Control Parlamentario

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Visualización Jerárquica de Control parlamentario

Vida Política > Parlamento > Competencias del Parlamento
Vida Política > Parlamento > Composición del Parlamento > Comisión parlamentaria > Comisión de investigación
Vida Política > Marco político > Poder político > Poder de control
Vida Política > Poder ejecutivo y administración pública > Ejecutivo > Competencias del Ejecutivo > Política gubernamental

A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Control parlamentario

Véase la definición de Control parlamentario en el diccionario.

Introducción

En las democracias parlamentarias como formas de Estado, el control parlamentario debe ser concebido como un control de tipo político que se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias, con especial interés de las minorías, y cuyo objeto es la fiscalización de la acción general del gobierno, lleve o no aparejada una sanción inmediata. Esta noción de control parlamentario rebasa las limitaciones que planteaban nociones mucho más restringidas, porque parte de la idea de que también en los regímenes presidenciales hay control parlamentario sobre la actividad del Ejecutivo e incluso, ocurre, además, que en el presidencialismo moderno el principio de división de poderes no es ya tan rígido como para impedir la creación de una relación fiduciaria, atenuada si se quiere, a cuyo servicio está la función de control que se ejercita a través de procedimientos diversos, al igual que sucede en los sistemas parlamentarios; y porque concibe la responsabilidad política difusa como la fiscalización del gobierno que se manifiesta a partir de la libertad de crítica de la oposición parlamentaria que es capaz de transformar los equilibrios políticos provocando, más que una destitución inmediata del mismo, el desgaste del gobierno.

Concebir así al control parlamentario es entender que el mismo es un control de tipo político; y, como tal, tiene como principal característica el ser subjetivo, es decir, dicho control no deriva de la existencia de un canon fijo y predeterminado de valoración (como sucede en el control jurídico) pues tal valoración descansa en la libre apreciación que realiza el órgano controlante. Así pues, la apreciación que se haga de la acción del gobierno puede verse afectada por una situación concreta, las eventualidades y/o razones políticas que la motiven.Si, Pero: Pero no es solo lo anterior lo que convierte al control parlamentario en político, también lo caracteriza así, la cualidad de los titulares del control, que son sujetos que se distinguen por su condición eminentemente “política”, por tratarse de miembros que forman parte del Parlamento y cuyo interés en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un proyecto alternativo.

Control parlamentario en el Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional

Se expresa el mencionado Diccionario, sobre Control parlamentario , en voz escrita por Pablo Abreu, en los siguientes términos: Karl Loewenstein (1989) señala que el control está vinculado con uno de los elementos esenciales de las democracias: la existencia de un gobierno responsable, lo cual lleva a establecer en las Constituciones mecanismos de control. De esta manera, explica el surgimiento histórico del control parlamentario como garantía del principio democrático, que implica un Estado democrático de derecho.

Tres grandes líneas doctrinales que conceptualizan al control parlamentario han surgido de su desarrollo histórico:

Una primera concepción, que fue la tradicional y por lo mismo dominó la doctrina constitucional hasta épocas muy recientes, asocia el control parlamentario con la idea de presión, influencia y predominio del Parlamento sobre el gobierno, que en última instancia significa la posibilidad de remoción del titular del Ejecutivo o alguno de sus más altos colaboradores, a través de la exigencia de responsabilidad política y censura (Santaolalla López, Lucas Murillo de la Cueva y Álvarez Conde, en España).

La segunda línea doctrinal entiende al control parlamentario como la comprobación, inspección, verificación y supervisión de la actuación del gobierno, por medio del cual el Parlamento ejerce presión y puede llegar a influir en la actuación del órgano controlado (Barthélemy, Duguit, en Francia; Aguiar de Luque, De Esteban, García Morillo, en España).

Expone que en las democracias actuales el control parlamentario resulta fundamental para consolidar el pluralismo político y hacer posible la alternancia en el poder, construyendo e ilustrando la opinión pública e influyendo en el elector.

Esta función es una competencia específica de los integrantes de las cámaras, que se diferencia de las demás, por lo que para su ejercicio existen instrumentos concretos que la hacen posible: las comisiones de investigación, la facultad de formular preguntas e interpelaciones y la presentación de mociones o juicios políticos. Así, la función de control es claramente distinta de las funciones legislativa y presupuestaria, en cuanto al fin inmediato que persigue.

Finalmente, en una tercera línea doctrinal se encuentran para quienes el control parlamentario representa la materialización de la vaga situación de preponderancia del Parlamento sobre el gobierno, pero sin concretarse en ningún instrumento parlamentario en específico y encontrándose, a su vez, en todos; representa, así, un concepto más amplio de control (Rubio Llorente y Aragón, en España; Pedroza de la Llave y Mora-Donatto, en México).

Establecen que las cámaras, por medio de una multiplicidad de actos, inspeccionan, analizan, comprueban, examinan, revisan, registran, intervienen y verifican el funcionamiento del Ejecutivo y de los órganos de la administración pública, informando a la opinión pública, los medios de comunicación y el cuerpo electoral sobre sus actividades.

