Gobierno Abierto

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Visualización Jerárquica de Transparencia Administrativa

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Transparencia Administrativa

Véase la definición de Transparencia administrativa en el diccionario.

La necesidad de una comprensión por capas de la transparencia gubernamental

1.2 ¿Por qué debería importarnos la transparencia?
La intuición que subyace a muchos de los supuestos beneficios de la transparencia es difícil de refutar; los individuos se comportan mejor cuando saben que se les vigila; y la información que la transparencia proporciona al público es fundamental para promover su bienestar al capacitarles para tomar mejores decisiones. Además, la transparencia se interpreta como una señal importante de una orientación progresista que hace hincapié en la apertura y evita el secreto. Dada la centralidad de la transparencia en las definiciones contemporáneas de la buena gobernanza, entendida tanto en términos de valores como de práctica, el concepto ha alcanzado un significado casi religioso. Como testimonio de la devoción cuasi religiosa por la transparencia, hemos visto crecer rápidamente el número de leyes de libertad de información (FOI, por sus siglas en inglés) desde el año 2000 y el establecimiento de movimientos internacionales como la Asociación de Gobierno Abierto, que promueve iniciativas de gobierno abierto entre los gobiernos nacionales y subnacionales de todo el mundo.

También hay críticos de la transparencia de alto nivel que argumentan que el valor de la transparencia está sobrevalorado, o que aunque la transparencia es un elemento de la democracia, viene con graves limitaciones y deficiencias. Por ejemplo, Francis Fukuyama (2014) sostiene que, aunque la transparencia y la participación se proponen a menudo como soluciones a la disfunción, estas reformas suelen empeorar la disfunción que pretendían mejorar, al ahogar la deliberación por miedo a que alguien diga lo que no debe. Otros han argumentado que los valores instrumentales y normativos de la transparencia no son universales. El primer ministro de Singapur, Lee Kuan Yew, que presidió Singapur durante un periodo de enorme crecimiento económico en esa nación y en gran parte de Asia oriental, señala que algunas de las iniciativas más eficaces contra la pobreza se llevaron a cabo “a puerta cerrada” por gobiernos que eran regímenes no liberales según los estándares occidentales. Así pues, aunque la transparencia puede ser una vía importante para mejorar la gobernanza, puede que no sea la única.

Incluso los optimistas de la transparencia admiten que los resultados no son tan claros y convincentes como sugiere la promesa de la transparencia. Algunos atribuyen estas dificultades a que los impactos de la transparencia son graduales, indirectos y difusos. Otra dificultad es que las expectativas de transparencia son elevadas, lo que significa que los gobiernos parecen fracasar constantemente a la hora de ser totalmente transparentes. Así, existe una creciente sensación de ambigüedad en la relación entre los aumentos de la transparencia y otros resultados deseables, como una mayor responsabilidad, menos corrupción y mejoras en los servicios básicos.

Los estudiosos han respondido de diferentes maneras a los retos de evaluar los impactos de la transparencia. Algunos se centran en comprender el impacto de las leyes de libertad de información y en saber si tienen un impacto significativo en el acceso del público a los registros gubernamentales . Otros han abogado por nuevos marcos de evaluación Estos llamamientos defienden la importancia de dar cuenta de los mecanismos responsables de prestar a la información su impacto. En lugar de equiparar simplemente la transparencia con la disponibilidad de información, es necesario que las evaluaciones consideren que las reformas de la transparencia y la información que producen encajan en una complicada estructura social más amplia. Estos esfuerzos son importantes, pero se quedan cortos a la hora de tener en cuenta la naturaleza estratificada de la transparencia, lo que denominamos las perspectivas conductual, organizativa e institucional. Por esta razón, creemos que necesitamos construir un enfoque integral sobre la base de la creciente literatura sobre la transparencia.

1.3 Un enfoque estratificado de la transparencia
Este elemento responde a los llamamientos para desarrollar mejores marcos para comprender los efectos de la transparencia. Sostenemos que para disipar esa incertidumbre es necesario comprender de forma más coherente qué es la transparencia. Para ello, el marco que proponemos parte de la observación de que la investigación sobre la transparencia se beneficia de un rico enfoque multimétodo y multidisciplinar. Esta diversidad ha dado lugar a importantes conocimientos sobre el funcionamiento de la transparencia desde una perspectiva conductual,, organizativa e institucional. En este Elemento, nos referiremos a estas tres perspectivas como las perspectivas micro, meso y macro para subrayar que necesitamos acercarnos a las interacciones específicas pero también alejarnos a los entornos organizativos e institucionales más amplios para proporcionar una comprensión completa de la transparencia.

