Las Sanciones Económicas

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre las sanciones económicas, también en el derecho internacional. [aioseo_breadcrumbs]

Las Obligaciones Extraterritoriales y las Sanciones Económicas

Las sanciones económicas son una característica consagrada de las relaciones internacionales regidas por el derecho internacional (DI). Aunque las diversas herramientas e iteraciones de las sanciones económicas son opcionales y discrecionales por naturaleza, se han utilizado tanto para hacer cumplir el derecho internacional como han sido medios de acción punitiva unilateral que pueden contravenir los acuerdos internacionales, incluidos los tratados y principios de derechos humanos. Así pues, las sanciones económicas pueden ser un arma de doble filo y, por lo tanto, objeto de una muy merecida investigación crítica para determinar no sólo su eficacia, sino también su legalidad y legitimidad en la práctica, debido a sus consecuencias para los derechos humanos y otras cuestiones de derecho internacional.

Obligaciones extraterritoriales en materia de derechos humanos en el contexto de las sanciones económicas

Esta sección explora las sanciones y los regímenes de sanciones en el marco de la legislación sobre derechos humanos. En particular, presenta las normas de derechos humanos pertinentes que deben aplicarse no sólo como Estados sometidos a sanciones (es decir, las dimensiones interna e individual de las obligaciones de derechos humanos), sino también, en particular, como Estados y otras partes que aplican sanciones (dimensiones colectiva y extraterritorial de las obligaciones de derechos humanos).

Definiciones y alcance

En general, una sanción en derecho internacional es una pena o castigo por desobedecer una ley u otra norma establecida. La finalidad de las sanciones puede ser sinónima de términos como amenaza, disuasión, pena, acción disciplinaria/castigo, penalización, medida coercitiva correctiva, retribución y puede adoptar la forma de embargo, prohibición, prohibición, boicot, barrera, restricción o arancel.

Más concretamente, las sanciones económicas aquí consideradas son medidas adoptadas por un Estado, o Estados, y/o sus órganos correspondientes para coaccionar a otro Estado para que se ajuste a un acuerdo internacional o a una norma de conducta, normalmente en forma de restricciones al comercio, al acceso a la financiación o a otros bienes y servicios.

Los propósitos y grados de las sanciones económicas pueden variar en su aplicación, ya sea como herramienta de presión política, como alternativa a la aplicación de medidas coercitivas o judiciales, o como otra medida coercitiva. El alcance de las sanciones económicas también puede variar ampliamente, desde las internacionales, ejercidas por el Consejo de Seguridad (CS) o la Asamblea General (AG) de la ONU, como en el caso del boicot, la desinversión y las sanciones (BDS) aplicadas contra la práctica del apartheid en el sur de África. Otra posibilidad es que el origen, el alcance y la práctica de las sanciones económicas sean regionales, impuestas por una organización regional de Estados, por otro grupo de Estados o de forma unilateral.

Las sanciones económicas también pueden ser utilizadas por las esferas centrales o locales de gobierno y sus órganos correspondientes en los ámbitos del comercio, las finanzas o la contratación pública, o incluso podrían aplicarse en iniciativas civiles con implicaciones transfronterizas, como en el caso de los movimientos populares de BDS contra situaciones ilegales, incluidas las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. Las sanciones económicas podrían aplicarse contra un Estado (o Estados) en particular, o incluso contra regiones o grupos subnacionales dentro de la jurisdicción o territorio de control efectivo de un Estado afectado, como practican las Potencias ocupantes en los territorios administrados en el caso del apagón de Internet de la India, las restricciones a la circulación y las sanciones comerciales aplicadas en Cachemira, o los diversos cierres, confiscaciones de ingresos, prohibiciones de viajar y bloqueos de Israel en la Palestina ocupada.

Dentro del ámbito de las sanciones económicas, los dos tipos más comunes son las sanciones financieras y las sanciones comerciales. Las sanciones financieras implican cuestiones y transacciones monetarias. Más concretamente, las sanciones financieras pueden adoptar la forma de bloqueo de los activos gubernamentales mantenidos en el extranjero; limitación del acceso a los mercados financieros; y restricción de préstamos y créditos, transferencias internacionales de dinero, venta y comercio de propiedades en el extranjero; y/o congelación de la ayuda al desarrollo. Las sanciones comerciales restringen las importaciones y exportaciones hacia y desde el país objetivo. Estas restricciones pueden ser globales, como fue el caso de las sanciones contra Irak (1990-2003), o selectivas, restringiendo sólo determinados productos básicos relacionados con un conflicto comercial más específico.

Las sanciones financieras y comerciales pueden solaparse significativamente, sobre todo en el caso de las sanciones globales. Por ejemplo, cuando se pueden congelar los activos extranjeros y bloquear el acceso a nuevos fondos, los gobiernos no podrían pagar las importaciones, lo que afectaría al comercio, incluidas las importaciones de bienes esenciales para el disfrute de los derechos humanos a la salud y/o a una alimentación adecuada. También pueden coincidir otros tipos, como las sanciones de viaje; las sanciones militares, que afectan a las actividades militares y al comercio de material (este término, en el uso inglés, se refiere únicamente a los suministros militares); las sanciones diplomáticas; y las sanciones culturales, que abarcan los intercambios artísticos, educativos y deportivos. Éstas pueden formar auxiliares o subcategorías de sanciones económicas cuando se aplican simultáneamente con sanciones comerciales y financieras. (Véase más adelante la sección sobre sanciones accesorias).

