La Politización de la Función Pública y Servicios Públicos

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Politización de la Función Pública y Servicios Públicos

Una característica omnipresente de la administración pública ha sido la politización de los servicios públicos. Las tendencias de politización a lo largo del tiempo apuntan a una tendencia a largo plazo, que puede representarse de varias maneras. La expansión de la politización se ha observado ampliamente y ya era una obviedad de la administración a principios del siglo XXI y seguía aumentando en los sistemas occidentales. Los indicadores de politización incluyen la ampliación de las funciones de los ejecutivos políticos, los nombramientos políticos en los niveles administrativos superiores, el partidismo en los ascensos, el uso de asesores ministeriales y la dependencia de un gabinete ministerial. También hay más acciones encubiertas o informales por parte de los ministros que requieren la respuesta de profesionales imparciales.

La politización de los servicios públicos: Visión comparada

La mayoría de los países han optado por la politización de alguna forma y en diversos grados como producto de la modernización del Estado, tácticas para controlar el aparato administrativo, problemas con la capacidad de respuesta de los servicios civiles, la aplicación de las prioridades gubernamentales y la redistribución del poder como derecho de los dirigentes elegidos democráticamente. Se han esgrimido argumentos sobre la importancia de la nueva gestión pública (NGP) a pesar de que la politización se produjo antes, durante y después de la nueva gestión pública (véase en esta plataforma digital para un tratamiento sensato de la cuestión). Los presidentes estadounidenses más orientados hacia la nueva gestión pública no hicieron mayor hincapié en la politización. Se trata de un campo plagado de cuestiones de interpretación que dependen de cómo se utilicen los conceptos y se conciban las relaciones.

Lo que resulta evidente es que los países que antes se consideraban inmunes o poco politizados han sucumbido a una politización progresiva (por ejemplo, en Dinamarca y Nueva Zelanda), mientras que los sistemas politizados establecidos se han ampliado y diversificado. También queda algún caso atípico en el que el poder de los burócratas se ha reducido pero no ha quedado totalmente sujeto al control político (por ejemplo, Japón).

Una forma de dar sentido a esta notable diversidad es remitirse al concepto de tradición administrativa. Éste refleja aquellos valores y principios que influyen en la configuración de las estructuras, los comportamientos y las culturas, con varias características que proporcionan la base para diferenciar las tradiciones: la importancia relativa del Estado y la sociedad, la importancia de la gestión y el derecho, las funciones políticas y administrativas, y las variaciones en el derecho y la administración que conforman la diversidad (o la uniformidad). Lo importante es cómo interactúan los elementos de la tradición: la concepción del Estado, el papel de la administración y la naturaleza de las relaciones políticas y administrativas. Los estudios comparativos han utilizado eficazmente las tradiciones anglosajona, asiática oriental, europea oriental, germánica, latinoamericana, napoleónica y escandinava tienen una amplia vigencia (señalando que no son uniformes internamente, con al menos una excepción dentro de cada tradición). El enfoque aquí consiste en diferenciar varios tipos de politización y, a continuación, examinar casos de la amplitud y profundidad de la politización en los sistemas de países y dentro de las tradiciones administrativas.

Concepciones de la politización

La politización ha suscitado diversas definiciones. Un enfoque estándar es considerar la politización en términos de nombramientos, normalmente de partidistas, y como la sustitución de criterios políticos por criterios de mérito en la selección y el manejo de los funcionarios públicos. Se han reconocido otras formas de “politización”, como la asunción de responsabilidades políticas por parte de los funcionarios como “burócratas políticos”, la injerencia política en las rutinas y decisiones diarias y la “politización de los procedimientos”, la intervención de asesores ministeriales que impiden a los funcionarios desempeñar sus funciones profesionales.

La politización puede definirse en términos generales como la expansión de la influencia y el control del ejecutivo político dentro del poder ejecutivo. Un refinamiento consiste en introducir consideraciones políticas en acciones tradicionalmente llevadas a cabo por la función pública, modificando así las relaciones político-administrativas. El eje central es el control político y los instrumentos utilizados para lograrlo y los resultados, pero hay otras consideraciones importantes de trascendental importancia en muchos países, como el papel de los burócratas en los asuntos políticos y la actividad política de los funcionarios. Además, a menudo existen variaciones entre los principios formales y la práctica.

Los modos de delimitar la política y la administración van desde un modelo que separa firmemente las carreras política y de servicio público hasta aquel en el que las carreras se entremezclan y los límites son débiles. Es posible prever un espectro de posiciones en el que un modelo apolítico de esferas políticas y burocráticas independientes se sitúe en un extremo y el sistema fuertemente politizado en el extremo opuesto, y examinar en qué medida y en qué aspectos se mueven los sistemas dentro de este espectro. Un tipo de progresión fue el análisis clásico de los cambios en las funciones políticas de burócratas y políticos.

Sin embargo, es posible que no se capte la complejidad de muchos sistemas politizados.

Los estudios han distinguido varias formas de politización, y la investigación comparativa ha ampliado la comprensión de la incidencia de la politización de una dimensión (por ejemplo, el clientelismo; y politización de los altos cargos). La especialización de los países es evidente, con uno o dos instrumentos destacados y que a menudo asumen múltiples formas. Para abarcar la gama de instrumentos disponibles, las formas de politización se clasifican en siete categorías. Abarcan disposiciones de arriba abajo y de abajo arriba y comportamientos más generalizados dentro de la función pública. La gama de instrumentos disponibles incluye varias formas de nombramiento que van desde lo partidista a lo profesional, la redefinición y ampliación de las funciones de los ministros, los asesores y gabinetes ministeriales y las exigencias de receptividad de los ministros (véase más abajo en relación a los tipos y subtipos de politización). Pueden utilizarse uno o varios instrumentos como parte de un sistema de politización. Es necesario distinguir otras tres dimensiones: la amplitud se refiere a la gama de instrumentos empleados en la politización de un sistema de servicio público específico, mientras que la profundidad se refiere al nivel de penetración de la politización dentro del servicio público.

