Opciones de Política Social en Latinoamérica

Opciones de Política Social en Latinoamérica

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Visualización Jerárquica de Política Social

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A continuación se examinará el significado.

¿Cómo se define? Concepto de Política Social

Véase la definición de política social en el diccionario.

Opciones de Política Social en Latinoamérica durante la Pandemia

La pandemia de COVID-19 trastornó la vida económica, social y política. De un día para otro, los estados cerraron fronteras, clausuraron empresas, establecieron hospitales de emergencia, aplicaron el distanciamiento social y, en muchos casos, concedieron ayudas en metálico a las familias en apuros (en el marco de la política social). Estas decisiones políticas se desarrollaron en un entorno de crisis sin precedentes, en el que los gobiernos se enfrentaban a una intensa presión para actuar con rapidez. La experiencia de la pandemia, por tanto, creó una oportunidad única para explorar si las teorías existentes sobre la formación y el cambio de la política social tienen capacidad explicativa en entornos de crisis (en el marco de la política social). En este texto, se examin la respuesta política de transferencia de efectivo de diez estados latinoamericanos, durante el primer año de la pandemia de COVID-19.

Todos estos casos son democracias presidenciales con niveles elevados, aunque variables, de informalidad laboral. En este contexto, cuando los gobiernos pusieron en marcha los cierres patronales en marzo y abril de 2020, rápidamente quedó claro que se necesitaba urgentemente asistencia social adicional para ayudar a las familias a hacer frente a los costes de refugiarse en casa. Para los hogares más vulnerables, la falta de acceso a las necesidades básicas se cernía sobre ellos, planteando una amenaza que igualaba y, en algunos casos, empequeñecía la amenaza del virus (en el marco de la política social). Es probable que este reto humanitario y una preocupación intrínseca por el bienestar de los conciudadanos motivaran a cualquier líder a actuar, pero en un entorno democrático, los líderes se enfrentan a incentivos adicionales para la acción con el fin de evitar la apariencia de indiferencia. Sin embargo, en las democracias que se examinan en este texto, los gobiernos respondieron a este reto de formas sorprendentemente diferentes, con Estados como Brasil y Chile que persiguen una respuesta amplia y generosa de transferencia de efectivo, y México en el otro extremo, que no hace nada. Los diez países analizados en este texto también se muestran variaciones intertemporales, con algunos estados manteniendo las prestaciones durante todo el primer año de la crisis, mientras que otros sólo proporcionaron un número limitado de pagos.

¿Qué explica esta variación transnacional e intertemporal en las respuestas a las transferencias de efectivo en caso de pandemia, y hasta qué punto las teorías existentes sobre la transformación de las políticas sociales arrojan luz sobre dicha variación? Se argumenta que, en este contexto de crisis, tres factores explican el alcance de la respuesta política de transferencia de efectivo de cada gobierno: los legados políticos, si el partido o la coalición del presidente controlaba la mayoría de escaños en el congreso y el espacio fiscal. Allí donde los legados eran amplios o moderados – es decir, donde el sistema de transferencias monetarias existente proporcionaba una cobertura decente – se habían establecido normas de política social proporcionada por el Estado. Esto animó a los presidentes a utilizar los recursos públicos para dar una respuesta política audaz en materia de transferencias de efectivo. Por el contrario, allí donde los legados políticos eran débiles, con un alcance restringido de las ayudas en metálico a las familias con ingresos bajos, los presidentes se inclinaron por continuar por la vía de las prestaciones residuales, a pesar de la crisis pendiente. Estas tendencias generales se vieron intensificadas o debilitadas por la interacción de dos factores adicionales: la presencia de un gobierno unificado/dividido y el espacio fiscal. Concretamente, al enfrentarse a esta crisis sin precedentes, se observa que en entornos de espacio fiscal, el gobierno dividido produjo una competencia entre los poderes ejecutivo y legislativo, en la que cada parte buscaba superar a la otra en un juego de reclamación de créditos (en el marco de la política social). Como resultado, el gobierno dividido, en combinación con un acceso relativamente fácil a los recursos, produjo una respuesta política de transferencia de efectivo más fuerte a la crisis COVID-19.