Con respecto a la primera concepción, el hecho de establecer que toda actividad de control exige, por definición, además de la supervisión o valoración de la actuación del gobierno, la adopción de medidas que pongan fin a la situación política en cuestión, por medio de la exigencia de responsabilidad política, entendida ésta como el mecanismo que puede cesar o remover al funcionario controlado, podría calificarla de reduccionista al emplear un concepto que no es útil en los sistemas presidenciales; recordando así la necesidad de que en las democracias parlamentarias como formas de Estado, se construya una noción de control parlamentario que rebase las limitaciones antes planteadas respecto a la relación control-remoción del gobierno.

Línea Doctrinal

Respecto a la línea doctrinal que busca “un concepto más amplio de control”, ésta corre el riesgo de disolver la noción misma de control parlamentario. Es necesario entender que existen procedimientos concretos y especializados, identificables e inconfundibles con los demás procedimientos parlamentarios que persiguen otras finalidades y que, por ejemplo, formalizan jurídicamente la voluntad del Congreso, a través de una votación, en actos del Estado —como sucede al sancionar una ley—.

En cambio, los efectos jurídicos del control parlamentario en el gobierno son de naturaleza procedimental, sin que produzcan efectos jurídicos reglados sobre su voluntad y, por tanto, los que pudiera tener de naturaleza política no los podemos conocer con rigor, obteniendo un carácter difuso.

Un aspecto más que debe resaltarse en cuanto al control parlamentario versa sobre el papel que desempeñan la oposición y las minorías parlamentarias en su desarrollo. Actualmente, éstas son las interesadas y deben ser las encargadas de desplegar los mecanismos específicos de control, teniendo por objeto no una sanción directa de la administración, sino un desgaste del gobierno ante la opinión pública y el electorado, es decir, el establecimiento de una responsabilidad difusa.

Al no tener posibilidades de conseguir que el Parlamento adopte decisiones contra el Ejecutivo, intentan movilizar a la opinión pública contra éste, en virtud de que aspiran a alcanzar el poder en las siguientes elecciones, por lo que se centran en descubrir cualquier falta del gobierno y su mayoría parlamentaria.

Y como en el desempeño de la función de control no se persigue alcanzar la voluntad estatal, es por ello que no debe exigirse el apoyo de la mayoría, más bien debe facultarse a los parlamentarios de manera individual, a los integrantes de la oposición que, al no ser poderes públicos, actúen libremente. De aquí la diferencia que la doctrina ha establecido entre el control efectuado por el Parlamento y el realizado en el Parlamento.

Así, la oposición y las minorías otorgan mayor efectividad al control parlamentario a partir de la transparencia y el debate libre y público, siempre y cuando existan garantías institucionales para poder acceder frecuentemente a los mecanismos de control.

Tal es la importancia de su actuación que se ha señalado que la oposición no nace de la práctica democrática, sino que ésta se presenta en realidad, a partir del surgimiento de la oposición (Landa, 1994).

Por ello, y de acuerdo con la Unión Interparlamentaria, alrededor de treinta naciones cuentan en sus legislaciones con un estatuto oficial para la oposición, entre los que destacan Australia, Brasil, Egipto, Irlanda, Italia, Filipinas, Senegal y Tailandia.Entre las Líneas En América Latina, Colombia reconoce a nivel constitucional a la oposición, y Ecuador lo hizo durante la vigencia de la Constitución de 1998.

De esta manera se puede establecer el concepto de control parlamentario, entendiendo que, en las democracias parlamentarias como formas de Estado, el control parlamentario debe ser concebido como un control político que se ejerce a través de mecanismos concretos, en cuya operación observan especial interés la oposición gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) y las minorías parlamentarias, teniendo por objeto la fiscalización de la actividad del gobierno y sus órganos administrativos; fiscalización que comprende la valoración y el debate sobre ciertos hechos e información obtenida respecto a la actividad controlada, otorgándole a la misma la publicidad de la cual carecía, dándola a conocer al electorado y produciendo, de esta manera, efectos de diversa índole y, por tanto, difusos.

Control Parlamentario Del Gobierno en el Derecho Español

Según el Diccionario Jurídico Espasa, Control Parlamentario Del Gobierno significa:

En el régimen parlamentario (V. forma de gobierno), procedimiento o conjunto de procedimientos que la representación popular (el Parlamento) emplea para verificar si la acción del Gobierno se acomoda o no a su criterio y exigir, en caso de que el examen resulte negativo, la responsabilidad del Gobierno o, lo que es lo mismo, imponer su cese (RUBIO LLORENTE). Existe una escala de instrumentos de control (preguntas, interpelaciones, mociones, aprobación del presupuesto, comisiones de investigación…) cuyo extremo está representado por la aprobación de una moción de censura o la denegación de una cuestión de confianza, lo que, en ambos casos, significa la dimisión del Gobierno por haber perdido la confianza del Parlamento.

