Burocracia en la China del Siglo XXI

Este elemento es un complemento de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre la burocracia en la China del Siglo XXI. Puede interesar asimismo el estudio de la “Teoría de la Burocracia” y también el estudio de las características de la burocracia.

Burocracia en la China del Siglo XXI: Búsqueda de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica

La notable experiencia de desarrollo económico de China la distingue de otras economías emergentes como Brasil o México, y la ha visto embarcarse en una senda que parece parecerse a la de desarrolladores tardíos de éxito como Japón o Corea del Sur. Más recientemente, la República Popular China (RPC) ha insistido mucho en la idea del “desarrollo impulsado por la innovación”, una estrategia que ha atraído mucha atención en Occidente. A partir de la década de 2000, y especialmente en la de 2010, esta estrategia se reforzó sustancialmente. Se lanzaron varios programas de gran envergadura que impulsaban el desarrollo impulsado por la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, enormes inversiones en ciencia y tecnología (S & T) y políticas industriales específicas en sectores existentes y emergentes, como los semiconductores y los vehículos eléctricos. La siguiente declaración del Esbozo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Impulsado por la creatividad técnica y vanguardia tecnológica (Consejo de Estado, informe de 2016) resume el razonamiento general: “El destino de la nación es estar impulsada por la innovación. El soporte central de la fortaleza nacional es la capacidad de innovación técnica y vanguardia tecnológica tecnológica. La prosperidad nacional es consecuencia de la fortaleza en innovación, y la desgracia nacional es consecuencia de la debilidad en innovación.”

La creatividad técnica y vanguardia tecnológica ayuda a la implementación de un producto (bien o servicio) o proceso nuevo o significativamente mejorado, un nuevo método de comercialización o un nuevo método organizativo en las prácticas empresariales. Las políticas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica se solapan con la noción de política industrial, que puede dividirse en tres tipos: de toda la economía (por ejemplo, políticas macroeconómicas), multisectoriales (por ejemplo, políticas de infraestructuras y de investigación y desarrollo), y políticas industriales sectoriales (la promoción de sectores específicos). Aunque el tercer tipo suele ser el foco principal de los debates sobre política industrial, los tres tipos están entrelazados y se apoyan mutuamente. Por lo tanto, el término “política industrial” también puede incluir las políticas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, y viceversa. De hecho, gran parte de lo que hoy se denomina política de creatividad técnica y vanguardia tecnológica puede haber ido antes bajo etiquetas como política industrial, política científica, política de investigación o política tecnológica. Se pueden utilizar los términos creatividad técnica y vanguardia tecnológica y política de creatividad técnica y vanguardia tecnológica en un sentido más amplio, es decir, incluyendo la política industrial. En las secciones centradas en la promoción de la industria en sectores específicos, algunos investigadores utilizan “política industrial”.

Más concretamente, algunos investigadores consideran cómo se ha reorganizado la burocracia del partido-Estado desde la década de 2000 y se preguntan si esto ha creado suficiente influencia para lograr estos ambiciosos objetivos. Para evaluar las capacidades de la burocracia, algunos investigadores examinan dos ideas teóricas cruciales del debate sobre el Estado desarrollista: la necesidad de que una burocracia logre coherencia interna y la capacidad de esa burocracia tanto para forjar coaliciones entre burócratas, empresarios y científicos como para disciplinar a las empresas nacionales. Además, algunos investigadores utilizan pruebas de estudios sobre China acerca de cómo los burócratas han influido en el desarrollo del país, y otros se basan en estudios sobre creatividad técnica y vanguardia tecnológica centrados en China. Algunos investigadores complementan esto con conclusiones del trabajo de campo en línea y fuera de línea (antes y durante la pandemia del COVID-19), datos estadísticos nacionales y locales y entrevistas a expertos.

En pocas palabras, el análisis de algunos investigadores sugiere que la burocracia tiene grandes capacidades para promover la creatividad técnica y vanguardia tecnológica en comparación con otras economías capitalistas emergentes. De hecho, hoy en día la República Popular China supera a todos los demás países de renta media en cuanto a capacidades de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. Algunos investigadores examinan este rendimiento analizando, en primer lugar, los intentos realizados a partir de la década de 2000 para reforzar la coherencia burocrática interna a nivel horizontal y vertical. En segundo lugar, algunos investigadores evalúan los esfuerzos de la burocracia por facilitar el intercambio de información con las empresas, así como por promover la colaboración entre la ciencia y la industria, fundamental para la transferencia de tecnología, y por disciplinar a las empresas para que vayan más allá de un enfoque estrecho y a corto plazo del crecimiento de la producción. a continuación, algunos investigadores demuestran los puntos fuertes y débiles de la modernización tecnológica en dos industrias críticas, la de los semiconductores y la de los vehículos eléctricos.

A primera vista, con sus intentos de lograr la coherencia interna y asociarse con las empresas, la burocracia china se asemeja a los Estados desarrollistas de Japón o Corea del Sur. Pero también existe una desviación significativa de este modelo. Como algunos investigadores verán más adelante, la burocracia no es capaz de cumplir plenamente las normas de coherencia interna, coordinación de organismos piloto y desarrollo de vínculos productivos entre el Estado y las empresas, componentes críticos de la modernización tecnológica que se identifican en el debate sobre el Estado desarrollista. No obstante, en los ámbitos examinados pueden identificarse tendencias hacia un modelo de gobernanza relativamente eficaz, que incluye formas de aprendizaje burocrático y capacidades normativas adaptativas.

Con el tiempo, de forma iterativa, la burocracia ha ido ajustando su compromiso con los agentes no estatales, empleando medidas racionales-instrumentales para canalizar las inversiones hacia áreas potencialmente innovadoras y vinculando la asignación de beneficios fiscales a los resultados de mejora de las empresas. Estas medidas se han superpuesto a formas anteriores, menos eficaces, de gobernar los asuntos económicos y tecnológicos. En otras palabras, la burocracia “adaptativa híbrida” de China ha evolucionado con el tiempo, y probablemente más de lo que muchos observadores occidentales estarían dispuestos a aceptar. Como quizá ningún asunto una más eficazmente a los responsables políticos, los ejecutivos y el público urbano en China que la necesidad de impulsar a China hacia un futuro de alta tecnología, la coherencia burocrática es más fuerte que en otros ámbitos políticos, como el médico.

Los puntos fuertes característicos resultantes de la relativa unidad de las élites, como la orientación a largo plazo a nivel nacional, la autonomía, la flexibilidad para cambiar de rumbo (si es necesario), las formas evolutivas de gobernanza basada en el mérito y la capacidad de aprendizaje, junto con los puntos débiles, como los objetivos múltiples y a veces contradictorios de los burócratas locales, el persistente cortoplacismo y la disciplina defectuosa sobre las empresas, se han amalgamado en un “tipo real” alternativo de burocracia que, sin embargo, apoya la creatividad técnica y vanguardia tecnológica tecnológica.

Nuestras conclusiones sugieren que la burocracia china no emula las prescripciones políticas occidentales de “buen gobierno” ni se asemeja a un tipo ideal weberiano de burocracia. Esto resulta desconcertante, ya que el ascenso de China coincidió precisamente con la promoción de la agenda de la “buena gobernanza”, es decir, el llamamiento a la aplicación firme de unos derechos de propiedad privada bien definidos, a la elaboración de políticas transparentes y responsables y, en términos más generales, al Estado de derecho para que los mercados funcionen con eficacia (según el Banco Mundial, informe de 1994). La experiencia china se ha caracterizado más por unos límites difusos entre el Estado y las empresas, y por desviaciones del ideal del Estado de derecho. Los burócratas actúan a menudo de forma empresarial, buscando fuentes adicionales de ingresos fuera del aparato presupuestario formal, un comportamiento comúnmente respaldado por el Estado.

Este texto se centra en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2022. Es aquí donde algunos investigadores observan el surgimiento y la consolidación de la estrategia de “desarrollo impulsado por la innovación”. Esto no quiere decir que no existan incoherencias y variaciones dentro de este periodo, sino más bien que éstas pueden entenderse como parte de, y conectadas a, la misma estrategia de creatividad técnica y vanguardia tecnológica ampliamente definida. De ahí que algunos investigadores se aparten de las interpretaciones que perciben el ascenso de Xi Jinping en 2013 como un criterio de periodización evidente e incuestionable a la hora de estudiar la economía política reciente de China. El refuerzo del papel del Estado central en los sectores estratégicos, que contribuyen a la base tecnológica nacional… es anterior al ascenso de Xi.

Rol del Estado en la Economía China

Además, algunos investigadores no perciben las reformas a partir de la década de 2000, incluido el periodo posterior a 2013, como una supresión total de la actividad empresarial, en general, o de la función asignativa del mercado. Guiado por el paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, el Estado ha invertido fuertemente en la creación de industrias completamente nuevas, especialmente en la frontera tecnológica, engendrando así nuevos espacios para la acumulación de capital y nuevas oportunidades de beneficio para las empresas privadas. Además, algunos investigadores observan políticas estatales que incentivan a las empresas a invertir en investigación y desarrollo y en sectores con más probabilidades de generar una mejora tecnológica, como la fabricación de alta tecnología, mientras que desincentivan o incluso penalizan a las empresas de sectores con peores perspectivas de mejora tecnológica. El partido-Estado no promueve un asalto indiscriminado a las empresas, sino que fomenta selectivamente algunas actividades -las vinculadas a los objetivos de creatividad técnica y vanguardia tecnológica- en detrimento de otras.

Así pues, el periodo analizado no representa el final de la era de la reforma, sino más bien una nueva etapa de relaciones Estado-mercado en constante cambio, en la que más Estado no significa necesariamente menos mercado. De hecho, la estrategia de “reforma y apertura” nunca pretendió generar una economía de laissez-faire en primer lugar, y siempre ha estado estrechamente asociada a un esfuerzo consciente por (re)construir el partido-Estado con el fin de dirigir el desarrollo económico. La noción de que la “reforma y apertura” debe verse como un esfuerzo progresivo hacia una economía de libre mercado puede encontrarse en los discursos populares y en la literatura académica. Algunos investigadores, por ejemplo, sostienen que el objetivo de la reforma económica en China y en otras economías en transición es pasar de una economía de planificación centralizada a una economía de mercado moderna. Esto se consigue cuando se reforman por completo todas las dimensiones de la economía, es decir, cuando se logra una “coherencia total”.

