Estructura de la Empresa Pública

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Visualización Jerárquica de Empresa Pública

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Empresa pública

Véase la definición de Empresa pública en el diccionario.

Las Estructuras de las Empresas Públicas: Derecho y Economía

Como consecuencia del colapso del socialismo de Estado en Europa Central y Oriental, muchos países se encontraron con un gran conjunto de entidades de propiedad pública que a menudo imponían una carga considerable al presupuesto público. Por ello, los gobiernos diseñaron diferentes programas para privatizar estas entidades (que a menudo apenas podían denominarse empresas, ya que solían presentar rasgos de burocracias) o, al menos, para independizarlas del apoyo público. Sin embargo, esta tarea resultó ser muy difícil. Por ejemplo, la actuación de la autoridad encargada en Alemania de la privatización de la industria estatal socialista heredada de la extinta República Democrática Alemana ofrece una imagen mixta de lo que se podía lograr en las circunstancias más favorables. De un total de casi 14.000 empresas en Alemania Oriental, sólo quedaban por privatizar 354 en otoño de 1994. Pero todos los activos se habían vendido por una insignificante cantidad de 41 millones de dólares, muchas se habían regalado sólo por un precio simbólico y el objetivo principal de la actividad de privatización era claramente salvar el mayor número posible de puestos de trabajo; de hecho, se había conseguido un total de 1,4 millones de garantías de empleo.

Sin embargo, estas garantías de empleo tuvieron que pagarse a menudo muy caras. Por ejemplo, la empresa Ecostar GmbH de Eisenhüttenstadt exigió un compromiso financiero de unos 500 mil dólares por puesto de trabajo salvado (Gumble, 1994). Estas cifras demuestran claramente que se pueden obtener diferentes fines gestionando o privatizando entidades públicas. De hecho, junto a la generación de empleo y el objetivo obvio de obtener un beneficio, se puede perseguir cualquier número de objetivos políticos mediante la gestión de una empresa pública. Estos objetivos pueden residir en las políticas de competencia, regional, exterior, de defensa, cultural o medioambiental o, de hecho, cualquier propósito público concebible que pueda formar parte de una agenda política. Por esta razón, la evaluación de los resultados de una empresa pública de este tipo no es en absoluto una tarea sencilla. La dificultad radica en identificar el objetivo con respecto al cual hay que evaluar el funcionamiento de la entidad. Es aquí donde una aplicación estricta de un análisis de derecho y economía puede ser de gran importancia.

Atribución de objetivos

Uno de los desarrollos recientes más fascinantes de la economía del derecho puede describirse como un giro consciente que se aleja de las propuestas prescriptivas y se dirige a los trabajos de investigación destinados a evaluar el rendimiento real de instituciones identificables a la luz de la teoría contemporánea de las finanzas públicas. Uno de estos intentos es el denominado por sus partidarios “enfoque del rendimiento”, en el que se intenta investigar hasta qué punto las empresas públicas alcanzan realmente los objetivos que se les atribuyen en la literatura normativa. La idea subyacente es determinar la “mejor práctica” de una empresa concreta y evaluar a otras empresas públicas del mismo sector con respecto a esa mejor práctica. Esta entrada critica el enfoque de las mejores prácticas y ofrece una teoría alternativa basada en la elección pública. El enfoque de las mejores prácticas implica un análisis del rendimiento que se desarrolla en cuatro etapas. Henry Tulkens, uno de los principales investigadores que apoyan este enfoque, describe las etapas de la siguiente manera:

1. especificar explícitamente el objetivo o los objetivos atribuidos a las empresas públicas
2. proporcionar una justificación convincente de los objetivos seleccionados
3. traducir cada uno de estos objetivos en términos de indicadores observables y, preferiblemente, medibles
4. idear métodos que permitan establecer la comparación entre los valores observados de dichos indicadores y los valores que corresponden a un cumplimiento completo del objetivo correspondiente. (Tulkens, 1986, p. 430)

Aunque el enfoque de la evaluación del rendimiento de las empresas públicas es sin duda una mejora del trabajo normativo, como afirman con razón Marchand et al. (1984), el enfoque específico sugerido puede caracterizarse como un conflicto entre la técnica y el propósito. Si el propósito es investigar hasta qué punto la economía normativa de las empresas públicas habla de instituciones identificables en términos de detectar las prioridades establecidas normativamente en el curso del rendimiento real de estas instituciones, ese propósito de investigación es epistemológico y probablemente no haya ningún punto de desacuerdo entre el presente autor y los investigadores que apoyan el enfoque del rendimiento. Si, por el contrario, se utilizan los criterios atribuidos para la evaluación de las empresas analizadas en lugar de la teoría de la que se derivan, se sugiere que la técnica y el propósito están en desacuerdo.