En el llamado «Estado de partidos» actual, en el que la mayoría parlamentaria y el Gobierno pertenecen a un mismo partido, el control parlamentario queda desvirtuado por la disciplina interna de aquéllos, que impide la posibilidad real de cese del Gobierno. La utilización de los instrumentos de control por la minoría tiene entonces como último destinatario al electorado (de ahí la importancia de la publicidad en la actividad parlamentaria), el cual podrá hacer efectiva la exigencia de responsabilidad al Gobierno no otorgando el voto a su partido en las siguientes elecciones.

En la Constitución

La Constitución Española (art. 66) declara que las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno, otorgando a ambas Cámaras diferentes medios de control (arts. 109 a 111), si bien la relación de responsabilidad política se articula a través del Congreso de los Diputados, ante quien responde solidariamente el Gobierno de su gestión política (art. 108) mediante la cuestión de confianza, la moción de censura y el control en situaciones de anomalía constitucional (V. pregunta parlamentaria; interpelaciones; moción; cuestión de confianza; moción de censura; comisiones parlamentarias; situaciones de anomalía constitucional). [P.G.-E.]

El nuevo concepto de control parlamentario

En los temas anteriores hemos hecho algunas alusiones al término control parlamentario pero solo a título de referencia, es este el lugar indicado para fijar un concepto claro y preciso de lo que entendemos por tal. Con viene hacer un recorrido histórico sobre el proceso evolutivo que ha experimentado dicho término para, más adelante, fijar nuestra postura sobre el particular. Hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, el término control parlamentario no venía recogido en la mayor parte de las constituciones, aunque en la práctica era frecuente su ejercicio; en concreto, los primeros instrumentos de control parlamentario sobre el gobierno aparecen con cierta nitidez en el Parlamento británico a comienzos del siglo XVIII y en el continente europeo, concretamente en Francia, a la caída de Napoleón, consolidándose en la práctica parlamentaria de la “Monarquía de julio” encabezada por Luis Felipe I (1830-1848). Sobre el tema puede verse Mario Galizia, Studi su¡ repparti fra Parlamento e governo, Giuffré, Milano, 1972, pp. 138-147. Emile Giraud, Le pouvoir exécutif dans les democraties d’Europe el d Amérique, Sirey. París, 1938, pp. 109111. Joseph Barthelemy, L’introduction du régimen parlementaire en France sous Louis XVIII el Charles X, V. Giard 6 Briére, París. 1904, pp. 217-251. Joaquín Tomás Villaroya, El sistema político de¡ Estatuto Real (1834-1836), Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, pp. 385-424.

De esta manera, el control de las cámaras (o al menos de la que era electa) sobre el gobierno es una práctica que se viene desarrollando y recogiendo en los reglamentos de aquéllas desde aproximadamente 1875, pasando por dos interesantes procesos evolutivos en torno a 1918 y 1945. Durante este tiempo, el concepto ha experimentado una transformación muy considerable.

En un primer momento, y teniendo como escenario a las monarquías constitucionales, se organizó el control a partir de la inmunidad del jefe de Estado, de tal manera que la responsabilidad de éste quedaba salvada a través de la figura del refrendo y, en tal sentido, solo el Consejo de Ministros podía ser objeto de control. Una segunda etapa vinculó dos conceptos, a saber, la responsabilidad política, por un lado, y la responsabilidad penal, por otro (el impeachment inglés); más tarde se fusionarían en uno solo: la responsabilidad político-penal, que exigía la dimisión de los miembros del gobierno bajo la amenaza de ser juzgados. A mi juicio, ésta es una distorsión de la responsabilidad política, que elimina toda configuración jurídica de los términos confianza y control, ya que aquélla se perfilaba como un concepto finalista, es decir, la responsabilidad política consistía en la obligación moral de dimitir cuando se había perdido la confianza parlamentaria y había posibilidades de ser sujeto del impeachment. Evidentemente en este contexto no existe ninguna relación jurídica permanente entre Parlamento y gobierno. Véase Giuseppe Ugo Rescigno, La responsabilitá política, Giuffré, Milano, 1967, pp. 153-196. Joseph Barthelemy y Paúl Duez, Traité de droit costitutionnel, Dalloz, París, 1933, pp. 169-171

El distanciamiento de estas dos posturas se produce a partir de 1918 y durante los dos periodos de posguerra mundial. La primera de estas fases se experimenta en las nacientes constituciones aprobadas tras la caída de los imperios alemán, austro-húngaro y ruso, que-establecen la responsabilidad expresa del gobierno ante el parlamento (siendo los primeros países en consagrarla: Alemania, Austria, Checoslovaquia y Polonia).Entre las Líneas En este sentido, véase Boris Mirkine-Guetzévich, Modernas tendencias del derecho constitucional, Reus, Madrid, 1934, pp. 13-76, Sabino Álvarez Gendin (traducción).