Legalidad y legitimidad de las sanciones económicas

Aquí se examinará el papel del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en este ámbito, otras autoridades sancionadoras y los regímenes sancionadores unilaterales.

Rol del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene el mandato basado en la Carta de las Naciones Unidas y la “responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales” (Carta de las Naciones Unidas (UNC), art. 24). En el marco de su autoridad, el Consejo de Seguridad de la ONU dispone de varias medidas correctivas, además de la autoridad vinculante de sus resoluciones, para instar a los Miembros de la ONU y a otros Estados a que adopten medidas eficaces, individual o conjuntamente, para poner fin a una situación ilegal, incluso mediante la imposición de sanciones. A partir de 2021, el Consejo de Seguridad de la ONU mantiene 14 regímenes de sanciones, mientras que todos ellos, excepto 2, coinciden con otras iniciativas diplomáticas manifiestas, incluidas las negociaciones directas.

La base de las sanciones de la ONU según el derecho internacional se deriva del Capítulo VII de la Convención de las Naciones Unidas. Su artículo 41 cubre las medidas coercitivas que no implican la fuerza armada. El Consejo de Seguridad de la ONU puede decidir qué medidas deben adoptarse para hacer efectivas sus decisiones y puede pedir a los Miembros de la ONU que apliquen dichas medidas.

Aunque no se refiere explícitamente a “sanciones”, el artículo 41 contiene una lista ilustrativa de medidas sancionadoras específicas, a saber, “la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de los medios de comunicación ferroviarios, marítimos, aéreos, postales, telegráficos, radiofónicos y de otro tipo, y la ruptura de las relaciones diplomáticas”. El mismo artículo permite otras medidas no sancionadoras, como el establecimiento de un fondo de compensación, como la Comisión de Compensación de la ONU tras la invasión iraquí de Kuwait, que se financió efectivamente mediante una sanción económica (confiscación) de los ingresos petrolíferos de Irak.

Los regímenes de sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU se han institucionalizado, diversificado y focalizado bien a lo largo de más de 55 años de funcionamiento. Al hacerlo, el Consejo de Seguridad de la ONU ha fundamentado las medidas eficaces en las obligaciones internas, individuales, colectivas y extraterritoriales de los Estados en virtud del derecho internacional, el derecho internacional humanitario, el derecho penal y las normas imperativas, incluido el deber de no reconocimiento de una situación creada por el uso ilegal de la fuerza u otras infracciones graves del ius cogens, según amplia literatura.

Los Estados y sus órganos constitutivos tienen obligaciones extraterritoriales positivas de “poner fin a situaciones ilegales” en virtud del derecho internacional, incluido el de “garantizar el respeto” del derecho internacional humanitario (G4, art. 1), mantener las obligaciones erga omnes y en virtud de los tratados del DIDH. La Corte Internacional de Justicia, en su Opinión Consultiva de 2004 sobre la construcción de un muro en los territorios palestinos ocupados, reiteró que la situación ilegal ha dado lugar a “la obligación de no prestar ayuda o asistencia para mantener la situación creada por dicha construcción”. La Corte Internacional de Justicia recordó en 2004 que, en el contexto de la guerra y la ocupación, la Convención de La Haya y los cuatro Convenios de Ginebra “incorporan obligaciones esencialmente de carácter erga omnes”. El deber de la obligación extraterritorial de no reconocimiento, no cooperación o no transacción con las partes de la situación ilegal es autoejecutable, en el sentido de que tales requisitos erga omnes son axiomáticos y no requieren resoluciones específicas del Consejo de Seguridad de la ONU para que los Estados ejerzan esta obligación extraterritorial. En tal caso, las sanciones impuestas en respuesta a un incumplimiento de las normas imperativas no serían opcionales ni discrecionales. Sin embargo, el Consejo de Seguridad de la ONU tiene el mandato especial de articular, hacer operativas y supervisar estas obligaciones como órgano de la ONU con “la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales” (UNC, art. 24). No obstante, ni el Consejo de Seguridad de la ONU es el único órgano con esa responsabilidad, ni sus acciones e inacciones en el mantenimiento de normas universales en la aplicación de sanciones son inmunes a la prueba de la integridad institucional y jurídica.

Los regímenes de sanciones de la ONU implican contramedidas que generalmente persiguen al menos uno de cinco objetivos intencionados: la resolución de conflictos, la democratización, la no proliferación, la lucha contra el terrorismo y la protección de los civiles (incluidos los derechos humanos). El Consejo de Seguridad de la ONU ha evolucionado para aplicar sanciones selectivas, en lugar de sanciones globales, ya que estas últimas han demostrado tener repercusiones humanitarias negativas.