No ocurrió lo mismo en los países que se enfrentaban a graves restricciones fiscales. En esos entornos, el gobierno dividido limitó la expansión de las transferencias de efectivo porque requería la aprobación de nuevos impuestos o la eliminación del gasto existente para financiar las prestaciones. Esto alteró la dinámica de la competencia interprofesional, creando una competencia para evitar la culpa de introducir impuestos y/o recortar el gasto, en lugar de una simple competencia para atribuirse el mérito de una nueva prestación. Con el tiempo, las restricciones fiscales también limitaron la capacidad de los países para mantener las prestaciones durante todo el primer año de la pandemia.

Este texto demuestra que otros argumentos existentes, como la ideología de los partidos, la competencia electoral, la fuerza de los movimientos sociales, los niveles de desarrollo y la capacidad del Estado, no explican directamente esta variación. Esto no significa que estas variables no hayan desempeñado ningún papel en el desarrollo de la política social latinoamericana. De hecho, influyeron en la creciente expansión de la política social de la región a principios del siglo XXI. Históricamente, América Latina se ha caracterizado por unos Estados de bienestar dualistas que ofrecen poca política a las personas empleadas en el sector informal o que no trabajan, un grupo al que a menudo se denomina “outsiders” en la literatura sobre política social. Con el cambio de milenio, una combinación propicia de política democrática, según amplia literatura, y el auge de los partidos de izquierda incentivaron la creación de nuevos programas sociales destinados a llegar a esos marginados (en el marco de la política social). El crecimiento económico constante entre 2002 y 2013 en la mayoría de los países proporcionó un contexto propicio. Esta ola expansiva se tradujo en avances en la inclusión de los foráneos y, en 2017, los programas de transferencias monetarias no contributivas alcanzaron a cerca de una quinta parte de la población de la región. Todo esto demostró ser inmensamente importante cuando la crisis de COVID-19 se apoderó de la población. Si la pandemia hubiera tenido lugar dos décadas antes, los gobiernos de la región habrían estado lamentablemente mal equipados para proporcionar una amplia asistencia social.

A pesar de estos avances, en vísperas de la pandemia, el carácter segmentado de los mercados laborales y la desigualdad de los sistemas de política social no contributiva dejaron a una gran parte de la población de la región extremadamente vulnerable a las repercusiones económicas de las medidas de contención del COVID-19 a escala mundial y nacional. Los gobiernos, por tanto, necesitaban tomar medidas rápidas para ayudar a los trabajadores y a las familias a refugiarse en casa si querían evitar una crisis humanitaria.

Se enfrentaban al reto de llegar a tres grupos distintos:

  • los incluidos en los regímenes de seguridad social existentes,
  • los incluidos en regímenes no contributivos/programas de asistencia gubernamental, y
  • los intermedios, que no tenían acceso a los programas existentes, incluidos los autónomos y los trabajadores del sector informal, así como las personas a su cargo. Se hace referencia a este tercer grupo como “otros hogares informales”.

Para responder a este triple desafío, los países de toda América Latina aumentaron el valor o suavizaron los requisitos de elegibilidad de los programas de transferencia de efectivo existentes, y crearon nuevos programas.

Países como Uruguay – con sólo un 30% de informalidad laboral y una política social más amplia para los niños – estaban mucho mejor preparados porque la red de prestaciones existente ya proporcionaba una amplia cobertura. Bolivia tuvo un gobierno dividido de marzo a noviembre de 2020. Tras la toma de posesión del presidente Arce, el MAS asumió el control de los poderes ejecutivo y legislativo.

Otros países, como Perú, se enfrentaron a la desalentadora tarea de llegar a una población con un 80% de informalidad laboral y una infraestructura de política social no contributiva lamentablemente inadecuada.

Este texto se centra en la cuestión de cómo respondieron las democracias latinoamericanas a la crisis social que acompañó a la pandemia del COVID-19. Al adoptar este diseño de investigación, se parte aquí de un supuesto implícito: que la democracia facilita la expansión de las transferencias monetarias de emergencia. Esto se debe a que en los sistemas democráticos, donde los políticos deben competir por los votos y donde los ciudadanos gozan de libertades civiles que facilitan la movilización, las élites políticas se enfrentaron a fuertes incentivos para dar algún tipo de respuesta a la pandemia. Por esta razón, se excluyen en este texto a las no democracias de la región, Cuba, Nicaragua y Venezuela. Aunque el enfoque exclusivo en los casos democráticos no nos permite probar si el tipo de régimen es una condición necesaria para la expansión de las transferencias de efectivo, la variación en el diseño de las políticas en este conjunto de casos sugiere que, por sí sola, la democracia no es una causa suficiente.