La constitucionalización o racionalización de la responsabilidad gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) es una visión más amplia del control parlamentario y de sus instrumentos, pues se aleja considerablemente de la idea de que el control es un instrumento cuyas finalidades principales son, sancionar, ratificar o destituir un gobierno para concebirlo como el instrumento que fija con precisión las relaciones entre éste y el Parlamento (puede verse Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, Madrid, 7982, pp. 323-324). La siguiente etapa, mucho más intensa, se presenta después de los procesos constituyentes de la segunda posguerra mundial. El ideal democratizador del constitucionalismo de los años veinte, detenido solo por las dictaduras de los años treinta, acabó por reforzar, en la segunda mitad de la década de los cuarenta, la posición central del Parlamento en el conjunto del sistema político, de manera que éste no solo consolidó su papel central a través de sus tradicionales funciones legislativa, presupuestaria y de control, sino que adquirió un notable protagonismo en otros campos y actividades a través de lo que la doctrina italiana ha denominado “indirizzo” (para comprender mejor este concepto puede verse “Indirizzo político”, en Enciclopedia del Diritto, vol. XXI, Giuffré, Milano, 1973, pp. 134-171. Raúl Canosa, “La actividad de orientación política. Su relevancia constitucional”, en Revista de Estudias políticos, núm. 67, enero-mago de 1990, pp. 125 a 152), esto es; en donde el Parlamento asume predominantemente funciones de dirección e impulso de la acción política. Los efectos de una y otra etapa se manifiestan en la formalización y juridificación de todas las funciones parlamentarias que involucran, necesariamente, a la función de control.

Dentro de este contexto de permanente evolución del término control parlamentario existe una fase mucho más desarrollada, que aún no encuentra una clara juridificación, pero que sin embargo en el ámbito de la doctrina se ha discutido con alguna intensidad. Se trata de un concepto más amplio de control y específicamente al que vincula la noción de control parlamentario con dos ideas fundamentales: la responsabilidad política difusa y el concepto de minoría parlamentaria. Sobre el concepto más amplio de control, véase Manuel Aragón Reyes. “El control parlamentario”, en Enciclopedia Jurídica Civitas, Madrid, 1995, páginas 1677-1678. Francisco Rubio Llorente. La forma de poder (Estudios sobre la Constitución), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, pp. 205-227. Sobre la responsabilidad política difusa, véase Giuseppe Ugo Rescigno, quien sostiene que además de una responsabilidad política concreta, inmediata hay, sin duda alguna, una responsabilidad política difusa, es decir una posibilidad de debilitamiento político del gobierno producto de las relaciones políticas y sociales que se derivan de los actos de control de las cámaras.

Las anteriores posturas de la noción de control parlamentario colisionaban frontalmente con dos problemas fundamentales: por un lado, dejaban fuera del mismo a los ordenamientos en donde hay separación rígida de poder y el Ejecutivo no emerge legitimado por la confianza parlamentaria y resultaba difícil encuadrar, en aquella noción de control, instrumentos tradicionales del derecho parlamentario a -través de los cuales se ejerce un evidente control pero que no están ligados a sanción alguna, como es el caso de las preguntas o las interpelaciones. De otra parte, se concebía al Parlamento en su conjunto como el sujeto de dicho control y aunque la actual noción no niega esta evidencia, reconoce a las minorías parlamentarias como el agente más interesado en el ejercicio de aquél, por cuanto entiende que en un Estado democrático la victoria de la mayoría no produce la aniquilación de la minoría, sino un sistema en el que la minoría también tiene derechos.

De esta manera entendemos que, en las democracias parlamentarias como formas de Estado, el control parlamentario debe ser concebido como un control de tipo político que se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias, con especial interés de las minorías, y cuyo objeto es la fiscalización de la acción general del gobierno, lleve o no aparejada una sanción inmediata.

Esta noción de control parlamentario rebasa las limitaciones antes planteadas porque parte de la idea de que también en los regímenes presidenciales hay control parlamentario sobre la actividad del Ejecutivo e incluso, ocurre, además, que en el presidencialismo moderno el principio de división de poderes no es ya tan rígido como para impedir la creación de una relación fiduciaria, atenuada si se quiere, a cuyo servicio está la función de control que se ejercita a través de procedimientos diversos, al igual que sucede en los sistemas parlamentarios; y porque concibe la responsabilidad política difusa como la fiscalización del gobierno que se manifiesta a partir de la libertad de crítica de la oposición parlamentaria que es capaz de transformar los equilibrios políticos provocando, más que una destitución inmediata del mismo, el desgaste del gobierno. Incluso autores, de la talla de Manuel Aragón, entienden que las minorías deben de tener garantizado el derecho de libre crítica, incluso, cuando ésta sea destructiva. Véase el Prólogo a Cecilia Judith Mora-Donatto, Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político, UNAM-Cámara de Diputados, LVII Legislatura, México, 1998, página 13.