En medio de la proliferación de regímenes sancionadores, el Secretario General de la ONU vio en 1995 la necesidad de evaluar el impacto potencial de las sanciones antes de imponerlas y de mejorar los acuerdos para la prestación de ayuda humanitaria a los grupos vulnerables (A/RES/50/60-S/RES/1995/1). Al año siguiente, un importante estudio de la ONU concluyó que “las exenciones humanitarias tienden a ser ambiguas y se interpretan de forma arbitraria e incoherente. Los retrasos, la confusión y la denegación de solicitudes de importación de bienes humanitarios esenciales provocan escasez de recursos”, y que estos efectos recaen inevitablemente “con más fuerza sobre los pobres”.

Un estudio posterior para la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA) también descubrió que los procedimientos de revisión establecidos en los diversos comités de sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU “siguen siendo engorrosos y las agencias de ayuda siguen encontrando dificultades para obtener la aprobación de suministros exentos”, y descuidan problemas mayores de violaciones comerciales y gubernamentales en forma de mercado negro, comercio ilícito y corrupción.

Otras autoridades sancionadoras

El Consejo de Seguridad de la ONU no es el único actor en el ámbito de las relaciones internacionales que ostensiblemente defiende los derechos humanos universales. La Comisión Europea (CE) y la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad han publicado una propuesta conjunta para una política de la UE sobre medidas restrictivas contra las violaciones y abusos graves de los derechos humanos en todo el mundo cometidos por entidades y personas. El nuevo Régimen Global de Sanciones de la UE en materia de Derechos Humanos, de carácter horizontal, prevé medidas como la congelación de activos, con la supervisión por parte de la Comisión Europea de las prohibiciones de viajar. Sin embargo, la nueva política no sustituiría a los regímenes de sanciones geográficas, algunos de los cuales ya se ocupan de las violaciones y abusos de los derechos humanos, la paz, la seguridad y el apoyo a la democracia y el derecho internacional. Se dirigen a personas y entidades cuyas acciones ponen en peligro estos valores, y pretenden reducir en la medida de lo posible cualquier consecuencia adversa sobre la población civil.

Cabe destacar que las comunidades, a través de sus autoridades locales, pueden actuar en conciencia de sus obligaciones erga omnes como órganos del Estado jurídicamente obligados, asumiendo la imposición de medidas económicas restrictivas a su alcance que traten de prevenir, mitigar o remediar los abusos contra los derechos humanos perpetrados extraterritorialmente. Estas acciones suelen basarse en argumentos de derecho internacional, indignación moral y/o interés nacional. Estas acciones adoptan a menudo la forma de boicot o de “resoluciones de contratación selectiva”, aplicando el deber autoejecutable de no reconocimiento, no cooperación o no transacción con las partes en situaciones ilegales, incluso cuando los órganos de su gobierno central no lo hacen. A modo de ejemplo, un foro de autoridades locales celebrado en Canoas RS, Brasil, en 2012 declaró que “…los gobiernos locales brasileños… se comprometen a realizar inversiones responsables evitando contratar con partes que apoyen o se beneficien de la ocupación, o que violen las prohibiciones relacionadas en virtud del derecho internacional”. En diciembre de 2014, otra reunión de gobiernos locales (FAMSI) reiteró su compromiso de cumplir esa misma obligación erga omnes: “Los gobiernos locales… se comprometen a realizar inversiones responsables evitando contratar con partes y no hermanándose con ciudades que apoyen o se beneficien de la ocupación, o violen prohibiciones relacionadas en virtud del derecho internacional”.

La proliferación de ejemplos de este tipo, incluidas las iniciativas ciudadanas de boicot, desinversión y sanciones, prometen formar una masa crítica o un movimiento que eleve el llamamiento popular a las partes “principales responsables” (Estados y organizaciones internacionales) para que apliquen medidas eficaces para hacer cumplir el derecho internacional que se supone que deben defender.

Regímenes de sanciones unilaterales

Nada de lo dispuesto en la Convención de las Naciones Unidas puede interpretarse en el sentido de que autoriza medidas coercitivas unilaterales, incluidas las sanciones económicas. Dichas medidas son incompatibles con los principios generales del derecho internacional y pueden violar la prohibición de injerencia en los asuntos internos de otros Estados y atentar contra su soberanía cuando no superan las pruebas de derechos humanos y derecho internacional aquí expuestas. Por ejemplo, la Asamblea General ha condenado el embargo estadounidense contra Cuba (A/RES/73/8). En esta reafirmación de la legislación vigente sobre sanciones unilaterales, ha citado explícitamente la legislación estadounidense, concretamente la “Ley Helms-Burton” de 1996, cuyas consecuencias extraterritoriales, según el preámbulo, “afectan a la soberanía de otros Estados, a los intereses legítimos de entidades o personas bajo su jurisdicción y a la libertad de comercio y navegación”. Asimismo, en 2018, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU (CDHNU) condenó por abrumadora mayoría las medidas coercitivas unilaterales, recordando que está demostrado que las sanciones económicas causan muertes, agravan las crisis económicas, perturban la producción y distribución de alimentos y medicinas, constituyen un factor de empuje que genera emigración y conducen a violaciones de los derechos humanos (A/HRC/RES/37/21). El CDHNU adoptó resoluciones similares en 2019, así como en 2020.