Sin duda, Tulkens es consciente del problema que se plantea aquí. Escribe: “De hecho, probablemente habría que distinguir entre los objetivos atribuidos a las empresas públicas por el economista, cuando desarrolla su análisis, y los atribuidos a dichas empresas por la sociedad cuando ésta los establece” (ibíd., p. 431, énfasis original). La posibilidad de que exista un conjunto de valores sostenidos por la profesión de economista y otro sostenido en la sociedad, aunque quizás sea descriptivo de la profesión, parece estar en desacuerdo con la economía del bienestar recibida.

Se plantea entonces la cuestión de si la mera atribución de objetivos políticos con respecto a los cuales deben evaluarse las empresas públicas puede sustituirse por un análisis de base teórica que conduzca a la determinación de sus (conjuntos de) objetivos. De nuevo, la cuestión es abordada explícitamente por el propio Tulkens:

“Una implicación para nuestros propósitos… es que se pueden atribuir a las empresas públicas objetivos muy diferentes a los anteriores, como por ejemplo la maximización de la remuneración de los directivos, o la maximización de la remuneración de los trabajadores. Si el término de rendimiento sigue aplicándose correctamente en esta perspectiva puede dejarse a la semántica; pero una cuestión metodológica válida que se plantea con ello es la de idear métodos estadísticos apropiados para probar hasta qué punto esas hipótesis de comportamiento “positivas” pueden apoyarse en las pruebas. Esto debe hacerse en gran medida a lo largo de las mismas etapas que las que se esbozan al principio para el enfoque del rendimiento.” (Ibid.)

¿Las mejores prácticas son realmente buenas?

Algunos de los problemas que surgen en el curso de los análisis de rendimiento del tipo descrito anteriormente pueden resumirse de forma sucinta y algo provocativa en las siguientes cinco proposiciones, cada una de las cuales irá seguida de una explicación.

Finalidades Específicas

La proposición aquí es que los objetivos atribuidos al funcionamiento de las empresas públicas (véase también el
“enfoque familiar”) no reflejan la(s) finalidad(es) específica(s) de las empresas públicas; son más bien objetivos generales de política económica.

Para poder analizar los resultados de empresas públicas concretas, como los ferrocarriles o las oficinas de correos, es evidente que hay que definir los objetivos de política de estas empresas públicas. En un caso particular (Pestieau, 1987), este problema se resuelve atribuyendo los supuestos objetivos de política pública general a las empresas públicas concretas. Se dice que estos objetivos (en el caso que nos ocupa) son la eficiencia, la equidad, el equilibrio financiero y los objetivos macroeconómicos. A efectos de este argumento, no es importante qué conjunto concreto de objetivos de política general se atribuye a la empresa pública. Sin embargo, el principio de atribución plantea dudas. Si todas las diferentes instituciones responsables de un gobierno se consideran una familia, Pestieau se siente justificado al sugerir que todos los miembros de la familia tienen los mismos objetivos comunes y se dedican a las mismas actividades (lo cual es un non sequitur); es decir, se considera que todos los organismos gubernamentales suscriben esencialmente el mismo conjunto de objetivos de política pública. Esta es una suposición muy curiosa.

Todas las numerosas instituciones que componen el Estado son, de hecho, muy diferentes; pueden alcanzar diferentes propósitos con distinta facilidad. Por lo tanto, cabe esperar una división del trabajo entre las distintas instituciones gubernamentales. Las empresas públicas son instrumentos únicos de política económica, ya que permiten a los gobiernos participar en los mercados y, por tanto, lograr resultados específicos que no se pueden alcanzar mediante un comportamiento gubernamental no mercantil. Mientras que los instrumentos típicos de la política económica pueden afectar a la actividad económica en términos generales, las empresas públicas pueden dirigirse a fines concretos, a zonas geográficas específicas o incluso a puntos geográficos concretos, a grupos demográficos o étnicos específicos o a otros problemas políticos o sociales específicos que, por una u otra razón, se consideran dignos de atención política. Ante esta desconcertante diversidad, no es posible (casi) nunca asignar o atribuir objetivos a las empresas públicas en general, y menos a priori. Para cada caso particular, los objetivos de la empresa pública en cuestión tienen que establecerse empíricamente mediante la realización de un procedimiento de tres pasos: (i) un análisis de la estructura de la empresa pública, (ii) un análisis de su rendimiento revelado, y (iii) un análisis de la interacción entre el enfoque de la propia empresa para dar cuenta de su rendimiento y la reacción de sus mandantes a esa cuenta.
Es necesario analizar la estructura (o la forma) de la institución, porque la constitución de la empresa revela las intenciones y los propósitos de sus fundadores. Las evaluaciones del rendimiento deben analizarse en función de todos los criterios que la propia empresa y sus mandantes consideren pertinentes para describirlo. El proceso de justificación de este rendimiento en términos de cómo la empresa informa sobre su rendimiento y cómo los directores, abierta o tácitamente, reaccionan, revelará y señalará aquellos criterios de evaluación del rendimiento que pueden ser utilizados por los economistas que quieran emprender un estudio de rendimiento.

