Elaboración de Políticas en la Incertidumbre

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Elaboración de Políticas en la Incertidumbre

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Política Social

Véase la definición de política social en el diccionario.

Elaboración de Políticas en la Incertidumbre

En el caso de algunos países -sobre todo el Reino Unido, EE.UU. y Australia- revelan un sorprendente desajuste entre las métricas de resistencia previas a la pandemia, que los clasificaban como líderes mundiales en preparación para la pandemia y su rendimiento real, que se caracterizó por decisiones políticas cuestionables y una elevada mortalidad.

Los actores políticos de esos países han sido criticados por -entre otras cosas- ser lentos a la hora de captar la importancia de la crisis cuando empezó a desarrollarse; asumir que las pruebas científicas resolverían la incertidumbre y producirían soluciones políticas claras y oportunas; perder la confianza pública cuando estas soluciones no se materializaron; confiar excesivamente en el asesoramiento de un pequeño número de científicos que manejaban principalmente información abstracta, descontextualizada y cuantitativa; pasar de formas de gobierno deliberativas a impositivas; y ser excesivamente certeros en sus comunicaciones con el público.

El objetivo de este texto conceptual es argumentar la necesidad de un giro pragmatista en la investigación política en tiempos de crisis. Exploramos las condiciones epistémicas y éticas de una elaboración de políticas eficaz y democrática e ilustramos cómo un enfoque pragmatista (véase más detalles) podría diferir de un enfoque denominado científico con varios ejemplos del Reino Unido extraídos de la pandemia del Covid-19 y sugerimos un programa de investigación aplicada informada por el pragmatismo sobre la elaboración de políticas de salud pública en situaciones de crisis. En muchos otros países se encontraron problemas similares.

En la respuesta del Reino Unido a la pandemia, la investigación política estuvo explícitamente impulsada por la ciencia. Los fondos y las actividades de investigación se reorientaron y aceleraron rápidamente para producir vacunas y fármacos nuevos y reutilizados. El Grupo de Asesoramiento Científico sobre Emergencias (SAGE) del Reino Unido y sus subcomités se reunieron con frecuencia para considerar las nuevas pruebas científicas a medida que surgían, comunicándose directamente con el corazón del gobierno (Freedman, 2020). Las sesiones informativas diarias para la prensa incluían presentaciones de diapositivas repletas de datos del Director Médico y el Asesor Científico Jefe del Reino Unido (Cheshire, 2020).

En la visión de la investigación política impulsada por la ciencia, se considera que las pruebas de la investigación alimentan directamente y de forma más o menos no problemática el aparato de toma de decisiones políticas. En consecuencia, el reto clave en cualquier tipo de crisis -definida como una situación inusualmente volátil caracterizada por la incertidumbre, la urgencia y la amenaza (Boin et al., 2016)- es garantizar que la investigación y su “traslación” a la política se produzcan con mayor rapidez (Grimshaw et al., 2012). Los defensores del enfoque basado en la ciencia lo llaman “política basada en pruebas” o “seguir la ciencia”. Los críticos lo califican de “cientifista”, es decir, basado en la ingenua suposición de que los problemas de la sociedad son evidentes y solucionables por la ciencia (Hajer y Wagenaar, 2003).

Los estudiosos críticos de las ciencias sociales ven la elaboración de políticas -incluida su relación con el proceso científico- más como una compleja interacción entre ideas (incluidas las ideas sobre cuáles son los problemas clave), instituciones (en particular, la maquinaria constitucional del gobierno y la maquinaria burocrática a su disposición) e intereses (financieros y no financieros, a corto y largo plazo) (Klein y Marmor, 2012). Esta visión de la elaboración de políticas describe un proceso interpretativo, discursivo y conflictivo: enmarcar un problema, negociar su significado y argumentar soluciones.

El modelo argumentativo de elaboración de políticas resuena con la teoría de la complejidad social, es decir, una visión del mundo de “sistemas complejos” (múltiples actores interdependientes, causalidad no lineal, emergencia, adaptación y autoorganización (Greenhalgh y Papoutsi, 2018)), cuyas características han sido aplicadas al ámbito social por Byrne (2002). Hajer y Wagenaar (2003) describen un entorno político cada vez más complejo (descentrado, polifacético, impredecible y en gran medida incognoscible) en el que las conclusiones descontextualizadas de la investigación cuantitativa sólo pueden aportar una contribución limitada. Incluso antes de la pandemia, proliferaban nuevos lugares de formulación de políticas; aumentaba el pluralismo cultural, con la consiguiente incertidumbre radical y los límites del conocimiento; la ciencia proporcionaba menos respuestas claras; y la confianza en los responsables políticos estaba disminuyendo (Li y Wagenaar, 2019; Renn et al., 2019). Las transformaciones del mundo digital estaban abriendo nuevos espacios para los debates públicos y políticos, reforzando las polarizaciones y difundiendo “hechos alternativos” posteriores a la verdad (Ercan et al., 2020).