Prima facie, las sanciones unilaterales son incompatibles con las obligaciones extraterritoriales en virtud del derecho internacional y potencialmente perjudiciales para los derechos humanos de las personas afectadas en el/los país/es objetivo. La Declaración y el Programa de Acción de Viena, advierten a los Estados de que “se abstengan de adoptar medidas unilaterales… que creen obstáculos a las relaciones comerciales entre los Estados e impidan la plena realización de los derechos humanos enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, en particular el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bienestar, y en especial la alimentación y la asistencia médica, la vivienda y los servicios sociales necesarios… [y] afirman que la alimentación no debe utilizarse como instrumento de presión política” (A/CONF.157/23). La aplicación de sanciones unilaterales también puede invocar obligaciones extraterritoriales para evitar un impacto adverso en el disfrute de los derechos humanos en terceros países, que no son el objetivo directo, pero a los que el funcionamiento de la ley extranjera (extraterritorial) les impide atraer relaciones económicas con el país objetivo.

Obligaciones extraterritoriales

Los Estados (según la Carta de la ONU, arts. 1 y 55-56; A/59/2005) tienen el deber principal de mantener:

• la paz y la seguridad internacionales,
• el desarrollo progresivo (es decir, sostenible) y
• los derechos humanos “dentro de un concepto más amplio de la libertad”.

Las obligaciones extraterritoriales también invocan este haz indivisible de deberes simultáneos en el contexto de los regímenes de sanciones. En particular, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) no tiene limitaciones territoriales o jurisdiccionales en el ámbito de su aplicación. Mientras que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 2.1) establece la obligación de los Estados Partes de respetar y garantizar los derechos de todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción, la disposición equivalente del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales evita cualquier referencia a la “jurisdicción” o al “territorio”. Además, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales impone a todos los Estados Partes la obligación explícita de adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, para lograr la plena y progresiva realización de los derechos humanos económicos, sociales y culturales garantizados (DESC) de forma progresiva (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, arts. 11(2), 15(4) y 23). Esto significa que los Estados Partes asumen ciertas obligaciones de carácter externo o internacional, estableciendo determinadas obligaciones extraterritoriales para con las personas de otros Estados Partes en el ámbito de su conducta (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº 8 y Observación General nº 14).

Además, se puede argumentar que dicha postura estaría en consonancia con la norma del derecho internacional consuetudinario que prohíbe a un Estado permitir que su territorio se utilice para causar daños en el territorio de otro Estado, un requisito que ha adquirido especial relevancia en el derecho medioambiental internacional (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº 24) y que puede considerarse relevante también en el ámbito de la protección de los derechos humanos.

La cuestión de las obligaciones extraterritoriales plantea si los Estados, o las organizaciones internacionales (OI) que aplican las sanciones, están sujetos a obligaciones extraterritoriales en virtud de los instrumentos de derechos humanos en relación con la aplicación y los efectos de las sanciones que imponen. Otros autores han abordado la necesidad de prevenir una violación de las normas primarias (de derechos humanos) en el caso de las sanciones económicas, mientras que existe poca jurisprudencia de la adjudicación de una violación de los derechos humanos en el curso de la imposición de sanciones económicas. (Para un debate sobre la atribución de responsabilidad extraterritorial, véase  en esta plataforma digital).

Los Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales (véase más sobre los Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales en esta plataforma online) canalizan la orientación pertinente del derecho internacional que se aplica a los dilemas del comportamiento extraterritorial de los Estados y las organizaciones internacionales en todo el espectro de los derechos humanos indivisibles e interdependientes, a pesar del título específico del CEDH. Con referencia específica a las obligaciones extraterritoriales en el contexto de los regímenes de sanciones, “Sanciones y medidas equivalentes” (párrafo 22) aconseja que:

“Los Estados deben abstenerse de adoptar medidas, como embargos u otras sanciones económicas, que tengan como resultado anular o menoscabar el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales. Cuando las sanciones se adopten para cumplir otras obligaciones jurídicas internacionales, los Estados deben garantizar que las obligaciones en materia de derechos humanos se respetan plenamente en el diseño, la aplicación y la terminación de cualquier régimen de sanciones. Los Estados deben abstenerse en cualquier circunstancia de embargos y medidas equivalentes sobre bienes y servicios esenciales para cumplir obligaciones básicas.”

Esto puede considerarse que aporta la especificidad necesaria al Principio III. Obligaciones de respetar (Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, párrs. 19-21); sin embargo, la misma orientación se refiere a las obligaciones también de proteger (Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, IV, párrs. 23-26) y cumplir (Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, V, párrs. 28-29), así como obligaciones generales de atraer la cooperación internacional (Principios de Maastricht sobre las Obligaciones Extraterritoriales de los Estados en el área de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrs. 27 y 30). Mientras que el párrafo 22 se alinea con la ARSIWA (párrafo 50), también ejemplifica la dimensión preventiva de la aplicación de los derechos humanos en los actos relacionados con la abstención del daño y el diseño de medidas de sanción económica. La orientación correspondiente relacionada con las dimensiones reparadoras de la aplicación de los derechos humanos se aborda también en el apartado VI. Rendición de cuentas y recursos (Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, párrs. 36-41).

