Combatientes Terroristas Extranjeros (CTE)

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Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad: El “Combatiente terrorista extranjero” como persona jurídica internacional

En una reunión en la cumbre del 24 de septiembre en la que se escuchó a más de 50 representantes gubernamentales, el Consejo de Seguridad aprobó por unanimidad la Resolución 2178 (2014) que prevé medidas para contener los viajes y el apoyo de las personas que desean participar en actos terroristas, especialmente en el contexto del surgimiento del grupo “Estado Islámico en Irak y el Levante” (ISIL) y el frente de Al-Nusra y otras afiliadas de Al-Qaida.

La Resolución 2178 “reafirma” lo que habían encontrado en resoluciones anteriores desde el 11 de septiembre, a saber, que “el terrorismo [normalmente cometido por personas físicas]… constituye una de las amenazas más graves para la paz y la seguridad internacionales” (preámbulo del primer guión; véase anteriormente, por ejemplo, Resolución 1368 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2001)).Entre las Líneas En el preámbulo 12, el Consejo define una “nueva amenaza”, a saber, la “amenaza de los combatientes terroristas extranjeros” que “incluye, entre otros, a individuos que apoyan actos o actividades de Al-Qaida y sus células”.

La mayoría de los párrafos de la res. 2178 son, en su estructura, no novedosos. Obligan a los estados a adoptar medidas y “garantizar en sus leyes nacionales” (párrafo 6) reprimir, combatir, procesar y penalizar el reclutamiento, organización, transporte y equipamiento de personas que viajan con el propósito de perpetrar actos terroristas, por ejemplo en los párrafos 2, 5, 6, 8.

Puntualización

Sin embargo, las obligaciones de tipificar como delito ciertos comportamientos parecen ser de gran alcance, como también lo señaló Kai Ambos.

Una característica interesante de la res. 2178 es que se dirige directamente a individuos: Operativo para. 1 “exige que todos los combatientes terroristas extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) desarmen y cesen todos los actos terroristas y la participación en el conflicto”. Las tres preguntas interrelacionadas discutidas en este post son si res. 2178, en primer lugar, crea obligaciones legales internacionales vinculantes para los propios individuos; en segundo lugar, si (algunas de) las disposiciones de la resolución son directamente aplicables en el orden interno de los estados miembros de la ONU; y, en tercer lugar, si el incumplimiento de estas obligaciones individuales constituye un delito en virtud de la propia resolución.

Las obligaciones individuales internacionales derivadas de la Res. 2178

La pregunta es si la Res. 2178 puede imponer obligaciones internacionales legalmente vinculantes a las personas atendidas. ¿Es la resolución en sí misma la base legal para la obligación de los “combatientes terroristas extranjeros” de desistir de falsificar documentos de identidad, de desistir de viajar al campo de combate del ISIS, de reclutar voluntarios y, por supuesto, de abstenerse de cometer actos terroristas?

De acuerdo con la redacción del Artículo 25 de la Carta de la ONU, las resoluciones del Consejo de Seguridad parecen obligar solo a los estados miembros de la ONU: “Los Miembros de las Naciones Unidas aceptan aceptar y llevar a cabo las decisiones del Consejo de Seguridad de conformidad con el presente Carta ”.

Puntualización

Sin embargo, en su opinión consultiva (véase qué es, su definición, o concepto jurídico) sobre Kosovo, la Corte Internacional de Justicia encontró que podía “establecer, caso por caso, […] para quienes el Consejo de Seguridad tenía la intención de crear obligaciones legales vinculantes” (párr. 117). La CIJ no descartó en principio un efecto vinculante de las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre las personas. Ni siquiera limitó el potencial efecto vinculante para los actores no estatales que gozan de personalidad jurídica internacional.Entre las Líneas En el KosovoEn el procedimiento, la Corte Internacional de Justicia simplemente encontró que la resolución 1244 no daba ninguna “indicación” de que estaba dirigida a los autores de la declaración de independencia, sino más bien a los estados miembros de la ONU, a la propia ONU y a sus órganos (párr. 115).. El enfoque en una mera “indicación” sugiere que sería posible imponer obligaciones a actores no estatales donde dichas obligaciones puedan inferirse por las circunstancias, incluso si no son explícitas.