La eficiencia no es (casi) nunca en sí misma un objetivo político de una empresa pública. Es poco probable (pero no imposible) que podamos encontrar una empresa pública con una función de producción esencialmente igual a la de una empresa privada que funcione con eficiencia

La eficiencia no es un objetivo de la empresa privada. ¿Por qué entonces deberíamos esperar que la eficiencia sea un objetivo para los empresarios públicos? ¿Y qué se supone que significa “eficiencia” en ese contexto? La eficiencia no es un objetivo, es una condición para alcanzarlo. Mientras que las empresas privadas pueden describirse generalmente como gestionadas para maximizar el valor actual neto de la empresa, esto no tiene sentido para las empresas públicas. En las sociedades democráticas, los derechos de propiedad de las empresas públicas cambian de manos con frecuencia (y regularmente) con el cambio de gobierno, y los propietarios se describen mejor como arrendatarios. Dado que las empresas públicas son herramientas bastante flexibles, tienden a utilizarse para todo tipo de objetivos a corto plazo, de los cuales al menos algunos no deben ser discutidos públicamente. Por ejemplo, una empresa pública de ferrocarriles, aparte de su misión obvia de transporte de pasajeros y mercancías, desempeña un papel en la planificación y el desarrollo regional y local, en la política tecnológica, en la política europea e internacional, en las políticas frente a sectores específicos como la agricultura y la minería, etc. La lista de posibles objetivos es inagotable. Es típico de una empresa pública que su misión básica, como el ferrocarril o el servicio postal, tenga que cumplirse a un nivel aceptable, donde la aceptabilidad se determina políticamente. El margen de maniobra restante puede entonces completarse con la discreción política. Por lo tanto, una empresa pública debe ser llamada “operada eficientemente” si el espacio restante para la política discrecional se utiliza eficientemente. La definición de eficiencia de la empresa pública puede entonces enunciarse en la conocida forma de Pareto: no se podría alcanzar ningún otro objetivo sin comprometer ningún otro objetivo (abierta o tácitamente) perseguido. El rendimiento de una empresa de este tipo, por tanto, debe juzgarse en función de la consecución de esos objetivos, con sujeción a la restricción de la satisfacción. Como es evidente, el enfoque del rendimiento seguido por Pestieau, Tulkens y otros sólo se ocupa de lo que aquí se ha denominado “la restricción de satisfacción”.

Los indicadores de rendimiento sugeridos hasta ahora no reflejan el objetivo o los objetivos de la gestión de una empresa pública

En principio, cualquier gobierno tiene la opción de gestionar una empresa pública como si fuera una empresa privada. Este principio tiene excepciones. Como ya se ha señalado, el propietario público de una empresa pública lo es sólo durante un periodo de tiempo definido; tiene el derecho de uso, pero no de propiedad completa. Sin embargo, el horizonte temporal puede extenderse más allá de los cuatro o cinco años que solemos asociar a los mandatos de los gobiernos elegidos democráticamente. Incluso a nivel federal, un partido bien puede esperar estar en el cargo durante dos mandatos. En los gobiernos locales y estatales, los mandatos mucho más largos suelen ser la norma. Cuando varios organismos públicos comparten la titularidad, pueden resultar horizontes temporales mucho más largos por la necesidad de acordar una política común. En estas circunstancias, los gobiernos tienen la opción de utilizar las empresas públicas como fuente de ingresos. Entonces, la diferencia entre una empresa pública y una empresa privada comparable podría consistir únicamente en la duración del horizonte de planificación. Cuanto más largo sea el horizonte de planificación del gobierno democrático, menor será la diferencia. Sin embargo, cuanto menor sea la diferencia entre los objetivos de una empresa pública y los objetivos comunes de una privada, más probable será que encontremos pocas dificultades para estimar sus funciones de producción. Las empresas públicas dirigidas con ánimo de lucro como fuente de ingresos son las mejores candidatas para el enfoque de rendimiento sugerido por Marchand et al. (1984).

Curiosamente, rara vez observamos que los gobiernos sigan esta estrategia, aunque hay importantes excepciones. Esta elección revela una preferencia. Los servicios políticos discrecionales específicos prestados por las empresas públicas son obviamente más importantes que los ingresos que alternativamente podrían obtenerse. Los ingresos a los que se renuncia suponen entonces una pista importante para la evaluación de los resultados de una empresa pública. Las políticas que se llevan a cabo al gastar la renta de la empresa pública (la renta es igual a los beneficios a los que se renuncia) son extrapresupuestarias y, por tanto, escapan al escrutinio parlamentario y al debate público. Reconstruir la función política de una empresa pública mediante el enfoque de las preferencias reveladas y, a partir de esta función, evaluar el rendimiento de la empresa es una tarea importante para los economistas políticos. Para estimar la renta de la empresa pública así dejada de percibir, la empresa pública operada eficientemente para obtener beneficios se convierte en un punto de referencia esencial. Aquí reside otra importante aplicación de la técnica diseñada por Marchand et al.

