Adquisición de Armamento para el Ejército

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Adquisición de Armamento para el Ejército

Las armas modernas son sistemas complejos, cuya compra está rodeada de dificultades. Su adquisición y compra implican que los departamentos de defensa tomen y apliquen decisiones difíciles, normalmente ante un conjunto de opciones difíciles, en un entorno incierto, con información limitada y restricciones presupuestarias. La incertidumbre puede ser tal que cuando se especifica el requisito, la tecnología no existe; hay que inventarla. Estas dificultades rara vez se superan por completo y, como resultado, las nuevas armas tienden a entregarse con retraso, por encima del presupuesto y sin poder cumplir sus objetivos de rendimiento. Estos fallos en la adquisición y compra de la mayoría de los sistemas, aunque no de todos, se documentan repetidamente en los informes de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (GAO) sobre el Departamento de Defensa (DOD); de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO) sobre el Ministerio de Defensa (MoD); y de los auditores gubernamentales de muchos otros países sobre sus departamentos de defensa, término genérico que se utilizará cuando no se refiera a un país concreto. Aunque se hablará de algunos otros países, los ejemplos se tomarán en gran medida del Reino Unido y de EE.UU. Los proyectos que se comentan son, por parte de EE.UU., el F-35 Lightning II Joint Strike Fighter y el Future Combat Systems de vehículos blindados; el transporte militar europeo A400 M; y, por parte del Reino Unido, el vehículo blindado Ajax, la actualización del Warrior y los proyectos nucleares.

Las adquisiciones implican la compra de armas diseñadas para matar o incapacitar a sus objetivos, normalmente personas. Estas armas se utilizan en los numerosos conflictos actuales en todo el mundo. Esto plantea una serie de cuestiones morales y éticas. El hecho de que este texto no aborde las cuestiones morales y éticas no significa que no sean importantes. Son importantes; sólo que los economistas no tienen una experiencia especial en los juicios sobre las dimensiones morales y éticas. Así que este texto se limitará a discutir las cuestiones y dejará que los lectores hagan sus propios juicios.

La adquisición y el aprovisionamiento son sólo un aspecto de la economía de la defensa, o de la defensa. Existe una historia, probablemente apócrifa, según la cual el presidente de EE.UU., Harry Truman, pidió un economista manco, que no pudiera decir ‘por un lado… por otro’. Habrá muchos “por un lado … por otro” en este texto; no hay respuestas sencillas. El Elemento examina las razones económicas de los fallos en la contratación, de ahí el subtítulo “cómo (no) comprar armas”, y hace hincapié en el papel de los incentivos y la estructura institucional. Hay libros sobre las habilidades de ingeniería y contratación necesarias en las adquisiciones militares, por ejemplo en el Reino Unido Conquering Complexity (DEG 2005) y en EE.UU. la Defense Acquisition Guidebook de la Defense Acquisition University. Este no es uno de esos libros. En su lugar, examina la economía del proceso, siguiendo a grandes rasgos el marco de estructura, conducta, rendimiento, utilizado a menudo en la economía industrial. La estructura del mercado, la naturaleza de la demanda por parte de los militares y de la oferta por parte de las empresas de armamento, determina su conducta al interactuar dentro de una tensa relación contractual, que determina el rendimiento de la industria, en términos de tiempo, coste y calidad. Estas cuestiones son intemporales. Aunque aquí se utilizan principalmente ejemplos recientes, se pueden encontrar ejemplos similares en los libros clásicos de los años 60.

Aunque adquisición y aprovisionamiento suelen ser sinónimos, en defensa es habitual distinguir entre aprovisionamiento, que se refiere únicamente a la compra, y adquisición, que incluye también otros aspectos de la propiedad. Al igual que alguien que compra una casa tiene que pensar en vivir en ella durante mucho tiempo, alguien que compra un arma tiene que pensar en operarla durante mucho tiempo. El bombardero B-52 lleva en servicio en las Fuerzas Aéreas estadounidenses desde 1955 y, en septiembre de 2021, Rolls-Royce consiguió un contrato para suministrar motores aéreos como parte de una actualización que se espera que mantenga los bombarderos en vuelo hasta 2050. El avión de transporte militar C-130 Hércules entró en servicio en 1956 y sigue en producción.