Lo que habla a favor de aceptar eso, en principio, una resolución del Consejo de Seguridad, tal como res. 2178, puede crear obligaciones vinculantes para los individuos? La explicación doctrinal de un efecto vinculante de las resoluciones sobre los individuos a los que se dirige no consiste en ningún consentimiento de los individuos sujetos a la resolución. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). La explicación tampoco se encuentra en ninguna presunta competencia legislativa de los Estados miembros que han dado su consentimiento a la resolución con respecto a todos los actores en su territorio. La explicación es más bien que la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945), que goza de una calidad jurídica especial (en opinión de algunos, como una constitución mundial), otorga al Consejo de Seguridad una autoridad especial que, dentro de los límites del principio de legalidad, también es efectiva. erga omnesfrente a los individuos. De ello se deduce que sus resoluciones son, en principio, adecuadas como base legal para las obligaciones internacionales. Este poder del Consejo se deriva de la propia Carta, en la interpretación que se le otorga a través de la práctica posterior aceptada por los estados miembros de la ONU (ver más abajo), y por la Corte Internacional de Justicia en su Opinión de Kosovo.

La justificación normativa más importante para este poder es la necesidad de evitar una brecha regulatoria. Si una resolución del Consejo de Seguridad pretende tener un efecto pacificador, debe, especialmente en el contexto de un Estado frágil o fallido (como ocurre ahora en partes de Siria y las regiones circundantes), dirigirse directamente a individuos o grupos criminales, peligrosos,. No sería suficiente e incluso podría ser contraproducente si el Consejo de Seguridad tuviera que recurrir solo a los estados involucrados para reprimir las actividades terroristas o militares. El poder del Consejo para dirigirse a individuos y grupos debe, para ser efectivo, ir más allá de la formulación de deseos puramente políticos (en oposición a órdenes legales vinculantes), pero si este es realmente el caso depende de la sustancia de una resolución concreta.

Sin embargo, un principio muy importante de tales obligaciones directas contraídas por los individuos es el principio de legalidad. Ese principio establece que las resoluciones pueden dar lugar a obligaciones legales individuales reales solo si esas obligaciones son previsibles para las personas tratadas. Este es el caso solo si las obligaciones y sus destinatarios se pueden derivar de la redacción de las resoluciones con suficiente determinación contextual, y cuando las resoluciones se publiquen de hecho. Por esta razón, las obligaciones expresadas de manera implícita (como lo insinúa el Tribunal de Kosovo) deben considerarse críticamente porque corren el riesgo de violar el principio de legalidad.

Afirmo que probablemente solo el texto del párrafo. 1 de la Res. 2178 es suficientemente claro, y también claramente dirigido a los propios individuos. El principal problema parece ser la falta de definición de “acto terrorista”. Podría decirse que ya ha surgido una base común internacional sobre la noción de “terrorismo”; se manifiesta en varias convenciones legales internacionales, pero no existe una definición indiscutible basada en el derecho consuetudinario. La comprensión predominante está, por ejemplo, encarnada en el párr. 3 de res. 1566 (2004), mencionando actos delictivos, incluso contra civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves, o la toma de rehenes, con el propósito de provocar un estado de terror en el público en general o en un grupo de personas o personas en particular, intimidar a una población u obligar a un gobierno o una organización internacional a hacer o abstenerse de realizar cualquier acto, que constituya un delito dentro del alcance y según se define en los convenios y protocolos internacionales relacionados con el terrorismo.

Se afirma que la referencia, en res. 2178, al “terrorismo” y “actos terroristas”, es lo suficientemente claro como para prohibir los actos terroristas (pero no lo suficientemente claro para justificar una sanción penal basada en la resolución, ver más abajo).

Una Conclusión

Por lo tanto, la resolución es la base legal de la obligación de todos de no cometer actos terroristas o participar en el conflicto armado que rodea al ISIL.

Efecto directo de la res. 2178

¿Qué sucede si un estado miembro de la ONU no implementa correctamente la resolución? 2178 y no adopta la legislación o las medidas administrativas requeridas? Las demandas del Consejo de Seguridad son de gran alcance. Por ejemplo, el Consejo “ alientaLos Estados miembros deben emplear procedimientos de evaluación y selección de riesgos de los viajeros basados ​​en la evidencia, incluida la recopilación y el análisis de los datos de viaje “(párrafo 2). Más allá de este mero “estímulo”, el Consejo “decide que todos los estados se asegurarán de que sus leyes y reglamentos nacionales establezcan delitos penales graves suficientes para proporcionar la capacidad de procesar (…) a sus nacionales que viajan o intentan viajar a un estado (…) con el propósito de perpetrar, planear, o preparar o participar en actos terroristas “(párrafo 6, letra a). El Consejo de Seguridad requiere aquí que los Estados Miembros creen y hagan cumplir delitos penales que se relacionan con el mero comportamiento preparatorio (posiblemente) que lleva a la comisión de actos terroristas.