Concebir así al control parlamentario es entender que el mismo es un control de tipo político; y, como tal, tiene como principal característica el ser subjetivo, es decir, dicho control no deriva de la existencia de un canon fijo y predeterminado de valoración (como sucede en el control jurídico) pues tal valoración descansa en la libre apreciación que realiza el órgano controlante. De esta manera, la apreciación que se haga de la acción del gobierno puede verse afectada por una situación concreta, las eventualidades y/o razones políticas que la motiven.Si, Pero: Pero no solamente lo anterior convierte al control parlamentario en político, sino que también lo caracteriza así la cualidad de los titulares del control, que son sujetos que se distinguen por su condición eminentemente “política”, por tratarse de miembros que forman parte del Parlamento y cuyo interés en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un proyecto alternativo.

De esta manera se hace evidente el carácter voluntario de este control, ya que su realización y desarrollo depende, o debiera depender, de la voluntad de los miembros que forman la oposición parlamentaria. Este rasgo de voluntariedad puede convertir al control parlamentario en sucesivo y previo, de tal forma que éste puede recaer sobre actividades ya desarrolladas (consumadas) o sobre actividades futuras (proyectos).

Hay que señalar también que, si de todo control se presume que su ejercicio forma parte de su resultado, tratándose del control parlamentario, esto se manifiesta más claramente, ya que el simple hecho de desplegar este control implica un resultado: evidenciar que el ejercicio del poder político está siendo fiscalizado y controlado.

Por consiguiente, un resultado negativo en el desarrollo de este control no lleva necesariamente aparejada una sanción inmediata (salvo que así lo disponga una norma) pero ello no mengua la relevancia de los efectos políticos del control, se trata, como sostiene Rubio Llorente, de un control cuya efectividad descansa más que en sanciones inmediatas o presentes, en la esperanza de sanciones mediatas y futuras que el ejercicio del control podrían desencadenar.83 De esta manera, lo que persigue el control parlamentario no es la destitución o remoción del gobierno, sino fiscalizar y controlar las áreas en las que éste interviene, con el fin de evidenciar sus errores por acción u omisión.

De la anterior noción de control parlamentario me interesa destacar los siguientes aspectos fundamentales:

qué entendemos por democracias parlamentarias como formas de Estado;
qué significado tiene señalar que el control parlamentario se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias;
cuál es el papel que juega la oposición y las minorías parlamentarias en este tipo de control;
a qué aludimos cuando hablamos de que el objeto de este control parlamentario es la acción general del gobierno;
finalmente, señalaremos cuáles son los efectos del control parlamentario, es decir, qué tipo de sanción es capaz de provocar este control.

En primer lugar. cuando nos referimos al término democracias parlamentarias como forma de Estado estamos recordando la definición que Kelsen consigna en su libro “Esencia y valor de la democracia”, en su página 50, al señalar que: “El parlamentarismo, en sentido amplio, significa formación de la voluntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado elegido por el pueblo en virtud de un derecho de sufragio (el derecho al voto) general e igual, o sea democrático, obrando con base en el principio de la mayoría.”

Con fundamento en este concepto queda claro que el parlamentarismo entendido como forma de Estado (y no como forma de gobierno) está íntimamente vinculado con las funciones que se atribuyen a un órgano esencial y principal de todo Estado democrático, es decir, el Parlamento. La idea de parlamentarismo en sentido amplio o de democracias parlamentarias como formas de Estado, se encuentra en autores tan clásicos como Kelsen o Schmitt, este último, por ejemplo, alude a la pluralidad de sentidos del término parlamentarismo, del que podemos desprender, por lo menos, cuatro especies o subespecies, a saber: sistema presidencial, de Parlamento, de premier y de gabinete. Teoría de la Constitución, Alianza Universidad, Madrid, 1992, p. 294. Un completo resumen de la teorización que de estas especies del parlamentarismo realiza Schmitt, podemos encontrarla en Nicolás Pérez Serrano, Tratado de derecho político, Civitas, Madrid, 1984, pp. 824-825. De igual manera lo entiende Manuel Aragón Reyes, en el estudio preliminar a la obra de Carl Schmitt, Sobre el parlamentarismo, Tecnos, Madrid, 1990, pp. IX a XXXVI Más recientemente este autor lo afirma en el prólogo a Cecilia Judith Mora-Donatto, Las comisiones parlamentarias de investigación…, op. cit., p. 9.

En este contexto es posible aludir a dos significados del control parlamentario. El primero, al que catalogaríamos como un concepto superado por ser aplicable solo en los sistemas parlamentarios de gobierno, consistiría en entender que dicho control lo es sobre órganos y no sobre normas y que además incluye la capacidad de remover al titular del órgano controlado.