República Popular China: desarrollo económico

A pesar de las considerables heterogeneidades regionales, es un hecho ineludible que la República Popular China ha alcanzado un enorme desarrollo económico. Esta trayectoria se ha caracterizado por la constante implicación del Estado en la economía y por los fuertes vínculos entre los burócratas y las empresas, con una amplia literatura, en una marcada desviación de las absorciones de la corriente económica dominante.

Estas desviaciones nos llevan a atraer a la tradición más heterodoxa del Estado desarrollista con sus ideas sobre el papel desempeñado por un actor fundamental en cualquier proceso de desarrollo: la burocracia estatal. Partiendo de los análisis sobre la industrialización tardía en la segunda mitad del siglo XX, concretamente en Japón, Corea del Sur y Taiwán, y ampliando posteriormente el enfoque para examinar otras trayectorias de desarrollo fracasadas, esto proporciona una vía fructífera para evaluar el papel de la burocracia china. Una característica esencial de los Estados desarrollistas es su burocracia. Aunque los Estados desarrollistas pueden caracterizarse por otros rasgos significativos, como la prioridad absoluta concedida al crecimiento económico, la aplicación de políticas industriales selectivas, la movilización de fondos para industrias estratégicas y políticas que desafían, en lugar de seguir, las ventajas comparativas de un país, los burócratas desempeñan un papel crucial en la dirección del desarrollo económico en general y de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica en particular. Tanto la organización interna de una burocracia como sus lazos con las empresas son variables clave para comprender el desarrollo económico y, en última instancia, las capacidades de creatividad técnica y vanguardia tecnológica y el potencial para ascender a niveles de renta más elevados. A primera vista, la experiencia de China desde la década de 1980 se asemeja a estos anteriores desarrollismos exitosos y frecuentemente autoritarios. Sin embargo, como verán algunos investigadores, existen importantes diferencias.

Un punto de partida para comprender la importancia de las burocracias es la omnipresencia de los fallos del mercado y el reconocimiento de que el mercado es sólo una de las muchas instituciones que constituyen el capitalismo. En el contexto, en particular, de la promoción de la modernización y la creatividad técnica y vanguardia tecnológica tecnológicas, puede exigirse al Estado que asuma un papel activo e impulse la dirección del cambio tecnológico configurando y creando nuevos mercados. Es cierto que los economistas neoclásicos han desarrollado un argumento influyente -vinculado a la agenda de la “buena gobernanza” presentada anteriormente- que cuestiona la idea de “gobernar el mercado”. Hace hincapié en el riesgo de “fracasos gubernamentales” siempre que el Estado interfiere en los precios relativos de la economía. A medida que el Estado se entromete en la actividad económica, según el argumento, los problemas relacionados con la captura del Estado y la búsqueda de rentas pasan a primer plano. Los actores bien conectados se convierten en receptores de rentas y empiezan a recibir un trato preferente debido a sus conexiones políticas, independientemente de su eficacia. Además, los gobiernos simplemente no disponen de la información adecuada para decidir qué industria es prometedora para el Ministerio de Ciencia y Tecnología y, por tanto, merecedora de apoyo.

El resultado es, en última instancia, una mala asignación de los recursos y la corrupción. El camino a seguir debe ser el establecimiento y la aplicación de los derechos de propiedad privada, instituciones basadas en normas que regulen las relaciones entre el Estado y las empresas, y una democracia electoral competitiva.

El argumento neoclásico debe tomarse en serio, por supuesto. De hecho, los pensadores clave en el debate sobre el Estado desarrollista han proporcionado respuestas precisas. Para empezar, los problemas de información, por ejemplo, pueden reducirse mediante mecanismos de intercambio de información con las empresas. Sin embargo, dado que las conexiones estrechas con las empresas invitan a la búsqueda de rentas y a la captura del Estado, es necesario que éstas sean controladas lo más eficazmente posible por una burocracia coherente capaz de disciplinar a las empresas, una capacidad que sólo puede desarrollarse eficazmente en circunstancias excepcionales.

Coherencia burocrática horizontal y vertical

Aunque en principio una burocracia desarrollista puede promover los objetivos a largo plazo del desarrollo económico y la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, no puede suponerse que funcione siempre en consonancia con esos objetivos primordiales. Más bien, los éxitos de las economías de Asia Oriental se basaron en la coherencia burocrática, caracterizada por la existencia de agencias ministeriales punteras. Las “agencias piloto”, como el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) en Japón o la Junta de Planificación Económica (EPB) en Corea del Sur, adquirieron especial importancia y se situaron por encima de las burocracias especializadas. El conflicto burocrático entre ministerios se considera perjudicial, por lo que es necesario superar las dificultades de coordinación horizontal entre ministerios para lograr la coherencia interministerial. Para mantener la coherencia burocrática durante períodos más largos, estos organismos piloto y otros organismos estatales deben contar con burócratas contratados más en función de su competencia técnica que de sus relaciones patrón-cliente o de su ideología política, lo que permitirá que las políticas sean formuladas por una tecnocracia profesional.

Además, la coherencia burocrática no se limita a la burocracia central, sino que también se aplica a la dimensión vertical del Estado . Esto es especialmente importante para las grandes y heterogéneas economías de los países recién llegados, como China (o Brasil e India), donde la aplicación eficaz de las políticas depende del comportamiento de las burocracias de nivel inferior. Cuanto más fragmentadas verticalmente estén las burocracias, mayores serán las posibilidades de fracaso en la aplicación.

En el caso de China, el estudio de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales ha atraído mucha atención académica, destacando tanto los efectos positivos del margen de maniobra del que gozan los gobiernos subnacionales en lo que respecta a la gobernanza económica como los efectos negativos, como el incumplimiento de las directrices centrales, que obstaculizan la aplicación de las políticas. El centro utiliza dos herramientas principales para garantizar la coherencia vertical: un sistema de descentralización fiscal y el llamado sistema de evaluación de cuadros. El primero proporciona los incentivos fiscales para que los funcionarios locales se comporten de acuerdo con los objetivos fijados por el centro, y el segundo permite al gobierno central supervisar a los burócratas locales y recompensarlos o castigarlos en función de sus logros.

Como verán algunos investigadores, los problemas surgen cuando hay un desajuste fiscal entre ingresos y gastos a nivel local, cuando el sistema de evaluación de cuadros no llega eficazmente a los niveles inferiores o cuando el centro fija objetivos contradictorios para los burócratas locales. Como era de esperar, los estudiosos que perciben a China como un Estado desarrollista más suelen hacer hincapié en la eficacia de estas herramientas, mientras que los más escépticos destacan los problemas encontrados en la dimensión vertical de la coherencia burocrática.

Para evaluar la coherencia burocrática, algunos investigadores analizan primero una dimensión horizontal, a saber, si se ha desarrollado algo parecido a una agencia piloto nacional y en qué medida (véase algunas respuestas en otro lugar). En segundo lugar, en la dimensión vertical, algunos investigadores analizan si los sistemas de descentralización fiscal y de evaluación de cuadros hacen que los burócratas locales trabajen en tándem con los objetivos centrales.

La burocracia central china

A partir de la década de 1980, se aplicaron una serie de medidas para construir una burocracia desarrollista. algunos investigadores se centran aquí en dos áreas: la creación de agencias gubernamentales funcionales a nivel horizontal y los intentos de mejorar la supervisión de los burócratas para que trabajaran en consonancia con los objetivos fijados por el centro. Esto incluyó el establecimiento de objetivos específicos relacionados con el crecimiento económico como criterio principal para evaluar a los cuadros (aquí se utiliza cuadro para referirse a cualquier funcionario destacado del gobierno, la administración, el poder judicial, el partido, las empresas públicas, las unidades de servicio y el ejército) y la creación de una función pública nacional.

El sistema de gobierno central, heredado de la época maoísta, fue reestructurado para adaptar la burocracia a las condiciones del mercado e integrar una elaboración de políticas más “especializada”. Hubo orígenes prerreformistas de elaboración de políticas “especializadas” personificados por cuadros superiores, como Chen Yun, que eran el prototipo de las futuras generaciones de dirigentes chinos que han ascendido a puestos de poder gracias a su dominio de determinadas áreas de la actividad burocrática.

Aunque la reforma continua es una característica omnipresente del desarrollo de China, la reestructuración ministerial a gran escala comenzó bastante tarde, en la década de 1990. Ministerio de Ciencia y Tecnología en particular, el número de ministerios centrales se redujo de cuarenta a veintinueve en 1998. En particular, las autoridades sucesoras de los ministerios sectoriales industriales se vieron afectadas. Los ministerios de la Industria del Carbón, de Construcción de Maquinaria y de la Industria Química, por ejemplo, fueron incorporados a la Comisión Estatal de Economía y Comercio (SETC). Además, todo el sector público fue objeto de una reforma administrativa que provocó importantes reducciones de personal.

En general, la reestructuración no pudo resolver el conflicto burocrático entre los ministerios y el personal ministerial sobre la autoridad jurisdiccional. En lo que respecta a los campos que nos ocupan, a principios de siglo los dos principales organismos de nivel ministerial responsables de organizar el desarrollo económico eran la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación (SDPC) y la Comisión Estatal de Economía y Comercio. Aunque la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación tenía una orientación tecnocrática y desempeñaba funciones de coordinación y regulación nacional, no llegaba a ser la agencia piloto idealizada que los responsables políticos ya imaginaban basándose en el Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón o el EPB de Corea del Sur. Se enfrentó a presiones tanto de las políticas subnacionales como de otros ministerios de nivel central y a una falta crónica de personal, lo que en la práctica significaba que la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación tenía que depender de la mano de obra y de los informes políticos de otros ministerios y gobiernos locales. La fuerte competencia burocrática y el trasvase de competencias dieron lugar a una elaboración fragmentada de las políticas.