¿Qué sucede si la población de un Estado miembro rechaza la excesiva recopilación de datos exigida y qué sucede si el parlamento de un Estado miembro se niega a adoptar disposiciones de derecho penal tan amplias y “anticipatorias”? ¿Podrían las autoridades administrativas, los fiscales y los tribunales nacionales aplicar directamente la resolución del Consejo de Seguridad?

En este punto, debemos distinguir entre las medidas de ley administrativa, como rechazar un pasaporte para viajar a Siria (ver resolución 2178, párrafo 6), nuevas medidas legislativas, como las leyes que exigen a las aerolíneas recopilar información anticipada sobre pasajeros (párrafo 9) y adoptar y hacer cumplir la ley penal, por ejemplo, en la preparación de actos terroristas (párr. 6).

Afirmo que un posible efecto directo de una resolución del Consejo de Seguridad, ya sea restringiendo a individuos, como res. 2178 debe, o beneficiarse de ellos, debe evaluarse de acuerdo con los mismos criterios que se aplican al examinar la aplicabilidad directa (o efecto directo o autoejecutabilidad) de las disposiciones de un tratado internacional, pero estos criterios necesitan alguna modificación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Se pueden dar tres razones para utilizar esos criterios: En primer lugar, desde la perspectiva del aplicador de la ley nacional, el efecto vinculante de las decisiones del Consejo de Seguridad se parece al de un tratado.Entre las Líneas En segundo lugar, podría decirse que el efecto vinculante de las decisiones se deriva de un tratado (la Carta) y que, por lo tanto, su naturaleza jurídica es más convencional que unilateral.Entre las Líneas En tercer lugar, el efecto directo también se ha convertido en un problema con respecto a las decisiones judiciales o cuasijudiciales de los tribunales internacionales o los organismos de supervisión. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Las decisiones del Consejo de Seguridad, en su efecto vinculante, también se parecen a tales decisiones.

Los criterios tradicionales de idoneidad para la aplicación directa, es decir, la incondicionalidad y la precisión del acto internacional (teniendo en cuenta su contenido, objetivo y redacción) normalmente no representan un problema para las decisiones del Consejo de Seguridad.Entre las Líneas En este escenario, la cuestión de la legitimidad está en primer plano: ¿Debería¿La decisión del Consejo obliga a las instituciones nacionales, como precedente o al menos como directriz normativa? Se afirma que la respuesta debe guiarse por la preocupación por los principios constitucionales nacionales, como la autodeterminación / democracia, la legalidad y la seguridad jurídica, pero que el efecto directo de la decisión del Consejo no debe descartarse como algo imposible desde el principio.

Más Información

Los organismos nacionales que intentan rechazar un efecto directo de una decisión del Consejo que se dirige específicamente a las personas deben justificar esto sobre la base de los principios constitucionales.

Una consideración normativa se relaciona con la legitimidad democrática del derecho internacional. Si uno considera a las autoridades domésticas, especialmente a los tribunales, como guardianes de la legitimidad de toda la ley que es aplicable en la esfera doméstica, y especialmente como guardianes del autogobierno democrático, se podría argumentar que les incumbe salvaguardar estas normas constitucionales. principios mediante el rechazo del efecto directo de las normas de los tratados internacionales. Este razonamiento se aplicaría a fortiori a las resoluciones del Consejo de Seguridad, ya que se adoptan en un procedimiento no inclusivo y son vinculantes para terceros estados que no dieron su consentimiento.

Dejando esto de lado, el aspecto más importante de cualquier efecto directo (además de las cuestiones de la separación de poderes y de la democracia) de la res. 2178 (o más bien partes de él) es el principio de legalidad (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Bajo el estado de derecho, especialmente las obligaciones impuestas a los individuos deben basarse en una base legal clara. La pregunta entonces es si una decisión del Consejo de Seguridad constituye una base legal suficiente. Esa pregunta es más aguda cuando se trata del establecimiento de un crimen a través de una norma de derecho internacional (ver más abajo).

