Promoción de la Democracia

Este elemento es una expansión del contenido de los cursos y guías de Lawi. Ofrece hechos, comentarios y análisis sobre este tema.

La división básica entre los enfoques político y de desarrollo ha existido de forma incipiente en el ámbito del apoyo a la democracia durante muchos años. Ha cobrado mayor relieve durante la década 2000-2010, ya que los proveedores de ayuda a la democracia se enfrentan a un mundo cada vez más poblado por países que no se ajustan a vías de transición políticas claras o coherentes. Algunos partidarios del enfoque de desarrollo critican el enfoque político por considerar que se convierte fácilmente en una confrontación con los gobiernos “anfitriones” y que produce reacciones contrarias poco útiles. Algunos partidarios del enfoque político, por su parte, critican el enfoque desarrollista por ser demasiado vago y poco asertivo en un mundo en el que muchos líderes han aprendido a jugar a las reformas con la comunidad internacional, absorbiendo importantes cantidades de ayuda política externa mientras evitan una auténtica democratización.

Promoción de la democracia en África

Véase La eficacia de la promoción de la democracia en África, la democracia en África y la política africana.

Promoción de la democracia en África

La mayoría de los países africanos eran democracias en el momento de su independencia, pero a finales de la década de 1980 quedaban muy pocas democracias. A principios de la década de 1990, los gobiernos occidentales anunciaron que la promoción de la democracia sería una piedra angular de su ayuda a los países de África y de otros lugares. Sin embargo, 20 años después, son muy pocos los países africanos que pueden describirse realmente como democracias. ¿Por qué los donantes de ayuda occidentales hicieron hincapié repentinamente en la democracia a principios de la década de 1990? ¿Por qué el historial de promoción de la democracia es tan pobre? ¿Hasta qué punto se toman en serio los donantes la promoción de la democracia cuando se enfrentan a objetivos de política exterior que compiten entre sí? ¿Qué es lo que permite a los países africanos resistir la presión para democratizarse? ¿Por qué ha disminuido la promoción de la democracia en la última década?

Esta plataforma digital intenta responder a estas preguntas. En primer lugar, examina el auge de la promoción de la democracia y las diversas formas que puede adoptar. También se analiza la falta de éxito y los factores que han contribuido a ello, incluidas las limitaciones inherentes, el fracaso general de los donantes a la hora de darle prioridad y los medios de los gobiernos africanos para resistir la presión. A continuación, explica el declive de la promoción de la democracia, antes de concluir con un debate sobre los principales factores que dificultan el avance de la democracia en el extranjero, la sinceridad de los esfuerzos de los actores extranjeros y el posible impacto futuro de la ayuda internacional.

El auge de la promoción de la democracia en África
A finales de la década de 1950 y principios de la de 1960, cuando la mayoría de los países africanos avanzaban hacia la independencia, los funcionarios coloniales británicos y franceses que se marchaban dejaban en su lugar constituciones e instituciones democráticas, aunque fueran montadas apresuradamente con una aportación mínima de las poblaciones nacionales. Por el contrario, la insurrección armada de la década de 1970 obligó a los portugueses a retirarse mucho más rápidamente de sus colonias africanas, dejando en su lugar regímenes marxistas de partido único recientemente independientes, algunos de ellos plagados de guerras civiles – en particular, Angola y Mozambique.

En la mayoría de los países, la democracia no duró mucho, generalmente debido a la debilidad de las instituciones estatales, a la falta de experiencia y de compromiso con los procedimientos democráticos, especialmente entre las élites, así como a las intensas rivalidades políticas, a menudo de carácter étnico. Los regímenes de partido único o las dictaduras militares pronto sustituyeron a los gobiernos democráticos. En su mayor parte, durante la Guerra Fría los países occidentales se preocuparon poco por las cuestiones de gobernanza interna en África; su principal preocupación era la política exterior de los países africanos. Los países occidentales, especialmente Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, estaban preocupados por mantener la estabilidad de sus estados clientes y por intentar evitar que esos estados se aliaran con la Unión Soviética.