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es un instrumento normativo vinculante que prevé fácilmente las dimensiones extraterritoriales de las obligaciones estatales, al no tener limitaciones territoriales o jurisdiccionales en el ámbito de su aplicación. La relación entre las sanciones económicas y las obligaciones de un Estado participante de respetar y proteger los derechos humanos económicos, sociales y culturales (DESC) pasó a formar parte de la agenda del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) en la década de 1990, lo que dio lugar a la adopción de una Observación General (OG) sobre las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el contexto de las sanciones (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº. 8). La Observación General señalaba la creciente frecuencia de las sanciones económicas impuestas a escala internacional, regional y unilateral. Sin cuestionar la necesidad de imponer sanciones en los casos apropiados de conformidad con el Capítulo VII de la Carta u otro derecho internacional aplicable, la Observación General pretendía dar especificidad a las citadas disposiciones de la CNUDH relativas a los derechos humanos (arts. 1, 55 y 56) y, en particular, a los derechos contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha observado, a través de sus exámenes periódicos de los Estados Partes, que las sanciones económicas “a menudo causan importantes perturbaciones en la distribución de alimentos, productos farmacéuticos y suministros de saneamiento, ponen en peligro la calidad de los alimentos y la disponibilidad de agua potable limpia, interfieren gravemente en el funcionamiento de los sistemas básicos de salud y educación y socavan el derecho al trabajo” (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº 8). Como en otras situaciones de crisis, el Comité también ha advertido de los peligros que las acompañan y de las consecuencias imprevistas, como el refuerzo del poder de las élites opresoras, la aparición casi invariable de un mercado negro y la generación de enormes beneficios inesperados para las clases privilegiadas que lo gestionan, el aumento del control de los partidos gobernantes sobre la población en general y la restricción de las oportunidades de solicitar asilo o de manifestar oposición política. Aunque estos fenómenos pueden tener un origen y una naturaleza políticos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU se centró, en esa Observación General octava, en su impacto sobre los derechos humanos económicos, sociales y culturales.

Aunque las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad incluyen ciertas exenciones humanitarias, éstas no abordan, por ejemplo, los impedimentos para acceder a la educación primaria, ni prevén la reparación y el mantenimiento de infraestructuras vitales esenciales para garantizar el disfrute del agua potable, el saneamiento, una vivienda adecuada, la atención sanitaria, la seguridad social, la protección de la familia, un trabajo digno, la participación en la cultura u otros derechos humanos económicos, sociales y culturales, especialmente para los grupos de riesgo. A pesar de los numerosos estudios y evaluaciones de la ONU, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU consideró, en la Observación General octava, evidente que “en la mayoría de los casos, si no en todos, esas consecuencias no se han tenido en cuenta en absoluto o no se les ha prestado la seria consideración que merecen”.

Con respecto a las obligaciones comunes y simultáneas de los Estados en materia de derechos humanos individuales, colectivos, nacionales y extraterritoriales, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU había afirmado en su Observación General octava lo siguiente: “Del mismo modo que la comunidad internacional insiste en que todo Estado afectado debe respetar los derechos civiles y políticos de sus ciudadanos, ese Estado y la propia comunidad internacional deben hacer todo lo posible para proteger al menos el contenido básico de los derechos económicos, sociales y culturales de los pueblos afectados de ese Estado”. Este comentario se alinea con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que obliga a los Estados Partes a “adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos….” (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 2.1).

Esta obligación, al igual que ocurre con el DIDH en general, se aplica en todas las circunstancias -incluidos los estados de emergencia, conflicto, ocupación y guerra- y, aunque las sanciones económicas no deben impedir que las autoridades estatales o subnacionales obligadas cumplan sus obligaciones fundamentales en materia de derechos humanos económicos, sociales y culturales, ninguna parte responsable debe impedir los principios de aplicación primordiales de aplicar el máximo de los recursos disponibles o la realización progresiva del DIDH. Aunque alcanzar esa fórmula bajo sanciones puede resultar difícil, tanto la imposición de sanciones económicas como las respuestas a las mismas deben garantizar que los responsables eviten causar daños a la población civil, incluidos los castigos colectivos prohibidos por el derecho internacional humanitario (G4, arts. 33, 53 y 68) y/o la violación de los derechos humanos no derogables (PIDCP, arts. 4-6).

Las CG posteriores han dado especificidad a las obligaciones extraterritoriales en virtud del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales relacionadas con las sanciones. En particular, la OG14 sobre el derecho a la salud aconseja que los Estados Partes “deben abstenerse en todo momento de imponer embargos o medidas similares que restrinjan el suministro a otro Estado de medicamentos y equipo médico adecuados. Las restricciones sobre dichos bienes nunca deben utilizarse como instrumento de presión política y económica’ (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº 14). La OG24 proporciona orientación para imponer sanciones a las operaciones empresariales que violen los derechos humanos pactados (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General nº 24).