Las privatizaciones no son irracionales

Uno de los fenómenos más característicos de la actualidad de las empresas públicas es la oleada casi universal de privatizaciones. Aunque las privatizaciones adoptan muchas formas diferentes, el fenómeno debe considerarse claramente como una forma particular de dirigir los negocios públicos. Curiosamente, el enfoque del rendimiento no se pronuncia a la hora de explicar las privatizaciones. Pierre Pestieau (1987) da la impresión de que la actual oleada de privatizaciones de empresas públicas es en cierto modo un signo de política irracional. El enfoque de los derechos de propiedad de la teoría de la empresa pública, tal y como se ha esbozado anteriormente, no está de acuerdo con esa opinión. Como se ha señalado, el propietario público de una empresa pública no controla todo el conjunto de derechos de propiedad, sino que se limita principalmente al uso de la empresa. Al final de su mandato, el gobierno actual tiene que entregar la empresa a su oponente político. Sólo hay una manera de evitar que esto ocurra y de captar al mismo tiempo una parte sustancial del valor de la empresa: la privatización. Al vender una empresa pública, el gobierno actual puede capturar hasta la totalidad de los beneficios de una empresa gestionada de forma eficiente.

Este movimiento político tiene tres aspectos:
1. los ingresos futuros se transfieren al presente; de ahí que las privatizaciones sean equivalentes a la emisión de bonos (véase Wagner, 1977, para un desarrollo completo de este argumento)
2. el propietario actual es el último que puede utilizar la empresa pública como instrumento político; a menudo, el propio proceso de privatización está extremadamente implicado y cargado de objetivos políticos
3. el poder político del oponente se ve reducido al bloquear su acceso a la empresa pública en el futuro.

Visto desde esta perspectiva, no hay nada irracional en la privatización de las empresas públicas en el contexto de una visión político-económica del empresariado público.

La evaluación sin una teoría basada en el comportamiento

La proposición aquí es que la evaluación de los resultados de las mejores prácticas equivale a medir sin una teoría político-económica basada en el comportamiento.

A menos que existan circunstancias políticas idénticas, no es probable que la mejor práctica de una empresa (pública) sea la mejor práctica de otra. Las empresas públicas son instrumentos específicos de política económica, y sus funciones objetivas sólo pueden construirse tras un cuidadoso análisis de su estructura de derechos de propiedad y de las intenciones de sus propietarios políticos mediante el enfoque de las preferencias reveladas. Un análisis del rendimiento de una empresa pública no es posible sin una teoría que explique el rendimiento político de estas empresas. Los criterios de rendimiento, por tanto, no pueden tomarse del discurso económico o de la observación de las empresas privadas que operan en sectores similares. Criticar a una empresa pública por no elegir la técnica más avanzada (la mejor práctica) equivale a ridiculizar a un cazador con arco y flecha por no utilizar un rifle. Al cazador le hará gracia, o algo peor, ya que ve con desacato a los colegas que abaten al ciervo a distancia en lugar de dar al animal una oportunidad justa. Del mismo modo, la forma en que las empresas públicas prestan sus servicios es a veces tan importante como el propio servicio. Las empresas públicas sirven para múltiples propósitos, y la multiplicidad de propósitos sirve ciertamente para encubrir mucha holgura. Por eso son importantes los análisis de rendimiento. Sin embargo, sólo tienen sentido si se basan en una teoría realista de la empresa pública. Dicha teoría es la condición previa para derivar los criterios de rendimiento, en los que, a su vez, debe basarse el análisis de rendimiento. Las “mejores prácticas” no cumplen esa norma.

Las empresas públicas producen bienes públicos y privados

Hace aproximadamente un siglo, las empresas públicas todavía se lanzaban y emprendían principalmente para contribuir a los ingresos públicos en muchos países europeos. Siguiendo una tendencia iniciada después de la Primera Guerra Mundial, los ingresos fiscales son cada vez más importantes que los no fiscales. Hoy en día, los beneficios de las empresas públicas son una fuente menor de ingresos públicos. Desde un punto de vista estrictamente presupuestario, las empresas públicas son hoy a menudo más importantes por los ingresos fiscales que generan que por los ingresos no fiscales que proporcionan en forma de beneficios y, a veces, también de tasas. Hoy en día, los estatutos de las empresas públicas exigen a menudo toda una serie de objetivos diferentes a la búsqueda de beneficios. En Alemania, existe incluso una escuela de expertos en economía de las empresas públicas que rechaza explícitamente la idea de la búsqueda de beneficios para las empresas públicas y, en su lugar, se adhiere a la noción de “Gemeinwohl” como descripción adecuada de sus actividades, situando así a toda la industria de las empresas públicas en el sector no lucrativo.