Una Conclusión

Por consiguiente, dentro de este concepto de control parlamentario no podríamos incluir los actos de las cámaras que tienen por objeto aprobar o rechazar normas o proyectos normativos, tampoco cabria incluir las actividades parlamentarias de información y crítica que aun teniendo por objeto la actuación política (y no las disposiciones normativas) de órganos públicos no permiten desembocar en la remoción de sus titulares. Este concepto de control parlamentario está vinculado a la responsabilidad política del gobierno, es decir, a la verificación de la confianza que ha de existir entre el Parlamento y el Ejecutivo.86 Entender que este tipo de control debe incluir, necesariamente, la capacidad de remover al titular del órgano controlado (es decir, del gobierno) a través de la cuestión de confianza y la moción de censura (promovida por el Parlamento) nos llevaría a consentir que este control solo existe en los regímenes cuya forma de gobierno es la parlamentaria.Si, Pero: Pero para nosotros esta visión no es aceptable por reduccionista, pues también entendemos que en los sistemas presidenciales existe este tipo de control.

En consecuencia, nos parece más correcto entender desde una perspectiva más amplia, y no tan restringida como en el caso anterior, al control parlamentario incluyendo en dicho término toda la actividad de las cámaras destinada a fiscalizar la acción (normativa y no normativa) del gobierno (o de otros entes públicos) lleve o no aparejada la posibilidad de sanción o de exigencia de responsabilidad política inmediata.

Una Conclusión

Por consiguiente, aun cuando en los sistemas presidenciales, como es el caso de México, se parta, en principio, de una separación rígida de poderes, que implica que cada poder debe respetar la esfera de competencias de otro, los trabajos del Congreso someten -o deben someter- a una crítica constante la labor del Ejecutivo, no solo cuando éste comparece obligadamente ante el Congreso, sino también cuando a iniciativa del Congreso el Ejecutivo es llamado a comparecer.

Evidentemente la labor crítica del Congreso en un sistema presidencial no puede terminar nunca en la remoción del gobierno, entre otras cosas porque el Congreso no cuenta con los medios idóneos para ello.Si, Pero: Pero la crítica pública en el seno del Congreso es un emplazamiento al electorado, una apelación al pueblo cuya voluntad soberana ha de resolver, en favor de uno u otro, el contraste de sus criterios en relación con un mismo tema.Entre las Líneas En consecuencia, el interés de la oposición por desplegar el ejercicio del control parlamentario tiene como finalidad desgastar la imagen del gobierno con base en la idea de contar con un proyecto alternativo de gobierno.

El control parlamentario es, pues, una nota importante de las democracias parlamentarias como formas de Estado y no una institución privativa de la forma parlamentaria de gobierno.

En segundo lugar dijimos que el control parlamentario se ejerce a través de todas las actividades que desarrolla el Parlamento. Es decir, no hay en rigor procedimientos parlamentarios de control, porque el control es simplemente -dice Rubio Llorente en su libro “La forma de poder” (Estudios sobre la Constitución), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, página 105- una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuación parlamentaria o es una función que todo auténtico Parlamento debe desempeñar mediante el ejercicio de toda su actividad.

La anterior concepción parte de la idea de considerar a los procedimientos parlamentarios multifuncionales, es decir, que cumplen dentro de las competencias del Parlamento distintos fines (incluso hay control cuando se discute y aprueba una ley) en consecuencia, entendemos que la función de control no puede reducirse a procedimientos determinados sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria.Entre las Líneas En suma, esta concepción acepta los tradicionales medios de control parlamentario, tales como las interpelaciones, las preguntas o las comisiones de investigación, pero también acepta que cuando se discute un proyecto de ley o se delibera sobre el presupuesto, se controla la actividad del gobierno.

En tercer lugar nos cuestionamos sobre el papel que juega la oposición y las minorías parlamentarias en este tipo de control. Afirmar que la oposición y que especialmente estas minorías son las más interesadas en el ejercicio del control parlamentario no quiere decir que las mayorías no desarrollen esta función, simplemente queremos destacar que por parte de la oposición y de las minorías parlamentarias hay un mayor interés por fiscalizar la labor del gobierno.

Generalmente las mayorías desarrollan mecanismos de control respecto de la acción de gobierno, pero éstos discurren, en la mayor parte de los casos, a través de mecanismos no institucionalizados, es decir, no transitan por la vía de las relaciones entre órganos (o intraorgánicas), sino externamente, a través de los líderes de la Cámara o del líder de la mayoría, cuando ambos no coincidan.Si, Pero: Pero tratándose de este tipo de control, en el mejor de los casos estamos hablando de un “autocontrol”, es decir, de un control que ejerce la mayoría en las cámaras hacia una mayoría del mismo partido político que gobierna.Entre las Líneas En suma, como sostiene Rubio Llorente en su obra citada anteriormente, en la páginga 256:

“el control parlamentario es desempeñado por todos los grupos a través de todos los procedimientos, pero como el contraste de la actuación gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) con el criterio de la mayoría lleva necesariamente la defensa de aquella actuación para la que el gobierno se suele bastar a sí mismo, la gran protagonista del control parlamentario es la minoría, cuya apreciación crítica de la acción gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) debe ser inexcusablemente ofrecida a la sociedad para que ésta continúe siendo políticamente abierta y, por tanto, libre”.