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también insta a los Estados Partes a dar prioridad a los grupos vulnerables a la hora de imponer sanciones a los Estados que no son parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, dado el estatus de los derechos humanos económicos, sociales y culturales de los grupos vulnerables como parte del derecho internacional general, como lo demuestra, por ejemplo, la ratificación casi universal de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y el estatus de derecho consuetudinario de la Declaración Universal de Derechos Humanos. En este contexto, el lector debe observar, sin embargo, que Estados Unidos, líder mundial en la imposición de sanciones unilaterales, sigue siendo el único miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU que permanece al margen del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el único Estado miembro de la ONU que aún no ha ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño.

En virtud de los tratados de derechos humanos, de estas consideraciones se derivan dos conjuntos de obligaciones: un conjunto corresponde al Estado afectado por la sanción, mientras que las sanciones no anulan ni disminuyen en modo alguno las obligaciones pertinentes de ese Estado parte. Más bien, éstas adquieren una mayor importancia práctica en tiempos de penuria como los que se viven bajo las sanciones. Esas obligaciones exigen que el estado afectado evalúe su cumplimiento de las obligaciones individuales y nacionales del Pacto para aplicar “el máximo de sus recursos disponibles” para el mayor respeto, protección y cumplimiento posibles de los derechos humanos económicos, sociales y culturales de cada individuo que viva dentro de su jurisdicción y territorio de control efectivo. Esto significa que, aunque las sanciones disminuyan inevitablemente la capacidad del Estado afectado para financiar o apoyar algunas de las medidas necesarias, sigue teniendo la obligación de eliminar la discriminación en el disfrute de los derechos humanos económicos, sociales y culturales y de tomar todas las medidas posibles, incluida la cooperación con la comunidad internacional para minimizar el impacto negativo sobre los derechos humanos de los grupos sociales vulnerables.

Otro conjunto de obligaciones se refiere a la parte o partes responsables de imponer, aplicar y mantener las sanciones, ya sea la comunidad internacional, una organización internacional o regional, o un Estado, un grupo de Estados y/o, por extensión, cualquiera de sus órganos. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha identificado tres conclusiones que se desprenden lógicamente de los derechos humanos económicos, sociales y culturales en el contexto de las sanciones económicas:

“Los derechos humanos económicos, sociales y culturales deben tenerse plenamente en cuenta a la hora de diseñar un régimen de sanciones adecuado. Sin respaldar ninguna medida en particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU toma nota de las propuestas dentro del sistema de la ONU para crear un mecanismo de anticipación y seguimiento de los impactos de las sanciones durante todo el periodo en que estén en vigor, la elaboración de un conjunto más transparente de principios y procedimientos acordados que respeten los derechos humanos, la ampliación de la gama de bienes y servicios exentos, la autorización a los organismos técnicos para determinar las exenciones necesarias, una mejor dotación de recursos a los comités de sanciones para garantizar el respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos económicos, sociales y culturales, una selección más precisa de las vulnerabilidades de aquellos cuyo comportamiento desea modificar la comunidad internacional, y la introducción de una mayor flexibilidad general.”

El Comité interpretó que, cuando una parte externa asume la responsabilidad, aunque sea parcial, de la situación en un país (en virtud del Capítulo VII o de otro modo), también asume inevitablemente la responsabilidad de hacer todo lo que esté en su mano para respetar, proteger y cumplir los derechos humanos económicos, sociales y culturales de la población afectada. Aunque el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU no da más detalles, esto significa lógicamente que cualquier Estado, órgano estatal o parte multilateral formado por Estados Partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o cuyas sanciones económicas se extiendan a un Estado Parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ese Estado, órgano o parte multilateral asume igualmente todas las obligaciones derivadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el territorio afectado.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también invocó el principio primordial de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la obligación de “adoptar medidas, individualmente y mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas”, para prevenir y/o remediar cualquier sufrimiento desproporcionado experimentado por los grupos vulnerables dentro del país sancionado.

En medio de una escasez de casos en los que se afirmen obligaciones extraterritoriales en el contexto de las sanciones, la Corte Internacional de Justicia sí emitió una sentencia en 2018, en la que Irán argumentaba que, con la reimposición de las sanciones unilaterales levantadas por la Orden Ejecutiva 13716 de 16 de enero de 2016, EEUU estaba estrangulando al país mediante una agresión económica desnuda y, por tanto, estaba violando el Tratado de Amistad firmado en 1955.

La Corte Internacional de Justicia emitió una orden provisional a Estados Unidos para que levantara las sanciones relacionadas con bienes humanitarios y aviación civil impuestas contra Irán.

El Tribunal dictaminó que EE.UU. levantara las sanciones impuestas a “la importación y compra de bienes necesarios para satisfacer necesidades humanitarias”, como:

• medicamentos y dispositivos médicos; y
• alimentos y productos agrícolas; así como bienes y servicios necesarios para la seguridad de la aviación civil, como piezas de repuesto, equipos y servicios asociados (incluidos servicios de garantía, mantenimiento, reparación e inspecciones relacionadas con la seguridad) necesarios para las aeronaves civiles.