Dado que este proyecto se llevó a cabo durante la pandemia, cuando las fronteras estaban cerradas y era imposible acceder a los archivos, se restringe el análisis a los casos con datos e información fácilmente disponibles, accesibles a través de las páginas web del gobierno y los artículos de los periódicos en línea. Esto nos llevó a excluir a El Salvador, Guatemala y Honduras (en el marco de la política social). De los países latinoamericanos restantes – los que son democráticos y tienen un nivel mínimo de datos notificados – seleccionamos una muestra de diez países que presentan variaciones en nuestras variables independientes clave de interés. Al elegir estos casos en marzo de 2020, al comienzo de la pandemia, no hubo selección basada en la variable dependiente. Sobre esta base, los países que se incluyen son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Uruguay.

El método es cualitativo y comparativo. El análisis se centra específicamente en las transferencias de efectivo, y en las transferencias a dos grupos socialmente más vulnerables a los efectos económicos de la pandemia: los hogares con niños en programas existentes de transferencias de efectivo no contributivas, a menudo denominados programas de transferencias de efectivo condicionadas (TCE), y otros trabajadores informales y sus hogares (en el marco de la política social). Nos centramos en los hogares con niños porque antes de la pandemia, el 46% de los niños de la región vivían en la pobreza, mientras que la cifra correspondiente a los mayores de sesenta y cinco años era del 15% (CEPAL, 2019). Así, mientras que los ancianos eran vulnerables en términos epidemiológicos, los niños fueron los más vulnerables socialmente durante la pandemia. Aunque una parte significativa de los hogares pobres con niños estaban cubiertos por las transferencias de efectivo existentes, otros quedaron excluidos, debido a las normas de selección y a otros requisitos de elegibilidad. La mayoría de los hogares no cubiertos en los programas contributivos o no contributivos existentes, aunque no fueran extremadamente pobres, tenían ingresos bajos, y este grupo no cubierto, al que nos referimos como “otros hogares informales”, comprende el segundo grupo que examinamos (en el marco de la política social). Para evaluar la respuesta de los gobiernos a las transferencias de efectivo, se mide la amplitud y la adecuación de las transferencias de efectivo hacia los hogares con niños y otros hogares informales, durante el primer año completo tras el inicio de la pandemia: abril de 2020 a marzo de 2021.

Medimos la amplitud como la cobertura de las transferencias entre:

  • la población menor de dieciocho años; y
  • los trabajadores informales.

Medimos la adecuación como el valor de la transferencia per cápita como proporción del umbral de pobreza extrema nacional urbano de cada país, en una familia/hogar típico de cuatro miembros (dos adultos, dos niños). De esta forma, esperamos que las prestaciones “adecuadas” proporcionen al menos lo suficiente para que una familia evite caer en la pobreza extrema. Calculamos la adecuación a lo largo del tiempo, durante los primeros doce meses de la pandemia.

Cuando la pandemia golpeó a mediados de marzo de 2020, la primera oleada de respuestas de política social fue relativamente rápida. Ninguno de los países de este texto canceló los programas no contributivos existentes y, a finales de marzo, siete de cada diez gobiernos habían prometido ayuda monetaria adicional a los beneficiarios de estos programas, incluidas las TCE. A finales de abril, cuando quedó claro que la crisis no remitiría rápidamente, nueve de cada diez de los países de este análisis habían prometido algún tipo de ayuda de emergencia a los ingresos de los hogares informales que no gozaban de acceso a un sistema existente en forma de nuevos programas de emergencia. De estos nueve, siete establecieron mecanismos más inclusivos, “impulsados por la demanda”, en los que las personas que habían perdido sus ingresos podían autoidentificarse y solicitar las prestaciones (aunque seguirían siendo evaluadas por una agencia gubernamental). Con este mecanismo, estos siete países lograron una cobertura relativamente alta. Por el contrario, dos de los países de este análisis -Ecuador y Colombia- mantuvieron unos criterios de elegibilidad restrictivos que no permitían a los individuos solicitar las prestaciones (en el marco de la política social). Por último, un país – México – no instituyó en absoluto un programa nacional de ayuda a los ingresos en respuesta a la pandemia.