Los diversos fallos en las adquisiciones han provocado muchos intentos de solucionar el problema. Existen ocho informes importantes relacionados con las adquisiciones de defensa del Reino Unido entre 1961 y 2012, cada uno de los cuales recomendaba reformas. Hay también al menos veintisiete estudios importantes sobre las adquisiciones de defensa de Estados Unidos. La Oficina Nacional de Auditoría (NAO 2021) contiene recomendaciones recientes de reforma en el Reino Unido.

Las iniciativas de reforma de las adquisiciones han sido perennes en el Departamento de Defensa desde los años 60. La reforma del proceso de adquisición es una gran prioridad cada vez que llega una nueva administración y muchos estudios han llegado a las mismas conclusiones generales con recomendaciones similares. Pero la dificultad del problema y la política asociada, combinada con una dinámica organizativa que se resiste al cambio, sólo han conducido a pequeñas mejoras. Llega a la conclusión de que los problemas de los retrasos en los plazos, el aumento de los costes y las deficiencias en el rendimiento técnico se han mantenido prácticamente igual durante todo este periodo.

Hay varios aspectos culturales incorporados que se resisten al cambio. El personal no suele tener la formación, la experiencia y la estabilidad en el cargo para supervisar y gestionar enormes programas de adquisición de defensa. Los altos funcionarios de adquisiciones, nombrados políticamente, apenas duran dieciocho meses de media en el cargo. Existe un flujo irregular y errático de créditos para sistemas de armamento. La arriesgada Investigación y Desarrollo (I+D) y un proceso de requisitos mal informado hacen que los contratos se modifiquen con el tiempo. Hay incentivos para que los contratistas hagan ofertas bajas. Y concluye: “Estos retos culturales del actual sistema de adquisiciones tienen un gran valor para muchos participantes clave de la industria, los servicios y el Congreso y los predisponen a ser generalmente resistentes al cambio”.

Para el Reino Unido, RAND Europe (2021), al analizar las causas subyacentes de los problemas de adquisición de equipos, destaca una serie de cuestiones. La falta de habilidades y capacidades en la industria y en el Ministerio de Defensa se traduce en un mal establecimiento de los requisitos y en ineficiencias de producción. Hay problemas con los incentivos al rendimiento de los proveedores y la contratación. Esto da lugar a suposiciones erróneas y a una mala comprensión del riesgo. Hay una mala gestión de los programas, de los presupuestos y de la entrega. Esto da lugar a desequilibrios entre los servicios armados, a frecuentes ajustes en la gestión de la entrega de los programas y a una insuficiente provisión de riesgos… Véase también:

• Riesgo Legal
• Riesgo País
• Aversión al Riesgo
• Riesgo Subjetivo
• Riesgo Percibido
• Riesgo Objetivo
• Riesgo Funcional
• Riesgo Comparativo
• Conductas de Riesgo
• Caracteres del Riesgo
• Riesgo Moral

Hay problemas transversales como la conspiración del optimismo, la falta de memoria institucional y el riesgo moral, cuestiones que se discutirán.

Las adquisiciones de defensa se encuentran en una interfaz única de política, tecnología, lucha bélica y comercio que puede producir incentivos conflictivos, a menudo perversos, y una política burocrática complicada. El relato de este texto hará hincapié en los incentivos, los intereses de los actores, y en las instituciones, los marcos en los que actúan.

Un incentivo compartido por casi todos los actores es ser optimista. Esto se denomina a menudo la conspiración del optimismo, pero no requiere ninguna conspiración. Todos los actores – los políticos, los militares, los funcionarios y la industria – tienen buenas razones para subestimar el coste y el tiempo que requiere el proyecto y para infravalorar las dificultades a las que se enfrenta. El político quiere anunciar un nuevo proyecto emocionante, sobre todo si genera puestos de trabajo. Los militares quieren el arma. Los funcionarios necesitan gastar su presupuesto. Las empresas quieren el contrato. Así pues, les interesa, conjunta e individualmente, hacer que el proyecto parezca lo suficientemente atractivo como para que entre en el plan presupuestario. El optimismo también evita, o al menos pospone, los conflictos. Las partes pueden tener exigencias incompatibles. Por ejemplo, una quiere un vehículo blindado ligero que pueda ser transportado por aire, otra lo quiere bien protegido. En lugar de exponer el conflicto, que puede poner en peligro la entrada del proyecto en el plan, las partes pueden acordar evitar la dura elección en la creencia optimista de que el tiempo o la tecnología resolverán la contradicción. Una vez que el proyecto está en el plan, la esperanza es que la cancelación sea difícil, incluso si el proyecto no cumple los objetivos de tiempo, coste y rendimiento, y que el sistema acabe entrando en servicio. La mayoría de los proyectos de adquisición con problemas llegan a entrar en servicio y se convierten en sistemas operativos.