Aunque las reformas ministeriales permitieron al gobierno regular mejor la expansión del mercado que las de otras economías emergentes, los límites de la burocracia eran evidentes en comparación con los Estados desarrollistas de éxito, incluso en los sistemas de ciencia y tecnología y de educación. Aunque algunos programas para subsanar las deficiencias en investigación y desarrollo ya habían comenzado en la década de 1980 -como el “programa 863” en 1986-, el sistema de ciencia y tecnología adolecía de fragmentación y mala coordinación. Muchas políticas estaban desarticuladas, como lo demuestra la promoción de programas de investigación y desarrollo por parte de diferentes ministerios que seguían sus propias y estrechas agendas y el solapamiento de la financiación de proyectos similares procedentes de diferentes agencias. Además, hubo que esperar hasta 1998 para que la Comisión Estatal de Ciencia y Tecnología se convirtiera en una organización más poderosa: el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST). En este periodo, el Estado central también retiró sus promesas de financiación a varios institutos gubernamentales de investigación (GRI), que se vieron obligados a buscar fuentes alternativas de ingresos en el mercado.

En cuanto a los intentos de mejorar la supervisión de los burócratas, una Conferencia Nacional de Trabajo del Partido Comunista Chino celebrada en 1983 desarrolló objetivos específicos para la evaluación del rendimiento de los cuadros del Estado y del partido, con el fin de sustituir el enfoque en las actitudes políticas y el estilo de trabajo que había sido dominante durante la Revolución Cultural. También se dio importancia a las recompensas y sanciones materiales y se introdujeron indicadores de rendimiento. Sin embargo, hasta 1988 no se publicaron directrices específicas para la evaluación anual de los cuadros locales. De suma importancia para los cuadros locales fue el énfasis en los objetivos de producción industrial y la introducción de primas económicas por buen rendimiento. En muchos casos, estas primas eran superiores a los salarios fijos básicos. Además, para fomentar la competencia entre las distintas localidades, los cuadros eran evaluados en relación con los demás, y se podían imponer deducciones financieras por malas evaluaciones.

En última instancia, este sistema de evaluación de cuadros creó un vínculo institucional entre los ingresos personales de los burócratas locales y el rendimiento industrial, estimulando el crecimiento de las empresas locales. Cabe destacar que el sistema de evaluación de cuadros fue gestionado por el Partido Comunista Chino y su Departamento de Organización. La promoción de los cuadros locales de éxito se convirtió en una práctica habitual en la década de 1990. El control del Estado y del sector público de la economía por parte del partido se manifiesta normalmente a través de la creación de células del partido, el nombramiento de líderes organizativos por parte del Departamento de Organización y el control de esos líderes mediante evaluaciones de rendimiento.

Además, en 1993 se adoptó el Reglamento Provisional de Funcionarios Públicos. En él se estipulaba que el personal del sector público debía seleccionarse mediante oposiciones abiertas. Se esperaba que esto no sólo aumentara la calidad de la función pública en general, sino que también la protegiera de la influencia de conexiones personales e intereses particularistas.

En resumen, las reformas orientaron la burocracia hacia objetivos económicos. Sin embargo, también surgieron problemas en el funcionamiento de la burocracia. En primer lugar, persistió la incoherencia burocrática en los organismos nacionales que se centraban en la elaboración de la política económica y en la ciencia y la tecnología. En segundo lugar, aunque hubo algunos intentos exitosos de mejorar la supervisión de los burócratas, el sistema seguía estando muy lejos de ser una burocracia eficaz. En particular, como verán algunos investigadores, el sistema incentivaba a los cuadros locales a centrarse en los aumentos cuantitativos de la producción, sin prestar la debida atención a cuestiones cualitativas más amplias como el bienestar social o la modernización tecnológica.

Falta de coherencia burocrática vertical

Bajo Deng Xiaoping, el margen de maniobra de los gobiernos locales para aplicar las políticas centrales o iniciar las suyas propias aumentó sustancialmente. La aplicación local eficaz pasó a depender de la flexibilidad de los funcionarios locales a la hora de tener en cuenta las condiciones locales al llevar a cabo las políticas centrales. Esto ha permitido la experimentación de políticas por parte de los burócratas locales, anunciada como un factor clave para explicar el éxito de China a lo largo del periodo de reformas. Así pues, aunque la República Popular China siguió estando políticamente centralizada, favoreció una fuerte descentralización administrativa y fiscal.

Este sistema incentivó a los gobiernos locales a encontrar fuentes alternativas de ingresos para cumplir con sus nuevas responsabilidades de gasto. Para aumentar los ingresos, promovieron las industrias, en particular las empresas de los municipios y las aldeas, que sirvieron de catalizador para que la economía “creciera fuera del plan”. Evidentemente, esto complació a las autoridades centrales, ya que fomentó el crecimiento y el empleo. Sin embargo, la misma autonomía local también condujo a la connivencia entre funcionarios y empresas colectivas, híbridas y privadas, lo que dio lugar a la infradeclaración fiscal y a la evasión de impuestos. Como resultado, los ingresos presupuestarios totales como proporción del PIB cayeron, y la parte de los ingresos presupuestarios del gobierno central frente a los gobiernos locales disminuyó con el tiempo.

Así, en 1994, el gobierno central impulsó una reforma estructural del sistema fiscal. La parte de los ingresos del centro aumentó como consecuencia de ello, al igual que la parte de los ingresos presupuestarios totales en el PIB. Con una mayor capacidad fiscal, el gobierno central dispuso de más recursos para promover la inversión en políticas industriales y de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, características importantes del periodo posterior.

Aunque la reforma fiscal de 1994 fomentó la recentralización de los ingresos fiscales, la tendencia a la descentralización de las responsabilidades de gasto no cambió significativamente. Esto dio lugar a un desajuste fiscal: los recursos fiscales estaban muy centralizados, las tareas administrativas y los gastos relacionados estaban muy descentralizados, y no existían instituciones formales que garantizaran que cada gobierno local dispusiera de recursos suficientes para cumplir las tareas que tenía asignadas.

La reforma fiscal incentivó aún más a los gobiernos locales a impulsar el crecimiento. Privados de recursos y enfrentados a mayores responsabilidades fiscales, los burócratas empezaron a recurrir a una serie de mecanismos de financiación y desarrollo, cuya esencia era la conversión de suelo rural en urbano. Además, empezaron a transferir las tierras recién adquiridas a los llamados vehículos financieros de los gobiernos locales (VFGL), que las utilizaban como garantía para préstamos bancarios. Como resultado, la atención se desplazó hacia el desarrollo de infraestructuras urbanas, el establecimiento de parques industriales y zonas de desarrollo.

Además, los estados locales, especialmente en las regiones costeras, atrajeron activamente el capital extranjero, ya que era una forma rápida de impulsar el crecimiento económico. Dado que el gobierno central se centraba principalmente en el crecimiento del PIB, esto volvió a complacer a las autoridades, a pesar de los inconvenientes asociados, como la dependencia de la tecnología extranjera.

En resumen, pues, el margen de maniobra local era un arma de doble filo: por un lado, permitía a las localidades idear nuevas estrategias para el crecimiento del PIB, y cierta desviación de las políticas centrales era en realidad deseada por el centro, ya que permitía la experimentación; por otro, los funcionarios locales se dejaban llevar por una búsqueda a corto plazo de ingresos fiscales, lo que conducía a un incumplimiento sistemático y a una aplicación selectiva, especialmente cuando los objetivos centrales no prometían rápidos retornos fiscales a las arcas locales. Además, los mandatos típicamente breves de los cuadros locales dirigentes fomentaban un horizonte temporal corto. Estos problemas minaron la coherencia general de la burocracia china. Si el centro quería ampliar sus objetivos y apartarse de su estrecho enfoque en el crecimiento del PIB, sería necesario renovar las relaciones entre el gobierno central y los locales.

Alianzas entre el Estado y las empresas y sus límites

Siguiendo, en parte, una tradición de la burocracia imperial china, las élites chinas del partido-Estado ocupaban una posición dominante desde hacía mucho tiempo. En las décadas de 1940 y 1950, el Estado erradicó una poderosa clase terrateniente y una burguesía entonces incipiente. A medida que despegaba el proceso de acumulación de capital posterior a 1978, y con la autorización gradual y posterior fomento de la propiedad privada, surgió un grupo cada vez más poderoso de empresarios. El empresariado chino adopta formas muy diversas, desde las formalmente privadas hasta las híbridas y modernizadas empresas estatales que cotizan en bolsa y que se comportan, en muchos aspectos, como empresas privadas, pero generalmente con un mejor acceso al apoyo gubernamental.

Sin embargo, en lugar de desafiar la supremacía del partido-Estado, surgieron vínculos mutuamente beneficiosos entre el Estado y las empresas, especialmente a nivel local. Esto sentó las bases para la promoción del intercambio de información con las empresas y, más tarde, para los intentos de empujar a las empresas hacia el cumplimiento de los objetivos de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica.

Las interacciones entre el Estado y las empresas en la época de las reformas, a menudo informales, apoyaron una serie de reformas que fueron dando legitimidad al sector privado. Los funcionarios locales se beneficiaron de una mayor producción industrial y, por tanto, de los ingresos fiscales, y las empresas se beneficiaron de un mejor acceso a la tierra, a los préstamos bancarios y a los insumos de producción. Esta interdependencia apuntaló la rápida acumulación de capital, con un control político último mantenido por los niveles superiores del partido-Estado.

Surgió una multiplicidad de coaliciones a nivel local. Algunos investigadores, por ejemplo, emplean la expresión “Estados desarrollistas locales”, en los que los dirigentes del partido estaban al timón de la economía local. Coordinaban las empresas de su territorio como si dirigieran una corporación empresarial diversificada. Aquí, los burócratas del Ministerio de Ciencia y Tecnología intervenían creando un entorno propicio al crecimiento, pero no atraían negocios con fines lucrativos. En cambio, los burócratas locales también desempeñaron funciones empresariales: los cuadros empezaron a invertir directamente y a establecer sus propias empresas, convirtiéndose en “cuadros empresarios”.