La tercera es la amplitud de la politización, que se refiere a la gama de sectores y tipos de organismos afectados por la politización. La discusión en este artículo se centra en los departamentos ministeriales a nivel nacional de gobierno. Las organizaciones y agencias no departamentales, que en mayor o menor medida pueden funcionar al margen de los políticos, pueden sin embargo ser objeto de politización. En los sistemas muy politizados, la mayoría de estas agencias pueden tener nombramientos políticos, mientras que en otros lugares, agencias específicas pueden ser el objetivo de los nuevos gobiernos.

Nombramientos en la función pública

Un tema central de la bibliografía sobre la politización son los nombramientos en la función pública. Existen tres tipos principales: el más conocido es el de los nombramientos políticos en la función pública, lo que significa que el ejecutivo político determina quién ocupa los puestos más altos (normalmente los de uno o dos niveles superiores). Los designados pueden ser partidistas o funcionarios públicos comprometidos políticamente con los objetivos del gobierno.

Dos modelos clásicos son Estados Unidos y Alemania. Estados Unidos tiene un enfoque único para conciliar la competencia neutral y la receptiva que implica combinar las dimensiones opuestas: una alta politización que implica hasta 4000 nombramientos políticos por parte de un nuevo presidente y un compromiso con el mérito y la neutralidad política basado en una fuerte supervisión central y restricciones al compromiso político. El carácter distintivo del modelo alemán se deriva de la capacidad que tienen desde hace tiempo los nuevos gobiernos de sustituir a los jefes de los ministerios (y a los jefes de división) existentes. Existe una base jurídica para que estos “funcionarios públicos políticos” puedan ser destituidos arbitrariamente, pero sólo de su cargo, no de la función pública. Conservan sus puestos como funcionarios independientemente de los caprichos del proceso de nombramiento.

Estos casos comparten características importantes. En primer lugar, una característica de los nombramientos políticos en estos (y otros) países es que funcionan según los principios aceptados por los principales partidos respecto a los nombramientos en la transición a nuevos gobiernos. Se les ha atribuido el término de “politización formal” porque están firmemente institucionalizados como parte de los sistemas de gobierno y, por lo tanto, se representan como legítimos. En segundo lugar, la politización tiene otros aspectos, como su aumento y penetración, que se abordan más adelante. En tercer lugar, en ambos casos los funcionarios son importantes, aunque en EEUU se recurre en gran medida a los nombramientos partidistas, mientras que en Alemania suelen ser funcionarios, pero a menudo son miembros de partidos.

Otro subtipo es que la afiliación a un partido sea un requisito previo para la selección y la promoción. Esto se solapa con el subtipo anterior en que la afiliación se ha convertido en norma y es bastante común en Europa y Asia. Cuando es amplia, como en los países de América Central y América Latina, se aproxima a un sistema de botín. Otra variación surge en los gobiernos multipartidistas, donde los partidos de la coalición esperan influir en los nombramientos en proporción a su representación.

Otro sistema de nombramiento predominante se basa en el principio de la función pública imparcial y profesional para los puestos más altos. Una variante tradicional es que el servicio público superior domine el proceso de selección; la alternativa es que el ejecutivo político controle el proceso o ejerza influencia sobre las selecciones. Estas variantes se asocian, entre otros, a los países anglófonos.

El papel de los ministros en la política y la gestión

Los ministros se han convertido en líderes políticos más asertivos y activos, lo que puede describirse por una combinación cambiante de funciones. Se distinguen cuatro modalidades políticas, en cada una de las cuales se indica el actor principal o dominante, a menos que se comparta un papel (véase más abajo sobre la creciente influencia de los ministros en las funciones políticas y de gestión). La delimitación de funciones es clara en el primer modo, en el que los funcionarios públicos asumen el liderazgo de las funciones políticas y son responsables de su aplicación. Bajo el segundo, los ministros ejercen el liderazgo político. El tercer modo prevé que los ministros tengan funciones en todo el espectro, incluidas la aplicación y la gestión, mientras que en el modo 4 el predominio es mayor. El modo 1 representa un tipo de concepción tradicional con funciones definidas. En el tercer modo, los ministros influyen tanto en la iniciación como en la aplicación de las políticas. El grado en que los ministros actúan en el modo 3 varía según las jurisdicciones, los gobiernos y los ministros, pero el movimiento general en muchos países ha ido en esta dirección. La exclusividad de funciones ya no está garantizada y la interacción entre las esferas política y administrativa es constante. También se puede identificar un Modo 4 en el que el control político sobre la iniciación de las políticas es dominante y amplio en la aplicación, lo que refleja algunos sistemas europeos.

En el caso indio existe una elevada separación de funciones entre burócratas y políticos, reflejo de la burocracia neutral heredada, pero una baja autonomía burocrática como resultado de las intervenciones políticas en las operaciones. Un caso intrigante es el de los altos funcionarios de Dinamarca, que aparentemente han abandonado en gran medida las funciones políticas significativas.

Funcionarios públicos en funciones políticas

Por diversas razones, los burócratas asumen roles políticos en parte o en su totalidad, ya sea de forma permanente o temporal. Los papeles políticos pueden ir desde el apoyo a posiciones y procesos partidistas hasta la participación directa en la toma de decisiones. Por supuesto, existe el argumento de que los mandarines tradicionales llevaban la voz cantante en materia de política, aunque los responsables formales de la toma de decisiones fueran los ministros. Existen varios ámbitos en los que los burócratas pueden desempeñar funciones políticas. Los tipos van desde los funcionarios en posiciones últimas de reparto de poder en el gobierno hasta los papeles fundamentales en los niveles superiores de las unidades y oficinas cuasi o formalmente partidistas. Los subtipos son entonces el metamandatario y el funcionario que desempeñan papeles de nivel medio a alto en contextos partidistas. Los séquitos ministeriales también encajan aquí, pero se tratan por separado.

