Acuerdo de la ASEAN sobre Gestión en casos de Desastre y Respuesta de Emergencia

Este elemento es una ampliación de las guías y los cursos de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre el “Acuerdo de la ASEAN sobre Gestión en casos de Desastre y Respuesta de Emergencia”. [aioseo_breadcrumbs]

Nota: El Acuerdo sobre Gestión de Desastres y Respuesta a Emergencias de la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (AADMER) entró en vigencia en diciembre de 2009 tras la ratificación de los 10 países miembros del bloque.

AADMER pretende, según su articulado, proporcionar mecanismos eficaces para lograr una reducción sustancial de las pérdidas de desastres en las vidas y en los activos sociales, económicos y medioambientales de las partes, y para responder conjuntamente a las emergencias de desastres a través de esfuerzos nacionales concertados e intensificar cooperación regional e internacional [art. 2].

Este objetivo se persigue “en el contexto general del desarrollo sostenible”. El preámbulo de la AADMER se refiere a las preocupaciones sobre “la frecuencia y la escala crecientes de desastres en la región de la ASEAN y sus impactos dañinos tanto a corto como a largo plazo”. Aunque este preámbulo también se refiere a la lista de declaraciones y tratados de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) la AADMER parece motivada, al menos en parte, por el reconocimiento de que los desastres amenazan el desarrollo de los Estados miembros de la ASEAN, una preocupación fundamental de la ASEAN. Se recuerda los principios fundamentales, como la “soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional”, que es fundamental para el Tratado de amistad y cooperación en el sudeste asiático.Entre las Líneas En este contexto se reivindica la primacía del Estado afectado en la respuesta a los desastres y su responsabilidad de dirigir y controlar la asistencia externa en su territorio. 59 AADMER reconoce las diferentes “necesidades, capacidades y situaciones” de los Estados miembros de la ASEAN en la cooperación con AADMER.

En Asia, los Estados generalmente acogen con beneplácito, pero no solicitan, asistencia. AADMER es ampliamente coherente con esta práctica, requiriendo que la asistencia solo se despliegue con el consentimiento de la parte receptora.Entre las Líneas En el caso del ciclón Nargis, la extrema reticencia del gobierno de Myanmar a aceptar la asistencia internacional, especialmente desde fuera de Asia, contrasta con la apertura de Filipinas a recibir ayuda humanitaria externa en la respuesta al tifón Haiyan, facilitada por la incorporación de Filipinas del sistema internacional de clusters humanitarios en su marco interno.

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Sin embargo, la arquitectura humanitaria internacional asume una falta generalizada de capacidad, y solo se mueve en acción sobre la base de una apelación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). 64 cuando los organismos internacionales, los gobiernos donantes y las ONG están familiarizados con la práctica regional asiática, ofrecen asistencia y los Estados afectados responden con una lista de necesidades específicas.

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Sin embargo, existe la posibilidad de retrasos innecesarios cuando el sistema humanitario internacional asume una falta de capacidad y espera una “apelación” generalizada.Entre las Líneas En la práctica, las solicitudes de asistencia a veces vienen en forma de mensajes de texto de altos funcionarios del gobierno a los jefes de organismos de las Naciones Unidas que responden, al menos inicialmente, utilizando primero los recursos disponibles en el país sin necesariamente tener que lanzar un Apelación internacional. Aumentar la capacidad de los gobiernos asiáticos en la respuesta a los desastres basados en la experiencia significa que la supuesta falta de capacidad puede estar anticuada, no solo para Asia, sino también para otras regiones.

Otros Elementos

Además, destaca la necesidad de que los respondedores internacionales trabajen dentro de los marcos nacionales y regionales existentes, en lugar de superponer sus propios procedimientos.