La formulación de políticas sobre la pandemia se produjo en el contexto de estas complejidades y de otras más, como el temor a que los sistemas sanitarios se vieran desbordados por una catástrofe, un diluvio de nuevos estudios de investigación cuya calidad era difícil de juzgar, desacuerdos públicos entre los científicos, la escalada de noticias falsas y la percepción de un choque entre los objetivos sanitarios y económicos.

Los estudiosos de la elaboración de políticas de crisis destacan cinco tareas para los líderes estratégicos: averiguar lo que está ocurriendo (quizás utilizando sistemas de alerta temprana y análisis de datos en tiempo real); tomar decisiones y coordinar (sopesando las ramificaciones, los riesgos y las oportunidades de los dilemas estratégicos y siguiendo las decisiones con medidas de aplicación eficaces), construir el significado (elaborando una narrativa para las partes interesadas y el público sobre lo que está ocurriendo), gestionar la responsabilidad (explicando lo que se hizo para evitar la crisis y gestionando la vuelta a la normalidad), y aprender de la crisis (incluyendo el diseño y la aplicación de reformas del sistema y la planificación de contingencias). La ciencia es necesaria para todas estas tareas, pero por sí sola no puede llevarlas a cabo.

En resumen, la popular metáfora de los actores políticos “siguiendo racionalmente la ciencia” desmintió la realidad de una crisis creciente y peligrosa; agrias disputas sobre cuáles eran las prioridades políticas clave; una base de pruebas incompleta, impugnada pero también abrumadora; y desajustes entre los diálogos ciencia-política, política-público y ciencia-público. En términos más generales, el campo político en la mayoría de los ámbitos contemporáneos es complejo, fracturado, sólo parcialmente conocible y multiinterpretable. En la siguiente sección, presentamos el pragmatismo como una alternativa potencial para gestionar interacciones productivas entre científicos, responsables políticos y ciudadanos en tiempos turbulentos como los actuales.

La pandemia ha sacado a la luz agrias controversias sobre cuándo y cómo actuar basándose en información parcial, ambigua y controvertida y sobre cómo garantizar que las decisiones políticas sean transparentes, integradoras y reflejen algunas de las mejores estimaciones de los hechos relevantes.

Un elemento clave de la elaboración de políticas en tiempos de crisis es la necesidad de tomar decisiones urgentes y acertadas en ausencia de certidumbre. Hemos reclamado un retorno a las raíces filosóficas del pragmatismo -en particular, el falibilismo, el antirreduccionismo, la atención a lo concreto y lo particular, el experimentalismo en el mundo real, la alineación del conocimiento y la acción, el pluralismo epistemológico, la atención a la creación de significados humanos y la democracia participativa.

Elaboración de Políticas en Épocas de Crisis

Se ofrece aquí una visión de las formas en que la elaboración de políticas sociales en entornos de crisis difiere de la de “tiempos normales”. Concretamente, descubrimos que varios argumentos existentes, a saber, el papel de la competencia electoral, la ideología del gobierno y la capacidad del Estado, no influyeron directamente en la fuerza de la respuesta de los países a la pandemia de COVID-19 en materia de transferencias de efectivo. En su lugar, los legados políticos, el gobierno dividido/unificado y el espacio fiscal se combinaron para determinar la variación transnacional e intertemporal.

La crisis COVID-19 fue devastadora en América Latina, y en todos los casos estudiados aquí, salvo uno, impulsó a los gobiernos a actuar para proporcionar asistencia social, aumentando las transferencias de efectivo existentes y creando nuevos programas. Este Elemento explora esas respuestas políticas, destacando una amplia variación en la amplitud y adecuación de las prestaciones. El análisis concluye que dos países, Brasil y Chile, dieron una respuesta fuerte y sostenida a las transferencias de efectivo, generando una amplia cobertura y unas prestaciones adecuadas. Otros tres países, Bolivia, Perú y Uruguay, proporcionaron una respuesta moderada y sostenida, mientras que Colombia y Ecuador proporcionaron una respuesta restringida. Argentina y Costa Rica comenzaron con respuestas moderadas pero no continuaron con sus programas, produciendo una protección restringida al final del primer año de la pandemia. Por último, México no produjo ninguna respuesta de transferencia de efectivo a nivel nacional. El estudio muestra que este patrón de variación se explica por tres factores: legados políticos, espacio fiscal y gobierno dividido/unificado. Utilizando el rastreo de procesos, examinamos el proceso de elaboración de políticas en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Uruguay, encontrando pruebas que confirman algunas hipótesis, pero también falsifican las explicaciones competidoras. Los resultados sugieren que las políticas de formación de políticas de transferencias monetarias en tiempos de crisis son diferentes de las de “tiempos normales”.