Un punto de vista teórico

Al tratar de sugerir una técnica adecuada para analizar el rendimiento de las empresas públicas así descritas, tenemos que contar con los muchos y diferentes propósitos que los gobiernos tratan de perseguir con ellas. Como la discusión anterior puede haber sugerido, la definición de la finalidad de las empresas públicas es principalmente negativa. Es más fácil caracterizarlas en términos de los propósitos a los que explícitamente no se sugiere que sirvan, en lugar de establecer con precisión cuáles son los propósitos que se supone que deben cumplir. Esta puede ser una situación deplorable desde el punto de vista del análisis económico, pero no podemos rechazar de plano la posibilidad de que la aparente imprecisión de los fines de las empresas públicas en la mayoría de las sociedades democráticas sea la razón misma por la que ocupan un papel tan destacado y creciente en muchas economías, a pesar de los programas de privatización. La implicación para los intentos de evaluar el rendimiento de las empresas públicas es que hay que encontrar una técnica de análisis del rendimiento que pueda servir de envoltura para los propósitos difusos que cumplen las empresas públicas. En lugar de establecer claramente criterios de rendimiento extraídos de la economía del bienestar aplicada y atribuirlos a las empresas públicas, puede ser preferible una técnica que parta de la propia empresa pública e intente obtener una imagen cada vez más precisa del conjunto difuso de objetivos perseguidos. Aunque este procedimiento de evaluación puede ser menos sencillo que el enfoque de Marchand et al., la esperanza es que acabe siendo más esclarecedor a la hora de decirnos qué hacen realmente las empresas públicas, cómo lo hacen y lo bien que lo hacen.

El punto de partida teórico básico de este enfoque fue introducido por Mancur Olson en una conferencia de la Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER) en 1973 dedicada a la medición del rendimiento económico y social (Olson, 1973). El punto de partida de Olson es la sugerencia de que “los gobiernos son, tanto de hecho como por reputación, generalmente ineficientes, y que esto se debe principalmente a que tratan con bienes colectivos y externalidades” (ibid., p. 359). Hay que destacar desde el principio que Olson se refiere explícitamente a la “(in)eficiencia técnica”. Su noción de eficiencia debe considerarse en el contexto de, por ejemplo, la literatura sobre las funciones de producción, y no en el sentido en que la utilizan miembros de la escuela de Chicago como George Stigler. (Véase el intercambio sobre la ineficiencia X de Stigler, 1976, y Leibenstein, 1978). Esta elección de conceptos de eficiencia implica que la producción pública, incluso cuando sus métodos han demostrado ser ineficientes por no alcanzar la frontera de posibilidades de producción, puede no ser mejorable en el sentido de Pareto porque no se conoce ninguna alternativa mejor que pueda aplicarse fácilmente. En términos de un enfoque de costes de transacción, esto implica que la producción pública, incluso cuando se demuestra que es técnicamente ineficiente según los enfoques de análisis de rendimiento, puede seguir siendo eficiente porque no es mejorable, ya que los costes de transacción que implica este proceso de producción en particular son prohibitivos al hacer inviable la internalización de las externalidades.

¿A qué ámbitos de la producción pública se refiere Olson? Sus ejemplos incluyen la ley y el orden, la defensa, la investigación básica y el control de la contaminación (Olson, 1973, p. 359), áreas que forman el nuevo dominio primario de las empresas públicas en contraposición a las pasadas industrias de chimeneas. Hace ya unos 40 años que Olson hizo esta sugerencia, las empresas públicas se alejan cada vez más de la producción de bienes meramente privados y prosperan cuando contribuyen a la producción de externalidades positivas y bienes públicos, una contribución que a menudo se hace como subproducto de la producción tradicional. Los laboratorios de investigación con efectos secundarios para la defensa, los ferrocarriles de pasajeros que sustituyen al transporte en automóvil y las universidades que contribuyen a la investigación básica son todos ellos casos que marcan el espíritu empresarial público al que se aferran todos los Estados occidentales, independientemente de los programas de privatización en los que puedan estar comprometidos.

La ineficacia inherente a la que apuntaba Olson es inevitable porque es inherente a la propia definición de un bien público. Estas ineficiencias son de dos tipos. En la medida en que no se puede excluir a nadie del consumo del bien, las verdaderas preferencias por la provisión del bien público son difíciles de establecer. Por lo tanto, al evaluar el rendimiento de la producción pública, nunca sabemos si se está produciendo demasiado o muy poco. La segunda fuente de ineficiencia es más difícil de manejar. Incluso cuando los gobiernos proporcionan demasiado poco o demasiado de un determinado bien público, pueden hacerlo de forma perfectamente eficiente en términos de alcanzar la frontera de posibilidades de producción. La condición de juntar el consumo implica que el cálculo marginal se rompe y que la medición de los productos se vuelve inviable. Como dice Olson “Las mismas características de un bien colectivo que lo convierten en un tipo del que no se puede excluir a los no compradores, también lo convierten en un tipo del que la producción no está en forma de unidades divisibles que puedan contarse fácilmente” (ibíd., p. 362).