La innovación de AADMER es especialmente evidente en su acercamiento a la reducción del riesgo de desastres. Prioriza la prevención y la mitigación, y obliga a las partes, “en la medida de lo posible, a incorporar los esfuerzos de reducción de los riesgos de desastres en políticas de desarrollo sostenible, planificación (véase más en esta plataforma general) y programación a todos los niveles”. Lo más importante es que obliga a las partes a “involucrar, según proceda, a todas las partes interesadas, incluidas las comunidades locales, las organizaciones no gubernamentales y las empresas privadas, utilizando, entre otros, la preparación para desastres en la comunidad y la pronta respuesta enfoques “. Es aquí donde la influencia del marco de Hyogo para la reducción de riesgos es más evidente. Si bien está sujeto a la calificación “según proceda”, AADMER se refiere específicamente a una variedad de partes interesadas y a la preparación y respuesta basadas en la comunidad.

Algunas de las obligaciones generales impuestas por AADMER pueden ser trazadas directamente a la declaración 1976 sobre asistencia mutua sobre desastres. La primera obligación bajo AADMER es cooperar para reducir pérdidas del desastre. AADMER se basa en la obligación de la declaración 1976 de cooperar en la comunicación para incluir la identificación del riesgo de desastres, el desarrollo de sistemas de vigilancia, evaluación y alerta temprana, los acuerdos de reserva para el socorro en casos de desastre, el intercambio de información y la tecnología, y la prestación de asistencia mutua. 69 AADMER también impone nuevas obligaciones para responder inmediatamente a un desastre y solicitar información sobre desastres que puedan afectar a otros Estados miembros de la ASEAN; responder prontamente a una solicitud de asistencia de una parte afectada; y tomar medidas legislativas, administrativas y de otra índole según sea necesario para aplicar las obligaciones de AADMER. 70

Mientras que AADMER es comprensivo en su acercamiento, agrega pocas nuevas obligaciones en un nivel regional. Abarca todas las fases de la gestión de desastres: identificación de riesgos de desastres, prevención de desastres, preparación y “rehabilitación” (recuperación).

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Sin embargo, muchas obligaciones pueden emprenderse “de forma conjunta o individual”, lo que significa que las partes pueden emprender la mayor parte de sus obligaciones a nivel nacional y que la acción regional cooperativa llega un segundo débil. Las partes deben identificar y evaluar los riesgos de desastres y comunicar esta información periódicamente al centro de coordinación de la ASEAN para la asistencia humanitaria (el centro de la AHA) que difunde esta información a las partes. El centro AHA puede, “cuando proceda, realizar análisis sobre posibles implicaciones a nivel regional”. Las partes están obligadas a tomar medidas para reducir las pérdidas de desastres y “cooperar en los programas regionales de prevención y mitigación de desastres para complementar los esfuerzos a nivel nacional”. Las obligaciones de las partes de prepararse para los desastres están sujetas a las calificaciones “en forma conjunta o individual” o “según proceda”, con la excepción de la obligación de informar periódicamente al centro de AHA de sus recursos disponibles para la reserva regional disposiciones, cuya contribución es, en todo caso, de carácter voluntario. Dados los diferentes niveles de capacidad entre los Estados miembros de la ASEAN, una obligación universal de contribuir a los acuerdos de reserva sería irreal.

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Sin embargo, existe un margen para una mayor cooperación regional sobre otras cuestiones, en particular sobre la alerta temprana ante desastres.

La parte V de AADMER se ocupa de la respuesta de emergencia. La obligación primordial es que los Estados se aseguren de que puedan responder a los desastres de conformidad con la legislación nacional, y pueden informar a las demás partes y al centro de estas medidas de la AHA. Esta disposición no añade ninguna obligación de nivel regional a la legislación nacional. El apartado 2 del artículo 11 es clave para la respuesta conjunta de emergencia: “la asistencia solo puede ser desplegada a petición de la parte solicitante, y con el consentimiento de la persona requirente, o, cuando sea ofrecida por otra parte o partes, con el consentimiento de la parte receptora”. Esta disposición reafirma la primacía del Estado afectado por el desastre (en términos AADMER, la parte solicitante o receptora). Esto es coherente con la práctica estatal en todo el mundo, como lo identifica la Comisión de derecho internacional, y resuena con los principios de soberanía e integridad territorial de la ASEAN. Como se ha señalado en los estudios de casos, contrasta con la arquitectura humanitaria internacional, que supone que una falta de capacidad en un Estado afectado conducirá a un llamamiento de asistencia, al que responderá el sistema humanitario.