El reparto del poder ha sido evidente en Asia Oriental. Antes de la democratización de los países, los burócratas desempeñaban un papel dominante, un patrón que se encuentra en Japón y Corea del Sur. Los altos funcionarios de Japón controlaron el proceso político hasta la década de 1980, orientando la política económica a través de una tupida red de influencias tanto en la Dieta como en la industria. Su papel ha seguido siendo central, aunque no tan arraigado.

La burocracia también puede apoyar las reformas democráticas siempre que se le permita aumentar sus propios poderes (este fue el caso de México en la década de 1970). En algunos casos, la burocracia ha compartido el poder con un régimen autoritario de estilo militar (por ejemplo, la “democracia guiada” en Indonesia bajo la administración de Sukarno entre 1959 y 1965).

En cuanto a los Estados desarrollistas asiáticos, se ha definido un “modelo de colaboración” para los casos en los que los funcionarios públicos tienen una gran autonomía política, pero funciones poco diferenciadas de los políticos. Este modelo se identifica y ejemplifica con los tigres asiáticos, en particular China y Singapur, donde las élites políticas y burocráticas trabajan en colaboración.

Los burócratas tienen una gran influencia política a través de funciones delegadas, pero no neutralidad política. La burocracia está politizada al operar dentro de unos valores y unos objetivos de desarrollo compartidos, una estrecha asociación con el partido dominante (que puede incluir la afiliación) y frecuentes desplazamientos a la esfera política.

Hay funcionarios profesionales que son seleccionados por su experiencia política y organizativa y deben adaptarse a un contexto partidista, en comparación con los que entran como funcionarios comprometidos políticamente. Desde hace mucho tiempo, es una práctica habitual que los funcionarios públicos australianos pasen tiempo en los despachos de los ministros, donde se obtienen los beneficios recíprocos de aprender de la proximidad a un ministro y de aportar los conocimientos y habilidades que no poseen los nombramientos partidistas ad hoc a corto plazo.

La interfaz entre el departamento del jefe del Ejecutivo y el despacho privado proporciona exposición política a los funcionarios. El auge de los “burócratas políticos” de los años 80 fue producto de la actividad en el centro de los gobiernos asociada a primeros ministros y presidentes. La Oficina del Gabinete y el No 10 del Reino Unido han sido fluidos en ocasiones en cuanto al reparto de responsabilidades y a la creación de ambivalencias sobre sus respectivas funciones. Blair recurrió al apoyo del Gobierno central, en particular de las unidades y equipos de la Oficina del Gabinete, para sus funciones de primer ministro, llegando a contar con el apoyo de casi 800 funcionarios. Estrechamente relacionado está el concepto de “politización funcional” para los altos funcionarios de los ministerios que desempeñan un papel activo en la toma de decisiones políticas.

Otra variación procede de Dinamarca, uno de los países menos politizados de Europa según medidas específicas, pero donde los altos funcionarios se preocupan por el asesoramiento político-táctico como una parte natural del trabajo.

Asesores políticos y gabinetes ministeriales

Un enfoque alternativo consiste en interponer una capa de nombramientos políticos entre el ministro y el servicio público. Existen dos formas de nombramientos, ya sean de selección externa o de funcionarios contratados temporalmente en contextos abiertamente políticos: el asesor ministerial y el gabinete ministerial, mucho más antiguo, asociado en particular a los ejemplos de Bélgica y Francia (y otros países de Estado napoleónico:).
El asesor ministerial ha adquirido la suficiente relevancia como para dar lugar a una red internacional centrada en el análisis de los asesores. Diversos estudios angloeuropeos han demostrado la influencia que ejercen los agentes de los políticos sobre el contenido, la aplicación y la gestión de las políticas. La experiencia y la importancia de los asesores han variado mucho, al igual que el grado en que los partidistas dominan los cargos.

Aunque existen amplias similitudes con los asesores ministeriales, los gabinetes se distinguen en varios aspectos, ejemplificados por Bélgica, donde funcionan como un “consejo privado” que abarca toda la gama de la elaboración de políticas, pero son mucho más amplios y desempeñan funciones directivas y de gestión en relación con los ministerios. En mayor medida que en otros lugares, pueden actuar en nombre del ministro (por ejemplo, dando instrucciones a los funcionarios y firmando documentos) y pueden influir en los nombramientos. A pesar de que los intentos de “descabinetización” han tenido cierto efecto, su poder ha continuado.
Otros países cuentan con distintos tipos de unidades de apoyo político a los ministros. En el caso alemán, difieren en función y tamaño de los gabinetes ministeriales, se centran más en el exterior y no operan como una contraburocracia.

Burócratas receptivos

Cuando los políticos no pueden recurrir a los nombramientos partidistas para impulsar sus programas, tratan de influir en la función pública haciendo valer su autoridad, a menudo con la ayuda de agentes (véase la subsección anterior). Éstos no son esencialmente partidistas, sino que están diseñados para producir una orientación hacia los objetivos del gobierno y las prioridades de los ministros.

Varios estudios comparativos utilizan diferenciadores como la fuerza de los valores tradicionales, la separación de las esferas política y pública y los niveles de autonomía. En los casos en los que éstos forman parte importante de una tradición administrativa, las presiones ministeriales sobre los funcionarios son habituales. Esta categoría se define, por tanto, por las respuestas de los funcionarios públicos que se ven presionados a ignorar los juicios profesionales para cumplir con un ministro determinado. En la mayoría de los países, los valores del servicio público no están consagrados constitucionalmente, como en Corea, donde un presidente forzó el despido de un alto funcionario público. Se determinó que esta acción constituía una violación de la constitución porque los funcionarios públicos sirven “a todo el pueblo” y con neutralidad política.