En el contexto de la intensa rivalidad entre superpotencias, los excesos, la corrupción y los abusos generalizados de los derechos humanos en los Estados clientes importaban poco a los principales países occidentales. Una fachada democrática -y a veces ni siquiera eso- era todo lo que se requería para escapar de la presión para democratizarse. Las superpotencias siguieron apoyando a dictadores como Mobutu Sese Seko de Zaire (la actual República Democrática del Congo), proporcionando grandes cantidades de ayuda exterior y, en algunos casos, asistencia militar. A pesar de cierta retórica prodemocrática y de las condenas relativamente débiles de los abusos de los derechos humanos, la actitud del gobierno estadounidense hacia los gobernantes autoritarios de África podría resumirse con los comentarios del presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt sobre un dictador nicaragüense: “Puede que sea un hijo de puta, pero es nuestro hijo de puta”.

Durante este periodo, Francia y el Reino Unido también mantuvieron estrechos lazos económicos y comerciales con sus antiguas colonias, con poca preocupación por el tipo de régimen. Otros países de Europa Occidental, incluidos los Países Bajos y los países nórdicos, tenían menos intereses económicos, políticos y de seguridad en África que Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, y adoptaron un enfoque más humanitario. Se centraron más en las necesidades sociales y económicas locales, y a veces hicieron hincapié en la importancia de los derechos humanos más que en la democracia en sí. Aunque en ocasiones abogaron por una mayor libertad de expresión y asociación y otros derechos civiles esenciales para la democracia, estos donantes ejercieron poca o ninguna presión para el desmantelamiento a corto plazo de los estados unipartidistas.

Desde mediados de los años setenta hasta principios de los noventa, proporcionaron un apoyo económico especial y ayuda al desarrollo a los “Estados de primera línea”, en su mayoría no democráticos, que a su vez apoyaban la lucha contra el régimen del apartheid en Sudáfrica.

En 1989, los regímenes militares, autocráticos o de partido único gobernaban 38 de los 45 países del África subsahariana. En ese momento, sólo tres países africanos habían permanecido democráticos ininterrumpidamente desde la independencia: Botsuana, Gambia y Mauricio (y Gambia sucumbió a un golpe militar unos años después). Con bajas tasas de alfabetización, altos niveles de pobreza y gobernantes autoritarios arraigados, parecía poco probable que los países africanos se democratizaran, lo que hacía que cualquier sugerencia normativa de promoción de la democracia pareciera más bien inútil, y potencialmente contraproducente desde el punto de vista estratégico si significaba perder aliados autoritarios útiles.

En contra de las expectativas, tras el final de la Guerra Fría en 1989 comenzó en África una oleada de democratización en todo el continente con el fin del régimen de partido único y la celebración de elecciones democráticas en Benín, y procedió a extenderse por todo el continente. Según los cálculos de Radelet, publicados en 2010, el número de democracias en el África subsahariana “saltó” de tres a 23 entre 1989 y 1998. Esta tendencia siguió de cerca el fin del régimen autoritario y de partido único en Europa del Este y el colapso de la URSS, acontecimientos que muchos africanos siguieron de cerca, especialmente los opositores al régimen.

Los gobiernos occidentales habían llevado a cabo algunas actividades de promoción de la democracia antes de principios de la década de 1990. Sin embargo, reconocieron una oportunidad histórica en la caída del comunismo como modelo alternativo al liberalismo político y económico. Con el colapso del bloque soviético y la desaparición de la rivalidad de la Guerra Fría, junto con el triunfalismo que acompañó a ese “momento unipolar”, la promoción de la democracia pasó a ocupar el primer lugar en las agendas de los países occidentales, especialmente en lo que respecta a África. La siguiente sección de este capítulo examina por qué.

¿Por qué promover la democracia?
Las interpretaciones difieren sobre el motivo por el que muchos países occidentales (aunque no Francia o Japón) empezaron de repente a promover la democracia de forma proactiva en el extranjero. Algunos lo vieron como parte de un paquete en el que “todas las cosas buenas van juntas”: la liberalización política y económica, el voto libre y los mercados libres. Especialmente para muchos estadounidenses, el final de la Guerra Fría anunciaba la victoria definitiva del liberalismo occidental y la derrota de las alternativas. En adelante, según este razonamiento, el desarrollo económico y político irían de la mano. Aunque los estudiosos han rebatido la premisa de que la democracia traía consigo una mayor tasa de crecimiento económico, los políticos y los asesores (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “assessors” en derecho anglo-sajón, en inglés) políticos siguieron presentando la combinación de la liberalización económica y política como el camino conjunto hacia la paz y la prosperidad mundiales.