Se identifican cuatro tipos de respuestas políticas de transferencia de efectivo durante el primer año de la pandemia. El primer grupo de países, Brasil y Chile, proporcionaron prestaciones amplias y adecuadas, que clasificamos como fuertes (en el marco de la política social). Argentina, Bolivia, Costa Rica, Perú y Uruguay proporcionaron una respuesta más moderada. Un tercer grupo, Colombia y Ecuador, llevó a cabo una respuesta restringida y sólo un país, México, no proporcionó una respuesta de transferencia de efectivo a nivel nacional para la pandemia. Dos de los países de este análisis, Argentina y Costa Rica, empezaron con respuestas políticas moderadas, pero no emitieron más transferencias debido a las restricciones fiscales. Esto llevó a una disminución de la amplitud de la cobertura, produciendo una respuesta “restringida” durante los segundos seis meses del primer año de la pandemia.

En las secciones siguientes, se explican la variación transnacional e intertemporal sobre esta cuestión. Otra sección ofrece un análisis de nuestra variable dependiente: la amplitud y la adecuación de la respuesta de la política de transferencia de efectivo, presentando los datos originales (en el marco de la política social). Éstos se basan en datos e informes gubernamentales, a partir de los cuales se crea un conjunto de datos de indicadores estandarizados y comparables de amplitud y adecuación en los diez países durante el primer año de la pandemia.

En otra sección, se ofrece una visión general de la literatura existente sobre la expansión de la política social en América Latina y ponemos a prueba las hipótesis que surgen de esta literatura. A continuación, presentamos nuestra propia teoría e hipótesis (en el marco de la política social). Por último, pasamos a los textos de casos comparativos de una selección de países: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Uruguay. Los textos de caso ponen a prueba nuestras hipótesis, así como explicaciones alternativas, aportando pruebas de que los legados políticos, el gobierno dividido y las limitaciones fiscales son cruciales para entender la respuesta política de los Estados latinoamericanos en materia de transferencias de efectivo a la crisis del COVID-19, así como la evolución de esos programas durante el primer año de la pandemia.

Este análisis realiza importantes contribuciones al texto de la expansión y el cambio de las políticas sociales en América Latina. En primer lugar, se ofrece una contribución conceptual y empírica al presentar nuevas medidas estandarizadas de la cobertura de las transferencias monetarias y de la adecuación de las prestaciones. Medimos estas variables para el primer año de la pandemia, proporcionando una visión novedosa de cómo los países latinoamericanos abordaron las dimensiones sociales de la crisis de COVID-19 y cómo cambió el apoyo monetario a las familias de bajos ingresos a raíz de la pandemia. En segundo lugar, una contribución teórica, proporcionando una visión de las formas en que la elaboración de políticas sociales en entornos de crisis (véase más detalles) difiere de la de “tiempos normales”. Concretamente, descubrimos que varios argumentos existentes, a saber, el papel de la competencia electoral, la ideología del gobierno y la capacidad del Estado, no influyeron directamente en la fuerza de la respuesta de los países a la pandemia de COVID-19 en materia de transferencias de efectivo. En su lugar, los legados políticos, el gobierno dividido/unificado y el espacio fiscal se combinaron para determinar la variación transnacional e intertemporal. Curiosamente, el hallazgo sobre el efecto del gobierno dividido rompe con la sabiduría convencional sobre el impacto de la variable. En lugar de generar un estancamiento e inhibir la expansión de la política social, descubrimos que, en situaciones de crisis, el gobierno dividido, cuando se combina con el espacio fiscal, genera una competencia interprofesional que facilita la expansión de las transferencias monetarias.