Sistemas de patronazgo político

Los sistemas de patronazgo han sido importantes históricamente en los países occidentales y en varios países en desarrollo. La característica esencial es que el ganador de las elecciones recompensa a sus partidarios con puestos en la función pública. Conocido como sistema de botín, predominó en el siglo XIX en los países angloamericanos, como Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y las colonias australianas, hasta que se introdujeron las comisiones de la función pública para promover los principios del mérito y la reforma. Los países del sur de Europa presentan elementos de patronazgo, y el clientelismo ha sido muy extendido en Grecia e Italia. El intercambio de beneficios (incluido el empleo público por apoyo político) ha sido generalizado en algunos países en desarrollo (por ejemplo, en la República Dominicana).

La atención prestada al papel de los partidos políticos en los nombramientos parece presuponerles un papel significativo en la política parlamentaria, que se registra mediante la afiliación a los partidos. Un estudio comparativo del clientelismo de los partidos en los nombramientos del sector público informa de un rango que va de bajo en Europa Occidental a alto en los países de América Latina, donde el clientelismo impregna la función pública (Paraguay y la República Dominicana obtienen las puntuaciones más altas en el índice). Los países en desarrollo con escasa autonomía burocrática y poca separación entre políticos y burócratas favorecen la lealtad personal o política a los políticos y están dominados por los nombramientos políticos. La diferencia con otros sistemas es que los nombramientos políticos son estándar. Se pueden encontrar ejemplos en los Estados patrimoniales del África subsahariana y Filipinas, pero también en México.

Compromiso político

Esta forma de politización se refiere a la propensión de los funcionarios públicos a atraer la actividad política. En algunos países existen restricciones a la participación abierta de los funcionarios en campañas políticas y en la presentación de candidaturas a cargos electivos (por ejemplo, en los países angloamericanos), mientras que los países europeos destacan por un alto nivel de implicación. En este último caso, los funcionarios pueden ocupar un lugar destacado en las filas de los cargos electos. La implicación de los funcionarios en la vida política puede medirse por su capacidad de movilización colectiva o su presencia en los partidos políticos. La combinación de los niveles de implicación y la fuerza de la tradición administrativa de la literatura más especializada proporciona una idea de la variación. Un número considerable de países europeos tienen una alta implicación política independientemente de la fortaleza de su tradición administrativa. El emparejamiento más intrigante es el de Rusia y Estados Unidos, que presentan niveles bajos en ambos.

Amplitud y profundidad en los sistemas de politización

Muchos países que han apostado por la politización son propensos a ampliar el abanico de tipos en juego (amplitud) o a permitir la penetración dentro de la función pública (profundidad). Estos procesos pueden ilustrarse examinando dos familias de países que operan dentro de una tradición administrativa distintiva: la Europa meridional o napoleónica y la anglófona. Pero, en primer lugar, se pueden adquirir conocimientos de los sistemas de politización de Alemania y Estados Unidos mirando más allá de su gestión de los nombramientos políticos en la cúpula.

Ampliar el alcance y la intensidad

El sistema estadounidense es un candidato obvio para examinar la ampliación y la profundización. Se han planteado cuestiones sobre el número de nombramientos políticos, que ha sido mucho mayor que en países comparables, a pesar de los problemas para cubrir los puestos. Se han producido intervenciones políticas en los departamentos que abarcan, entre otras cosas, el uso de actitudes y lealtades políticas como base para la toma de decisiones en materia de personal, contraviniendo la normativa. La penetración de los nombramientos políticos ha aumentado y se extiende mucho más profundamente en las jerarquías de los organismos que en la mayoría de otros países similares.
Alemania también transmite la sensación de concentrar la politización en una sola forma, aunque presenta múltiples tipos. Los funcionarios de mayor rango se consideran “funcionarios políticos” porque los ministros pueden jubilarlos a voluntad y sin dar explicaciones (y esta opción de “jubilación temporal” se ha hecho más frecuente).
En segundo lugar, Alemania ha aceptado tradicionalmente “una politización bastante amplia de su función pública”. Los funcionarios pueden pertenecer a partidos políticos, presentarse a cargos parlamentarios y los grupos de partido pueden operar en los ministerios. La afiliación a partidos ha aumentado sobre todo en los niveles más altos, lo que plantea interrogantes sobre lealtades y lealtades políticas. En tercer lugar, la “politización funcional” – “la participación activa de los burócratas en los procesos de toma de decisiones políticas”- es significativa desde hace tiempo. Se dice que la línea divisoria entre los ejecutivos políticos y los funcionarios es mucho menos estricta que en muchos otros países. y es cada vez más difusa.

Influencia de la tradición administrativa napoleónica

La tradición administrativa napoleónica se originó en Francia, pero se trasladó a los países del sur de Europa de Grecia, Italia, Portugal y España (en los que nos centramos aquí, y constituyen una tradición administrativa distintiva. Las administraciones públicas están sujetas a múltiples formas de politización, pueden estar plagadas de influencias politizadoras y se distinguen por una o varias formas de politización en la cúspide y en la base.
La politización en la cúspide se define como el grado en que la progresión profesional de los funcionarios titulares está determinada de forma decisiva por los cargos electos (ya sea por nombramiento oficial o por otros medios). La afiliación a un partido adquiere mayor importancia con los puestos más altos, y la politización partidista en la cúpula es posiblemente mayor en el sur de Europa que en otros lugares. Los funcionarios jóvenes, cualificados y dinámicos de Grecia deben desarrollar vínculos con un partido importante para tener éxito en una especie de sistema de “botín” para los escalones superiores. También hay variaciones; las élites políticas y administrativas españolas están fuertemente entrelazadas, mientras que las carreras están más diferenciadas en otros lugares. La investigación comparativa sobre los nombramientos de alto nivel indica que la tradición napoleónica es la más alta en cuanto a politización. La politización también existe en la base de la función pública y suele estar vinculada al clientelismo. Los partidos políticos del sur de Europa pueden funcionar como proveedores de empleo y fuentes de, entre otras cosas, seguros, pensiones y subsidios para sus miembros. Por último, estos Estados también cuentan con grandes gabinetes ministeriales con una influencia significativa en los procesos políticos.