El papel empresarial de los cuadros locales también se extendió al sistema de ciencia y tecnología. Se pusieron en contacto con los GRI, que en aquella época buscaban alianzas con las empresas para aumentar sus ingresos. Desesperados por conseguir financiación y salidas para los resultados de sus investigaciones, los GRI y las universidades crearon sus propias empresas derivadas y animaron a los científicos a abandonar sus puestos de investigación y a atraer actividades comerciales. Junto con la construcción de zonas de desarrollo y parques científicos para facilitar la transferencia de tecnología, esto formó el núcleo de numerosos sistemas regionales de creatividad técnica y vanguardia tecnológica.

Aunque las coaliciones locales estimularon la inversión en nuevas empresas y en sectores completamente nuevos, también fomentaron el proteccionismo local, la duplicación descoordinada de las inversiones, el apoyo a empresas a menudo ineficaces y la corrupción generalizada. En particular, aunque algunas empresas derivadas de éxito, como Legend/Lenovo, marcaron una tendencia hacia la comercialización de la investigación y las empresas innovadoras, el grueso de las empresas carecía de capacidades tecnológicas avanzadas. Buscando principalmente rendimientos a corto plazo, las empresas del Ministerio de Ciencia y Tecnología no estaban dispuestas a hacer frente a las incertidumbres de la inversión en investigación y desarrollo y, por lo tanto, no estaban motivadas ni eran capaces de comercializar la tecnología de los productos de investigación y desarrollo de las GRI.

Además, vinculadas a la apertura del país a la inversión extranjera directa, las multinacionales habían adquirido, a principios de la década de 2000, un gran protagonismo, especialmente en los sectores de alta tecnología. Esto contrastaba fuertemente con las experiencias de los estados desarrollistas del este asiático, donde la presencia de capital extranjero era insignificante. Los estados locales fueron decisivos a la hora de ofrecer ventajas a las multinacionales, como exenciones fiscales y un acceso más fácil al suelo en las zonas de desarrollo. La atracción de inversiones extranjeras directas por parte de China, aunque fundamental para la creación de empleo y el crecimiento de la producción, produjo resultados decepcionantes en términos de efectos indirectos tecnológicos.

La reforma de los segmentos del Partido-Estado orientados a la creatividad técnica y vanguardia tecnológica

A partir de la década de 2000, se llevaron a cabo una serie de reformas burocráticas para reforzar la coherencia horizontal. En primer lugar, algunos investigadores se centran en las reformas dirigidas a los ministerios clave para la creatividad técnica y vanguardia tecnológica y la política industrial, y evalúan si estas reformas consiguieron crear algo parecido a una agencia piloto nacional. En segundo lugar, algunos investigadores se centran en las medidas destinadas a mejorar la contratación profesional y la evaluación de los burócratas, y en tercer lugar, algunos investigadores se ocupan de las reformas del sistema de ciencia y tecnología.

El periodo fue testigo del ascenso de firmes defensores de la política industrial y de creatividad técnica y vanguardia tecnológica a los puestos más altos en la toma de decisiones. En ello influyó el examen de las experiencias internacionales de desarrollo, incluido el aprendizaje de las políticas industriales japonesa y coreana, además de la erudición local y en interacción con ella. El aprendizaje fue especialmente intenso en una red política en torno a la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación. Aunque esta red política no desempeñó un papel clave en la década de 1990, cuando el entorno institucional general era menos receptivo a la política industrial y el Estado carecía de recursos fiscales, resultó decisiva para “desplazarla al centro” a partir de la década de 2000. Uno de sus miembros, por ejemplo, fue Liu He, considerado a menudo como un destacado tecnócrata especializado que apoyaba las políticas industriales y que ya había alcanzado un estatus notable a finales de la era Hu-Wen, pasando a consolidar su posición como asesor económico de alto nivel durante la presidencia de Xi. En 2010, Liu He defendió públicamente la idea del “diseño de alto nivel”. La idea central aquí es que la falta de coordinación política y la miríada de intereses burocráticos heredados de la anterior era reformista de China estaban obstaculizando la eficacia de las políticas industriales y de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. Otro ejemplo es Wan Gang, un antiguo académico que llegó a ser Ministro de Ciencia y Tecnología (2007-18). Wan Gang fue el principal promotor del Ministerio de Ciencia y Tecnología del impulso hacia los vehículos eléctricos.

El decidido apoyo al paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica por parte de figuras destacadas en los puestos más altos de toma de decisiones -investigadores convertidos en funcionarios con densas redes en el Partido Comunista Chino, el mundo académico y el mundo empresarial- fue fundamental para garantizar la coherencia de las políticas a lo largo del tiempo. Muchos países de América Latina también intentaron aplicar políticas industriales y de creatividad técnica y vanguardia tecnológica en el mismo periodo, pero éstas adolecieron de falta de continuidad. Como resultado, un patrón de “parada y arranque” en la elaboración de políticas minó su eficacia. Un caso ilustrativo es la política brasileña sobre semiconductores. En 2008, bajo la presidencia de Lula (Partido de los Trabajadores), se creó una empresa estatal, el Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (CEITEC). Sin embargo, con el cambio de poder político en la década de 2010, la política industrial retrocedió y las esperadas compras gubernamentales de los productos de la empresa no se materializaron. Aunque CEITEC acabó convirtiéndose en la única empresa brasileña capaz de fabricar semiconductores y consiguió contratos con empresas como HP y Epson, en 2020 ya no obtenía beneficios y el gobierno en funciones decidió cerrar la empresa. Tras ganar las elecciones generales de 2022, el Partido de los Trabajadores anunció que intentaría derogar la medida que supondría el cierre del Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada.

Aunque el futuro del Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada es incierto, el constante cambio de rumbo de la política industrial brasileña socavó sin duda las perspectivas de crecimiento del país. Otro factor que explica la incoherencia de Brasil es la ausencia (a diferencia de China) de una fuerte preocupación por la seguridad nacional.

A nivel institucional, el máximo órgano ejecutivo de la República Popular China, el Consejo de Estado, fue el encargado de lanzar oficialmente los grandes programas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica del Ministerio de Ciencia y Tecnología, lo que indica cierto nivel de coherencia en el diseño de las políticas. Más allá del Consejo de Estado, desde la década de 2000 se han llevado a cabo toda una serie de reformas en un intento de reducir la fragmentación. A principios de siglo, los dos principales organismos de nivel ministerial encargados de controlar y organizar el desarrollo y la modernización industrial eran la ya mencionada Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación y la Comisión Estatal de Economía y Comercio. Como no llegaban a ser el organismo piloto modelo que se encuentra en los estados desarrollistas, en 2003 se formó un nuevo “superministerio”, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR). La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma se creó mediante la fusión de la Comisión Estatal de Desarrollo y Planificación con departamentos de la Comisión Estatal de Economía y Comercio. El objetivo era controlar y organizar el desarrollo industrial, mejorando así la coordinación a nivel nacional. Este fuerte órgano de nivel ministerial del Consejo de Estado dio la impresión de que la República Popular China contaba ahora con su propia agencia piloto.

Sin embargo, aunque el Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma se hizo omnipresente y políticamente fuerte, ejemplificado por su papel macroeconómico en la lucha contra los efectos de la crisis económica mundial de 2007-8, no alcanzó el estatus de agencia piloto global e incontestada capaz de coordinar la formulación de políticas mediante la creación de alianzas intraburocráticas consistentes. Los conflictos burocráticos y las injerencias en las competencias de otros ministerios seguían siendo una realidad y, en efecto, esto significó que la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma perdiera parte de su influencia estratégica en materia de política económica y de inversión. Además, muchos de los directores de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma eran antiguos gobernadores provinciales o secretarios de partido, normalmente generalistas que se ocupaban de temas amplios y no tecnócratas con una formación especializada en política industrial o de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma se caracterizó así más por el alcance generalista de sus operaciones, que se referían principalmente a la gestión macroeconómica y al control administrativo de la economía. Esto la hizo cada vez menos apta para la tarea de formular políticas específicas para la industria, que exige conocimientos especializados.

Varios otros ministerios poderosos se convirtieron en actores proactivos en la década de 2010. El Ministerio de Ciencia y Tecnología, en particular, ganó importancia y ha desempeñado un papel destacado en la reciente promoción de nuevas industrias, como la de los vehículos eléctricos, y la creación de ecosistemas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica relacionados. Con el MLP (2006), las “industrias emergentes estratégicas” y otros planes de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, el Ministerio de Ciencia y Tecnología empezó a gestionar, tanto directa como indirectamente, un mayor volumen de recursos. Tratando de abordar los problemas de la fragmentación de las políticas y la falta de coordinación, los programas de ciencia y tecnología se reconfiguraron y agruparon en menos categorías, con el objetivo de hacer más eficaz el gasto en investigación y desarrollo. Impulsadas por la insatisfacción con las políticas científicas anteriores, medidas como la reorganización de la financiación de la investigación a mediados de la década de 2010, incluido el intento de profesionalizar los procesos administrativos de la financiación de la investigación, se basan en una evaluación de las experiencias anteriores, existe claramente una conciencia de los problemas que se avecinan y una postura proactiva para resolverlos, lo que conduce a una reformulación constante de las políticas. De hecho, a mediados de la década de 2010, se puso en marcha un comité a nivel ministerial con el objetivo de supervisar los programas y la financiación de la ciencia y la tecnología, el Comité Conjunto Interministerial (CCIM). El Comité Mixto Interministerial reúne al Ministerio de Ciencia y Tecnología, al Ministerio de Finanzas (MdF), a la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma y a otros ministerios relacionados. El auge del Ministerio de Ciencia y Tecnología contrasta con las experiencias de otros países de renta media como Vietnam. A pesar de la retórica oficial de promoción de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica y de la identificación de las políticas de ciencia y tecnología de China como modelo a seguir, el Ministerio de Ciencia y Tecnología vietnamita nunca alcanzó el estatus de su homólogo chino.