Opciones de los Estados latinoamericanos a la pandemia: su respuesta

Este texto pretende evaluar los esfuerzos de la política gubernamental de transferencia de efectivo hacia los hogares socialmente más vulnerables (en el marco de la política social). Un determinante clave de la vulnerabilidad social es la dependencia del mercado laboral informal. Siguiendo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), medimos la informalidad en función de si los trabajadores cotizan o no a la seguridad social. En concreto, clasificamos a los trabajadores empleados que no cotizan a la seguridad social como informales (Sistema de Información sobre Mercados Laborales y Seguridad Social del BID). Trabajar en la informalidad – aparte de, por definición, carecer de política laboral – también se correlaciona con unos ingresos más bajos (en el marco de la política social). En estos diez países, el 70% de los trabajadores del quintil de ingresos más altos trabajaban en el sector formal, mientras que algo menos de una cuarta parte (24%) de los del quintil de ingresos más bajos trabajaban en el sector formal. Las medidas de contención de la pandemia afectaron de forma desproporcionada a los sectores con altos niveles de empleo informal. Además, la edad es un factor predictivo clave de la vulnerabilidad social: La pobreza entre los niños en 2019 en América Latina era del 46%, mientras que la pobreza entre los ancianos era sólo del 15%. Las familias con niños, por tanto, son especialmente vulnerables al riesgo social. Los datos de Ingresos de Luxemburgo muestran que tres cuartas partes de los hogares del quintil de ingresos más bajos tienen hijos menores de dieciocho años (y más de la mitad en los dos quintiles siguientes). Esta proporción es sorprendentemente diferente en el quintil más alto, donde el 68% de los hogares no tienen hijos. En resumen, la mayoría de los hogares con ingresos bajos tienen hijos y, por lo tanto, son especialmente vulnerables a las crisis de ingresos.

Sobre esta base, se centra el análisis de las respuestas gubernamentales de política social en los programas de transferencias monetarias no contributivas hacia los hogares con niños y hacia los adultos en edad de trabajar (de dieciocho a sesenta y cinco años de edad). Esto incluye a las familias con niños que están cubiertas por los programas existentes de transferencias monetarias no contributivas, comúnmente conocidos como TCE, así como lo que clasificamos como “otros hogares informales.” Las transferencias monetarias condicionadas se introdujeron en muchos países latinoamericanos a principios de la década de 2000. Estos programas proporcionan una pequeña transferencia de efectivo a las familias con niños, a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones (en el marco de la política social). Estas condiciones suelen incluir la asistencia regular a la escuela y revisiones médicas. El Bolsa Familia de Brasil es un ejemplo de TCE. El programa sirvió de modelo en países de toda la región.

Además de las familias cubiertas por las TMC, también analizamos el acceso a las prestaciones entre “otros hogares informales”. Estos hogares incluyen a aquellos que trabajan en el sector informal, pero que no estaban cubiertos por los programas existentes, y a sus dependientes no cubiertos. Estos otros hogares informales son, por definición, los más difíciles de alcanzar; de hecho, no disponemos de datos regionales fácilmente disponibles sobre la proporción de hogares (y no de trabajadores) que son completamente informales (es decir, sin miembros que formen parte de ningún sistema de política social). Esta ausencia de datos refleja el problema y el estatus invisible de este grupo.

Muchos de ellos no eran lo suficientemente pobres como para calificar para las TMC antes de la pandemia, pero no estaban lejos de la línea de pobreza y tenían pocos activos o ahorros para salir adelante (CEPAL, 2019). No incluimos las políticas dirigidas a los trabajadores del sector formal ni las ayudas monetarias y crediticias a las empresas (en el marco de la política social). Aparte de las diferentes implicaciones para el bienestar, las políticas hacia el sector formal y las empresas son muy heterogéneas, reflejando también la complejidad de las leyes laborales y los sistemas de seguridad social existentes en cada país.

Por lo tanto, nos centramos en dos conjuntos de transferencias de efectivo: los beneficios para los beneficiarios de los programas no contributivos existentes y los nuevos programas de transferencias de efectivo de emergencia hacia los trabajadores y hogares informales.