Politización sin cargos políticos

Un tipo distintivo de relaciones político-burocráticas ha destacado en los países de tradición anglófona (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y el Reino Unido) que han evitado un sistema de nombramientos políticos para la función pública pero que, no obstante, han atraído cada vez más una politización incremental a través de múltiples medios en las últimas décadas, a pesar de que los primeros ministros declaran regularmente su compromiso con los valores tradicionales.

Bajo el modelo de Westminster (es decir, del Reino Unido), las relaciones entre políticos y burócratas se centraban tradicionalmente en la coexistencia del servicio público neutral y el gobierno responsable. La tensión implícita entre ambos elementos se mantenía en equilibrio mediante la aplicación de principios bien establecidos. La relación tradicional se basaba en normas bien entendidas: un servicio público neutral que sirve al ejecutivo político independientemente del partido, y un ejecutivo político que respeta la integridad de la función pública manteniendo su carácter apolítico y profesional. Las características específicas eran el funcionario de carrera, un funcionario permanente que sobrevivía a los sucesivos gobiernos; los nombramientos de altos cargos extraídos de las filas de los profesionales de carrera; y el departamento ministerial como depositario del conocimiento político y principal asesor del gobierno. En cambio, según el modelo de capacidad de respuesta, el ejecutivo político trata de asegurar y mantener su control sobre el servicio público.

El estereotipo de los países anglófonos es de baja politización, pero eso se opone a las medidas que preocupan a los observadores europeos, como los nombramientos políticos y el clientelismo. La politización sin nombramientos políticos conlleva múltiples instrumentos que no son necesariamente visibles, tres de los cuales son el aumento de las funciones ministeriales y de los recursos de personal, la influencia sobre los nombramientos y las presiones sobre la capacidad de respuesta de los funcionarios públicos.

Algunos Aspectos

Política ministerial y funciones de gestión

Los ministros son los actores clave, un hecho que a veces se pierde al centrarse en sus asesores políticos. Los cuatro modos políticos distinguidos más arriba, bajo tipos y subtipos de politización, sugieren que la dirección del cambio ha implicado que los ministros (y sus sustitutos) desempeñen papeles activos en todo el espectro político y de gestión y que el modo 3 se convierta en una representación más relevante. También hay indicios del modo 4. Otro instrumento muy utilizado en Gran Bretaña (y en Estados Unidos) es el del zar de la política, nombramientos ad hoc y temporales por parte de los ministros, normalmente de fuera del gobierno, que a menudo tienen un papel político importante en campos especializados.

Agentes de los ministros

La politización fue posible gracias a la ampliación de los recursos políticos en las oficinas de los primeros ministros y los ministros. Las oficinas de los primeros ministros (PMO, por sus siglas en inglés) han desempeñado papeles críticos pero variables, y en su versión más expansiva han funcionado como máquinas políticas para impulsar la agenda del primer ministro con múltiples responsabilidades y autoridad política y estratégica. Mucho depende del nivel de descentralización que el primer ministro permita dentro del ejecutivo político y de la autoridad concedida a esa oficina. Los indicadores del carácter de una de las oficinas de los primeros ministros han sido el grado de partidismo del personal, la importancia relativa de la división proceso/contenido político y el papel de los híbridos. En el sistema centralizado de Canadá, la oficina del primer ministro es la que lleva la voz cantante, y en ocasiones en Australia, mientras que las funciones del número 10 del Reino Unido (donde está la oficina del primer ministro de ese país) han sido más variables, y en Nueva Zelanda menos desarrolladas.

El asesor ministerial ha sido la otra incorporación destacada al poder ejecutivo.3 Los ejecutivos políticos han recurrido a los asesores para aumentar la influencia del cargo ministerial, ampliar el elemento partidista dentro del ejecutivo, extender la autoridad del ministro en la interfaz con el servicio público y redistribuir el poder entre los sistemas administrativo y político. A menudo realizan tareas que de otro modo llevarían a cabo los funcionarios, y actúan como principal vínculo de comunicación entre el ministro y otras instituciones. No todos los miembros del personal ministerial son asesores y su grado de partidismo varía según los gobiernos y los ministros. Independientemente de ello, los funcionarios que actúan políticamente y no como profesionales han aumentado notablemente su importancia dentro del núcleo de los ejecutivos.

Aunque todos los países desarrollaron sistemas de personal ministerial, hubo variaciones significativas entre ellos: el más pequeño y el más grande (Nueva Zelanda y el Reino Unido) han tenido menos de cien (pero con Johnson la cifra del Reino Unido la ha superado); mientras que los dos sistemas federales de tamaño medio tienen entre 452 y 581. Por supuesto, las cifras por sí solas no indican la influencia de los asesores, ya que muchos han sido jóvenes e inexpertos, pero los asesores principales y los jefes de gabinete del primer ministro pueden tener perfiles elevados y una influencia excepcional (por ejemplo, bajo Blair, May y Johnson en el Reino Unido).

¿Politización de los nombramientos profesionales?

En los países anglófonos, la politización se ha extendido a una mayor influencia política sobre los nombramientos de altos funcionarios y a presiones más intensas ejercidas por los líderes políticos sobre la forma de actuar de los altos funcionarios.

Los sistemas de nombramiento de Nueva Zelanda y el Reino Unido se diferencian por la atención prestada a un proceso formal que incorpora un elemento independiente al tiempo que ofrece oportunidades para que el ejecutivo político contribuya. Los acuerdos neozelandeses tienen un grado significativo de independencia debido al papel central de la Comisión de Servicios Estatales, mientras que las formalidades británicas ocultan el papel de las influencias y los procesos informales, y la presión para aumentar la influencia de los políticos en el nombramiento ha dado lugar a un mayor papel del primer ministro y de los ministros.