Además, en 2008 se creó un nuevo ministerio como sucesor del Ministerio de Industria de la Información: el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT). El Ministerio de Industria y Tecnología de la Información pronto se convirtió en crucial para articular las políticas de modernización tecnológica. A diferencia del CNDR, con su perfil generalista, el personal del Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se asemejaba más a un tipo ideal tecnocrático. Al principio, el personal estaba formado principalmente por antiguos directivos de empresas estatales de alta tecnología o eran contratados de otros organismos estatales centrados en la tecnología de la información. El Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se convirtió rápidamente en un instrumento para el diseño de políticas industriales sectoriales, promoviendo “industrias emergentes estratégicas” y haciendo hincapié en ideas como el “desarrollo por saltos”. El paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica había encontrado así su expresión en un nuevo órgano burocrático y el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información se disputaba a partir de entonces la autoridad política.

Cabe destacar que la importancia y la influencia de estos organismos varía considerablemente de un sector a otro. Mientras que en algunos sectores han aprendido a trabajar juntos con bastante eficacia, en el sector tradicional del automóvil, por ejemplo, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información y la CNDR competían en la formulación de políticas reguladoras. En el caso de la industria fotovoltaica, múltiples agencias estatales centrales propusieron diferentes agendas políticas, a menudo desarrolladas de forma independiente unas de otras, socavando así la capacidad estatal para regular la industria. Por lo tanto, a pesar de la mejora de la coherencia burocrática, persisten los problemas de coordinación general y unidad horizontal. Los presupuestos de ciencia y tecnología, por ejemplo, están controlados en gran medida por el MdF, pero otros ministerios que participan en el IMJC tienen una autoridad similar, lo que significa que la coordinación a nivel nacional sigue siendo controvertida. Otro “superministerio” establecido en el periodo es el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MoHRSS), que supervisa las normas ocupacionales, la formación técnica y la certificación de habilidades para toda la mano de obra. En el caso de la formación de competencias, sin embargo, no coopera eficazmente con el Ministerio de Educación.

Esta situación, sin embargo, no puede equipararse a la de países como Vietnam, donde la “débil coordinación interministerial” está obstaculizando gravemente el impulso de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica nacional, o a la de las economías latinoamericanas, donde los ministerios suelen trabajar en silos sin coordinación entre ellos.

Después de 2013, esta configuración se vio complementada por los intentos del Partido Comunista Chino de aumentar su control dentro del Estado y utilizar de forma más sistemática su capacidad reguladora y su función de creación de consenso. Para ello se crearon o reforzaron comités paralelos del partido de carácter consultivo y decisorio, conocidos como “pequeños grupos dirigentes” (GDL). Sin embargo, las entidades gubernamentales no perdieron completamente su poder. De hecho, las mismas personas participan en la formulación de los planes políticos en la mayoría de los ámbitos, aunque con capacidades diferentes. Hasta la fecha, las consecuencias de estos cambios siguen siendo, por desgracia, poco estudiadas, incluido el papel de los GSL de alto nivel, por lo que se trata de un área que merece un mayor escrutinio en el futuro, una tarea de enormes proporciones dados los grandes retos que plantea la recopilación de datos.

El Partido Comunista Chino ha emprendido varias medidas con el objetivo de mejorar la contratación meritocrática y la evaluación profesional de los burócratas. En 2006, se aprobó finalmente una nueva Ley de la Función Pública (CSL), en trámite desde hacía años, que ampliaba la definición de la categoría de “funcionarios del Estado”. Esencialmente, la LSC pretendía integrar el sistema de la función pública estatal con la gestión del personal de los cuadros del partido y, superando la normativa de 1993, concedía a los comités del partido y a sus Departamentos de Organización la autoridad para gestionar a los funcionarios estatales, lo que proporcionaba una mayor influencia sobre la burocracia estatal. En resumen, la LSC convirtió en ley el principio de “el partido gestiona los cuadros” con el objetivo de asegurar un mayor control sobre la burocracia. Otras reformas administrativas también pretendían mejorar la capacidad de control. El MdF, por ejemplo, prohibió la práctica de que las unidades gubernamentales individuales crearan cuentas bancarias a su discreción y centralizó las cuentas existentes. Estas reformas permitieron al gobierno central supervisar más fácilmente las transacciones financieras dentro de la burocracia y ejecutar los planes presupuestarios con mayor rapidez.

La LSC también contribuyó a profesionalizar la contratación y la evaluación de los burócratas, consolidando así las medidas introducidas con la normativa de 1993. Se reforzaron los elementos específicos de control, incluidas las auditorías y los ejercicios de evaluación por pares, como medio de promoción de los burócratas. Significativamente, el ingreso en la función pública se ha hecho más competitivo a lo largo de los años. La proporción de solicitantes por puesto en la función pública pasó de unos diez solicitantes por puesto en 1994 a cincuenta y siete en 2014. Los datos revelan que, tras un descenso de la ratio de 2014 a 2017 y durante la pandemia de COVID-19, aumentó a sesenta y cinco solicitantes por puesto en 2022 (véase el material suplementario en línea).

Sin embargo, estas medidas tienen sus límites. Aunque la promoción de los altos funcionarios suele estar vinculada a sus resultados en materia de objetivos económicos, esto se refiere principalmente a los niveles superiores de la administración. Por debajo, los cuadros tienen unas posibilidades de ascenso mucho más limitadas, como en el caso de los cuadros a nivel de condado. La inmensa mayoría de los empleados estatales son funcionarios de base y burócratas a pie de calle. Las posibilidades de ascenso de este grupo son escasas. Para ellos, los incentivos deben venir únicamente en forma de beneficios materiales, como primas y otras prestaciones complementarias, porque sus salarios son bajos. Además, el CSL no elimina la colusión entre los agentes locales, en este caso, los supervisores y sus subordinados. Muchas evaluaciones de rendimiento son meramente pro forma, y más del 99% de los funcionarios reciben a veces la calificación de “sobresaliente” o “competente”, lo que les da derecho a primas y aumentos de sueldo. Dado que los supervisores también son evaluados por sus subordinados a través de un sistema de evaluación entre iguales, no es de extrañar que sigan existiendo redes personales. Por último, la LSC no estableció una normativa de protección del empleo en la función pública y, por tanto, no garantiza la permanencia en el cargo de por vida, idealmente inmune a las interferencias externas.

Cuando Xi Jinping asumió el poder a principios de 2013, aún existía una percepción generalizada de corrupción rampante, especialmente en las altas esferas. El partido-Estado inició una campaña anticorrupción que superó con creces las lanzadas por administraciones anteriores en alcance, intensidad y duración. Se vio reforzada por la reestructuración burocrática: la Comisión Central de Inspección Disciplinaria (CDIC) desempeñó un papel clave y numerosos Grupos Centrales de Inspección inspeccionaron las agencias estatales, los órganos del partido y las instituciones de investigación. En 2017, varios organismos se fusionaron para crear la Comisión Nacional de Supervisión, que tiene un margen considerable para llevar a cabo actividades anticorrupción. Aunque es difícil evaluar objetivamente la eficacia de la campaña, infundió miedo entre los burócratas locales, lo que plantea la cuestión de si también tuvo el efecto (no deseado) de desmantelar las coaliciones locales entre el Estado y las empresas.

En el sistema de ciencia y tecnología, los investigadores y el personal técnico han desempeñado un papel cada vez más importante desde la década de 2000 en la elaboración de políticas, la creación de infraestructuras locales de creatividad técnica y vanguardia tecnológica y la colaboración con las empresas. Al mismo tiempo, sus actividades también han encontrado límites. El sistema de evaluación del rendimiento ha proporcionado poderosos incentivos para cumplir los objetivos relacionados con la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, como atestigua el creciente número de solicitudes de patentes. Se han promulgado varias normativas para impulsar los incentivos a la presentación de patentes, como la subvención del proceso de presentación de patentes, las cuotas de presentación de patentes para los investigadores y las recompensas y promociones directas por la presentación de patentes. No obstante, estas medidas conceden excesiva importancia a los resultados cuantitativos en lugar de a criterios cualitativos más precisos. En relación con lo anterior, las evaluaciones son de ritmo rápido -se realizan anualmente o a intervalos aún más frecuentes-, lo que crea una presión para cumplir los objetivos a corto plazo. Como resultado, los investigadores acaban priorizando la cantidad sobre la calidad para satisfacer los objetivos de evaluación, lo que también se reflejó en la proporción de inversiones en desarrollo experimental en relación con las inversiones en investigación básica, y de patentes de utilidad o de diseño en comparación con las patentes de invención. Además, las relaciones personales con los cuadros siguen siendo importantes para conseguir fondos y asegurar el apoyo a los programas de investigación, lo que da lugar a casos de fraude.

El papel de ciertas organizaciones profesionales no gubernamentales, grupos de reflexión y foros empresariales como el “China EV100” para la industria de los vehículos eléctricos también se vio reforzado en la década de 2010. La Asociación China para la Ciencia y la Tecnología (CAST), por ejemplo, reúne a científicos, ingenieros y otros profesionales para “estimular la creatividad técnica y vanguardia tecnológica independiente”. Durante este periodo, mejoraron los conocimientos técnicos y la capacidad de análisis y evaluación de la CAST. Sin embargo, al estar formalmente subordinado al Partido Comunista Chino, es poco probable que consiga una autonomía significativa respecto a la política, lo que quizá merme la posibilidad de que proporcione un asesoramiento político verdaderamente independiente.

En resumen, se llevaron a cabo reformas burocráticas específicas para fomentar los objetivos relacionados con la creatividad técnica y vanguardia tecnológica. Los esfuerzos para mejorar la coordinación a nivel nacional fueron una prioridad máxima, y organismos clave como el Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información y el Ministerio de Ciencia y Tecnología adquirieron cada vez más importancia. Aunque se reconoció ampliamente el objetivo a largo plazo de promover la creatividad técnica y vanguardia tecnológica y se intentó aplicar políticas mediante un “diseño de alto nivel” coherente, los legados del pasado -especialmente la fragmentación de las políticas y la competencia burocrática- siguen existiendo, y en mayor medida que en los Estados desarrollistas canónicos. Además, hubo avances en cuanto a la contratación profesional de burócratas, y el personal de ciencia y tecnología ganó importancia. Aunque el clientelismo y la interferencia política en el funcionamiento de la burocracia nunca se han erradicado, ahora es menos susceptible al tipo de relaciones patrimoniales que prevalecen en muchos países de ingresos bajos y medios.