El artículo 11 varía entre referirse a la fuente de asistencia como “cualquier otra parte”, que presumiblemente significa otro Estado miembro de la ASEAN, y “la entidad asistencial”, que se define como “un estado, organización internacional, y cualquier otra entidad o persona que ofrece y/o presta asistencia a una parte receptora o a una parte solicitante en caso de emergencia por desastre “. Presumiblemente, una entidad asistencial podría incluir una sociedad nacional de la Cruz Roja o de la media luna roja, la FICR, una ONG internacional, regional o nacional, o una entidad del sector privado. Por ejemplo, el apartado 3 del artículo 11 estipula que la parte solicitante especificará el alcance y el tipo de asistencia requerida y, cuando sea posible, proporcionará a la entidad de asistencia la información que sea necesaria para que esa parte determine el grado en que pueda cumplir la solicitud.

Solicitando o recibiendo a las partes se les da la opción de comunicarse con las entidades asistenciales ya sea directamente o a través del centro AHA. 79 una vez más, se trata de un área en la que el centro AHA podría aliviar el Estado afectado de la carga de comunicarse con múltiples entidades asistenciales canalizando información. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

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Sin embargo, la retención de AADMER de la discreción del Estado afectado para eludir una organización regional también se encuentra en la Unión Europea.

La primacía del Estado afectado se subraya al afirmar su papel en el ejercicio de su dirección general y el control de la asistencia. Las reclamaciones relativas a la prestación de asistencia entre las entidades asistenciales y las partes receptoras se resolverán mediante consulta y coordinación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La disposición sobre la calidad de los bienes y materiales de socorro es de este carácter, cuando se dispone que los bienes y materiales de socorro proporcionados por la entidad asistencial deben cumplir los requisitos de calidad y validez de las partes interesadas para el consumo y la utilización.

La asistencia militar está permitida por AADMER, pero el acuerdo no especifica el marco legal para dicha asistencia. El apartado 6 del artículo 11 dispone que las Las partes, dentro de los límites de sus capacidades, identificarán y notificarán al centro AHA de personal militar y civil, expertos, equipos, instalaciones y materiales que puedan estar disponibles para la prestación de asistencia a otras partes en el evento de una emergencia de desastre, así como los términos, especialmente financieros, en virtud de los cuales dicha asistencia podría ser proporcionada.

El personal militar y los bienes solo deberían utilizarse en el socorro humanitario como último recurso, de acuerdo con las directrices de Oslo [UNOCHA, “Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief (Oslo Guidelines)” (Noviembre 2007)]. Estas directrices de “Ley blanda” proporcionan recomendaciones sobre el uso de activos militares y de defensa civil extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) en el socorro en casos de desastre.

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Sin embargo, en la región de Asia y el Pacífico, la respuesta militar a los desastres está tan bien establecida que, en 2014, se adoptaron directrices regionales con respecto al uso de activos militares en el socorro en casos de desastre [APC-MADRO, “Asia-Pacific Regional Guidelines for the Use of Foreign Military Assets in Natural Disaster Response Operations” (14 enero 2014)]. La presencia de personal militar extranjero tiene implicaciones legales que típicamente se cubren en acuerdos tales como el estado de los acuerdos de las fuerzas (sofás) para las fuerzas que visitan o en arreglos de mantenimiento de la paz. 86 la presencia de personal militar extranjero en el socorro en casos de desastre tiene el potencial de infringir los valores centrales de la ASEAN de soberanía e integridad territorial, pero las referencias al personal militar y los activos son superficiales.