Australia y Canadá han tenido sistemas con una mayor carga política, ya que ambos han desarrollado un alto nivel de control político y una dependencia de la oficina del primer ministro. Los nombramientos australianos de secretarios de departamento, normalmente de contratación interna, han sido realizados por el primer ministro siguiendo el consejo del jefe del departamento del primer ministro. Había habido algún que otro nombramiento político, pero los desplazamientos pasaron a un nuevo nivel con el despido público de varios secretarios de departamento en varias ocasiones, y casos de secretarios que se marcharon prematuramente por diferencias con los ministros. Ahora existe una convención bien establecida para que un nuevo primer ministro elija a su principal asesor de la administración pública. Canadá ha prestado más atención a un proceso de nombramiento, pero el poder se concentra en el primer ministro, que desde hace tiempo nombra a los viceministros (así como a los viceministros adjuntos de segundo nivel). Sus nombramientos han procedido en su mayoría del servicio público, aunque en raras ocasiones se han producido nombramientos políticos. El poder del primer ministro para nombrar a los altos funcionarios públicos se vio reforzado con el aumento de su número a unas seis docenas. Los nombramientos, traslados y permanencias de los viceministros quedan a discreción del primer ministro. Se ha afirmado que los nombramientos son “esencialmente políticos” y que la función pública “profesional” se sitúa “entre el “sistema de carrera” y el “sistema de botín” (por Bourgault, en su libro de 2014).

Los altos funcionarios anglófonos son servidores públicos profesionales que operan bajo normas que exigen imparcialidad, pero han tenido que adaptarse a los contextos laborales en los que operan; en concreto, el liderazgo ministerial en funciones políticas puede adoptar diversas formas. Para adaptarse a los ministros, los funcionarios pueden tener que retirarse de la dirección y el control del proceso político, aceptar trabajar con el personal ministerial y compartir funciones con actores de dentro y fuera del gobierno. Los funcionarios han renunciado a asesorar directamente a los ministros, pero procuran que conste por escrito su postura. Sin embargo, el mensaje claro de los despidos, la elevada rotación y los contratos fijos ha sido que enfrentarse a los ministros es perjudicial para las carreras de los funcionarios. La patología se manifestó en todos los países de Westminster en la autocensura de los funcionarios; en no cuestionar al ministro la viabilidad o la relación calidad-precio de las políticas; en que los ministros impusieran la conformidad dando instrucciones a los funcionarios para que no cuestionaran ni pusieran a prueba las propuestas.

Por lo tanto, hubo variaciones en el uso de las palancas que aumentaron y disminuyeron en función del estilo de gobierno de los primeros ministros y de cómo se percibían las distintas palancas. La centralidad y la influencia de la oficina del primer ministro han sido mayores en Canadá y Australia, que se han especializado en utilizar el personal partidista de las oficinas de los ministros. El Reino Unido ha utilizado una serie de instrumentos cada vez más importantes. El país menos politizado, Nueva Zelanda, ha recurrido menos a estos instrumentos, pero aún así ha mostrado una creciente politización a través de los ministros y sus asesores.

¿Por qué ha aumentado (y cambiado) la politización?

Varios factores han sido significativos, reflejando las necesidades y demandas institucionales, el cambio del entorno (que va desde las presiones sobre el centro hasta los medios de comunicación 24/7 del siglo XXI), el entorno de la reforma y los cambios en las funciones políticas de los líderes políticos (presidentes, primeros ministros y ministros).

Un primer presagio fue la respuesta al papel cada vez más importante del Estado y a las exigencias que se le imponen, así como a la necesidad de dirección y coordinación. Esto adoptó la forma de un refuerzo de la capacidad central mediante el desarrollo de poderosas agencias administrativas y políticas de apoyo a los líderes políticos.
En segundo lugar, los partidos y los gobiernos cambiaban en función de si los sistemas estaban en transición de diferentes formas de gobierno o haciendo malabarismos con nuevas dinámicas políticas (como las coaliciones). Se produjeron transformaciones de los partidos, cambios en los patrones de competencia, la alternancia de partidos (y bloques) políticos polarizados, y rupturas y agitaciones políticas (por ejemplo, Meyer-Sahling y Jager, 2012). El crecimiento del electoralismo permanente en el gobierno reforzó otras tendencias politizadoras, encapsuladas por la “nueva gobernanza política”.

En tercer lugar, se produjo la redefinición de las funciones de los líderes políticos. Surgió el político de carrera que aspiraba a ser más expresivo políticamente e influyente en las políticas. Los ejecutivos políticos más asertivos tomaron el control del inicio y la aplicación de las políticas debido a la oposición real o imaginaria del servicio público y establecieron una relación asimétrica bajo la influencia de las nuevas ideas de la derecha sobre el papel del Estado y del ejecutivo político. El control reforzado sobre la función pública ha utilizado diferentes instrumentos que van desde el control político directo hasta los indicadores de rendimiento y resultados.

La llegada de la nueva gestión pública también contribuyó a la politización al legitimar nuevos papeles para los líderes políticos y medios para influir en los funcionarios públicos. La medición y la gestión del rendimiento permitieron supervisar los programas de los servicios públicos mediante el uso de productos y resultados y la supervisión de la selección de indicadores y el seguimiento del rendimiento. En el marco de la “doble politización” estadounidense, la Ley de Rendimiento y Resultados del Gobierno de 1993 se diseñó para que el poder legislativo pudiera ejercer un control sobre las políticas y los programas. El grado en que los ejecutivos políticos participaron directamente en la selección de los indicadores de rendimiento ha sido desigual y poco claro, y los estudios han cuestionado que los políticos desempeñaran un papel significativo en la revisión del rendimiento. La falta de atención de los políticos a los sistemas formalizados de rendimiento que funcionan con un ciclo presupuestario anual ha sido notable cuando el cortoplacismo ha dominado su comportamiento. Algunas excepciones notables fueron los primeros ministros y los presidentes, que exigieron un seguimiento regular y la presentación de informes sobre los avances en la aplicación de la política gubernamental, así como el uso de unidades de ejecución para el seguimiento de los resultados, aunque ninguno de los dos se mantuvo necesariamente. Los gobiernos han tratado de incorporar los resultados a los marcos de gestión del rendimiento (por ejemplo, los planes empresariales del Reino Unido, y el comité del gabinete de Trudeau centrado en los resultados y el seguimiento de las prioridades). Los nombramientos por contrato de altos ejecutivos y la revisión anual del rendimiento han sido otros medios para atraer el compromiso y la influencia ministeriales.