Hay muchas formas de organización que pueden utilizarse para realizar una función económica como la compra de armas. Por ejemplo, la función puede ser proporcionada dentro de una organización jerárquica como una empresa o un gobierno, o proporcionada a través de una relación de mercado en condiciones de igualdad. Una empresa puede elegir entre fabricar ella misma un componente o comprarlo a un proveedor externo. Los economistas suelen explicar la elección de fabricar o comprar en términos de lo que llaman “costes de transacción”. Los costes de transacción percibidos asociados a la negociación con partes externas influyen en la forma de organización que el gobierno elige para suministrar las armas.

Es probable que los costes de transacción sean bajos si la adquisición implica la compra frecuente de un producto estándar en un mercado competitivo. Unos costes de transacción elevados incentivan la producción interna, a través de arsenales o empresas de armamento estatales. Los costes de transacción serán más elevados si existe una “especificidad de activos” -la instalación sólo puede utilizarse para abastecer al departamento de defensa- que crea una dependencia mutua entre el departamento de defensa y la empresa. Los costes de transacción aumentan con la incertidumbre, lo que hace más difícil redactar un contrato con una empresa privada que cubra todas las eventualidades. A medida que los costes de transacción disminuyen, las armas pueden producirse en asociación con una empresa privada en el marco de una asociación de costes más beneficios; pueden producirse en instalaciones propiedad del gobierno por una empresa privada; o pueden adquirirse de forma competitiva con un contrato de precio fijo, como es habitual en los mercados comerciales. El Departamento de Defensa (DOD 2022, p. 3) señala que en 2021, por número de contratos, el 90% de los contratos adjudicados fueron competitivos, pero la mayoría de ellos eran pequeños; por valor de los contratos, sólo el 52% de los dólares adjudicados siguieron la competencia; y en los principales sistemas de armas, los índices de competencia oscilaron entre el 15% y el 40%.

Estructura del mercado

La estructura del mercado refleja la naturaleza de la demanda y la oferta. En el lado de la demanda está el departamento de defensa del gobierno que compra las armas. La cantidad que quiera gastar en armas reflejará su restricción presupuestaria (su capacidad de pago); su percepción de los intereses nacionales y las amenazas a esos intereses; y los costes de oportunidad del gasto militar (a lo que hay que renunciar para financiar la defensa). Los departamentos de defensa compran una gran variedad de productos. Hay productos civiles estándar como el combustible, los alimentos y la ropa; productos militares como las armas pequeñas, los principales sistemas de armas convencionales y las armas de destrucción masiva; y productos de doble uso como las comunicaciones y los sistemas criptográficos y cibernéticos.

Este texto se centra en los principales sistemas de armas, como aviones, barcos y vehículos blindados. Los departamentos de defensa son grandes compradores de productos petrolíferos -los aviones, los barcos y los vehículos blindados utilizan mucho combustible-, pero el petróleo no plantea ningún problema especial porque existe un gran mercado civil para el petróleo. Al igual que las compañías aéreas civiles, los departamentos de defensa de fuera de Estados Unidos tienen que considerar si deben cubrirse contra las variaciones del precio del petróleo y de los equipos, que suelen cotizar en dólares. El Ministerio de Defensa del Reino Unido utiliza contratos a plazo (swap) para cubrirse contra el precio del petróleo y cubre los costes de importación de equipos con el Banco de Inglaterra. Pero estas opciones de cobertura no son específicamente militares. Las cuestiones especiales surgen en el mercado de los grandes sistemas de armamento, que tiene características diferentes a las de los mercados civiles.

El gobierno suele ser el único comprador nacional de los principales sistemas de armas, aunque puede haber mercados de exportación. Tener un único comprador se denomina monopsonio. Los gobiernos no sólo suelen ser el único cliente nacional, sino que también suelen ser: un inversor, que financia la I+D; un regulador de las exportaciones, que determina dónde se pueden vender las armas; un director de marketing para las ventas en el extranjero; y un propietario, ya que muchas empresas de armas son de propiedad estatal.