AADMER se refiere a las entidades asistenciales que designan a una persona encargada del personal militar y de funcionarios civiles conexos para supervisar en cooperación con las autoridades del Estado afectado. 88 en general, el personal de asistencia debe respetar la legislación nacional excepto cuando estén exentos. 89 sin embargo, la asistencia humanitaria militar en la respuesta a los desastres podría merecer un Tratado modelo o un anexo facultativo por sí solo. 90 la presencia de tropas militares extranjeras fuera de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) es abordada por los Estados afectados de manera bilateral, ya que tienen diferentes prácticas a este respecto.

AADMER es inusual como instrumento del desastre del Tratado-estado. Es exhaustivo para abordar la reducción del riesgo, no solo la respuesta a los desastres, e incluye a los actores no estatales (véase más detalles sobre ello).

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Sin embargo, sus obligaciones están calificadas y hay lagunas en su cobertura. Por ejemplo, como se ha comentado, sus referencias a la asistencia militar en respuesta a los desastres son superficiales. AADMER bien puede no ser el instrumento más apropiado para abordar el papel de la asistencia militar en la respuesta a los desastres, ya que existen otros mecanismos para este propósito. 91 reconociendo que AADMER es un modelo de tratado regional sobre desastres, es necesario mirar más allá de su condición de instrumento vinculante en el derecho internacional, y examinar el contexto político e institucional en el que opera.

AADMER estableció el fondo de gestión de desastres y socorro de emergencia de la ASEAN. El fondo proporciona el presupuesto del centro de AHA, fondos de emergencia para actividades de emergencia, y fondos AADMER actividades del programa de trabajo. Los Estados miembros de la ASEAN contribuyen al fondo de manera voluntaria y están abiertos a contribuciones de otras fuentes. Los Estados miembros de la ASEAN pagan una contribución anual de al menos $30.000, lo que significa que $300.000 de su presupuesto proviene de las cuotas de los miembros de la ASEAN. El centro de AHA está actualmente apoyado por la financiación (o financiamiento) de Japón, la UE, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. La Secretaría de la ASEAN administra el fondo.

AADMER se implementa a través de su programa de trabajo rodante. Los logros hasta la fecha incluyen el establecimiento de un sistema logístico de respuesta de emergencia ante desastres, la capacitación de un equipo de evaluación rápida de emergencias de la ASEAN, el desarrollo de procedimientos operativos estándar y el establecimiento de sistemas de monitoreo de desastres y alertas tempranas. La ASEAN celebra ejercicios anuales de desastres, varios de los cuales han sido cancelados debido a desastres reales, para probar la interoperabilidad entre los Estados miembros, el centro AHA y las organizaciones internacionales. También participa en los ejercicios del Foro regional de la ASEAN que incluyen a las Naciones Unidas y otros Estados del Foro regional de la ASEAN, como EEUU y Japón. 104 por lo tanto, las instituciones específicas establecidas bajo AADMER, combinadas con mecanismos políticos más amplios de la ASEAN, proporcionan un contexto importante para la implementación de la AADMER, una tarea en la que los actores no estatales juegan un papel clave.

El papel de los actores no estatales en la implementación de AADMER

Uno de los objetivos de la carta de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) es “promover una ASEAN orientada a las personas en la que se anime a todos los sectores de la sociedad a participar y beneficiarse del proceso de integración y construcción comunitaria de la ASEAN”. El hecho de que la AADMER se implemente mediante un programa de trabajo ilustra que los Estados miembros de la ASEAN lo entienden como un tratado que debe institucionalizarse a nivel nacional tras la entrada en vigor de AADMER.

El texto de AADMER se refiere a las “entidades colaboradoras”, lo cual es ambiguo, pero podría leerse como las organizaciones de la sociedad civil. El grupo de asociación AADMER es la forma más visible en que los actores no estatales participan en la reducción del riesgo de desastres y la respuesta bajo AADMER. Formada por siete grandes ONGs internacionales, la APG ha estado activa desde 2009 y se ve a sí misma como el “catalizador del diálogo entre las autoridades de gestión de desastres y reducción de riesgos y la sociedad civil”.