En el mismo sentido lo ha afirmado Forsthoff -en su obra “El Estado de la sociedad industrial”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, página 146- quien entiende que una vez que el Estado se ha convertido en el centro de operación de los partidos (…) el interés por el control del gobierno se limita a la oposición, por tanto el control parlamentario es un asunto de minorías.

En suma, queda claro que son las minorías y la oposición las que tienen un mayor interés en demostrar lo errado de la acción de gobierno. La mayoría, que apoya o es afín al programa que desarrolla el gobierno, está interesada en destacar los éxitos y logros de éste.

En cuarto lugar debemos señalar qué queremos decir cuando afirmamos que el objeto de este tipo de control es la fiscalización de la acción general de gobierno. El fundamento de esta idea radica en considerar al Parlamento más que como un poder legislador como un poder, eminentemente, controlador. A finales del siglo XIX y principios del XX el control del Parlamento se redujo, al control del gasto público y de la política exterior, éstos fueron los dos grandes rubros sobre los que discurrió dicho control. Véase Gerard Leibholz, Problemas fundamentales de las democracias modernas, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1971, p. 56.

En la actualidad creemos que estas dos áreas deben de seguir siendo controladas, pero dicho objeto se ha venido ampliando y debe de extenderse aún más para abarcar todos los ámbitos en donde el gobierno actúa, pues cada día son más las esferas donde éste interviene.Entre las Líneas En este contexto es pertinente señalar que también hay grados de intensidad del control parlamentario, es decir, nos referimos a una cierta escala que empezaría por:

• Las tareas en las que el Parlamento no debe intervenir, como son por ejemplo aquellas actividades cuyo fundamento lo encontraríamos en la interpretación del principio de división de poderes y quizá, resta decirlo, que son las relativas al Poder Judicial que, en cumplimiento de este principio, debe gozar de absoluta libertad.
• Subiendo esa escala de intensidad del control parlamentario, existe otro tipo de actividades, en donde el Parlamento también debe intervenir, pero con prudencia, es decir, debe preguntarse cuándo es necesaria su intervención y cuándo ésta no solo no aporta nada, sino que incluso puede llegar a entorpecer tales acciones, nos referimos, por ejemplo, a todas aquellas actividades en las que el gobierno interviene, pero en donde la seguridad nacional juega un papel muy importante.
• Un tercer grupo de acciones que deben de ser controladas por el Parlamento, con una mayor intensidad, son las actividades que desarrollan las llamadas agencias independientes,91 en las que es necesario atender más que a criterios políticos a criterios científicos y profesionales en determinados sectores como la política monetaria, la educativa, la política financiera, el mercado de valores, la energía nuclear, etcétera.
• Un aspecto más que no puede ser descuidado por el control parlamentario es el de las relaciones internacionales (más detalles sobre relaciones internacionales y las tensiones geopolíticas en nuestra plataforma).Entre las Líneas En este sentido el Parlamento no solo puede pretender controlar al gobierno cuando éste quiera firmar un tratado internacional, por muy importante que éste sea, porque la actividad internacional no se agota ahí, cada vez son más los organismos internacionales en los que interactúa el Ejecutivo, ONU, OTAN, OEA Y las cumbres de mandatarios, organizaciones en donde se discuten políticas que después afectarán de manera directa a determinado sector de la sociedad o a toda la población en su conjunto. 92
• Sobre todo, el control parlamentario debe discurrir sobre lo que comúnmente se denomina actividad ordinaria del gobierno y la administración, es decir, el desarrollo de las actividades que le son inherentes, sobre todo aquellas que tienen que ver con la gestión de los recursos públicos.Entre las Líneas En muchas ocasiones la experiencia nos ha enseñado que la mayoría de los escándalos por malversación de fondos públicos pudieron haberse evitado si hubiese existido algún tipo de control que permitiera revisar la políticas de adjudicación de obras, destino de recursos, valoración d gastos, etcétera.
• Otro renglón en el que deberá manifestarse el control parlamentario, es el relativo al proceso de nombramientos de determinadas autoridades de relevancia nacional, a través de un voto de ratificación o a través de un examen previo.Entre las Líneas En este caso podría incluso crearse una especie de comisión dictaminadora, integrada por las distintas fuerzas parlamentarias, encargadas de conocer detalladamente no solo el curriculum vitae de los candidatos, sino las aptitudes que poseen para desarrollar el cargo al que aspiran (por ejemplo, nombramientos de embajadores, procuradores, presidentes de las comisiones de derechos humanos, etcétera).
• Por último y en quinto lugar, hemos hecho alusión en nuestro concepto de control parlamentario al elemento sanción. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto).Entre las Líneas En un régimen parlamentario, el resultado final de cualquier instrumento de control traería aparejada la destitución del gobierno; pero incluso en estos sistemas ésta es cada vez más difícil, porque la disciplina de partido la hace cada vez más complicada. Si aceptáramos lo anterior estaríamos reconociendo que solo en dichos sistemas hay control, porque solo en ellos es posible el derrocamiento del gobierno.Si, Pero: Pero como nosotros hemos partido de un concepto más amplio de control que incluye a los sistemas presidenciales, en donde la situación antes descrita nunca podría presentarse, entendemos que no existe una sanción directa como dicha remoción, pero ello no quiere decir que no exista posibilidad alguna de sanción, puesto que ésta existe aunque sea indirecta y se encuentre diferida al momento en el que los ciudadanos ejercen el supremo control político, o sea, su derecho de voto en las elecciones.