El Tribunal “considera además que las restricciones a la importación y compra de bienes necesarios para las necesidades humanitarias, como alimentos y medicamentos, incluidos los medicamentos que salvan vidas, el tratamiento de enfermedades crónicas o la atención preventiva, y el equipo médico pueden tener un grave impacto perjudicial en la salud y la vida de las personas en el territorio de Irán”. Además, el Tribunal considera “que los Estados Unidos, de conformidad con sus obligaciones en virtud del Tratado de 1955, deben eliminar, mediante su elección, cualquier impedimento derivado de las medidas anunciadas el 8 de mayo de 2018 a la libre exportación al territorio de Irán de bienes necesarios para las necesidades humanitarias…” (Para más información, véase las Supuestas Violaciones del Tratado de Amistad, Relaciones Económicas y Derechos Consulares de 1955 (República Islámica de Irán c. Estados Unidos de América), Solicitud de Indicación de Medidas Provisionales, Orden de 3 de octubre de 2018.)

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Estados Unidos respondió retirándose del Tratado de Amistad, mientras que 11 senadores estadounidenses instaron a la Administración estadounidense a suavizar temporalmente las sanciones unilaterales impuestas a Irán y Venezuela en 2020, a lo que siguió una carta conjunta similar de 34 congresistas y 14 organizaciones de apoyo que reiteraba el llamamiento humanitario para suavizar las sanciones (también en 2020). A pesar de estas y otras peticiones de organizaciones de derechos humanos e incluso de la insistencia de Estados aliados, la Administración estadounidense no respondió.

Sin embargo, la orden provisional de la Corte Internacional de Justicia fue equívoca y no afirmó explícitamente las obligaciones extraterritoriales del Estado sancionador. En algún momento futuro, la Corte Internacional de Justicia todavía puede demostrar la integridad de afirmar tal conclusión en un caso contencioso o en una opinión consultiva solicitada por la Asamblea General en virtud del Artículo 96 de la CNUD, o incluso en una opinón expresada como “obiter dictum.”

Sanciones más inteligentes

La ya desaparecida Subcomisión de la ONU para la Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías se interrogó sobre los continuos dilemas y las consecuencias para los derechos humanos de las sanciones económicas. Un estudio específico concluyó con una prueba preliminar de seis aspectos para determinar si las sanciones económicas son “inteligentes”, (E/CN.4/Sub.2/2000/33, pp. 11-12), a saber:

• Deben estar siempre limitadas en el tiempo: las sanciones deben someterse a una revisión y evaluación periódicas (anuales) antes de su prórroga;
• No deben afectar a la población inocente, especialmente a la más vulnerable: aplicación de la prohibición del derecho humanitario contra los castigos colectivos;
• No deben agravar los desequilibrios en la distribución de los ingresos: minimizando la discriminación y la exacerbación de violaciones anteriores;
• No deben violar los “principios de humanidad y los dictados de la conciencia pública”: aunque esta última prueba pueda parecer ambigua o subjetiva, está relacionada con el derecho internacional codificado, como la Cláusula Martens (octavo párrafo del preámbulo, reafirmado en los Convenios de Ginebra de 1949 y su Protocolo Adicional I, art.1, párr. 2), que ordena que todas las situaciones derivadas de la guerra se rijan por los principios del derecho de las naciones civilizadas, los principios de humanidad y los dictados de la conciencia pública. El Reglamento de La Haya dispone además: “No se impondrá a la población ninguna pena general, pecuniaria o de otra clase, por actos de individuos de los que no puedan considerarse solidariamente responsables” (art. 50).
• Deben ser eficaces: las sanciones deben ser razonablemente capaces de lograr el resultado deseado en términos de amenaza o violación real de la paz y la seguridad internacionales. Las sanciones dirigidas de forma que no afecten a la fechoría pueden considerarse ineficaces. Las sanciones mal aplicadas pueden dar lugar a continuos y crecientes abusos de los derechos humanos, como se ejemplificó en el caso de Libia.

Además, en la lista se incluye que no deben generar prácticas comerciales ilegales y poco éticas. Las preguntas de referencia para evaluar las sanciones incluyen:

• ¿Se imponen las sanciones por razones válidas? Las sanciones en el marco del sistema de las Naciones Unidas sólo deben imponerse cuando exista una amenaza o una violación real de la paz y la seguridad internacionales. Aunque las sanciones unilaterales son, prima facie, incompatibles con este criterio, las sanciones no deben imponerse por razones políticas inválidas y no deben surgir de, o producir un beneficio económico para un estado o grupo de estados a expensas del estado sancionado u otros estados.
• ¿Las sanciones se dirigen a las partes pertinentes? Las sanciones no deben tener como objetivo a civiles que no estén implicados en la amenaza a la paz o la seguridad internacional, ni deben tener como objetivo o producir daños colaterales a estados o pueblos “terceros”.
• ¿Apuntan las sanciones a los bienes u objetos pertinentes? Las sanciones no deben interferir con el libre flujo de bienes humanitarios o bienes objetivo necesarios para garantizar la subsistencia básica de la población civil, ni impedir las provisiones médicas esenciales o los materiales educativos de cualquier tipo. El objetivo debe tener una relación razonable con la amenaza o el quebrantamiento real de la paz y la seguridad internacional.
• ¿Están las sanciones razonablemente limitadas en el tiempo? Las sanciones legales pueden convertirse en ilegales cuando se han aplicado durante demasiado tiempo sin resultados significativos. Las sanciones que se prolongan durante demasiado tiempo pueden tener un efecto negativo mucho después de que cese la fechoría.