Una Conclusión

Por lo tanto, las Organizaciónes No Gubernamentales (véase más detalles acerca de las ONG) internacionales actualmente dominan la interacción de la ASEAN con la sociedad civil, pero hay planes para ampliar la membresía de la APG incluyendo organizaciones locales de la sociedad civil. Más recientemente, la ASEAN ha tomado nota de las iniciativas del sector privado en la gestión de desastres y la reducción de riesgos y ha pedido una mayor participación del sector privado en esas actividades.

La APG trabaja en tres niveles: la ASEAN, con organizaciones internacionales y ONGs, y a nivel nacional.Entre las Líneas En el nivel de la ASEAN, la APG ha apoyado a la Secretaría de la ASEAN en la implementación de AADMER, y también ha emprendido algunas funciones que podrían esperarse que emprendan los Estados, tales como traducir el texto del Tratado en inglés al idioma nacional. 2 asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) son secundados por la Secretaría de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) y la APG, proporcionando apoyo para redactar el plan de trabajo de la AADMER, 108 la metodología y herramientas del equipo de evaluación rápida de la ASEAN, y la iniciativa de escuelas seguras de la ASEAN, que tiene como objetivo educar y proteger niños y, a través de ellos, educar a las familias sobre la preparación para desastres. 110 la Conferencia AADMER de las partes aprobó la APG en marzo de 2012. La APG también trabaja con organizaciones internacionales, como la oficina de la ONU para la reducción de riesgos de desastres (unisdr), UNOCHA, la FICR, y ONGs internacionales.

A nivel nacional, la APG es liderada por el Country Manager de la ONG designada para ese país. Por ejemplo, en las primeras fases del programa de trabajo, World Vision fue el país líder en Vietnam, y Plan International fue el líder en Camboya. La APG ha llevado a cabo investigaciones de política legal, campañas mediáticas y el día de la ASEAN para actividades de manejo de desastres. Aunque se podría esperar que aborde la sociedad civil en particular, y el público en general, la APG cita la sensibilización sobre la NDMOs de la existencia y la importancia de la AADMER entre sus logros. Los funcionarios de NDMO han identificado la APG como un puente entre el gobierno y la sociedad civil en países como Myanmar y Laos.Entre las Líneas

En Camboya y Laos, la traducción de AADMER ha ayudado a los políticos a entender el proyecto de leyes sobre desastres. 114 la APG también ha organizado talleres de orientación AADMER en la mayoría de los Estados miembros de la ASEAN en cooperación con NDMOs. Del mismo modo, la APG ha identificado una falta de conciencia y fracasos de los gobiernos nacionales para coordinarse dentro de sí mismos. Por ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores informa a la ASEAN sobre AADMER, aunque el NDMO, ubicado en la oficina del primer ministro, tiene la tarea de coordinarse, pero no puede ejercer la autoridad, ya que carece de la condición de un Ministerio.Entre las Líneas En AADMER, los defensores de la sociedad civil ayudan a difundir y promover el Tratado y han desarrollado un marco para su aplicación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Mientras que AADMER está en silencio sobre esto, un área en la que la APG está liderando es abogando por la inclusión de grupos vulnerables en la evaluación y respuesta del riesgo de desastres. Por ejemplo, la APG identificó a personas con discapacidades, niños y personas mayores como vulnerables en la respuesta al tifón Haiyan. La vulnerabilidad varía según el país y potencialmente también con diferentes tipos de desastres. Un ejemplo son los trabajadores indocumentados de Myanmar afectados por las 2011 inundaciones en Tailandia, que se muestran renuentes a acceder a la ayuda debido a su precaria situación migratoria. La pobreza, el género, la edad, la sexualidad, la discapacidad, la etnicidad, la nacionalidad y la oposición real o percibida al gobierno, ya sea en la política o en el conflicto en curso, son factores que pueden aumentar la vulnerabilidad.Entre las Líneas En muchos casos, las organizaciones de la sociedad civil tienen más probabilidades que el gobierno de llegar a esos grupos y de abogar por su inclusión en la política y programación de gestión de desastres.