Este tipo de responsabilidad se conoce en la doctrina italiana como responsabilidad política difusa y se entiende como el debilitamiento político del gobierno, de la mayoría que lo sustenta y de la viabilidad del proyecto que defiende.Entre las Líneas En este entendido la fuerza del control parlamentario descansa más que en la sanción directa en la indirecta, más que en la destitución inmediata del gobierno, en el desgaste del mismo y su remoción se dará solo si el cuerpo electoral, es decir, la ciudadanía, así lo decide por la vía de su voto cuando sea emplazado a elecciones. Esta idea parte de la concepción de entender al Parlamento más que como un poder sancionador decisivo, como un órgano eminentemente controlador. Véase Manuel Aragón, “La forma parlamentaria de gobierno en España. Reflexiones críticas”, en Problemas actuales del Derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, UNAM, México, 1994, página 32.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Con base en las anteriores afirmaciones podemos atribuir al control parlamentario muy diversas características, entre otras, las siguientes:

• En primer lugar estamos hablando de un control de tipo político, entre otras cosas por la cualidad de los titulares del control, que son sujetos caracterizados por su condición eminentemente política, por tratarse de miembros que forman parte del Parlamento y cuyo interés en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un programa alternativo.
• Otra particularidad que podemos atribuir a dicho control es que puede ser sucesivo y previo, de tal forma que éste puede recaer sobre actividades ya desarrolladas (consumadas) o sobre actividades futuras (proyectos).
• Una característica más, que es importante destacar del control parlamentario, es en relación con los efectos que el mismo puede ofrecer, es decir, el simple hecho de desplegar el control parlamentario implica un resultado en sí mismo, evidenciar que el ejercicio del poder político está siendo fiscalizado y controlado; en suma, que las actividades de los titulares del poder público pueden y deben ser examinadas minuciosamente (bajo lupa) y en consecuencia las actividades públicas no pueden sustraerse de la crítica institucionalizada que en todo sistema democrático debe ejercer el Parlamento.

Como consecuencia de las anteriores características, podemos señalar que los efectos de este control no siempre son sanciones (salvo en el caso que así lo señale expresamente una norma) sino que su eficacia descansa más que en sanciones inmediatas o presentes en sanciones mediatas y futuras que el ejercicio del control puede desencadenar. De esta manera lo que persigue el control parlamentario no es la destitución o remoción del gobierno, sino fiscalizar y controlar las áreas en las que éste interviene, con el fin de evidenciar sus errores por acción u omisión.

Comisiones de Investigación Parlamentarias

Las comisiones de investigación son órganos parlamentarios, creados para realizar algún tipo de investigación específica y, en muchas ocasiones, con facultades especiales para el desarrollo de sus pesquisas.

Características de Control parlamentario

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Recursos

Traducción de Control parlamentario

Inglés: Parliamentary scrutiny
Francés: Contrôle parlementaire
Alemán: Parlamentarische Kontrolle
Italiano: Controllo parlamentare
Portugués: Controlo parlamentar
Polaco: Kontrola parlamentarna

Tesauro de Control parlamentario

Vida Política > Parlamento > Competencias del Parlamento > Control parlamentario
Vida Política > Parlamento > Composición del Parlamento > Comisión parlamentaria > Comisión de investigación > Control parlamentario
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Vida Política > Poder ejecutivo y administración pública > Ejecutivo > Competencias del Ejecutivo > Política gubernamental > Control parlamentario

Véase También

• Comisión de investigación
• Poder de control
  • Instancia de control
• Política gubernamental
  • Programa de gobierno
  • Democratización
  • Relación Iglesia-Estado

• Petición
  • Democracia participativa
  • Ciudadanía europea
  • Iniciativa Ciudadana Europea
• Cuestión de confianza
  • Dimisión del Gobierno
  • Responsabilidad ministerial
• Moción de censura
  • Dimisión del Gobierno
  • Responsabilidad ministerial
• Interpelación parlamentaria
• Investigación parlamentaria
  • Comisión de investigación
• Pregunta parlamentaria

• Control democrático

Recursos

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Notas y Referencias

Véase También

Bibliografía

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