Dificultades para forjar una coherencia burocrática vertical

Para evaluar las actividades de creatividad técnica y vanguardia tecnológica de China, es necesario analizar también la coherencia burocrática vertical. Aquí, algunos investigadores examinan los esfuerzos realizados en el marco de los sistemas de descentralización fiscal y de evaluación de cuadros, así como otras medidas administrativas para que los burócratas locales trabajen en tándem con los objetivos de creatividad técnica y vanguardia tecnológica centrales.

Las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales en el periodo de reformas se caracterizaron por la centralización política, una descentralización administrativa de gran alcance y un desajuste entre los ingresos fiscales y los mandatos de gasto. El objetivo general del crecimiento del PIB provocó lagunas en la aplicación y casos sistemáticos de incumplimiento con respecto a las políticas que no prometían aumentar rápidamente los ingresos fiscales locales. Aunque resulta cómodo para el centro utilizar a los gobiernos locales como chivos expiatorios de los malos resultados en la aplicación de las políticas y, a la inversa, presentarse como la solución de problemas estructurales de larga data luchando contra gobiernos locales díscolos, este problema puede entenderse en realidad como el resultado de incoherencias persistentes en el propio aparato central. En primer lugar, el sistema de descentralización fiscal concentra esencialmente los ingresos en el nivel central, por lo que no proporciona los medios necesarios para que los gobiernos locales apliquen diversas políticas. En segundo lugar, el sistema de evaluación de cuadros a menudo promueve objetivos múltiples, lo que da lugar a políticas contradictorias. Por ejemplo, en algunos contextos, el objetivo de aumentar los beneficios industriales exigía el despido de trabajadores “redundantes”, lo que a su vez socavaba la consecución de otro objetivo, el mantenimiento del orden público.

A pesar de la mayor importancia de la burocracia central en el fomento de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, los gobiernos locales siguen desempeñando un papel fundamental, por ejemplo, mediante el establecimiento de infraestructuras regionales de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, zonas de alta tecnología, agrupaciones industriales especializadas, parques científicos y plataformas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, especialmente en las zonas más ricas. Sin embargo, el mencionado desajuste fiscal sigue siendo una característica del sistema. En 2020, alrededor del 86% de los gastos presupuestarios fueron asumidos por los gobiernos subnacionales, mientras que éstos sólo obtuvieron el 54% de los ingresos presupuestarios. De hecho, como muestran los datos sobre gastos presupuestarios y asignación de fondos para ciencia y tecnología (a nivel central y subnacional), en 2000-2020, los gobiernos subnacionales no sólo son responsables de la gran mayoría de los gastos presupuestarios, sino que también gastan más en ciencia y tecnología que el gobierno central. Por ejemplo, los fondos de orientación industrial, un instrumento clave para financiar el impulso a la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, están controlados por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, y los gobiernos de las ciudades aportan casi el doble de fondos que el centro. En 2020-21, es más probable que las subvenciones a la investigación y el desarrollo gestionadas por los burócratas locales animen a las empresas a promover actividades innovadoras que las gestionadas por el gobierno central. Esto se debe a la mayor flexibilidad de los gobiernos locales a la hora de gestionar los programas, lo que da a las empresas beneficiarias más margen de maniobra para hacer frente a las incertidumbres inherentes al proceso de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. Sin embargo, dado el desajuste fiscal no resuelto, los gobiernos locales siguen teniendo una orientación a corto plazo y se centran en perseguir ingresos fiscales rápidos. De ahí que muchos de los programas de ciencia y tecnología orientados hacia un desarrollo a más largo plazo se vean perjudicados.

Como parte del esfuerzo por dirigir mejor a los burócratas locales de acuerdo con los objetivos fijados por el centro, se aplicaron una serie de medidas administrativas, entre ellas el sistema de evaluación de cuadros. Merece la pena destacar tres cambios importantes: en primer lugar, los burócratas locales fueron sometidos a un sistema de supervisión cada vez más estricto que redujo su margen de maniobra, especialmente tras la llegada de Xi al poder; en segundo lugar, se aplicaron cambios en la jerarquía administrativa vertical de la República Popular China para aumentar el alcance del Estado central hasta el nivel o niveles locales; y en tercer lugar, los funcionarios locales son evaluados ahora de acuerdo con una serie aún más amplia de objetivos, especialmente relacionados con las metas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica.

En cuanto al primer cambio, es decir, las medidas para reforzar el sistema de control, en 2013 se prohibieron las primas para recompensar a los funcionarios locales por atraer inversiones. Además, para frenar la captura del Estado, no se permitió a los burócratas locales contratar a profesionales de empresas y organizaciones sociales para puestos gubernamentales a tiempo parcial. Estas medidas debían ser aplicadas por el ahora poderoso CDIC. Además, en 2015 se ordenó a los gobiernos locales que se desvincularan de los vehículos financieros de los gobiernos locales, que estaban en el centro de la fase de “crecimiento por cualquier medio”. La razón de ser de estas medidas es clara. La burocracia central quiere hacer que los burócratas locales cumplan las directivas centrales. También pretende frenar la corrupción y hacer frente al descontento de la población por los innumerables negocios turbios a nivel local. El uso de vehículos financieros de los gobiernos locales y la consiguiente acumulación de deuda local provocaron una escalada de los precios inmobiliarios y protestas ocasionales por la apropiación indebida de tierras campesinas.

A pesar de los encomiables objetivos, la reducción del margen de maniobra de los burócratas locales puede ahogar los vínculos entre el Estado y las empresas, como sugieren algunos observadores del continente. Las pruebas anecdóticas aluden a que los funcionarios locales se están volviendo más reacios al riesgo y a que los empresarios están menos inclinados a confiar en sus redes de “acceso privilegiado”. Estas medidas no sólo corren el riesgo de socavar los incentivos, por lo demás poderosos, que impulsan a los gobiernos locales; también pueden ser una forma ineficaz de dirigir a los burócratas hacia objetivos de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. La cuestión clave es cómo proporcionar a los gobiernos locales los medios para financiar sus gastos locales. Como el desajuste fiscal sigue sin resolverse, es probable que los funcionarios sigan intentando recaudar fondos a través de medios alternativos, a menudo los que proporcionan ingresos rápidos y seguros, que pueden estar reñidos con la naturaleza a largo plazo e incierta de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica.

En segundo lugar, otro cambio ha sido una serie de medidas para racionalizar la estructura administrativa vertical de múltiples niveles, que a menudo provocaba fricciones entre los distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, el sistema de “provincia líder de condado” promulgado en este periodo tenía el objetivo de dar más poder a las provincias para que pudieran eludir el nivel prefectural y llegar al nivel de condado con mayor eficacia. Con el objetivo de combatir el proteccionismo local, las unidades burocráticas ya estaban parcialmente centralizadas a finales de los años noventa en un proceso de centralización suave. Esto tuvo lugar a nivel de base, es decir, las burocracias de los municipios y condados fueron recentralizadas hasta el nivel provincial.

Más recientemente, bajo Xi Jinping, los cuadros de las aldeas fueron incorporados formalmente al aparato del partido y, por lo tanto, ahora están plenamente sujetos a las normas del partido, lo que aumenta la influencia del partido a nivel de base. La razón es mejorar el control del centro sobre las unidades de nivel inferior, ya sea sorteando las capas administrativas entre ellas o llegando a las unidades inferiores con mayor eficacia.

En tercer lugar, este periodo fue testigo de la diversificación de los objetivos de las evaluaciones de cuadros. En consonancia con el paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, pasaron a primer plano objetivos como las solicitudes de patentes, el número y la producción total de las empresas de alta tecnología y las exportaciones de productos de alta tecnología, así como un mayor énfasis en la calidad de las instituciones educativas. El gobierno central también diversificó los objetivos en otras áreas, como la administración pública y la política social. En el periodo del “crecimiento por cualquier medio” se había avanzado menos en política social, ya que la naturaleza distributiva de esta última la hacía menos atractiva que los experimentos potencialmente lucrativos en el campo del desarrollo económico.

La diversificación de los objetivos, alejándose de la concentración en el crecimiento del PIB, pretendía cambiar el comportamiento local. Sin embargo, el impulso simultáneo hacia la reducción del margen de maniobra de los burócratas locales ha creado zonas grises en cuanto al tipo de comportamiento que se espera, se fomenta, es tolerable o incluso indeseable. Los objetivos contradictorios siempre han existido, pero han cobrado mayor importancia con la relativización de la primacía del crecimiento del PIB. La combinación de objetivos contradictorios y una supervisión central más estricta crea incentivos ambiguos para los funcionarios locales, y los informes indican casos que van desde el cumplimiento ciego hasta funcionarios locales que siguen manipulando la información para “jugar” con el sistema.

Un ejemplo relacionado que tipifica el papel ambiguo que desempeñan los gobiernos locales es la creación de parques científicos, un área en la que han sido proactivos. Al igual que en el caso del personal científico y tecnológico, las autoridades locales acaban dando prioridad a la mejora cuantitativa para satisfacer los objetivos de evaluación. En particular, muchos parques científicos nuevos resultan ser menos productivos que los anteriores. En la misma línea, las autoridades locales siguen promoviendo la rápida comercialización de productos adaptados y descuidan la inversión en investigación básica. Este cortoplacismo está relacionado con el hecho de que los funcionarios locales no suelen planificar a más de tres o cinco años, en contraste con los burócratas nacionales que suelen tener un horizonte temporal de veinte años.