En el lado de la oferta está la industria armamentística que fabrica las armas. Definir la industria armamentística es difícil y las armas no son una categoría en ninguna de las listas estándar, como la Clasificación Estándar del Comercio Internacional (CUCI) de la ONU. Tanto los artículos militares como los civiles están incluidos en muchas de las categorías relevantes, como los equipos aeroespaciales y electrónicos. También hay una gran cantidad de equipos de doble uso, que pueden tener aplicaciones tanto militares como civiles. Estas cuestiones de medición son lo suficientemente difíciles como para que lo que parecen cantidades sencillas, como el número de empleados en la industria armamentística o el valor de las exportaciones de defensa, sean difíciles de medir. Puede que no haya ninguna medida disponible o que haya muchas medidas contradictorias que difieran en cuanto a la definición exacta o al método de cálculo.

A un nivel, los principales sistemas de armas son relativamente fáciles de identificar como un avión, un tanque o un buque de guerra. Pero a otro nivel son productos complejos que combinan muchos elementos. Hay una plataforma, como el avión; su armamento, como los misiles; su aviónica, como las comunicaciones y el radar; y su logística, que asegura su abastecimiento y lo mantiene operativo. Un avión necesita un gran equipo en tierra. Esto significa que puede haber una considerable incertidumbre sobre lo que se está comprando exactamente y lo que cuesta, dependiendo de lo que se incluya en el total.

El desarrollo de nuevos sistemas de armas de gran envergadura implica a menudo el uso de tecnologías no probadas contra amenazas inciertas y en evolución. Los contratos militares más pequeños y sencillos tienen menos fallos o menos fallos que reciben publicidad. La producción de sistemas de armas suele implicar grandes gastos de I+D y hay otros costes fijos que deben repartirse entre cada unidad. Así, el coste medio de cada unidad disminuye con el número producido. También existen curvas de aprendizaje, en las que el coste marginal de producción de cada unidad adicional disminuye. Ambas dan lugar a rendimientos crecientes a escala, lo que puede hacer que la competencia no sea viable. Cuanto más puede producir una empresa, más bajos son sus costes, lo que hace que los productores más pequeños no sean competitivos, dejando sólo un único vendedor que pueda sobrevivir de forma rentable. Los rendimientos crecientes a escala también hacen atractiva la exportación, para repartir los costes fijos y obtener el beneficio de las curvas de aprendizaje.

La conducta

Los principales elementos de la conducta tienen que ver con el comportamiento de los compradores y los vendedores en la adquisición y el aprovisionamiento de armas. Dados los largos horizontes temporales, la incertidumbre es fundamental. La incertidumbre puede ser sobre la oferta -¿funcionará la tecnología? – o sobre la demanda – ¿cuál será la necesidad futura? El Eurofighter Typhoon fue diseñado para la superioridad aérea a principios de los años 80, reflejando las necesidades de la Guerra Fría. Cuando entró en servicio a mediados de la década de 2000 fue reequipado para funciones de ataque a tierra. Podría seguir operando en la década de 2040, enfrentándose a demandas muy diferentes. La incertidumbre complica la toma de decisiones, tanto para el comprador, sobre lo que se quiere, como para el comprador y el proveedor, sobre cómo debe proporcionarse.

La interacción entre un único comprador y relativamente pocos proveedores potenciales implica muchas cuestiones de economía política, la naturaleza del departamento de defensa y cualquier complejo militar-industrial, así como lo que se llama problemas de agente principal. Estos incluyen la información asimétrica, la aversión al riesgo, el riesgo moral y la selección adversa. Se analizan en la sección 5. Los términos riesgo moral y selección adversa están tomados de los seguros. Ofrecer un seguro contra incendios puede crear un incentivo para que el asegurado provoque un incendio para cobrar el seguro. Eso es riesgo moral. El seguro puede atraer sólo a los que tienen más riesgo de ser objeto de incendios. Eso es selección adversa. En economía, se utilizan en un sentido más amplio, como se verá.

Ni el gobierno ni el departamento de defensa son responsables unitarios de la toma de decisiones. Dentro del departamento de defensa, las compras y adquisiciones implican un gran número de complejas coaliciones de diferentes tribus beligerantes con diferentes intereses y culturas. Las tribus, de las que se habla en la sección 6, incluyen a los políticos, los diferentes servicios armados y los empleados civiles del gobierno. Los civiles pueden ser administradores, que tratan de mantener el buen funcionamiento de los proyectos; especialistas estratégicos de la comunidad de inteligencia que pronostican las amenazas futuras; científicos e ingenieros, que diseñan las armas; abogados, que asesoran sobre los contratos con las empresas; expertos financieros, que asesoran sobre las condiciones; y muchos otros especialistas. La rivalidad interservicios entre el ejército, la marina y las fuerzas aéreas por una mayor parte del presupuesto es continua. Cada tribu tendrá su propio lenguaje y experiencia, lo que dificulta la comunicación entre ellos, incluso cuando no acaparan estratégicamente la información en su propio silo.