La asociación formal de los gobiernos de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) con un consorcio de ONGs tiene implicaciones para la ASEAN y para el derecho internacional de forma más amplia. Collins argumenta que “el papel y la función de la APG es, pues, el punto de referencia para evaluar el desafío a la norma de toma de decisiones consensuada [dentro de la ASEAN]”. Ejemplos podrían incluir la resaltación de vulnerabilidades de poblaciones específicas cuyas necesidades de otra manera irían inadvertida, de acuerdo con otros principios de la ASEAN de no injerencia. Compartir las evaluaciones del equipo de evaluación de la respuesta de emergencia de la ASEAN más ampliamente que con los gobiernos y la Secretaría de la ASEAN para incluir organizaciones internacionales y ONGs internacionales y nacionales podría profundizar la participación de la sociedad civil en la implementación AADMER. Los Estados miembros de la ASEAN interpretan de manera diferente los principios fundadores de la toma de decisiones de no injerencia y consenso, y los Estados miembros de la ASEAN más antiguos adoptan enfoques más flexibles.

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Sin embargo, AADMER tiene implicaciones para la ASEAN como organización regional.Entre las Líneas En el derecho internacional en términos más generales, hay pocos ejemplos de que los actores de la sociedad civil tengan roles específicos en el desempeño de las tareas y en el seguimiento del cumplimiento de un tratado. El Comité Internacional de la Cruz Roja en virtud de los convenios de Ginebra es un ejemplo poco común. Más comunes son las ONG que utilizan tratados internacionales como influencia en su defensa y preparación de informes de sombra sobre los derechos humanos, por ejemplo. Los Estados miembros de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) parecen haber reconocido que la APG puede aumentar en gran medida el número de personas que solo los Estados han alcanzado.

Otros Elementos

Además, los Estados de la ASEAN (o Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “ASEAN” en derecho internacional, en inglés) aprecian la experiencia técnica ofrecida por la APG en un momento en que la ASEAN se basa en la experiencia y los conocimientos especializados que existen en unos pocos Estados miembros para desarrollar conocimientos regionales que puedan ofrecerse para contribuir a la creación de capacidad nacional.

El sector privado se reconoce cada vez más como un actor importante en la gestión de desastres y la reducción de riesgos… Véase también:

• Riesgo Legal
• Riesgo País
• Aversión al Riesgo
• Riesgo Subjetivo
• Riesgo Percibido
• Riesgo Objetivo
• Riesgo Funcional
• Riesgo Comparativo
• Conductas de Riesgo
• Caracteres del Riesgo
• Riesgo Moral

La Vision 2025 de la ASEAN se refiere a la Fundación ciudadana corporativa en Singapur y la Fundación Filipinas para la recuperación de desastres, como ejemplos de cómo el sector privado se ha organizado para prepararse y responder a los desastres. Hay beneficios para el sector privado, especialmente para la industria de seguros, para involucrarse en la mitigación y transferencia de riesgos.

La ASEAN busca proveedores de sistemas de pago electrónico para transferencias de ayuda humanitaria y emprendedores sociales con experiencia en microfinanzas para ayudar en la respuesta a desastres. La ASEAN también se refiere a otros socios “no tradicionales”, como las universidades, los think tanks y la red humanitaria digital. El compromiso de la ASEAN con el sector privado está menos desarrollado que su relación con la sociedad civil a través de la APG; sin embargo, tendrá que crecer para lograr el compromiso de la ASEAN de invertir en la reducción del riesgo de desastres.

Autor: Williams

Recursos

Notas y Referencias

Véase También

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