Dado que la evaluación del rendimiento de la producción pública requiere la atribución de algunos valores a la producción, los analistas del rendimiento se enfrentan a un grave dilema:

“El cliente [que demanda un bien privado] está en condiciones de estimar el valor para sí mismo de un suministro adicional de servicios de una empresa porque puede experimentar con diferentes niveles de compra. Su estimación del valor del bien aparece en los ingresos marginales que recibe la empresa. En cambio, en el caso de un bien colectivo que va simultáneamente a muchos individuos, el consumidor individual no puede tomar más o menos para ver cómo afecta eso a su bienestar.”

Esta segunda dificultad nos deja con el dilema de que las funciones de producción para los bienes públicos y las externalidades no pueden establecerse y la producción no puede evaluarse en términos de eficiencia técnica (ibíd., p. 405). Como esto también será cierto cuando las empresas públicas se dediquen simultáneamente a la producción conjunta de bienes privados y públicos, habrá que idear un enfoque diferente.
Aunque el punto de Olson es extremadamente importante y muy básico, no conduce inmediatamente a soluciones listas para mejorar la eficiencia de la producción del sector público. Sus propias sugerencias (la fijación de precios selectiva y experimental y los controles al contado) podrían ayudar en ocasiones, pero si se utilizaran sistemáticamente probablemente invitarían a respuestas ineficientes por parte de la institución pública así controlada (véase Peirce, 1977). No es de extrañar que no se llegara a un acuerdo en la conferencia del NBER, y el importante documento de Olson parece no haber tenido mayores consecuencias hasta ahora. Afortunadamente, una vertiente completamente diferente de la literatura económica se ha desarrollado hasta el punto de poder relacionarse con el enfoque de Olson.

Mejorar el rendimiento cuando los objetivos son vagos

La economía de las empresas públicas y de las administraciones públicas ha recibido tradicionalmente la atención de los teóricos de las finanzas públicas. Se solía formar a los estudiantes en métodos para evaluar el rendimiento de las instituciones públicas y garantizar la eficiencia administrativa. Las finanzas públicas se desarrollaron como una disciplina separada de la economía política porque su objeto de estudio, el funcionamiento de las instituciones estatales, requería una combinación de teoría económica y el arte de la gestión y la contabilidad públicas. Tras la revolución keynesiana, las aplicaciones del paradigma keynesiano se convirtieron durante un tiempo en el foco principal de la investigación sobre finanzas públicas. La desvinculación resultante entre la disciplina y su objeto de estudio produjo un vacío que aún no se ha llenado satisfactoriamente en términos de economía política moderna. Dado que la disciplina no atendía una necesidad práctica, tuvo que surgir un sustituto. En Alemania, Ludwig Mülhaupt y sus alumnos desempeñaron un papel importante en el establecimiento de la nueva subdisciplina de la “öffentliche Betriebswirtschaftslehre” (economía de gestión pública). La esencia de este enfoque es fácilmente enunciable. Para mejorar el rendimiento de las instituciones públicas, hay que aplicar técnicas modernas de gestión. Las mismas técnicas que han demostrado ser valiosas para hacer que las empresas sean más eficientes deberían también ayudar a las instituciones públicas a alcanzar sus objetivos de forma más eficaz. Esta proposición plantea la cuestión central del trabajo realizado por Günther E (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma online de ciencias sociales y humanidades). Braun (1988).

¿Cuáles son los objetivos de las instituciones públicas en comparación con las corporaciones privadas?

Los estudios de Braun están organizados en seis capítulos. Un primer capítulo muy breve introduce el tema y resume la estructura del libro. El capítulo 2 analiza el programa de investigación de la economía de la gestión pública. El capítulo 3 introduce la metodología de los estudios comparativos y el capítulo 4 ofrece una visión general de los análisis comparativos de objetivos. El capítulo 5 describe en profundidad el estudio empírico y el capítulo 6 extrae las conclusiones sobre la posibilidad de utilizar las metodologías de planificación desarrolladas para las empresas en las instituciones públicas. El espectro de instituciones públicas analizadas abarca desde organizaciones de investigación aplicada como la Bundesgesundheitsamt (Oficina Federal de Salud), el Bundesinstitut für Berufsbildung (instituto federal encargado de investigar la formación profesional), la Gesellschaft für Mathematik und Datenverarbeitung y el Instituto Hahn-Meitner (encargados de investigar la informática y la física nuclear, respectivamente), hasta el Departamento Federal de Agricultura, la Cancillería del Estado de Renania-Palatinado y varias oficinas municipales de asistencia social de Renania del Norte-Westfalia. Por muy variadas que sean estas instituciones, tienen dos características relacionadas en común: son públicas y sus objetivos son vagos. La vaguedad de estos objetivos se establece en todo momento y se detalla en 13 hipótesis, corroboradas en gran medida, a excepción de la hipótesis 2. Estas hipótesis son las siguientes