Medimos dos dimensiones de las respuestas de los gobiernos a las transferencias de efectivo: amplitud y adecuación. En este texto, esbozamos cómo operacionalizamos y medimos las dimensiones en ambos tipos de transferencias de efectivo (hacia los hogares con niños y otros hogares informales) en diez países latinoamericanos. Para la amplitud, medimos los receptores directos como proporción de la población relevante en su conjunto. Para las transferencias monetarias no contributivas dirigidas a los niños, medimos la amplitud como la proporción de la población menor de dieciocho años que está cubierta en las transferencias monetarias no contributivas en cada país, utilizando los últimos datos de población disponibles, justo antes (finales de 2019) y durante la pandemia (2020 y 2021). En el caso de las nuevas transferencias de emergencia, no hay cobertura antes de la pandemia, ya que los programas no existían. Para calibrar la amplitud de estas nuevas transferencias de efectivo, evaluamos la cobertura en relación con el tamaño de la población total empleada y la población empleada de manera informal, basándonos en los datos del BID, y medimos el pico de cobertura durante el primer año de la pandemia. Estas medidas nos permiten estandarizar y comparar sistemáticamente la amplitud de las políticas en estos países (en el marco de la política social). Para la adecuación, calculamos ambos importes de transferencia de la misma manera, como una transferencia per cápita para un hogar receptor (en el marco de la política social). Suponemos un tamaño de hogar prototípico en los quintiles de ingresos más bajos de dos adultos y dos niños. Para calcular la proporción del umbral de pobreza extrema per cápita, dividimos el importe total de la transferencia monetaria mensual entre cuatro (el número de personas que viven en el hogar). A continuación, calculamos la proporción del umbral nacional de pobreza extrema urbana que cubre la transferencia para cada país, basándonos en los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esto nos permite medir la adecuación de las transferencias entre programas, entre países y a lo largo del tiempo.

La cobertura de las TMC no contributivas durante este periodo de tiempo se mantuvo bastante estable, con los países en general continuando en el nivel de cobertura que tenían cuando se produjo la pandemia. Dos países sí ampliaron la cobertura, con el crecimiento más espectacular en Ecuador, donde casi se duplicó hasta el 31,5% entre 2019 y 2021 desde un punto de partida bajo del diecisiete por ciento. En Brasil, la cobertura aumentó en 6,5 puntos porcentuales, hasta alcanzar el nivel más alto de los diez países, con un 54,4 por ciento de menores de dieciocho años cubiertos en 2021. En Costa Rica, por el contrario, la cobertura existente se redujo en siete puntos porcentuales entre 2020 y 2021, pasando del 32 por ciento a menos de la cuarta parte de los niños (en el marco de la política social). En Perú, Chile y Uruguay, la cobertura entre 2019 y 2021 cambió en menos de un punto porcentual, mientras que en Argentina, la cobertura aumentó en 1,1 puntos, y en Bolivia, en 1,3 puntos, tras una expansión única en 2020. En Colombia, la cobertura disminuyó en 1,8 puntos porcentuales, situándose en poco más de la cuarta parte de los niños. Abordamos estos cambios con más detalle en los textos de caso.

Es de interés observar la amplitud de los nuevos programas de transferencias monetarias de emergencia. Basándonos en los datos del BID (2019) sobre el tamaño de la población empleada total y de la población empleada de manera informal, contamos el número de receptores de transferencias monetarias en los nuevos programas, en comparación con el número total de personas empleadas en cada país.

En términos de receptores directos de la asistencia en efectivo, tenemos en un extremo del espectro a Bolivia, con receptores que equivalen al 77% de la población total empleada en el país, y en el otro extremo, a México, que no instituyó ningún nuevo programa de transferencia de efectivo a nivel nacional para estos grupos en respuesta a la COVID-19. Los demás países de este texto se sitúan en algún punto intermedio.

Respecto al calendario de los nuevos programas de transferencia de efectivo, los gobiernos los anunciaron con bastante rapidez: A finales de abril, los nueve países con programas ya habían prometido las prestaciones o habían empezado a desplegarlas (aunque en Chile, el gobierno siguió ampliando las prestaciones hasta julio). La amplitud puede evaluarse de dos maneras:

(a) cobertura absoluta y (b) cobertura en relación con la necesidad, medida como informalidad del empleo.