Un gobierno más pluralista y abierto se ha relacionado con una mayor politización. Esto se vio estimulado también por el escrutinio 24/7 de los medios de comunicación y la exposición de la mala administración y los fallos de liderazgo. La función pública se convirtió en el chivo expiatorio de los problemas de gobernanza que atraían los focos. El juego de las culpas se convirtió en una respuesta estándar para los ministros de muchas jurisdicciones, que recurrieron cada vez más a los nombramientos políticos para la gestión de los asuntos.
Una última observación es que la politización no aumenta constantemente. Es evidente que pueden alternarse fases de “politización” y “neutralización”, y que las tensiones políticas se agudizan en torno a los cambios de gobierno. El proceso de politización puede adoptar una forma dialéctica en la que una tradición administrativa apoye firmemente un servicio público profesional: a una salida le sigue un escrutinio y un debate públicos que acaban produciendo una modificación de los principios y el comportamiento, al menos a corto plazo. También existen límites a la viabilidad de la politización: Los presidentes estadounidenses han tenido a menudo dificultades para cubrir puestos. Se ha intentado la despolitización para mitigar los excesos políticos (por ejemplo, en Bélgica) con un éxito desigual. En muchos países, el objetivo de la politización ha cambiado, y los sistemas de nombramiento que antes se basaban en recompensas ahora incorporan el control de los funcionarios.

Basado en la experiencia de varios autores, mis opiniones, perspectivas y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros lugares de esta plataforma, respecto a las características en 2026 o antes, y el futuro de esta cuestión):

Tradiciones administrativas y politización

La omnipresencia de la politización ha recibido la atención de varias literaturas. La literatura sobre política ejecutiva aborda la relación, pero con frecuencia dentro de un enfoque limitado. Los modelos de gestión pública no han dado cabida fácilmente a la dinámica y los resultados de la politización. Los modelos recientes de tipo ideal han conceptualizado los papeles de los políticos y los funcionarios: en el marco de la NPM, respectivamente, los fijadores de objetivos estratégicos y los gestores autónomos; y con el Estado neoweberiano, una variación modernizada de la relación tradicional. La conceptualización no se ha puesto al día con las realidades de los funcionarios. Una caracterización de Nueva Zelanda, que se considera politizada pero en el extremo inferior, describe un “servicio público de aparcacoches” que ha surgido subrepticiamente a través de altos funcionarios públicos con contratos a corto plazo que responden (y son serviles) a las necesidades “políticas”. Se ha informado de comportamientos similares en otros países. Una nueva normalidad es la inercia de los servicios públicos y la aversión al riesgo, el anquilosamiento resultante en gran medida de las intervenciones políticas. Las tradiciones administrativas sirven para dar sentido a la evolución comparativa.

Los niveles y objetivos de la politización han variado entre las tradiciones administrativas, aunque podría decirse que fue mayor cuando las tradiciones estaban más explícitamente grabadas antes de la europeización, la modernización y la internacionalización de la gestión pública. No obstante, ha seguido habiendo diferencias según la centralidad del Estado y las instituciones básicas, como la función pública, estaban débil o fuertemente desarrolladas. Esto se desprende del análisis comparativo de los países europeos (que no cubre toda la gama de la politización, pero que sin embargo transmite una sensación de posicionamiento y de variación intradición. Así, los países anglófonos y escandinavos se sitúan en el extremo inferior del espectro, mientras que los países napoleónicos ocupan un lugar relativamente alto. En medio se encuentran los países de Europa central y oriental (PECO) y el grupo de “Europa continental”. Dentro de estos grupos, Suecia, Austria, Hungría y Grecia están más politizados que los demás de su tradición.

¿A qué se debe esta variación? Los efectos del legado influyen en la disposición al cambio y las estructuras afectan a las elecciones, incluidas las presiones ambientales específicas de cada país, como las transiciones de gobierno, el realineamiento de los partidos políticos y otras dinámicas contextuales, además de la influencia del compromiso con las organizaciones regionales.

La cualidad distintiva de la tradición anglófona ha sido que ha facilitado y limitado el cambio, una combinación que contrasta con otras tradiciones y que ha sido significativa para el proceso de reforma. Sin embargo, la capacidad de contener el cambio político que desafiaba las convenciones centrales y la continuidad se ha debilitado, y la politización incremental está arraigada. Para los PECO y los países en desarrollo, la modernización y el cambio político han desempeñado un papel importante. La distinción entre los sistemas más preocupados por el control y la experiencia y los que fomentan principalmente el clientelismo partidista (en el sentido de lealtad y recompensas) se ha modificado, ya que estos últimos han favorecido cada vez más una combinación de ambos.

En la medida en que la mayoría de los países se han ido politizando, ¿existe cierta convergencia a pesar de las diferencias que persisten? Se puede argumentar que las tradiciones administrativas siguen siendo importantes (a pesar de las variaciones entre ellas y de las diferentes narrativas dentro de los países).