Aunque la literatura sobre la transparencia es rica, también está fragmentada: algunos trabajos se centran en las interacciones individuales a nivel micro, mientras que otros destacan las dimensiones organizativas o institucionales a nivel meso y macro. Como resultado, la forma de pensar sobre la transparencia no está integrada de manera que transmita una visión general coherente. Al mismo tiempo, a pesar de estar desarticuladas, estas perspectivas son relevantes entre sí, ya que las interacciones individuales están moldeadas por los resultados de las organizaciones y los entornos institucionales. Por ejemplo, la transparencia sobre el rendimiento escolar puede influir en la elección individual de la escuela, pero para entender qué información se proporciona, debemos comprender el funcionamiento de las escuelas y los contextos legales y sociales en los que se divulga la información.

Cada perspectiva -la micro, la meso y la macro- representa una unidad de análisis diferente. La perspectiva micro se centra en los individuos y sus respuestas a la transparencia. Por ejemplo, las decisiones de los ciudadanos sobre cuánto confiar en su gobierno o a qué escuelas enviar a sus hijos. La perspectiva meso se centra en las prácticas de transparencia de las organizaciones del sector público. Por ejemplo, el modo en que las organizaciones públicas comunican al público la información sobre su rendimiento. La perspectiva macro, que es la menos estudiada por los estudiosos de la gestión y la administración públicas, se centra en las normas y prioridades inherentes a un contexto de gobierno. Desde este punto de vista, la macroperspectiva se centra en las instituciones porque aborda las normas formales e informales que estructuran el trabajo administrativo realizado por los gobiernos. Estas instituciones integradas en un contexto de gobierno influyen en los tipos de información que las organizaciones priorizan para su divulgación y en su orientación general hacia la apertura. Dada la relación dinámica entre las tres perspectivas, los límites pueden solaparse: los individuos están anidados en las organizaciones, y las organizaciones están anidadas en las instituciones. A pesar de este solapamiento, entender cómo estas perspectivas se relacionan entre sí nos permite elaborar una imagen mejor integrada y conceptualmente coherente de la transparencia gubernamental.

Basándonos en las razones expuestas aquí, sostenemos que para comprender verdaderamente la transparencia gubernamental, necesitamos un “enfoque por capas” que dé cuenta de las relaciones entre las perspectivas de nivel macro (institucional), meso (organizativo) y micro (de comportamiento). Además, sostenemos que la conexión de las perspectivas institucional, organizativa y conductual es esencial para comprender los efectos de la transparencia. Por transparencia gubernamental nos referimos a un aspecto específico del gobierno: los procesos y resultados administrativos del sector público.

Para exponer nuestros argumentos, ampliamos una base de datos existente de artículos en lengua inglesa que tratan sobre la transparencia y la administración pública. Mientras que la base de datos original constaba de 177 artículos publicados entre 1990 y 2015, actualizamos esta base de datos para incluir ahora 232 artículos de investigación publicados entre 2016 y 2019, que se analizan en función de sus contribuciones a las perspectivas micro, meso y macro de la transparencia gubernamental. Los detalles sobre la base de datos, así como la propia base de datos, pueden encontrarse en los materiales complementarios. El objetivo del enfoque estratificado de la evaluación de la transparencia es fomentar la comprensión académica del funcionamiento de la transparencia gubernamental mediante el desarrollo de un marco que conecte la investigación sobre la transparencia desde los niveles individual (micro), organizativo (meso) e institucional (macro).

2 De la idea a la legislación y las prácticas organizativas
Aunque la transparencia gubernamental pueda parecer una idea de hace sólo unas décadas, sus raíces intelectuales se remontan a mucho más tiempo. Para entender los debates contemporáneos sobre la transparencia, distinguimos tres líneas históricas: la transparencia como idea, la transparencia como legislación y la transparencia como práctica política y administrativa. La relación entre estas tres líneas no es unidireccional (de la idea a la legislación y luego a las prácticas políticas y administrativas): los cambios en las prácticas debidos a la introducción de nuevas tecnologías también han influido en la legislación y en las ideas sobre la transparencia. Esta sección ofrece una breve perspectiva histórica sobre cómo los esfuerzos por plasmar la transparencia como idea y la transparencia en la práctica han interactuado para dar forma a la compleja forma en que vemos la transparencia en la actualidad.