Muchos de los actores gubernamentales en el proceso de adquisición, incluidos los militares, pueden estar en su puesto durante periodos relativamente cortos, ya que es habitual la rotación del personal por diferentes puestos de dos años. Por diferentes razones, los responsables también pueden tener una duración corta.

La rivalidad entre servicios, las tensiones político-militares y las disputas entre el departamento de defensa y otras organizaciones como el ministerio de finanzas y los auditores complican la toma de decisiones sobre los requisitos y los plazos.

Rendimiento en las adquisiciones

Consideremos ahora algunos ejemplos de rendimiento deficiente en la adquisición de los principales sistemas de armas.

Por ejemplo, en el Reino Unido, ninguno de los tres proyectos de infraestructura nuclear se entregará en su plazo original, con retrasos de entre 1,7 y 6,3 años y un aumento de costes combinado de 1.350 millones de libras por encima del presupuesto.

Existe el argumento de que caracterizar estos proyectos como fracasos puede hacer que se pierda de vista que los estándares de eficiencia militares y civiles pueden ser muy diferentes. Parece que, cuando se trata de poder material, la relación entre los insumos materiales y los resultados deseados no es proporcional; de hecho, es muy floja, porque la elaboración de la fuerza militar está dominada por los factores humanos no materiales, bastante intangibles, desde la calidad de la estrategia militar nacional hasta la moral de combate de los militares individuales. El problema es que los resultados que cuentan en la guerra son muy particulares y muy diferentes de los resultados que cuentan en tiempos de paz y cuando se aplican las nociones civiles de eficiencia, la diferencia se pasa por alto de forma rutinaria. Esta cuestión de la dificultad de medir los productos de la defensa volverá a aparecer en este texto.

Comentarios finales

Los fallos en las adquisiciones no se limitan a los sistemas de armamento. El aeropuerto de Brandeburgo de Berlín se inauguró en otoño, con diez años de retraso, y costó al menos 7.000 millones de euros, dos veces y media su presupuesto original. El Crossrail de Londres, el Big Dig de Boston y el metro de Hanoi sufrieron un retraso similar y superaron el presupuesto. Son características de lo que se ha denominado megaproyectos, gubernamentales o comerciales. Hay varias tentaciones que conducen al fracaso en los megaproyectos. Hay un sublime tecnológico: el embeleso que obtienen los ingenieros y tecnólogos al construir proyectos grandes e innovadores; un sublime político: el embeleso que obtienen los políticos al construir monumentos para ellos mismos; un sublime económico: el deleite que reciben los empresarios y los sindicatos por los beneficios y los puestos de trabajo creados; un sublime estético: el placer que se obtiene al construir, utilizar y mirar algo hermoso. Estas mismas tentaciones se esconden a menudo detrás de los grandes proyectos militares. Las armas son a menudo monumentos innovadores, que los políticos pueden promocionar como generadores de puestos de trabajo y beneficios y que incluso pueden parecer bellos a sus admiradores. A veces parece que las armas se compran no porque sean eficaces, sino porque son geniales.

Estos fracasos no se limitan ni siquiera a los grandes proyectos. Cualquiera que haya contratado a constructores para realizar mejoras o reparaciones en su casa sabrá que el proyecto suele tardar más de lo previsto, cuesta más de lo presupuestado y no es exactamente lo que se esperaba. Renovar una casa implica niveles de incertidumbre similares a los de la adquisición de un arma. No se sabe qué atajos tomó el constructor barato del anterior propietario ni qué se revelará una vez que se retire el revestimiento. Las relaciones entre los propietarios y los constructores pueden ser tan tensas como las que existen entre los departamentos de defensa y los contratistas principales. Las mejoras en el hogar tienen muchas de las características de las adquisiciones de defensa y la analogía se repetirá.