Consecuencias de la politización

La ampliación de las funciones y los recursos de los ejecutivos políticos entra dentro de la definición de politización proporcionada anteriormente y puede considerarse positiva cuando se utiliza de forma responsable para perseguir prioridades y resultados y para gobernar con eficacia. Las consecuencias negativas se derivan de un control político excesivo, del clientelismo partidista y del mal uso de la discrecionalidad política ampliada. (Sobre la Discrecionalidad Administrativa, véase en otro lugar).

En primer lugar, los designados políticos pueden carecer de la competencia y las aptitudes necesarias más allá de la lealtad al líder político. La cuestión es si un nombramiento tiene por objeto cubrir un puesto o una recompensa (por apoyo político, donaciones o campaña). Existen pruebas estadounidenses de que el rendimiento de los designados políticos es inferior al de los funcionarios profesionales). En segundo lugar, el proceso de nombramiento puede ser arbitrario y caótico. Cuando hay que tomar muchas decisiones (como en EE.UU.), el proceso puede prolongarse. La oferta de personas cualificadas puede verse comprometida bajo un sistema de botín porque no estén disponibles (por ejemplo, cuando la rotación bajo un nuevo presidente produjo fallos en el servicio por la falta de enfermeras, profesores y otros profesionales).

En tercer lugar, la aversión al riesgo de los servicios públicos suele ser elevada bajo ministros politizados. Ante las presiones políticas y de otro tipo, los funcionarios optan por afiliarse a un partido o buscan el aislamiento mediante la reglamentación y se muestran reacios a innovar. El exceso de confianza en las normas produce la burocratización de la gestión pública.

Se produce un impacto institucional cuando los objetivos políticos son primordiales y anulan la atención prestada al mantenimiento de la función pública, que se ve socavada por el paso de una posición de relativa claridad a otra ambigua y vulnerable a las infracciones de los dirigentes políticos. El descuido de la capacidad de gestión y política es moneda corriente. La aparición de fronteras internas porosas y la atenuación de las funciones políticas de los funcionarios conducen a la pérdida del carácter distintivo del servicio público. El claro mensaje de los despidos, la elevada rotación de personal y la contractualización queda ilustrado por la reticencia a “decir la verdad al poder”, las objeciones se consideran obstruccionistas y enfrentarse a los ministros perjudicial para la carrera de los funcionarios.

También hay consecuencias negativas para el sector público cuando prevalece la política de clientelismo. Retrasa el desarrollo económico, fomenta la corrupción, reduce la capacidad de gestión de los organismos y resulta problemática para la reforma de los servicios públicos. Al aumentar el riesgo de corrupción, el clientelismo incrementa la desconfianza en los partidos políticos y disminuye su legitimidad. El análisis del predominio de los partidos políticos en los organismos del sistema multipartidista de Brasil indicó que la baja capacidad y la escasa autonomía se asocian a una mayor corrupción. Pero los resultados también sugieren el efecto potencialmente perjudicial del control de un solo partido sobre los nombramientos de las agencias.

La sexta consecuencia es la calidad y la gestión de las políticas públicas. El aumento de la atención prestada al cortoplacismo ha sido sorprendente, ya que los políticos dan prioridad a las cuestiones del momento a expensas de las políticas públicas a más largo plazo. Las deficiencias en la elaboración de las políticas se han puesto de manifiesto por la falta de avances en cuestiones reconocidas o por fallos específicos relacionados con la innovación, la unión y la flexibilidad, o que son objeto de evaluación y revisión. Los efectos catastróficos de las decisiones políticas y de nombramiento están bien documentados. Que la politización extensiva funcione o no depende del calibre del ejecutivo político y de hasta qué punto esté atento a los principios de la responsabilidad por el proceso y los resultados. ¿Puede un sistema democrático confiar en que los políticos con amplias facultades discrecionales se comporten de forma responsable?

Una última metaconsecuencia de la excesiva politización es el desequilibrio del sistema. La dependencia de los nombramientos políticos en la función pública y en los despachos de los ministros imbuye a la gestión pública y a la gobernanza de una perspectiva sesgada que hace hincapié en el partidismo. Un sistema de gobernanza demasiado partidista puede conducir a resultados perversos impulsados por los líderes políticos sin tener debidamente en cuenta el proceso, las necesidades de aplicación o los resultados y la responsabilidad pública. Cuando la discrecionalidad política es demasiado abierta se añade un elemento imprevisible, y las normas o convenciones son insuficientes para limitar el comportamiento politizador. La politización tiende a engendrar más politización bajo las presiones partidistas: la politización selectiva se amplía hasta convertirse en una disposición global al abarcar más organismos y ámbitos (amplitud), extender la gama de instrumentos empleados (amplitud) y penetrar más en las jerarquías departamentales (profundidad).

La eficacia

La eficacia de los distintos instrumentos sigue siendo un imponderable, a menudo debido a la complejidad de las distintas influencias en un sistema politizado. Cabe preguntarse hasta dónde puede llegar la politización. El sistema de botín ha sido rechazado históricamente por disfuncional, y sin embargo los partidistas dominan muchos servicios civiles. Sabemos más sobre la politización en países de varias tradiciones administrativas y estudios comparativos, aunque siguen existiendo cuestiones conceptuales e interpretativas en la investigación transnacional.

Revisor de hechos: Warren
A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Moralidad de la clase política

Véase la definición de Moralidad de la clase política en el diccionario.

Recursos

Traducción de Moralidad de la clase política

Inglés: Political morality
Francés: Moralité de la vie politique
Alemán: Politische Moral
Italiano: Moralità della vita politica
Portugués: Moralidade da vida política
Polaco: Moralność polityczna

Tesauro de Moralidad de la clase política

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Véase También

• Moral pública
• Corrupción

• Comisiones ilegales
• Escándalo político
• Financiación ilegal de los partidos
• ética política

Responsabilidad; Adecuación; Razonabilidad; Capacidad de respuesta
Gobernanza, Liderazgo Politico, Politización, Servicio Público,
Politización, control político, gabinetes ministeriales, asesores políticos, tradiciones administrativas, patrocinio, clientelismo

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