El análisis muestra que varias de las explicaciones más destacadas de la formación de la política de transferencias de efectivo en un entorno democrático “normal” no explican las diferencias transnacionales e intertemporales en la amplitud y adecuación de las prestaciones durante la crisis COVID-19. La ideología, por ejemplo, no parece tener un efecto claro y sistemático. Tanto los gobiernos unificados de derechas (Colombia y Uruguay) como los unificados de izquierdas (México) se mostraron limitados en su respuesta de transferencias monetarias a la pandemia y mantuvieron esa postura a lo largo del tiempo. De hecho, en México, donde el presidente de izquierdas controlaba una supermayoría en el congreso y gozaba de altos niveles de popularidad, el gobierno no instituyó ningún nuevo programa nacional de transferencia de efectivo. Este hallazgo es sorprendente, tanto por lo que indica sobre la ideología, como porque la investigación existente esperaría que un gobierno dividido limitara la expansión de la política social, no que la facilitara. En cambio, el estudio muestra que en tiempos de crisis, el gobierno dividido y el espacio fiscal funcionan para facilitar la expansión de la política social al generar competencia entre presidentes y legislaturas, ambos deseosos de mostrar pruebas de que están respondiendo a la crisis, pero sin incurrir en costes políticos. El estudio también muestra que la competencia electoral, un factor que impulsó la expansión de la política social a principios de la década de 2000, no fue un determinante directo de las respuestas de la política de transferencias de efectivo durante la crisis de COVID-19.

Esto no implica que la competición democrática y los gobiernos de izquierdas sean intrascendentes. Durante los primeros años del siglo XXI, los Estados latinoamericanos fueron testigos de una notable expansión de la política social. Una amplia bibliografía muestra que estos avances fueron más significativos en los países en los que una izquierda más institucionalizada ocupó el poder durante periodos de tiempo sostenidos y en los que las elecciones fueron muy reñidas. El estudio muestra que las políticas creadas durante esa época generaron legados que fueron inmensamente importantes durante la crisis de COVID-19. Allí donde los legados políticos fueron más amplios, la respuesta de las transferencias de efectivo a COVID-19 fue más fuerte que en los países donde los legados políticos tuvieron un alcance limitado. De este modo, las conclusiones aportan pruebas del impacto a largo plazo de la profundización democrática y el gobierno sostenido de partidos de izquierda programáticos. Mientras que gran parte de la bibliografía se ha centrado en las formas en que los gobiernos de partidos de izquierda programáticos modificaron las políticas públicas o rehicieron las instituciones políticas, muy pocas investigaciones han analizado cómo el giro a la izquierda produjo nuevas formas de pensar sobre la protección social. Los estudios sugieren que estas nuevas lógicas políticas han sobrevivido a los gobiernos que las instituyeron por primera vez, empujando a los políticos a buscar prestaciones más amplias y adecuadas.

Al mismo tiempo, el estudio muestra que los legados políticos proporcionan el contexto pero no determinan el resultado. Algunos países de la región dieron una respuesta más fuerte a las transferencias de efectivo de lo que cabría esperar basándose en su historial de protección social (por ejemplo, Perú y, hasta cierto punto, Chile), mientras que otros dieron una respuesta más débil de lo que las tendencias históricas pronosticarían (por ejemplo, Argentina, Costa Rica y Uruguay). Este patrón de resultados apunta a la necesidad de realizar investigaciones adicionales sobre los efectos a más largo plazo de las políticas de transferencias de efectivo COVID-19 y sobre si los nuevos programas podrían generar electorados capaces de presionar a favor de una mayor expansión de las políticas sociales en el futuro.