1. cuanto más se dedique una agencia a producir bienes públicos, menos precisos serán sus objetivos
2. cuanto más se relacionen los objetivos con la tecnología y las ciencias naturales, más precisos serán. Esta es la hipótesis que no se ha podido corroborar; los objetivos relacionados con la tecnología y las ciencias naturales son tan vagos como los relacionados, por ejemplo, con la política social;
3. cuanto más amplio sea el menú de programas del nivel jerárquico superior, menos precisos serán sus objetivos
4. cuanto más amplio sea el programa de servicios de una oficina municipal, menos precisos serán sus objetivos
5. cuanto más amplio sea el programa de servicios de un organismo burocrático, menos precisos serán sus objetivos
6. cuanto más alto sea el nivel jerárquico externo en el que opera una institución, menos precisos serán sus objetivos
7. cuanto más alto sea el nivel jerárquico interno, menos precisos serán sus objetivos
8. cuanto más profesionalizada esté una organización, más precisos serán sus objetivos
9. cuanto más cerca esté una institución pública de otros actores del sistema político, menos precisos serán sus objetivos. Los otros actores pueden ser diversos grupos de presión, organismos de control, instituciones competidoras, etc;
10. cuanto más involucrados estén los participantes externos en la toma de decisiones, menos precisos serán sus objetivos
11. cuanto más a largo plazo y/o estratégica sea la orientación de una organización, menos precisos serán sus objetivos
12. cuanto más sirvan los objetivos como dispositivos integradores o de relaciones públicas, menos precisos serán; y
13. cuanto menos se relacionen los objetivos con problemas, programas o proyectos, menos precisos serán.

Las hipótesis 3, 6 y 8 no han podido ser comprobadas sistemáticamente con el material disponible.

El profesor Braun utiliza estos resultados para indicar dónde y hasta qué punto se pueden probar las técnicas de planificación empresarial en las organizaciones del sector público. Obviamente, cuanto más precisos sean los objetivos de las organizaciones del sector público, más aplicables serán esas técnicas de planificación. Por otro lado, se pueden utilizar técnicas de planificación más suaves cuando los objetivos son necesariamente vagos. El autor tiene cuidado en señalar que sería un error insistir en definiciones más precisas de los objetivos cuando la vaguedad puede ser inherente y funcional para las organizaciones del sector público. La propia aplicación de las técnicas empresariales en las organizaciones del sector público puede ser un ritual político, y los beneficios del ejercicio deben considerarse desde esta perspectiva (Braun, 1988, cap. 6, § III). Los estudios de rendimiento encargados por las autoridades públicas pueden servir a veces para un propósito similar.

Tanto el estudio teórico de Olson como el empírico de Braun apuntan en la misma dirección. Los objetivos de las instituciones públicas suelen ser vagos y no se expresan fácilmente en términos de la teoría recibida de la empresa. La producción de externalidades y bienes públicos es una función importante de las instituciones públicas, que a menudo se persigue paralelamente a la producción de bienes y servicios privados. Por regla general, el rendimiento de las instituciones públicas no puede evaluarse con los mismos métodos utilizados para las empresas privadas. La excepción a esta regla es el caso en el que una empresa pública se gestiona explícita y exclusivamente como fuente de ingresos para el erario público. Aunque los objetivos de las instituciones públicas parezcan vagos y difusos, porque no pueden expresarse en términos claros y sencillos, sí pueden establecerse con la suficiente claridad para que el analista pueda evaluar el rendimiento de la institución. Aunque en última instancia esta afirmación sólo puede defenderse señalando un análisis de rendimiento exitoso sobre el que se pueda llegar a un acuerdo, el procedimiento gradual desarrollado en la siguiente sección puede servir al menos para indicar lo que puede esperarse del enfoque alternativo que aquí se sugiere.

Análisis de rendimiento: establecer lo que hacen las instituciones públicas y lo bien que lo hacen

Antes de poder discutir la cuestión de lo bien que funcionan las instituciones públicas, tenemos que estar seguros de lo que intentan conseguir los responsables de estas instituciones. La tarea principal de un análisis de rendimiento es, por tanto, el establecimiento de los objetivos de la institución pública analizada; esta tarea es difícil porque, como hemos visto, estos objetivos suelen ser vagos.
El punto de partida del análisis es la suposición de que las instituciones públicas funcionan eficazmente en el sentido de Pareto. Esta suposición no contradice el supuesto de Olson de que las instituciones públicas están plagadas de ineficiencia técnica. La suposición sólo implica que, dados los objetivos que se persiguen, el modo de funcionamiento de esa institución no es mejorable porque no se conoce ninguna alternativa mejor que pueda aplicarse fácilmente. De esta suposición central se desprende que podemos analizar la estructura de una institución pública para derivar los objetivos que se persiguen con ella. Por lo tanto, la primera parte del análisis del rendimiento implica un análisis de la estructura de la institución cuyo rendimiento se va a investigar.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Análisis de la estructura

La pregunta central a la que hay que responder con un análisis de la estructura es la siguiente: ¿qué objetivos pueden realizarse eficazmente dada la estructura imperante de la institución o, alternativamente, la asignación de los derechos de propiedad? El análisis procede en cuatro pasos:
1. ¿Quién controla los insumos y supervisa su rendimiento?
2. ¿Quién controla los productos y supervisa el rendimiento de los mismos?
3. ¿Quién supervisa el proceso de producción?
4. ¿Quién controla la composición del equipo de productores?