Otra ambigüedad está relacionada con la forma en que los burócratas locales atraen el capital extranjero (IED) y cómo equilibran los objetivos de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica autóctona y el crecimiento local. En el caso de la industria de los paneles planos, mientras que el gobierno central presionaba a favor de las tecnologías de propiedad autóctona, los gobiernos locales se mostraban reacios a patrocinar a las empresas nacionales porque sus tecnologías solían ser inferiores a las producidas por las empresas extranjeras, lo que ponía potencialmente en peligro la competitividad de las industrias locales. En el caso de los paneles solares y las turbinas eólicas, los gobiernos locales apoyaron a las empresas nacionales, al tiempo que atraían a empresas extranjeras en otros segmentos de la cadena de valor. Al final, aunque las empresas nacionales no se independizaron totalmente de la tecnología extranjera, sí lograron cierta mejora tecnológica (véase en esta plataforma en línea más pruebas del papel positivo de la experimentación local combinada con el capital extranjero; aquí se tratan cuestiones similares).

Aunque en el discurso occidental existe una fuerte sensación de que las relaciones entre el poder central y el local han cambiado drásticamente desde la llegada de Xi al poder, esta percepción contrasta con la continuidad sustancial observada en la práctica en los campos analizados. China sigue estando políticamente centralizada pero administrativamente descentralizada, y no se ha abordado el desajuste fiscal heredado de la década de 1990. En relación con las políticas industriales y de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, los gobiernos locales siguen experimentando, como indica el trabajo de campo de algunos investigadores sobre las plataformas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica y la promoción de los vehículos eléctricos. Esto no debería sorprender, ya que la experimentación en estos ámbitos tiene el potencial de beneficiar a las poderosas élites locales. El reciente endurecimiento del sistema de control no impide la experimentación en las áreas prioritarias seleccionadas por la dirección central. En lugar de ver un final abrupto de la experimentación local, el periodo ha estado marcado por los intentos de reorientar la experimentación hacia objetivos de creatividad técnica y vanguardia tecnológica. Esto exigió una reorientación similar de las coaliciones entre el Estado y las empresas, un tema que algunos investigadores examinarán a continuación.

Colaboraciones Estado-Empresas

Algunos investigadores analizan hasta qué punto la burocracia ha sido capaz de promover mejor el intercambio de información con las empresas y entre la ciencia y la industria. Además, algunos investigadores consideran los intentos de disciplinar a las empresas nacionales y empujarlas a cumplir los objetivos de creatividad técnica y vanguardia tecnológica, mecanismos que eran prácticamente desconocidos en las décadas de 1980 y 1990.

Como ya se ha comentado, las coaliciones locales entre el Estado y las empresas antes de la década de 2000 se vieron apuntaladas por el partido-Estado, que proporcionó espacio para que surgieran gradualmente muchos sectores empresariales, para que la propiedad privada se legitimara, para que se desarrollaran una serie de asociaciones empresariales (BA) y para que los investigadores y el personal técnico operaran en el ámbito del mercado. La bibliografía coincide en que las empresas y sus numerosas asociaciones empezaron a utilizar una amplia gama de canales para presionar al Estado, al Ministerio de Ciencia y Tecnología a nivel local (hay abundante bibliografía). Esto, sin embargo, no era una calle de sentido único. Los burócratas también tenían interés en colaborar estrechamente con las empresas. En particular – y en el contexto de la creciente importancia de las políticas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica e industriales a partir de la década de 2000 – aumentó la necesidad de obtener información relevante y específica del sector por parte de las empresas y sus asociaciones.

Aunque las conexiones personalizadas y recíprocas (guanxi) eran (y siguen siendo) muy relevantes, los órganos consultivos institucionalizados crecieron en importancia – desde las asociaciones empresariales locales y las cámaras de comercio hasta las grandes federaciones como la Federación China de Industria y Comercio (ACFIC), los órganos legislativos consultivos locales y nacionales como la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPC), los Congresos del Pueblo y los ministerios. En particular, se ha renovado el interés por estudiar instituciones como la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino como posibles escenarios de interacción entre burócratas y empresarios. Aunque estos órganos consultivos ofrecen un margen muy limitado para la inclusión política y la participación ciudadana, funcionan como mecanismos que permiten el intercambio de información y la articulación de los intereses de los empresarios. La elaboración de propuestas políticas -que puede hacerse en cualquier momento del año- es el principal mecanismo formal de que dispone la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino para facilitar el intercambio de información, y observan un aumento del número de propuestas. Muchas de estas propuestas proceden de las innumerables cámaras empresariales que, facilitadas por la Federación Panchina de Industria y Comercio, las remiten a la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino. Desde la década de 2000, la Federación Panchina de Industria y Comercio ha conseguido un mejor acceso a la formulación de políticas y, a menudo, organiza los intereses colectivos de los empresarios y las cámaras empresariales locales, lo que les permite presentar propuestas a la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino, que a su vez puede transmitirlas a los organismos gubernamentales pertinentes. Aunque esto es bien acogido e incluso alentado por el partido-estado, se hace dentro de unos rígidos límites políticos, asegurándose de que no desafía la hegemonía del Partido Comunista Chino. (Esto fue subrayado de nuevo en 2019 por el Consejo de Estado, que instó a los gobiernos de todos los niveles a tener en cuenta las aportaciones de las empresas, las asociaciones empresariales y las cámaras de comercio a la hora de formular nuevas normativas).

Del mismo modo, en lo que respecta al desarrollo tecnológico, se ha animado a las empresas y a las instituciones de investigación a que hagan aportaciones al diseño de las políticas. Aunque algunas iniciativas del paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica se asemejan a los consorcios de investigación de ámbito nacional, como los de Japón en la década de 1980, que reunieron a universidades e industrias para desarrollar microchips, las del Ministerio de Ciencia y Tecnología son de ámbito local. De nuevo, esto está relacionado con la importancia fundamental de las coaliciones locales en una economía de tamaño continental. Para mejorar la eficacia de los mecanismos de fomento de la transferencia de tecnología entre los institutos de investigación y las empresas, en 2016 se promulgó una nueva política que daba a los universitarios más oportunidades de trabajar a tiempo parcial en las empresas. Además, ahora se permite a los propios inventores retener una mayor parte de los ingresos obtenidos de la comercialización de productos que utilizan propiedad intelectual desarrollada por científicos e institutos de investigación. Esto ilustra que, incluso con el endurecimiento general de la vigilancia del partido-estado, algunos segmentos de la sociedad china -aquellos que desempeñan un papel decisivo en la aplicación de la estrategia impulsada por la creatividad técnica y vanguardia tecnológica- pueden operar realmente en un entorno más relajado y favorable a las empresas. En lugar de llevar a cabo un ataque total e indiscriminado contra el margen de maniobra de los agentes, la élite gobernante parece estar ajustando selectivamente lo que se fomenta y lo que se prohíbe.

En relación con lo anterior, desde la década de 2000 se han integrado más científicos en las coaliciones locales. Se trata de una respuesta a las dificultades de traducir la ciencia fundamental básica o incluso aplicada en innovaciones comerciales – el proverbial “Valle de la Muerte”. Los institutos de investigación de la CAS, por ejemplo, sólo empezaron a progresar recientemente en la transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos a la industria, a pesar del éxito de las reformas de la CAS en términos de rendimiento científico más general. Para seguir abordando este problema, se ha creado un conjunto diverso de intermediarios de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica apoyados por el gobierno, conocidos como “plataformas de creatividad técnica y vanguardia tecnológica”. Estas plataformas pretenden fomentar la colaboración local entre la ciencia y la industria y adecuar las especificaciones tecnológicas a las capacidades de las empresas (véanse también los recientes debates entre los académicos de la CAS sobre la necesidad de reformar más las instituciones de investigación y utilizar “mecanismos de mercado” para mejorar la comercialización).

Una serie de iniciativas políticas de creación de organizaciones ha conducido al fortalecimiento de las instituciones de investigación, tanto dentro de las empresas como fuera de ellas. Una de estas iniciativas está relacionada con la obtención del estatus de “nuevo instituto de investigación y desarrollo”. Este programa ha cobrado impulso, especialmente desde 2015. Aunque las pruebas anecdóticas del trabajo de campo sugieren que ciertos Nuevos Institutos de investigación y desarrollo no funcionan bien, algunos son en realidad bastante eficaces. Estas organizaciones han demostrado ser capaces de facilitar diferentes formas de transferencia de conocimientos para cerrar las brechas entre el sistema científico y las empresas locales, aunque siguen estimulando principalmente las capacidades de adaptación de las empresas y la creatividad técnica y vanguardia tecnológica incremental o “nueva para la empresa”. Además, la necesidad de mejorar las débiles infraestructuras del conocimiento en los puntos calientes de la industria manufacturera, como el delta del río Perla, se ha vuelto crítica. Hasta principios de la década de 2000, las principales universidades y los institutos de investigación de renombre seguían estando ubicados principalmente en unas pocas ciudades, Pekín en particular, y estaban por tanto separados de los centros manufactureros del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Desde entonces, los gobiernos locales han atraído a universidades e institutos CAS no locales, además de establecer sus propias instituciones de investigación. Shenzhen tuvo un éxito especial en este sentido, acogiendo, por ejemplo, el Instituto de Tecnología Avanzada de Shenzhen, un instituto CAS que obtiene muy buenos resultados en las solicitudes de patentes transnacionales, y un Nuevo Instituto de I+D creado por la empresa de genómica BGI Shenzhen.