En términos de cobertura como proporción de la población ocupada total, Bolivia, Brasil, Argentina, Chile y Perú, en ese orden, tienen la cobertura más amplia. Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Colombia, en orden descendente, cubren una parte equivalente a entre el 22 y el 14 por ciento de la población ocupada total, respectivamente. Esto informa sobre el alcance del nuevo esfuerzo político realizado por cada país para llegar a la población ocupada no cubierta.

El examen de la relación entre la línea (informalidad del empleo) y la barra (cobertura en relación con la población ocupada total), nos habla de la necesidad relativa de cobertura de nuevos programas. Desde este ángulo, el esfuerzo político que se exige a Chile, Costa Rica y Uruguay, dado el mayor nivel de formalización de la población activa, es menor que el que se exige a otros países (en el marco de la política social). Desde esta perspectiva, los países con mejores resultados son Brasil y Chile, donde la cobertura directa supera significativamente la proporción de la población empleada informalmente. Brasil, por ejemplo, incluyó a todas las madres por debajo de un determinado umbral de ingresos. (Recuérdese también que los beneficiarios de Bolsa Familia -es decir, los beneficiarios del gran programa de TCE del país dirigido a las familias en situación de pobreza- no están incluidos en estos datos). En Chile, todos los hogares por debajo de un determinado umbral de ingresos también pasaron a tener derecho a la ayuda en metálico, y el alcance de la ayuda se basó en el número de individuos del hogar, incluyendo así a una población más amplia que la de los empleados informales. La cobertura en Argentina también superó ligeramente el tamaño de la población empleada informalmente, debido a los criterios de elegibilidad inclusivos.

En Perú y Bolivia, el esfuerzo requerido para satisfacer la necesidad fue el más alto, con un 80% de informalidad en ambos países, y Bolivia, de forma impresionante, casi cubre a todo el grupo. La cobertura de Perú es menor, dejando un vacío de alrededor del 30 por ciento de la población ocupada. Esto, sin embargo, es en parte un reflejo del mecanismo de focalización. En Bolivia, las transferencias se dirigían al individuo, mientras que en Perú, sólo un miembro del hogar podía optar a la transferencia a tanto alzado. Si tenemos en cuenta a los receptores indirectos -otros miembros del hogar- en Perú, la cobertura aumenta significativamente. En el caso de Costa Rica, existe una brecha entre la barra y la línea, lo que indica que aproximadamente dos tercios de la población con empleo informal estaba cubierta. Aunque los criterios de elegibilidad del programa eran bastante amplios, la financiación se agotó (un factor que abordamos en el texto de caso).

Una característica importante que comparten siete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Perú y Uruguay) es que establecieron mecanismos más inclusivos, “basados en la demanda”, en los que los nacionales que habían perdido sus ingresos podían autoidentificarse y presentar una solicitud (aunque seguirían siendo evaluados por una agencia gubernamental). El diseño de los programas también varió entre los casos (en el marco de la política social). Algunos países, como Argentina, Brasil y Chile, establecieron programas paraguas; otros, como Bolivia y Perú, proporcionaron prestaciones relativamente similares a ambos grupos; y otros, como Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay, mantuvieron separados los programas y los niveles de prestaciones.

Esto dio lugar a una cobertura más amplia de la población informal.

Por último, aunque la necesidad en Colombia y Ecuador era alta, con alrededor del 60 por ciento de la población activa trabajando de manera informal, la cobertura de los nuevos programas en ambos países estaba muy por debajo de esa necesidad. En Ecuador, la cobertura de las nuevas transferencias monetarias durante el primer año alcanzó aproximadamente a un tercio de la población empleada informalmente, a través de tres transferencias únicas a tres grupos mutuamente excluyentes. En Colombia, el gobierno instituyó una transferencia mensual a una población del tamaño de sólo una quinta parte de la población empleada informalmente. Incluso si suponemos una transferencia por hogar y, por lo tanto, muchos beneficiarios indirectos en ambos países, la cobertura sigue siendo baja. Ambos países establecieron programas que mantenían criterios de elegibilidad restrictivos basados en los registros existentes y no permitían a los individuos autoidentificarse y solicitar la prestación. Por último, México mantuvo su rumbo, sin nuevos programas de transferencia de efectivo a estos grupos.

La literatura revela una variación significativa en la adecuación prepandémica y en la adecuación durante la pandemia. