtener la aprobación previa de Beijing. Durante los años noventa, muchos ministerios poderosos, como los de maquinaria, metalurgia, electricidad y electrónica, fueron reestructurados como oficinas de nivel inferior y ya no se les permitió aprobar proyectos de inversión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Estas oficinas -excepto la encargada de los cigarrillos- se suprimieron todas en febrero de 2001, dejando a los sectores pertinentes muy abiertos a la competencia del mercado y con poco margen para la interferencia gubernamental. El poderoso instrumento de control local de Beijing durante el gobierno de Mao fue la provisión presupuestaria.Entre las Líneas En un esfuerzo por promover la discreción y los incentivos locales, las relaciones presupuestarias centro-locales se transformaron drásticamente en el decenio de 1980. Se permitió a la mayoría de las provincias adoptar un sistema de contratos fiscales con variaciones regionales, lo que les permitió retener algunos ingresos propios, siempre que se remitieran a Beijing cantidades fijas. A medida que las provincias se fueron haciendo expertas en la negociación díada con el centro, la participación de Beijing en los ingresos totales del Estado disminuyó del 57% en 1981 al 33% en 1993. Con el fin de reafirmar el control presupuestario del centro sobre las provincias, en el Tercer Pleno del Decimocuarto Comité Central de 1993, Beijing adoptó una reforma de la asignación de impuestos en todo el país (fenshuizhi), invirtiendo su promesa anterior de que el sistema de contratos fiscales se mantendría hasta 1995. Al reclasificar las categorías de impuestos -es decir, al dividir el impuesto industrial-comercial consolidado- Pekín consiguió sacar una gran tajada de la mayor partida de impuestos, inclinando así el equilibrio presupuestario en su beneficio.Entre las Líneas En enero de 2002 se adoptaron medidas adicionales para dividir los ingresos del impuesto sobre la renta de las empresas -independientemente de su propiedad- entre el centro y las provincias, favoreciendo de nuevo al gobierno central. La recentralización del privilegio de ofrecer la reducción y la exención de impuestos de nuevo al Consejo de Estado también reforzó los esfuerzos de Beijing para llenar una laguna en la recaudación de impuestos. Después de que se emplearan todas estas medidas, la participación del centro en los ingresos presupuestarios aumentó bruscamente, pasando del 33% en 1993 a un promedio anual del 53% durante el período 1994-2006. Otra dimensión crucial se refiere a la apertura y reestructuración de las relaciones económicas (véase también Relaciones Económicas Internacionales, Cooperación económica internacional, Globalización, Integración económica, Movimientos Internacionales de Capital, Organizaciones Internacionales, Sistemas Monetarios, y Uniones económicas)exteriores. Al conceder diversas políticas y designaciones preferenciales a las regiones costeras con ventajas comparativas y potencial de desarrollo, Beijing trató de aprovechar la desregulación selectiva. Al promover el comercio y la inversión exteriores, se puso fin al monopolio de los ministerios centrales en materia de comercio exterior y se produjo un rápido aumento del número de empresas de comercio exterior, que ya en 1994 ascendían a más de siete mil. Se permitió a las provincias, ciudades y condados retener porciones fijas de sus ingresos en divisas generados por las exportaciones. Las autoridades provinciales y subprovinciales, así como varias nuevas designaciones, como zonas económicas especiales y ciudades costeras abiertas, también fueron facultadas para autorizar proyectos de inversión extranjera en gran escala por valor de 30 millones de dólares a finales del decenio de 1980 y posteriormente de 100 millones de dólares o más. Con la puesta en marcha de los planes Desarrollar el Oeste y Revivir el Nordeste en 2000 y 2004, respectivamente, la apertura se ha convertido en un juego competitivo para todas las provincias y localidades de China. La medida en que la descentralización posterior a Mao ha afectado a los ámbitos no económicos de las relaciones centro-locales es más difícil de calibrar.Entre las Líneas En cuanto al sistema de gestión de cuadros, en 1983 se introdujo un cambio notable por el que se redujo el poder de decisión del Departamento de Organización Central (DOC), que pasó de “gestionar dos niveles” (unos 13.000 puestos) a “gestionar un solo nivel” (7.000 puestos). A pesar del cambio, el COD seguía haciendo nombramientos cruciales, como secretarios provinciales, subsecretarios, gobernadores y vicegobernadores. Desde 1990, los cuadros en puestos clave de las ciudades económicas centrales (jihua danlie shi) y los gobiernos a nivel de prefectura también han sido nombrados y destituidos por el COD.Entre las Líneas En la era de la reforma, el rendimiento (véase una definición en el diccionario y más detalles, en la plataforma general, sobre rendimientos) económico de los cuadros locales se considera, junto con su cumplimiento ideológico, un criterio clave para el ascenso profesional. Por lo tanto, una vez que Pekín estaba decidido a conseguir el apoyo local a toda costa, los dirigentes provinciales, cuyo destino depende del COD, solían tener pocas opciones, salvo cumplir. A medida que el número de unidades locales dotadas de mandatos legislativos aumentaba durante la época de la reforma, se expresaron graves preocupaciones por la falta de una delimitación clara de las responsabilidades legislativas a lo largo de la jerarquía administrativa. Un gran número de reglamentos locales resultaron ser incompatibles con la constitución o las leyes nacionales. Algunas provincias y ciudades incluso adoptaron normas locales para conceder reducción y exención de impuestos a voluntad, en violación de las leyes nacionales. Si bien el Consejo de Estado dictó un reglamento en 1990, según el cual “en esos casos [de leyes contradictorias de distintos niveles de gobierno], el Congreso Nacional del Pueblo debe mediar”, los problemas han seguido acumulándose. Si bien la “Ley de elaboración de leyes” (lifa fa) se promulgó en marzo de 2000 para delimitar mejor los límites centrales y locales del poder legislativo, sigue habiendo un amplio margen para las controversias jurisdiccionales. Junto con la ampliación de las facultades discrecionales de las localidades, Beijing ha ido mejorando su capacidad de vigilancia administrativa. Dado que la manipulación (inflado o desinflado) de las estadísticas de rendimiento (véase una definición en el diccionario y más detalles, en la plataforma general, sobre rendimientos) ha sido durante mucho tiempo un arma silenciosa de los funcionarios locales, el centro ha tratado de fortalecer su capacidad de información. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En 1995 todas las unidades provinciales habían adoptado sanciones contra la violación de la Ley de Estadísticas promulgada en 1983. Lo que es más importante, la Oficina Estatal de Estadística ha tratado de organizar su propio nombramiento de personal y asignación presupuestaria de manera que se reduzcan al mínimo las interferencias de la administración local. Además, la capacidad de recopilación de información y de auditoría del gobierno central ha mejorado a lo largo de los años. Una de las dimensiones más importantes -aunque a menudo descuidadas- de la descentralización posterior a Mao se refiere a los esfuerzos de los dirigentes reformistas por corregir los efectos perniciosos de la utilización de normas ideológicas en la aplicación de políticas haciendo hincapié en el principio de la aplicación de acuerdo con las condiciones locales. Si bien sus esfuerzos por transformar las normas de las relaciones centro-locales han obtenido grandes éxitos, es un error suponer que el cambio iba a tener efectos generalizados. El efecto de la descentralización no es indiscriminado entre las diferentes esferas temáticas, ni se manifiesta de manera uniforme en todas las unidades locales. El efecto general de las reformas posteriores a Mao en las relaciones entre el centro y las localidades no ha sido sencillo. Si bien las localidades han obtenido un ámbito de discreción considerablemente ampliado, el equilibrio de poder entre Beijing y las localidades no se ha inclinado predominantemente hacia estas últimas. Aunque la dinámica centro-provincial se ha asemejado a veces a un juego de suma cero, la mayoría de las veces, la menor imposición de Beijing no ha dado lugar necesariamente a un aumento correspondiente de la discrecionalidad local. Parece que una auténtica descentralización puede desviar las tentaciones regionalistas, reforzando así paradójicamente la capacidad general de control del centro. Sin embargo, a largo plazo, el espacio marginal -tanto funcional como jerárquico- bajo el estricto control de Beijing puede disminuir en proporción con la duración total de la reforma de la descentralización. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Mientras que la era de la reforma ha estado repleta de ciclos de descentralización y recentralización, cada ciclo al final parece haber generado un conjunto de estructuras e intereses más favorables a los incentivos y la discreción locales. Más interesante es que la profundización de la comercialización (vender lo que se produce; véase la comercialización, por ejemplo, de productos) o/y, en muchos casos, marketing, o mercadotecnia (como actividades empresariales que tratan de anticiparse a los requerimientos de su cliente; producir lo que se vende) y la diversificación de la propiedad puede interactuar cada vez más con la reforma de la descentralización en formas que no se habían previsto. Es decir, a medida que se intensifiquen las reformas, una amplia gama de programas socioeconómicos -provisión de bienestar, alivio de la pobreza, igualación interregional, etc.- pueden llegar a tener un mayor peso en sus requisitos de recursos e información. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Esta conexión imprevista puede acercar mucho más la dinámica centro-local a las preocupaciones cruciales de las relaciones entre el Estado y la sociedad en la China contemporánea en el marco del gobierno. Además, la expansión numérica y organizativa de diversas unidades locales durante la época de la reforma, el crecimiento de economías invisibles que van mucho más allá de los impuestos y la reglamentación estatales, la prevalencia del contrabando transfronterizo, el tráfico de drogas, la corrupción, el desmoronamiento de los sistemas de hukou (registro de hogares) y danwei (unidad) y el aumento de las disparidades regionales, todo ello ofrece un amplio margen para el entrelazamiento de la dinámica centro-local con las relaciones entre el Estado y la sociedad. Mientras el partido/gobierno central siga siendo el centro del poder, como ocurre en muchos sistemas unitarios, las antinomias de la descentralización están destinadas a permanecer con él. Con el considerable fortalecimiento de su capacidad de supervisión administrativa, Beijing puede encontrar ahora algo más fácil hacer cumplir sus preferencias con respecto a las prioridades nacionales, aunque la supervisión sigue teniendo problemas con las cuestiones no prioritarias. Dado que China ni siquiera ha optado por una estructura federal nominal, como lo hizo la antigua Unión Soviética, la cuestión de la centrifugación debe ser más real para sus dirigentes de lo que normalmente se daría por sentado. Por lo tanto, a largo plazo, existen amplias posibilidades de que el progreso de la reforma política en el frente de la sociedad-estado pueda finalmente extenderse a las relaciones centro-locales de maneras que no se han previsto. de las tasas de interés, funcionando así como un banco central. Sin embargo, seguía faltando un nuevo sistema fiscal “racional”. Traumatizados por las olas de inflación y las crisis de deuda del siglo XX, los dirigentes políticos se comprometieron a aplicar una estricta política antiinflacionaria y de comercio exterior que facilitara el acaparamiento de divisas. El reto para la China de la era de la reforma ha sido diseñar un nuevo sistema de finanzas públicas que responda a las fuentes de ingresos, asegurando al mismo tiempo que la fiscalidad no obstaculice la aparición de nuevas organizaciones e innovaciones conformes al mercado. Para alcanzar este objetivo, las reformas internas convirtieron a las empresas estatales y a las empresas colectivas en contribuyentes, y desde el decenio de 1990 todas ellas incorporaron también empresas.Entre las Líneas En 1994 se introdujo un impuesto sobre el valor añadido (IVA) con una tasa unificada a fin de racionalizar los numerosos impuestos sobre bienes específicos, la mayoría de los cuales eran recaudados por los organismos gubernamentales locales.Entre las Líneas En 2005 el impuesto sobre la renta, reintroducido por primera vez para las empresas mixtas extranjeras, se aplicó a todas las empresas, independientemente de su propiedad.Relaciones centro-locales
Pormenores
Descentralización Económica
Más Información
Pormenores
Descentralización No Económica
Una Conclusión
Otros Elementos
Desafíos de la Descentralización
La dinámica centro-local también está cada vez más vinculada a la capacidad de gobernanza de China. Las condiciones turbulentas de algunas regiones minoritarias -Xinjiang y Tíbet- persiguen a Beijing independientemente de que supongan una grave amenaza para el propio régimen. Otros Elementos
Una Conclusión
Puntualización
Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):
La característica más destacada del sistema de finanzas públicas de China es su “federalismo fiscal”. China tiene dos sistemas tributarios: la administración tributaria nacional encargada de los impuestos nacionales normalizados y los contratos de participación en los impuestos locales. Este último significa que los organismos gubernamentales recaudan impuestos locales y se quedan con los ingresos o comparten un determinado porcentaje con las oficinas tributarias superiores. Así pues, las finanzas públicas se han convertido en un aspecto de la política central-local, en la que el centro (Beijing) transfiere el poder regulador al Estado local, a cambio del apoyo al curso general de la reforma. Desde el decenio de 1980, después de que se puso de manifiesto que las localidades se beneficiaban mucho más del desarrollo económico que el centro, el gobierno central ha tratado de corregir el desequilibrio financiero. Prohibió las sobretasas y los gravámenes locales, modificó las fórmulas de reparto de los ingresos fiscales (conjuntos), fortaleció la burocracia fiscal nacional y buscó una mejor coordinación de la transferencia intergubernamental de ingresos. Aunque las reformas simplificaron el proceso de asignación de ingresos al gobierno central, el efecto general ha sido limitado, como se muestra en la figura 1.
Mientras que en el decenio de 1950 se produjo el surgimiento de instituciones monetarias eficientes, las instituciones fiscales surgieron entre 1980 y 2004. Aunque estas instituciones siguen en proceso de cambio, el nuevo marco institucional y la política monetaria y fiscal han dado resultados impresionantes.Entre las Líneas En 2008, China tenía las mayores reservas de divisas del mundo y se había convertido en uno de los principales prestamistas de los mercados financieros internacionales.
Otros Elementos
Además, China ofrecía una convertibilidad limitada de su moneda; controlaba la oferta monetaria a través de un banco central con el fin de lograr la estabilidad de los precios mediante la vinculación unilateral del renminbi al dólar de los Estados Unidos; se convirtió en una economía abierta cuya integración en las cadenas de valor internacionales se ve facilitada por los bajos aranceles y la pertenencia a organizaciones internacionales; aplicó una política presupuestaria conservadora, evitando el gasto deficitario; rediseñó su base impositiva y sus tipos impositivos en consonancia con el crecimiento económico general y la expansión del sector empresarial privado; y utilizó los impuestos no sólo para la generación de ingresos sino también para fomentar o desalentar las actividades económicas. China inició las reformas del sector bancario mucho más tarde que en otros sectores, lo que dejó a la economía con un mercado de acciones y bonos subdesarrollado, de modo que las acciones negociables (es decir, no de propiedad del gobierno) representan sólo un tercio de la capitalización bursátil.
Sin embargo, es inexacto concluir de esta constatación que China copió “pragmáticamente” las mejores prácticas en materia de políticas monetarias y fiscales de otros países (desarrollados).
📬Si este tipo de historias es justo lo que buscas, y quieres recibir actualizaciones y mucho contenido que no creemos encuentres en otro lugar, suscríbete a este substack. Es gratis, y puedes cancelar tu suscripción cuando quieras: Qué piensas de este contenido? Estamos muy interesados en conocer tu opinión sobre este texto, para mejorar nuestras publicaciones. Por favor, comparte tus sugerencias en los comentarios. Revisaremos cada uno, y los tendremos en cuenta para ofrecer una mejor experiencia.Pormenores
Por el contrario, China es un recordatorio de que diferentes instituciones y políticas pueden producir resultados positivos similares.Entre las Líneas En la sección siguiente se describe cómo puede observarse cierto grado de continuidad en las instituciones financieras públicas de China y se señalan las características que parecen haber sido configuradas más por las propias prácticas pasadas de China que por las prácticas internacionales.
LA DEPENDENCIA DE LA TRAYECTORIA EN LA CREACIÓN DE INSTITUCIONES
Se pueden identificar tres características como “chinas”, en el sentido de que son independientes y únicas de China: 1) ambivalencia en las relaciones centro-locales; 2) un eslabón perdido a nivel de base; y 3) distanciamiento financiero hacia la financiación (o financiamiento) local.
Ambivalencia en las relaciones centro-locales
La cuestión de cómo gobernar un imperio desde el centro político acompaña a todos los regímenes políticos. La historia muestra que los experimentos con diferentes grados de descentralización siguen la funcionalidad y el poder, es decir, la necesidad de comprometerse con los titulares del poder local. Por lo general, un centro político transfiere el poder de regulación a las jurisdicciones territoriales (reino, provincia, estado) a cambio de apoyo político (y de paz) e ingresos estables.
En China, sin embargo, se empleaban simultáneamente dos modos de gobierno, a saber, la administración fiscal centralizada y la agricultura fiscal descentralizada. La única interrupción de esta tendencia se produjo durante la era socialista.Entre las Líneas En 1980 China empezó a experimentar con la agricultura fiscal, a la que siguió (en el decenio de 1990) un sistema generalizado de reparto (de impuestos) (fenshuizhi). Los impuestos nacionales (guojia shui) son administrados por una burocracia estatal, que funciona con un código fiscal unificado. Los impuestos locales (difang shui) son administrados por las oficinas locales y están conectados a la oficina nacional de impuestos mediante contratos fiscales. También se utilizan contratos fiscales entre los administradores locales de impuestos y las empresas individuales. Una norma de tres años
Datos verificados por: Marck
Órganos del Estado Central chino: historia desde 1949
Nota: para detalles de los Órganos del Estado Central chino, véase aquí.
▷ Esperamos que haya sido de utilidad. Si conoces a alguien que pueda estar interesado en este tema, por favor comparte con él/ella este contenido. Es la mejor forma de ayudar al Proyecto Lawi.