Dado que en una institución pública se aplica el principio de clemencia residual, no con respecto a los beneficios netos, sino con respecto a la discrecionalidad (política), la asignación de los derechos de propiedad a determinados actores cuyos intereses pueden establecerse revela los objetivos de la institución. El objetivo será tanto más polifacético cuanto más actores diferentes ejerzan derechos de propiedad diferentes. Estos objetivos discrecionales deben tomarse como los objetivos principales de la institución pública, sirviendo el objetivo expresado en la carta de la institución como restricción de satisfacción.

Análisis del rendimiento revelado de una institución

Mientras que el análisis de la estructura se dedica exclusivamente a establecer los objetivos que deben alcanzarse, el análisis del rendimiento revelado aporta información sobre ambos aspectos de la cuestión; el rendimiento revelado sirve para cuestionar o corroborar los objetivos establecidos en el análisis de la estructura, y también ofrece pistas sobre las normas de rendimiento que los actores de la institución desean que se apliquen. El análisis procede en seis pasos:
5a. muestrear y definir los objetivos revelados en los documentos y pronunciamientos de los actores autorizados de la institución estudiada;
5b. muestrear y definir los objetivos que se encuentran en los documentos y pronunciamientos no autorizados;
5c. comparar los objetivos establecidos en los pasos (a) y (b) con los establecidos mediante el análisis de la estructura;
5d. confeccionar una lista de objetivos diferenciada como sigue: d1. objetivos establecidos por ambos tipos de análisis, d2. objetivos establecidos mediante el análisis de estructura, d3. objetivos establecidos mediante el análisis de rendimiento revelado.

La lista completa se utilizará para los siguientes pasos:
6. documentar la gama de objetivos;
7. documentar el grado de consecución de los objetivos;
8. documentar la profundidad y la continuidad de los logros;
9. estimar la renta de la empresa pública y evaluar la consecución de los objetivos mencionados en términos de alcance, extensión, profundidad y continuidad frente a la renta de la empresa pública: es decir, el beneficio dejado de obtener;
10. (opcional) esbozar un escenario factible de la privatización de todas las actividades que conduzca a la totalidad de los objetivos establecidos.

Análisis de la interacción

Esta subsección trata del análisis de la interacción entre el enfoque propio de las instituciones para rendir cuentas de sus resultados y las reacciones de sus mandantes ante esa cuenta.

Las ponderaciones relativas que deben asignarse a los diferentes objetivos pueden derivarse de un análisis de la interacción entre los esfuerzos de la institución analizada para rendir cuentas de su rendimiento y las reacciones o no reacciones de los mandantes. El análisis procede de nuevo en cinco pasos:
11. analizar los nombramientos en los consejos de administración y de supervisión;
12. dar cuenta de los cambios políticos explícitos y de los cambios de objetivos entre las distintas instituciones. Los desplazamientos revelarán una insatisfacción relativa con la actuación de la institución que tiene que ceder una tarea concreta y, al mismo tiempo, una satisfacción relativa con la actuación de la institución que recibe ese encargo;
13. establecer cambios de política implícitos y turnos no discutidos ni documentados públicamente;
14. establecer las discrepancias entre el lenguaje y el comportamiento para documentar el rendimiento ceremonial
15. establecer la gama de actividades no discutidas en absoluto pero que continúan.

Se puede suponer con seguridad que estas actividades no son objeto de controversia entre el director y el agente.
Resumir las evaluaciones de rendimiento en términos de entradas y salidas Una vez que se ha dado cuenta, de la manera establecida, del rendimiento de la institución, una discusión resumida debería revelar el coste de la consecución de esta gama de objetivos en términos de la renta de la empresa pública.

A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Empresa pública

Véase la definición de Empresa pública en el diccionario.

Cambio Estructural en las Empresas Públicas

Concepto de Cambio Estructural en las Empresas Públicas en el ámbito del comercio exterior y otros afines: Proceso dirigido a mejorar sustancialmente la eficiencia productiva de las entidades paraestatales y a reorganizar financiera y tecnológicamente las actividades estratégicas y prioritarias para el país.

Revisor de Hechos: Rebecca
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También de interés para Estructura de la Empresa Pública: [rtbs name=”analisis-economico-del-derecho”] [rtbs name=”derecho-mercantil”]

Recursos

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Traducción de Empresa pública

Inglés: Public sector
Francés: Entreprise publique
Alemán: öffentliches Unternehmen
Italiano: Impresa pubblica
Portugués: Empresa pública
Polaco: Przedsiębiorstwo państwowe

Tesauro de Empresa pública

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Véase También

• Privatización
• Nacionalización
• Sector público
• Empresa privada
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