El incumplimiento de los objetivos de tiempo, coste y rendimiento no es peculiar de los militares y muchos proyectos militares más pequeños y rutinarios se completan de forma eficiente. Sin embargo, como se verá, los grandes sistemas de armamento tienen una serie de características que dificultan su compra y adquisición.

Necesidades: ¿Qué armas se necesitan?

Al decidir qué comprar, un departamento de defensa tiene que preguntarse: ¿qué puede permitirse? ¿qué debe hacer el arma? y ¿cuándo se necesita? Hay compensaciones entre los tres elementos; una entrega más rápida y una mayor calidad tienen un coste. En tiempos de paz, los militares tienden a poner la calidad en primer lugar, el coste en segundo y el tiempo en tercero. En combate, la clasificación cambia drásticamente y el tiempo pasa a ser esencial. En lugar de un dilema, en el que hay que elegir entre dos resultados deseables, hay un trilema; sólo se pueden tener como máximo dos de los tres resultados deseables: bueno, rápido y barato. Pero existen fuertes incentivos para que los responsables de la toma de decisiones sean optimistas y crean que es posible una combinación irreal de rendimiento, calendario y presupuesto.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Los EE.UU. sistematizaron la toma de decisiones en la década de 1960 mediante el Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación (PPBS). Esto implica equilibrar los beneficios marginales de la seguridad frente a los costes de oportunidad tras evaluar las amenazas probables; elegir la tecnología adecuada; gestionar la compensación entre cantidad y calidad; y determinar el horizonte temporal de la entrega. La literatura sobre estas elecciones plantea las preguntas clásicas: “¿Cuánto es suficiente?” y “¿Cómo obtener el mayor beneficio por un dólar?”.

Fines

Dada la falta de información, la optimización frente a las amenazas previstas puede resultar inadecuada cuando se materializan las amenazas inesperadas. Entonces la política tiene que salir adelante. Además, las estructuras de las fuerzas son conservadoras, difíciles de cambiar. Esto se debe en parte a la inercia, pero también a la precaución. Si un sistema de armas ha demostrado su utilidad en el pasado, parece peligroso abandonarlo. En consecuencia, el imperativo de seguimiento es muy fuerte. Es burocráticamente más fácil sustituir un tipo de sistema existente, como los aviones pilotados, que abandonar ese tipo e invertir en un tipo completamente nuevo, como los vehículos aéreos autónomos, que aún no están en servicio. El nuevo tipo puede proporcionar el mismo tipo de capacidad que el antiguo o proporcionar un tipo de capacidad completamente diferente, perdiendo la capacidad que proporcionaba el sistema antiguo. Había muchas cosas que podía hacer la caballería que no podían hacer los tanques. En esta batalla burocrática, el viejo tipo tiene la ventaja de contar con un amplio grupo de interesados en defenderlo, cosa que el nuevo tipo no tiene.

Formas

Los modos abarcan las acciones necesarias para alcanzar los fines, las opciones específicas sobre cómo luchar y las armas necesarias para hacerlo. En el Reino Unido, el proceso de necesidades se basa en un proceso de evaluación combinada de la eficacia operativa y la inversión (COEIA) para juzgar la rentabilidad de las opciones de equipamiento alternativas. Especificar los requisitos es difícil porque las partes interesadas difieren sobre lo que se necesita, y lo que se necesita cambia a medida que se resuelven las incertidumbres en la tecnología y cambia la amenaza percibida. La experiencia de combate de Estados Unidos y el Reino Unido en Afganistán e Irak demostró que la amenaza de los artefactos explosivos improvisados (IED) era más grave de lo esperado y que había que adaptar rápidamente los equipos para tener en cuenta esta nueva amenaza.

Hay que elegir entre presentar los requisitos abiertos como un conjunto de “puntos cardinales” -los objetivos generales del sistema, lo que se supone que debe hacer el arma- frente a los requisitos detallados sobre cómo debe cumplir esos objetivos. La respuesta del Ministerio de Defensa a las incertidumbres inherentes al desarrollo de armas ha sido a menudo la de especificar requisitos prescriptivos que solicitaban a la industria una propuesta ambiciosa y “dorada”. Cuando las especificaciones técnicas se establecen con demasiado detalle, en lugar de, por ejemplo, exponer los requisitos militares generales, la industria tiene poco margen de maniobra para definir cómo se podría cumplir el requisito de la manera más eficiente y eficaz. El Acelerador de Defensa y Seguridad del Reino Unido (DASA) también intenta establecer un sistema más abierto. Está inspirado por el Ministerio de Defensa en la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) de EE.UU., que ha utilizado eficazmente concursos, como el de los vehículos de autoconducción, en los que sólo se especifica el fin. Pero los departamentos de defensa también tienen que asegurarse de que el equipo integrará en el resto del sistema todos los elementos TEPIDOIL (Entrenamiento, Equipamiento, Personas, Infraestructura, Doctrina, Organización, Información, Logística) que pueden requerir especificaciones detalladas.

Las adquisiciones tienden a dividirse entre las adquisiciones normales presupuestadas y las necesidades que se precisan rápidamente en la guerra. En el Reino Unido estas últimas se denominan necesidades operativas urgentes (UOR) y en Estados Unidos se cubren con fondos suplementarios de emergencia. Los procesos de adquisición normales son lentos (siete años de media), están formalizados y abarcan muchos objetivos.

Dado un presupuesto fijo, hay que elegir entre la calidad y la cantidad de armas: unas pocas unidades tecnológicamente avanzadas y muy capaces o muchas unidades menos capaces. La elección del número de unidades también tiene implicaciones para el número de fuerzas armadas necesarias para operarlas y mantenerlas. El equilibrio entre calidad y cantidad se elegirá para maximizar la eficacia de la fuerza, que depende tanto del número de unidades como de la capacidad de cada una. Este equilibrio cantidad-calidad se describe a menudo mediante las Leyes de Lanchester, en honor a Frederick Lanchester, que en 1916 desarrolló los ministerios de defensa matemáticos del poder relativo de las fuerzas enfrentadas.

Una solución al dilema cantidad/calidad es mantener una mezcla alta-baja, como hace EE.UU. combinando un pequeño número de los caros aviones F-15 con un gran número de los más baratos F-16. El F-16, al ser un avión relativamente barato, también ha tenido éxito en los mercados de exportación; se han producido casi 5.000, de los que aproximadamente la mitad han ido al extranjero. A veces se ha argumentado que el potencial de exportación debería incorporarse al proceso de especificación de los requisitos. Aquí existe una tensión. Los principales productores de grandes sistemas de armas son grandes potencias militares que adquieren sistemas de alta gama diseñados para luchar entre sí. Estos sistemas son caros, lo que reduce su potencial de exportación. Si se opta por diseños más baratos para aumentar el potencial de exportación, como han hecho los franceses en alguna ocasión, se corre el riesgo de alinear una variante menos capaz de lo que el país necesita, lo que hace que los militares se sientan infraequipados.

Una forma de sortear esta tensión es vender equipos que se utilicen para un fin distinto de aquel para el que han sido diseñados. Las exportaciones de equipos usados, retirados del servicio por las principales potencias, constituyen una parte importante de las exportaciones de los principales sistemas de armas.

Se puede elegir entre invertir en nuevos sistemas o actualizar los antiguos. La modernización, mediante la inserción de tecnología, puede ser atractiva cuando la eficacia militar no depende de las características de la plataforma -avión, barco o tanque- sino de lo que lleva -sensores, armas o electrónica-, que puede actualizarse dentro de la antigua plataforma, como en el B-52. Sin embargo, encajar un nuevo kit en plataformas viejas puede ser como poner vino nuevo en botellas viejas, lo que hace que las actualizaciones de mitad de vida sean costosas, como ilustra la actualización del Warrior comentada en la sección 1.

En muchos casos, la capacidad militar crucial no es la posesión de un equipo concreto, sino la posesión de unas habilidades organizativas y unas arquitecturas sociales concretas que permitan a los servicios armados operar con eficacia en una crisis. A menudo, el equipo necesario no ha sido adquirido y tiene que comprarse rápidamente, fuera de catálogo, para satisfacer las necesidades operativas urgentes. Puede adquirirse de fuentes militares, como los misiles Sidewinder para las Malvinas, o de fuentes civiles, como los receptores comerciales del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) para la Guerra del Golfo de 1991. Sin embargo, se necesitaron conocimientos científicos y de ingeniería de uso general para adaptar los Sidewinder a los Harrier y el GPS a los vehículos.

La inversión en grandes sistemas de armamento no sólo puede ser innecesaria en ocasiones, sino también contraproducente, si el pago de los grandes equipos optimizados se convierte en un agujero negro que devora el presupuesto, dejando poco para lo básico.

Véase una continuación de todo ello bajo “equipamiento militar”.

Revisor de hechos: Crausman

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