Este Elemento también contribuye a los debates sobre el impacto de las limitaciones de recursos en la formación y el cambio de las políticas sociales en América Latina. Encontramos que las limitaciones fiscales alteran la dinámica de la competencia interprofesional entre presidentes y legislaturas. Esto se debe a que cuando el espacio fiscal es limitado, los políticos no pueden recurrir a las reservas o al crédito externo para financiar nuevos programas. En su lugar, deben introducir nuevos impuestos o recortar otros gastos, lo que implica costes políticos. En estas circunstancias, un gobierno dividido hace más difícil instituir tales medidas, ya que el congreso está menos dispuesto a asumir esos costes por una política que probablemente proporcionará beneficios políticos al presidente. Todo esto contribuyó a dificultar la creación o el mantenimiento de una fuerte respuesta de transferencias monetarias a la pandemia, incluso en países en los que los legados políticos (Argentina y Costa Rica) y la ideología (Argentina y Ecuador) podrían haber predicho de otro modo unos beneficios más amplios y adecuados. Descubrimos que a los países que estaban atravesando una crisis económica y que habían suscrito un acuerdo de derechos de giro con el FMI, un acuerdo de financiación rápida o un acuerdo de financiación de fondos ampliados, les resultó especialmente difícil aprobar (como en Ecuador) o mantener (como en Argentina y Costa Rica) unas transferencias de efectivo amplias y adecuadas. Esto se debió en parte a los límites concretos de gasto impuestos por estos acuerdos, pero también a que los acuerdos proporcionaron a los partidos de la oposición una herramienta para detener los esfuerzos por ampliar el alcance y la adecuación de las prestaciones.

Una implicación de los argumentos es que bajo un gobierno unificado, aumentar los impuestos o reorientar los gastos en el contexto de las restricciones fiscales podría ser más probable, dada la colaboración ejecutivo-legislativa. Sin embargo, ningún caso del estudio tuvo a la vez elevadas restricciones fiscales y un gobierno unificado durante el primer año de la crisis. Resulta interesante, sin embargo, que Bolivia, una vez unificado el gobierno en diciembre de 2020, aprobara una nueva ley para gravar las grandes fortunas. Aunque los legisladores de la oposición expresaron su desacuerdo con el proyecto iniciado por el ejecutivo, no pudieron votarlo en contra dada la mayoría gobernante en el congreso.

El estudio también contribuye a la literatura centrada en la conceptualización y medición de las respuestas a las transferencias de efectivo al proporcionar indicadores sistemáticos y comparativos con los que evaluar el rendimiento de los países en el espacio y el tiempo. Varios esfuerzos colectivos realizaron un seguimiento de las respuestas de protección social COVID-19 en todo el mundo, proporcionando una gran cantidad de datos durante los últimos dos años y medio. Estos esfuerzos son inestimables para mantener un amplio seguimiento global. Sin embargo, la literatura proporciona medidas sistemáticas y estandarizadas con las que evaluar el esfuerzo político hacia grupos específicos (en este caso, niños y trabajadores informales), tanto a lo largo del tiempo como entre países. Estas medidas podrían utilizarse más allá de los países latinoamericanos, especialmente en otras regiones con menor nivel de formalidad laboral.

La expansión de las TMC que tuvo lugar durante el primer año de la pandemia se produjo en un entorno de crisis y este Elemento se centra en ese extraordinario momento histórico, proporcionando una visión de cómo diez estados latinoamericanos respondieron a la devastación económica y social que acompañó a la pandemia de COVID-19, uno de los acontecimientos más perturbadores de la historia moderna. Ofrece un primer intento de dar sentido a la forma en que la pandemia desencadenó respuestas políticas y dio forma a la política, y a lo que podría significar para los Estados latinoamericanos en el futuro. Los gobiernos respondieron con las herramientas de que disponían en ese momento y en el contexto político en el que se encontraban. El análisis ofrece una explicación para la enorme variación en las respuestas de las transferencias de efectivo que vimos en el primer año de la pandemia, pero esperamos que a medida que la política se “normalizó”, la dinámica empezó a cambiar. A partir de 2021, el espacio fiscal se volvió más limitado en toda la región y prácticamente todos los gobiernos se enfrentaron a decisiones políticamente difíciles sobre cómo generar fuentes sostenibles de ingresos para financiar el gasto social. Futuros estudios podrían explorar la política fiscal y la continuidad de las protecciones sociales bajo estas limitaciones de recursos.

En conjunto, las conclusiones de la investigación apuntan a importantes transformaciones en la región latinoamericana. Tras décadas de políticas democráticas y cambios en la política social, los países de este estudio emprendieron esfuerzos significativos – aunque variados – para proteger a las familias y a los niños de bajos ingresos. Tales esfuerzos habrían sido impensables sólo unas décadas antes. Si estos cambios se mantendrán en el futuro es una cuestión abierta, pero este Elemento proporciona una guía inicial para comprender la dinámica de la formación y el cambio de la política social pospandémica.

Revisor de hechos: Cambó
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Recursos

Traducción de Política Pocial

Inglés: Social policy
Francés: Politique sociale
Alemán: Sozialpolitik
Italiano: Politica sociale
Portugués: Política social
Polaco: Polityka społeczna

Tesauro de Política Social

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Véase También

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