Paralelamente al énfasis en los objetivos relacionados con la creatividad técnica y vanguardia tecnológica de los funcionarios locales, los responsables políticos centrales han animado a las empresas a invertir más en actividades innovadoras. El paradigma de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica encontró así una clara contrapartida en las políticas destinadas a las empresas y al personal de ciencia y tecnología. Estos últimos se han beneficiado no sólo de más mecanismos de consulta con los funcionarios estatales, sino también de un acceso más fácil a los fondos públicos para este fin. Tras experimentar con subvenciones como la política de deducciones fiscales por investigación y desarrollo, inicialmente mal coordinada, ésta se extendió a todo el país en 2008. Proporciona deducciones fiscales a las empresas con estatus de alta tecnología y, en general, se ha comprobado que incrementa las patentes y las inversiones en investigación y desarrollo, especialmente en el sector manufacturero y para las grandes empresas. En 2016, los criterios para que las empresas sean clasificadas como de alta tecnología se relajaron aún más, con el objetivo de incentivar a más empresas, especialmente a las pequeñas y medianas, para que se vuelvan más innovadoras (las empresas de alta tecnología también pueden optar a subvenciones a la tierra y a menudo son privilegiadas en las normativas de contratación pública). Por supuesto, esto suscita preocupaciones sobre la captura del Estado y el mal uso de los recursos públicos, lo que, desde la perspectiva del Estado desarrollista, pone en primer plano la importancia de los mecanismos de disciplina.

La burocracia central ha ajustado su política para disciplinar a los receptores de subvenciones de investigación y desarrollo. Aunque las expectativas del Estado respecto a las empresas -mayor inversión en actividades innovadoras- se hicieron más claras, éstas siguen siendo categorías amplias y permiten que las empresas utilicen los recursos estatales para diferentes fines, ya sea legal o ilegalmente. Por ejemplo, se ha descubierto que las empresas de alta tecnología buscan este estatus de clasificación debido al fácil acceso a los fondos gubernamentales que proporciona, más que por un interés en llevar a cabo actividades innovadoras. También hay casos de empresas que falsean sus cifras financieras y de patentes para poder optar a subvenciones de investigación y desarrollo, especialmente a nivel local. Además, algunas subvenciones a la investigación y el desarrollo han acabado siendo utilizadas por industrias a las que no se da prioridad en el impulso de la creatividad técnica y vanguardia tecnológica, como la inmobiliaria, los servicios de restauración y el ocio. Así pues, el Estado debe asegurarse no sólo de que la asignación de fondos esté vinculada a objetivos controlables, sino de que la consecución de estos objetivos no sea manipulada por las empresas.

Tratando de abordar estas cuestiones, en 2015 se anunció un ajuste de la política con el objetivo de prohibir las subvenciones a la investigación y el desarrollo en industrias como la inmobiliaria, los servicios de restauración y el ocio, adaptando así la financiación a sectores más innovadores. Siguiendo una lógica similar, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información creó el programa “Pequeños Gigantes” en 2018, en el que las pequeñas y medianas empresas (PYME), especializadas en segmentos nicho de fabricación como equipos de alta gama, nuevas energías y nuevos materiales, recibirían un trato favorable en forma de exenciones fiscales y acceso a los mercados de capital nacionales. Crucialmente, los criterios para ser clasificado como Pequeño Gigante incluyen un número mínimo de patentes de invención válidas e inversión en investigación y desarrollo. Con ello se pretende claramente canalizar las inversiones hacia empresas potencialmente innovadoras en sectores prioritarios, orientando así el perfil sectorial de las inversiones de la economía. La inspiración del programa son los “campeones ocultos” de Alemania, es decir, las PYME de éxito, indicando así la atención de la burocracia a las experiencias extranjeras.

También está relacionado con la más reciente “mano dura” contra las empresas que comenzó a mediados de 2021. Los sectores objetivo de esta campaña eran Ministerio de Ciencia y Tecnología aquellos que no se caracterizan por fuertes perspectivas de actualización tecnológica, desde los servicios financieros hasta los juegos de azar y el sector inmobiliario (esto está relacionado con los intentos de frenar la inversión especulativa, el peligro de “abandonar lo real por lo virtual”, y centrarse en cambio en las actividades productivas), mientras que los sectores manufactureros -tanto tradicionales como de alta tecnología- se han Ministerio de Ciencia y Tecnología librado. Gigantes de Internet de consumo como Baidu, Alibaba y Tencent se vieron obligados a realinear sus modelos de negocio con los objetivos primordiales de la burocracia y, curiosamente, todos han anunciado un aumento de la inversión en la fabricación de chips y la computación en nube. De hecho, los sectores manufactureros siguen recibiendo un generoso apoyo del Estado.

En 2022, la burocracia central también anunció planes para poner fin a las subvenciones a la presentación de patentes con el fin de corregir la distorsión y el fraude creados por el sistema descrito en la sección sobre la burocracia china y el desarrollo impulsado por la creatividad técnica y vanguardia tecnológica de esta plataforma. Aunque estas subvenciones y la inclusión de las patentes como objetivo oficial produjeron resultados positivos, con el tiempo se hizo evidente que demasiados agentes estaban manipulando el sistema. Además, el documento político excluye las simples modificaciones o duplicaciones de productos de la elegibilidad para las deducciones fiscales por investigación y desarrollo, lo que constituye un ajuste a las políticas anteriores e indica un aprendizaje burocrático, esta vez relacionado con los mecanismos disciplinarios de China. En lugar de ensayar alguna recomendación rígida de “mejores prácticas”, la acción burocrática parece adaptarse constantemente.

El endurecimiento del sistema de control, las medidas anticorrupción y las reformas que algunos investigadores han analizado no acabaron ciertamente con la malversación de fondos públicos, pero alteraron significativamente los tipos de corrupción dominantes. Los casos de malversación y robo descarados de fondos públicos – las formas de corrupción Ministerio de Ciencia y Tecnología perjudiciales para el desarrollo económico – han descendido, en efecto, drásticamente desde principios de la década de 2000. El tipo que se ha hecho prevalente, entretanto, es una forma de “dinero de acceso”, caracterizada no por el robo descarado, sino por el intercambio de beneficios entre burócratas y empresarios. En este caso, estos últimos gastan dinero -legal o ilegalmente- para obtener un acceso privilegiado a bienes valiosos como tierras, préstamos y subvenciones, mientras que los primeros reciben sobornos. Cabe destacar que este tipo de formación de coaliciones no transparentes puede facilitar, en lugar de perjudicar, la inversión productiva (véase una comparación con India y Brasil).

La capacidad de introducir nuevas medidas para disciplinar a las empresas y cambiar de rumbo de forma más general está ligada a la singular distribución de poder entre el Estado y las empresas. En comparación con otras economías capitalistas emergentes, el partido-Estado tiene una mayor capacidad política para aplicar mecanismos de disciplina y, en conjunto, mantiene la ventaja sobre las empresas y dispone de herramientas eficaces de represión legal (véase sobre las relaciones entre las grandes empresas privadas y las élites políticas caracterizadas por el “peligro mutuo”).

Bajo Xi Jinping, el propio Partido Comunista Chino ha asumido un papel más importante en el control y la gestión de los empresarios, las asociaciones empresariales y las organizaciones científicas. Por ejemplo, la creciente penetración de las empresas privadas por las células del partido potencia aún más al partido-Estado al facilitar la transmisión de información. Además, siguiendo una estrategia de cooptación, el partido intenta reclutar a dirigentes de las asociaciones empresariales como secretarios de rama del partido mientras que, al mismo tiempo, las asociaciones empresariales conservan cierta autonomía funcional. Estos desarrollos confirman la existencia continuada de estrechas coaliciones entre las élites económicas y políticas, en las que los empresarios y las asociaciones empresariales disponen de un margen considerable para las operaciones empresariales, aunque dentro de los límites políticos establecidos, tácita o explícitamente, por el partido-Estado. Lo que ha cambiado desde el período del “crecimiento por cualquier medio” es la creciente importancia de los mecanismos de consulta entre burócratas, empresas y científicos, que son fundamentales para el intercambio de información específica de la industria y la transferencia de tecnología, así como los continuos ajustes de los mecanismos de disciplina.

Dos factores adicionales ayudan a explicar la continua debilidad política relativa de los empresarios y, por tanto, su dependencia del partido-Estado. En primer lugar, aunque es responsable de la mayor parte del crecimiento, el sector privado está compuesto Ministerio de Ciencia y Tecnología íntegramente por PYME. Las mayores corporaciones chinas, medidas por activos totales o ventas, son en realidad de propiedad estatal, eclipsando a empresas privadas o semiprivadas como Alibaba, Tencent y Midea. En segundo lugar, la importancia del capital extranjero, especialmente en los sectores de alta tecnología, disminuye el poder político de los empresarios nacionales. Las empresas extranjeras siguen desempeñando un papel mucho más importante que en los Estados desarrollistas del este asiático y han forjado coaliciones con los burócratas locales, especialmente con los departamentos locales de comercio internacional. Estas limitaciones del poder de los empresarios no deberían sorprendernos necesariamente. En 1994, varios autores argumentaron que las medidas de Deng Xiaoping de conceder un mayor papel al mercado y a los niveles inferiores de la burocracia han sido siempre el medio, pero nunca el fin, del programa reformista. En este sentido, la élite dirigente nacional china es menos vulnerable políticamente y, por tanto, puede permitirse ajustar sus mecanismos de disciplina empresarial más que muchos otros países de renta media.

Revisor de hechos: Cavendish

Para tener una panorámica de la investigación contemporánea, puede interesar asimismo los textos sobre economía conductual, economía experimental, teoría de juegos, microeconometría, crecimiento económico, macroeconometría, y economía monetaria.

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Recursos

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Traducción al Inglés

Traducción al inglés de Burocracia: Bureaucracy.

Notas y Referencias

1. Información sobre Burocracia en la Enciclopedia Online Encarta

Véase También

• Modernización de la explotación agraria
• Modernización
• Ayuda a la industria
• Modernización de la empresa
• problema de agencia
• estado
• Secularización
• Movilidad social)
• Racionalización
• Vida Social
• Costumbres Sociales
• Historia Social
• incentivos
• políticas burocráticas
• Programa integrado de desarrollo
• Ayuda a la agricultura
• Modernización industrial
• Prima a la modernización

Teoría de la organización, Teoría de la gestión, Ciencias políticas

Bibliografía

• “Burocracia” en el Diccionario de Economía Política, de Claudio Napoleoni, Ediciones Castilla.
• Información acerca de “Burocracia” en el Diccionario de Ciencias Sociales, de Jean-Francois Dortier, Editorial Popular S.A.