Las voces críticas consideraban la promoción de la democracia occidental como un componente del imperialismo capitalista, personificado por Estados Unidos. Veían la nueva preocupación de Occidente por la gobernanza interna como una extensión de los intentos de imponer modelos económicos neoliberales en el ámbito político. Algunos lo interpretaron como un medio para sustituir a los gobernantes atrincherados en África por líderes más amistosos con Occidente y, quizá más importante, más favorables a los intereses económicos occidentales, incluida la apertura de oportunidades rentables para los actores del sector privado. A otros les preocupaba que el énfasis en la democratización justificara la reducción de la ayuda a África.

La verdad se encuentra en algún lugar entre estas dos caricaturas. Muchos gobiernos donantes y funcionarios encargados de la ayuda valoran los derechos políticos y civiles, incluida la competencia democrática por el poder político, en sí mismos. Esos derechos son beneficiosos para los ciudadanos, aunque no vayan acompañados de derechos sociales y económicos. ( Las democracias, sin embargo, no proporcionan necesariamente más derechos sociales y económicos que las no democracias – y esos derechos pueden tener un mayor impacto en el bienestar de los ciudadanos).

Esas preocupaciones, según el argumento, siempre estuvieron presentes, pero fue el Nuevo Orden Mundial que nació en 1989-90 el que prácticamente eliminó algunas amenazas en competencia y permitió que la promoción de la democracia ascendiera en la lista de prioridades de los países occidentales. Sus medios de comunicación nacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo apoyaron a menudo la creencia de que los países que respetaban los derechos humanos y los principios democráticos debían recibir más ayuda que los que no lo hacían. Algunas organizaciones de la sociedad civil de los países africanos han apoyado la decisión de los donantes de congelar la ayuda a su país hasta que el movimiento democrático nacional consiga desalojar a su dictador. En unos pocos casos, incluso han presionado para que se impongan sanciones a la ayuda. Las acusaciones de comportamiento interesado de los donantes son a veces exageradas. Los donantes han realizado sus esfuerzos más intensos y concertados para promover la democracia en algunos países, como Malawi, en los que la democratización aportaría muy pocos beneficios, si es que alguno, a los países occidentales. A pesar de los temores en contra, los niveles de ayuda a África han aumentado de hecho; algunos países donantes han duplicado recientemente su ayuda a África o tienen previsto hacerlo en los próximos años.

Sin embargo, también está justificado cierto escepticismo sobre la sinceridad de la promoción de la democracia. Está claro que la presión no se aplica de forma uniforme a todos los países. Los países occidentales siguen apoyando a muchos regímenes no democráticos que tienen políticas exteriores prooccidentales o que proporcionan a Occidente importantes recursos naturales. La hipocresía en la aplicación de la presión para la democratización es innegable. Además, la promoción de la democracia se aplica a menudo junto con la presión para la liberalización económica. Los donantes, especialmente los Estados Unidos, se contentan a menudo con una reforma política cosmética y, a veces, la reforma económica es todo lo que se requiere para recuperar el estatus de merecedor de la ayuda. A menudo, expresan abiertamente su deseo de que los países africanos se integren plenamente en la economía capitalista mundial y abran sus mercados a las empresas occidentales. Los países africanos suelen ser más responsables ante los donantes de ayuda que ante sus propios ciudadanos, lo que resulta muy problemático para la aplicación de la etiqueta democrática. Para las élites gobernantes de los países en desarrollo, la promoción de la democracia es un recordatorio de la asimetría internacional del poder. Es una violación de su soberanía y una muestra de las pretensiones occidentales de superioridad moral e intelectual. En resumen, los países occidentales emprenden la promoción de la democracia en África por una mezcla de razones normativas y de interés propio que varían con el tiempo y según el contexto. La siguiente sección examina las diferentes formas que puede adoptar la promoción de la democracia.

Formas de promoción de la democracia
La mayoría de los donantes occidentales de ayuda emitieron declaraciones en 1989-90 de que los futuros niveles de asignación de ayuda dependerían del grado de democratización de los países receptores. Utilizaron una combinación de la zanahoria (aumento de la ayuda al desarrollo) y el palo (sanciones a la ayuda) para promover la democratización en los países africanos (para más información sobre la condicionalidad económica, véase Williams, en este volumen). Esta conexión de los flujos de ayuda con los modos de gobernanza nacionales suele denominarse condicionalidad política.

Los donantes aplicaron la condicionalidad política negativa (el palo) a una serie de regímenes autoritarios, es decir, redujeron o suspendieron la ayuda al desarrollo, a la espera de la liberalización política (y a menudo económica) de los regímenes autoritarios. Por ejemplo, los países occidentales adoptaron amplias sanciones contra la Sudáfrica del apartheid en los años ochenta y, dos décadas después, suspendieron la ayuda al gobierno de Zimbabue e instituyeron “sanciones inteligentes” contra sus élites dirigentes, por ejemplo, congelando sus cuentas bancarias en el extranjero y negándoles a ellos y a sus familias los visados para viajar a Europa o Norteamérica.

Por otro lado, la condicionalidad política positiva (la zanahoria) se refiere al suministro de ayuda a países seleccionados por sus mayores niveles de democracia y buen gobierno. El mejor ejemplo de este trato preferente es la Cuenta del Desafío del Milenio (MCA) de Estados Unidos, que proporciona ayuda adicional a los países que cumplen una serie de criterios. Los indicadores políticos incluyen las libertades civiles y los derechos políticos, así como la voz y la responsabilidad. Los fondos de la Cuenta del Desafío del Milenio de EE.UU. proporcionan incentivos a los países en desarrollo para que alcancen el umbral de elegibilidad en estos y otros indicadores.

La mayor parte de la ayuda a la democracia se centra en objetivos técnicos. Busca fortalecer las instituciones que son esenciales para que las democracias funcionen. En la década de 1990, Estados Unidos canalizó importantes cantidades de fondos a través de una serie de organizaciones estadounidenses de promoción de la democracia fundadas en la década de 1980, a saber, la Fundación Nacional para la Democracia, el Instituto Nacional Democrático para Asuntos Internacionales y el Instituto Republicano Internacional. Para proporcionar asistencia especializada, algunos otros donantes también crearon organizaciones financiadas por el gobierno y con autonomía (véase qué es, su concepto; y también su definición como “autonomy” en el contexto anglosajón, en inglés), como el Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrático de Canadá (1988), la Fundación Westminster para la Democracia del Reino Unido (1992) y el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidista (2000). Durante este periodo, también se crearon otras instituciones especializadas, especialmente la Fundación Internacional para los Sistemas Electorales, con sede en Washington (1987), y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, con sede en Estocolmo (1995). En conjunto, estas organizaciones – junto con los organismos de la ONU, las fundaciones de los partidos políticos alemanes, las fundaciones privadas y numerosas ONG internacionales – proporcionaron apoyo a los parlamentarios, los partidos políticos, las comisiones electorales independientes, el poder judicial, los medios de comunicación y las organizaciones locales de la sociedad civil en los países africanos.

Este tipo de enfoque técnico, que denomina “asistencia política”, se basa en el supuesto de que la democracia puede surgir en casi cualquier lugar con los conocimientos y las instituciones adecuadas. Este tipo de ayuda suele proporcionarse durante un periodo de tiempo relativamente corto, tras el cual se espera que el país haya adquirido las herramientas necesarias para que la democracia funcione. Esta es la perspectiva dominante de las políticas del gobierno estadounidense. Se basa en una concepción optimista de la democracia muy basada en la agencia humana: las personas adecuadas con algunos conocimientos y capacidades específicas pueden no sólo superar el régimen autoritario sino también sustituirlo por una democracia duradera. También supone que los ciudadanos están a favor de la democracia y, lo que es más problemático, que las élites políticas, económicas y militares actuarán de forma democrática, en lugar de socavar las instituciones democráticas cuando les convenga a sus intereses.

Otra forma de ayuda, o ayuda al desarrollo, adopta un enfoque más estructural. Desde esta perspectiva, la democracia depende más de sus fundamentos socioeconómicos para su longevidad que de las personas que la impulsan y la sostienen. En otras palabras, considera que la democracia es el resultado de una mayor alfabetización y educación, del aumento de la clase media y de otros beneficios del desarrollo exitoso que se han asociado (véase qué es, su concepto jurídico; y también su definición como “associate” en derecho anglo-sajón, en inglés) a la supervivencia de los regímenes democráticos. Así pues, la promoción de la democracia se vería favorecida por un apoyo más holístico al desarrollo social y económico, es decir, de forma indirecta y durante un largo periodo de tiempo. Se trata de una perspectiva más pesimista para la democratización en África, y que generalmente adoptan la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros.

La eficacia de la promoción de la democracia
Comprender la justificación de la promoción de la democracia no es más que el prefacio para analizar sus efectos reales. Esta sección explora si la promoción de la democracia ha sido capaz de alcanzar sus objetivos y qué dificultades sigue encontrando.

El declive de la promoción de la democracia
La promoción de la democracia resultó ser una tarea mucho más difícil de lo que muchos promotores de la democracia habían esperado. La euforia que siguió a la caída del Muro de Berlín y de numerosos regímenes autoritarios en Europa del Este y África pronto dio paso a un conjunto de expectativas más sobrias y realistas, si no a un pesimismo absoluto. En la segunda mitad de la década de 1990, la ola de transiciones democráticas en África se ralentizó y muchos países africanos se adaptaron a la condicionalidad política -y a menudo la eludieron-, dando lugar a un gran número de regímenes híbridos, es decir, países con sistemas multipartidistas y elecciones periódicas, pero que por lo general no eran lo suficientemente libres como para destituir al titular mediante las urnas.

El Nuevo Orden Mundial que iba a seguir al desmoronamiento del imperio soviético se describiría más exactamente como un Nuevo Desorden Mundial, con conflagraciones civiles que estallaron en toda África y en otros lugares, de forma más horrible en la región de los Grandes Lagos africanos. Ante estos problemas tan acuciantes, sólo los donantes más pequeños y menos influyentes mantuvieron el interés por la promoción de la democracia; los más importantes volvieron al interés económico y, sobre todo, al estratégico.

Los atentados de Al Qaeda en Estados Unidos en septiembre de 2001 aceleraron esta tendencia. Estados Unidos y otros países occidentales consideraron cada vez más la política exterior desde el punto de vista de la seguridad, incluida la promoción de la democracia, aunque a veces fuera de forma meramente instrumental. Por ejemplo, para justificar las posteriores invasiones de Afganistán (2001) e Irak (2003) dirigidas por Estados Unidos, los donantes invocaron la democracia y los derechos humanos, pero los regímenes que los países occidentales ayudaron a establecer tras el “cambio de régimen” carecían de credibilidad en esos ámbitos. Eso, a su vez, contribuyó a una mayor deslegitimación de la promoción de la democracia, incluso cuando no se llevó a cabo mediante la coacción. En su lugar, los países donantes se centraron más en la construcción del Estado.

Otros factores también contribuyeron al declive de la promoción occidental de la democracia. Los países occidentales dependían de los recursos naturales de los Estados africanos autoritarios, sobre todo del petróleo de Angola y, cada vez más, de Guinea Ecuatorial, lo que redujo su influencia o, más bien, aumentó la contrapartida de los países africanos. Varios países africanos podrían depender más de la inversión privada y menos de la ayuda exterior. El rápido ascenso de China como fuente alternativa de ayuda, comercio e inversión redujo aún más la fuerza de los vínculos de muchos países africanos con Occidente, facilitando su elusión de la condicionalidad política y económica. ¿Qué conclusión sacar entonces sobre las experiencias de Occidente en la promoción de la democracia en el continente africano?

Apogeo y Caída

La promoción de la democracia en África alcanzó su apogeo durante el breve periodo de tiempo de principios de los 90 en el que la amenaza soviética había desaparecido y el liberalismo occidental parecía haber triunfado. Los países occidentales aprovecharon la oportunidad para intentar acelerar el cambio en otros lugares. Sin embargo, incluso en su apogeo, los promotores de la democracia podían señalar muy pocos casos en los que hubieran hecho una contribución importante, especialmente en África. La promoción de la democracia resultó ser una tarea más complicada y los líderes autoritarios africanos más resistentes de lo que la mayoría de los gobiernos occidentales habían pensado. Ante los resultados decepcionantes (por razones tanto endógenas como exógenas a sus esfuerzos, descritas anteriormente), y el resurgimiento de otras prioridades (especialmente la seguridad), los países donantes pronto devolvieron la democratización a su anterior papel retórico, planteado en discursos y grandes declaraciones, pero normalmente sustituido por otras prioridades sobre el terreno, especialmente para los actores más importantes de la escena internacional, como Estados Unidos.

Sólo en los países en los que los donantes tienen muy pocos intereses, aplicarán la condicionalidad política con la suficiente fuerza y duración para obtener resultados. No obstante, este tema no está cerrado

Democracia, Democracia Directa, Democracia Representativa, Filosofía Política, Marco Político, Partidos Políticos, Política de Comunicación, Teoría Política, Vida Política,