Para cumplir estos criterios, el impacto de las sanciones sobre el disfrute de los derechos humanos por parte de las poblaciones afectadas debe evaluarse periódicamente desde la perspectiva de las obligaciones extraterritoriales de todas las partes. Ese ejercicio, relacionado con el anterior, aclararía si se están alcanzando o no los resultados deseados en un plazo razonable. De no ser así, las medidas deberían revisarse o suspenderse. De lo contrario, las sanciones no sólo pueden perder su presunta legitimidad, sino que también pueden resultar contraproducentes. A estos criterios se añaden los demás regímenes de derecho internacional público aplicables, entre los que no son los menos importantes el derecho penal internacional y el derecho internacional humanitario, con sus requisitos de necesidad y proporcionalidad.

Nuevas Posibilidades

Aunque el derecho de la responsabilidad internacional constituye un elemento del orden público y un fundamento de la legalidad internacional, es difícil imaginar la existencia del derecho internacional sin las normas de responsabilidad. Tanto la solidez de la teoría de las obligaciones extraterritoriales como la escasez de jurisprudencia más bien deberían constituir incentivos para seguir investigando y litigando.

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Además, la indagación sobre las obligaciones extraterritoriales en su aplicación a la práctica de las sanciones económicas abre varias posibilidades para ampliar la comprensión y la aplicación de las obligaciones extraterritoriales de forma más general. Los ejemplos de esta revisión indican no sólo la relevancia de las obligaciones extraterritoriales para la indivisibilidad de todos los derechos humanos, incluidos los derechos civiles y políticos que pueden verse erosionados con los peligros y consecuencias imprevistas que acompañan a las sanciones. El desarrollo ulterior de las obligaciones extraterritoriales en el contexto de las sanciones económicas también se deriva de su aplicación en relación con otros regímenes de derecho internacional, especialmente el comercio y la inversión, las normas imperativas y el jus cogens, así como el derecho internacional humanitario (por ejemplo, la prohibición de los castigos colectivos y la habilitación para el cumplimiento de las obligaciones básicas del derecho internacional humanitario), con consecuencias también para las disposiciones del derecho de los refugiados en materia de protección y asistencia a los afectados.

La evolución de la práctica de las sanciones económicas exige una mayor investigación jurídica, seguimiento, evaluación y análisis de las obligaciones extraterritoriales compartidas entre las organizaciones internacionales, los organismos de ejecución, los órganos regionales, todos los Estados y sus órganos constituyentes. Esa investigación se extiende también de forma común, pero diferenciada, a los Procedimientos Especiales, las empresas comerciales, las instituciones no gubernamentales, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos y las organizaciones de la sociedad civil. Cada una de ellas está potencialmente interesada en la forma en que se aplican las sanciones económicas.

El propósito de revisar críticamente la práctica de las sanciones económicas no es dar ayuda o consuelo a los infractores, ni socavar los intereses legítimos de la comunidad internacional en la aplicación del derecho internacional en aras de la resolución de conflictos, la democratización, la no proliferación, la lucha contra el terrorismo, el fin de una situación ilegal o la defensa de los derechos humanos, incluida la protección de los civiles. El objetivo superior es insistir y contribuir a que la anarquía de un tipo no dé paso a la anarquía de otro. Su tarea consiste más bien en ser guardianes del respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos para que cualquier acción colectiva o unilateral, como las sanciones económicas, sea suficientemente legítima en la medida en que siga siendo coherente con las obligaciones extraterritoriales de los Estados participantes.

Revisor de hechos: Harvey

Aspectos Econoómicos de las Sanciones Económicas

En inglés: Economic Sanctions in economics. Véase también acerca de un concepto similar a Sanciones económicas en economía.

Introducción a: Sanciones económicas en este contexto

Las sanciones económicas son instrumentos de la política estatal que se utilizan para alcanzar una amplia gama de objetivos de política exterior mediante la amenaza o el despliegue de medidas coercitivas como embargos comerciales, congelación de activos o retención de la ayuda al desarrollo. Este tema puede ser de interés para los economistas profesionales. A lo largo de la posguerra, Estados Unidos y otros países han impuesto con frecuencia sanciones económicas, aunque sólo en contadas ocasiones han contribuido al éxito de la política exterior. La globalización ha hecho que el ejercicio de la coerción económica sea cada vez más complejo, pero no ha obviado la utilidad de las sanciones como parte del arsenal de la política exterior. Este texto tratará de equilibrar importantes preocupaciones teóricas con debates empíricos clave para ofrecer una visión general de este importante tema sobre: Sanciones económicas. Para tener una panorámica de la investigación contemporánea, puede interesar asimismo los textos sobre economía conductual, crecimiento económico, y macroeconometría.

Datos verificados por: Sam.

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