2.1 La transparencia como idea: Del debate a la gestión del rendimiento
La transparencia es un concepto a la vez antiguo y nuevo. Es nuevo en el sentido de que se utiliza principalmente para referirse a la publicación de información gubernamental en sitios web, pero antiguo en el sentido de que la idea básica de que observar a los demás influye en su comportamiento existe desde hace mucho tiempo. Se destaca que poder ver cómo suceden las cosas en persona ha desempeñado históricamente un papel en las sociedades para generar confianza. Por ejemplo, en las sociedades tradicionales más pequeñas, como los pueblos y las aldeas, la visibilidad del comportamiento de cada uno es elevada y fomenta la confianza interpersonal. Meijer (2009) destaca que la transparencia en las sociedades tradicionales más pequeñas era bidireccional, contextualizada y frecuentemente informal.

El filósofo político Rousseau equiparaba la opacidad con el mal y consideraba la transparencia como el camino de vuelta al estado de naturaleza perdido. Las ideas de Rousseau sobre la transparencia fueron aplicadas a los entornos organizativos por Jeremy Bentham. La idea de que las personas se comportan mejor cuando son vigiladas es fundamental para la idea de Bentham del panóptico (1797/2001). Un panóptico es un tipo distinto de organización -una prisión- en la que todos los reclusos son visibles para los guardias situados en una torre en el centro de la prisión para garantizar un mayor cumplimiento de las reglas y normas de la organización. Bentham consideraba la transparencia como una piedra angular del gobierno, ya que impediría la “conspiración” de quienes operan en interés del público.

Las ideas de Rousseau y Bentham sobre la transparencia como norma de gobierno guiaron gran parte del debate sobre la transparencia en el siglo XIX. Popper (1945) renovó la atención sobre el valor de la transparencia con su argumento de que la apertura era necesaria para permitir la crítica y el escepticismo razonables, proteger a los individuos y frenar el abuso de poder de las élites. Las ideas de Popper fueron ampliamente adoptadas tras la caída del Imperio nazi, y la apertura se reafirmó como un valor clave de los estados democráticos modernos.

El énfasis ideológico de la transparencia ha cambiado desde la década de 1980. Inicialmente, la transparencia se asociaba a una política progresista que promovía la confianza, la justicia social y la racionalidad burocrática, pero más recientemente se ha impuesto un discurso diferente: la transparencia para promover la libertad de elección, reducir la regulación y promover un gobierno pequeño. Este cambio ideológico se alinea con muchos aspectos del paradigma de la “Nueva Gestión Pública”: al comunicar el desempeño y promover la elección, se argumentó que la transparencia fortalecería la confianza en el gobierno.

Este breve resumen muestra cómo ha evolucionado la forma de pensar en la transparencia a lo largo del tiempo, desde una característica de las relaciones interpersonales hasta un valor de gobierno y una práctica organizativa destinada a mejorar el rendimiento individual y aumentar la confianza del público en el gobierno. A continuación veremos cómo se han traducido estas ideas en la legislación.

2.2 Legislación sobre la transparencia: La imposición de un derecho de acceso
Los esfuerzos modernos para traducir la transparencia como valor en leyes que guíen las acciones de las organizaciones gubernamentales y de los individuos comenzaron en Suecia y en un momento en el que la comprensión contemporánea de la transparencia como sello de la buena gobernanza estaba tomando forma. Suecia adoptó la legislación sobre el acceso a la información en 1766 durante su transición del régimen absolutista al liberal burgués. A pesar de los pasos graduales hacia la transparencia durante el siglo XIX, Suecia siguió siendo el único país con legislación sobre la libertad de información hasta 1951, cuando Finlandia se convirtió en el segundo país en promulgar dicha legislación. La legislación sobre la libertad de información ganó popularidad tras ser adoptada por la Administración Johnson en Estados Unidos en 1966, y a ello le siguió una promulgación a partir de la década de 1970. La “explosión de la transparencia” en la década de 1990 debe entenderse como una reacción a la caída del Muro de Berlín y al deseo de repudiar el secretismo de los Estados autoritarios colapsados. Esto dio lugar a un crecimiento casi exponencial de la legislación sobre la libertad de información en todo el mundo en las dos décadas siguientes.

La rápida expansión de las leyes de libertad de información parece una buena noticia para la transparencia gubernamental, pero hay buenas razones para ser más matizados en la forma de evaluar este desarrollo. Los estudios indican que la fuerza de las leyes de transparencia varía mucho. Incluso cuando las leyes son fuertes sobre el papel, existen problemas generalizados de comportamiento estratégico de respuesta por parte de los gobiernos, que crean retrasos entre las solicitudes de información y las respuestas y sistemas de apelación lentos. Además, los gobiernos contratan a empresas privadas para evitar las normas de transparencia. Estados autoritarios como China también han adoptado una legislación sobre la libertad de información; sin embargo, China ha adoptado un modelo de libertad de información en el que se enfatiza la divulgación proactiva en lugar de la divulgación bajo demanda. Además, la fuerza de esta ley de transparencia se ve socavada por las amplias exenciones y el acceso limitado.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Además del aumento de las leyes de libertad de información, la agenda de reforma de la Nueva Gestión Pública dio lugar a nuevas formas de legislación. Por ejemplo, Estados Unidos promulgó la Ley de Rendimiento y Resultados del Gobierno en 1993 y la Ley Clinger-Cohen en 1996. Ambas leyes pretendían aumentar la transparencia de las organizaciones públicas exigiéndoles que proporcionaran información sobre su rendimiento. El movimiento de reforma de la Nueva Gestión Pública influyó en los términos que se utilizaban. “Publicidad” y “acceso a la información” solían ser los términos dominantes; sin embargo, el término más técnico “transparencia” entró rápidamente en los debates políticos a partir de la década de 1980.

Mientras que la legislación sobre la libertad de información permitía predominantemente el acceso a la información previa solicitud, se ha introducido una nueva generación de legislación que se centra en la divulgación proactiva de la información gubernamental. El presidente Obama emitió la Directiva de Gobierno Abierto en 2009, y esta directiva exige a las agencias que tomen varias medidas para publicar información oportuna en formatos accesibles y con un uso adecuado de las nuevas tecnologías. Los avances tecnológicos están liderando esta última oleada de legislación sobre transparencia.

2.3 La transparencia en la práctica: De la legislación a la administración
En el centro de la transparencia en la práctica se encuentra la gestión de la información gubernamental, lo que tradicionalmente significa el trabajo de los archivos estatales. Los gobiernos han desarrollado archivos durante siglos, si no milenios, para fines internos. Uno de los ejemplos más impresionantes de mantenimiento de registros y archivos son los Anales de la Dinastía Joseon (1413-1865 d.C.), que documentan los reinados de veinticinco reyes bajo la Dinastía Joseon, situada en la península de Corea. La práctica de mantener registros para el uso interno de los gobiernos autocráticos continuó desde los tiempos antiguos de los egipcios hasta las monarquías europeas de los siglos XVIII y XIX, hasta que la revolución francesa trajo el cambio.

Las prácticas archivísticas de las monarquías en Europa se desarrollaron para uso interno y tuvieron que ser modificadas con la adopción de la legislación sobre libertad de información en los siglos XIX y XX para permitir el acceso de una gama más amplia y diversa de usuarios externos. Los esfuerzos por conjugar las prácticas archivísticas existentes con la legislación sobre la libertad de información requirieron que las organizaciones (1) prestaran una cuidadosa atención a la forma en que las organizaciones gubernamentales examinarían las solicitudes de información; (2) produjeran información de los archivos estatales en caso de que el público la solicitara; y (3) asignaran recursos organizativos para recibir, examinar y responder a las solicitudes de información. El rompecabezas resultante para la práctica era cómo conciliar el cumplimiento de la legislación sobre la libertad de información con los objetivos de rendimiento de la organización. Este rompecabezas continuó a lo largo de los siglos XVIII y XIX y dio lugar a que las organizaciones gubernamentales abrieran lentamente sus archivos y registros cada vez más al público.

La revolución de la información de la década de 1990 dio lugar a una nueva práctica de transparencia gubernamental. Hoy en día, la mayoría de los organismos gubernamentales de las sociedades democráticas cuentan con complejas estructuras y tecnologías para poner su información a disposición de los ciudadanos. De hecho, a través de recursos como Internet, el acceso público a las reuniones gubernamentales de todo el mundo puede verse en directo, e incluso comprobarse los hechos en tiempo real. Al mismo tiempo, otros han observado que estos avances han facilitado a los gobiernos la posibilidad de manipular la información disfrazada de transparencia. Al mismo tiempo, el pirateo y la filtración de información gubernamental han propiciado el acceso directo de actores externos a los archivos gubernamentales. Eesto puede cambiar fundamentalmente la naturaleza de la transparencia, hacia un mundo WikiLeaks.

En este repaso histórico se han identificado tres tendencias: del debate democrático a la gestión del rendimiento; de la obligatoriedad del acceso público a la información gubernamental; y de la legislación de la transparencia a la administración de la transparencia. Un patrón general que se puede observar en estas tres tendencias es una lucha con el valor de la transparencia para la sociedad. Se han desarrollado diferentes mecanismos y se asumen relaciones. Nuestro objetivo es mostrar cómo la investigación empírica puede ayudar a comprender estos mecanismos y poner a prueba las relaciones asumidas. Para ello, primero debemos revisar las definiciones de transparencia comúnmente aceptadas.

Administración Pública, Economía Pública, Gestión pública, GO, gobernabilidad, Planificación Regional, Planificación urbana, Política Pública, Servicios Públicos, Tecnología digital

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