Pero también es relevante para otros tipos de obligaciones impuestas a los individuos, especialmente cuando estas obligaciones implican la reducción de las libertades individuales y los derechos humanos. Por ejemplo, la obligación de los “combatientes terroristas extranjeros” de desistir de viajar para unirse a las fuerzas de ISIS requiere que no ejerza su derecho humano a viajar a este respecto (Art. 12 ICCPR). Ese derecho humano solo puede limitarse sobre la base de la ley (Art. 12 (3) PIDCP: “Los derechos mencionados anteriormente no estarán sujetos a ninguna restricción, excepto a aquellos que están previstos por la ley, son necesarios para proteger la seguridad nacional, el orden público (ordre public), la salud pública o la moral o los derechos y libertades de los demás, y son consistentes con los otros derechos reconocidos en el presente Pacto. “Presento que una resolución del Consejo de Seguridad puede constituir Una ley en este sentido: una “ley” no siempre tiene que ser un acto parlamentario interno. Puede ser un acto internacional que se ha aplicado en un procedimiento inclusivo y transparente. No es su carácter “internacional”, sino los déficits de inclusión y transparencia que pueden dañar la autoridad de una resolución del Consejo de Seguridad, pero que pueden y deben superarse. Tenga en cuenta que res. 2178 fue adoptado por unanimidad y fue aclamado por 50 estados que tomaron la palabra en la cumbre, pero aun así el procedimiento de deliberación y adopción puede y debe ser mejorado.

En general, con el debido respeto a los principios mencionados, no veo ninguna razón que ab initio excluya la posibilidad de aplicar directamente las resoluciones del Consejo de Seguridad.Entre las Líneas En particular para el párrafo. 1 de res. 2178 puede ser aplicado por las autoridades de los Estados miembros y los tribunales como base para medidas de tipo administrativo.

Res. 2178 no es base para sanciones penales

La resolución 2178 no es en sí misma la base para criminalizar el comportamiento que busca reprimir.

Pormenores

Por el contrario, se asemeja a las convenciones clásicas de supresión, es decir, los tratados internacionales que imponen a las partes contratantes la obligación de prohibir formas individuales de conducta en su legislación nacional y, cuando corresponda, de tipificarlas como delito y castigarlas.

Por lo tanto, ningún caza-sospechoso extranjero podría ser juzgado y condenado sobre la base legal de la Res. 2178 solo.Si, Pero: Pero la razón no es, sostengo, que una resolución del Consejo de Seguridad nunca podría, desde la perspectiva del derecho internacional, funcionar como un “lex” en el sentido del principio nulla poena sine lege. La razón es que el “lex” aquí no establece de manera explícita el crimen, sino que al contrario le pide explícitamente a los estados que lo hagan, a través de su ley penal nacional. Res. 2178 deja bastante claro en su redacción que no tiene la intención de establecer el delito directamente (examine más sobre estas cuestiones en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Bien puede ser que bajo la ley interna de algunos países, la comprensión de nulla poenaes mas estricto Sin embargo, si queremos defender un sistema funcional de gobierno global, los estados y los académicos deben desarrollar un principio de legalidad “internacionalizado” que no solo debe consistir en el denominador común más bajo, sino en los valores del constitucionalismo global.

Autor: Black

Resoluciones anteriores del Consejo de Seguridad dirigidas directamente a individuos

Resoluciones de lucha contra el terrorismo y la piratería

Las resoluciones anteriores del Consejo de Seguridad no habían impuesto ninguna obligación a los terroristas o sospechosos de terrorismo como tales; se dirigieron solo a los estados (por ejemplo, res. 1624 (2005), párrafo 1 (a); res. 1540 (2004) sobre armas de destrucción masiva). Lo mismo se aplica a todas las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la piratería (por ejemplo, resolución 1838 (2008)).

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Resoluciones de sanciones

Las resoluciones de sanciones (tanto los regímenes integrales de sanciones económicas como las sanciones específicas) tienen como objetivo influir en la conducta de las personas.

Puntualización

Sin embargo, estas resoluciones nuevamente obligan solo a los Estados a tomar medidas conforme a su legislación nacional, especialmente para prohibir a los individuos privados dentro de su jurisdicción participar en el comercio, prohibirles que salgan o transiten por el país, y congelar sus cuentas (el clásico es UNSC Res. 1267 (1999) contra los talibanes). La formulación típica del Consejo de Seguridad es que exhorta a todos los Estados a que adopten medidas apropiadas para garantizar que las personas y empresas en su jurisdicción (…) actúen de conformidad con los embargos de las Naciones Unidasy, según corresponda, adopten las medidas judiciales y administrativas necesarias para poner fin a cualquier actividad ilegal de los particulares y empresas. (Ejemplo aleatorio del párrafo 21 de la resolución 1343 (2001) del CSNU sobre Sierra Leona).

Técnicamente hablando, las personas aquí todavía están mediadas a través de sus estados (o, en el caso de la UE, a través de la UE).

A veces parece como si el Consejo de Seguridad hubiera impuesto directamente sanciones financieras y de viaje a individuos, por ejemplo a individuos que reclutan niños soldados o que atacan al personal de mantenimiento de la paz (consulte la última resolución de sanciones para la República Democrática del Congo, resolución 2136 (2014).), párrafo 4).

Puntualización

Sin embargo, esta resolución se refiere a su “resolución madre”, res. 1807, cuyo párrafo. 1 “decide (…) que todos los Estados tomarán las medidas necesarias (…)”.

Lo más cercano a obligar directamente a los individuos a cumplir con una sanción han sido las fórmulas como en la res. 1474 (2003) cuyo párr. 1 “subraya la obligación de todos los Estados y otros actores ” de cumplir con una resolución anterior que impone un embargo de armas con respecto a Somalia.

Además, los comités de sanciones (órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad a que se refiere el Artículo 29 de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco, 26 de junio de 1945)) toman decisiones que son vinculantes para las personas. Por ejemplo, el Comité de sanciones contra Al-Qaida y los talibanes designa a personas (Res. 1333 (2000), párrafo 8 (c)). Tiene el mandato de considerar las solicitudes de inclusión y exclusión de personas en la lista (véanse, por ejemplo, las Directrices del Comité 1267 de 7 de noviembre de 2002, modificadas más recientemente el 15 de abril de 2013, párr. 4 (c)). El comité toma estas decisiones por sí mismo; por ejemplo, decide eliminar a una persona por recomendación del defensor del pueblo.

Debido a que los poderes de los comités de sanciones se consideran poderes delegados del Consejo de Seguridad, los comités de sanciones deben actuar dentro del alcance de los principios reconocidos de delegación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto). Una condición previa clave para la delegación es que el Consejo de Seguridad no puede delegar más poderes de los que puede ejercer.

Una Conclusión

Por lo tanto, el propio Consejo de Seguridad debe tener derecho a imponer obligaciones a individuos si se espera que los comités lo hagan con efecto legal.

Recomendaciones a particulares

Otras resoluciones expresamente dirigen recomendaciones a individuos y grupos.Entre las Líneas En varias ocasiones, el Consejo de Seguridad ha pedido a personas privadas, ONG y empresas que apoyen la política de sanciones de la ONU. Con respecto a Sierra Leona, el Consejo de Seguridad “alentó” a la industria del diamante a cooperar con el gobierno oficial (resolución 1306 (2000) de 5 de julio de 2000, párr. 10).Entre las Líneas En una resolución sobre la crisis después de las elecciones presidenciales en Côte d’Ivoire (extensión del mandato de la ONUCI), el Consejo de Seguridad “pide al gobierno y a todos los socios internacionales, incluidas las empresas privadas, involucrados en ayudar al Gobierno en la reforma de la del sector de la seguridad, para cumplir con lo dispuesto en la resolución 1980 (2011) ”(resolución 2000 (2011) de 27 de julio de 2011, párr. 16).

Resoluciones sobre los NIACs

Hasta ahora, el Consejo de Seguridad ha impuesto obligaciones legales estrictas e inequívocas a los individuos solo en las NIAC (incluidos los conflictos potencialmente “internacionalizados” a través de la participación de terceros estados u organizaciones internacionales); Esto incluye la situación actual de ISIL. A este respecto, varias resoluciones han instado no solo a los estados involucrados, sino también a otros grupos políticos e individuos a que cesen inmediatamente las hostilidades, a que cumplan con los acuerdos de alto el fuego previamente acordados, y similares (en la Resolución de Kosovo 1160 (1998), párrafo 2).; resolución 1199 (1998), párrafo 1; resolución 1203 (1998), párrafo 4). Res. 814 (1993) sobre Somalia aborda “todos los partidos somalíes, incluidos movimientos y facciones”(Párrafo 8). Res. 1010 (1995), párrafos 1 y 2, exigieron que la parte serbia de Bosnia dé acceso al personal de las Naciones Unidas y del CICR y respete sus derechos, y así sucesivamente.

La práctica esbozada aquí constituye “práctica posterior” en el sentido del arte. 31 (3) lit b.) VCLT, y por lo tanto debe tenerse en cuenta al interpretar el art. 25 Carta de la ONU con el fin de determinar el poder normativo de la res. 2178.

Autor: Black

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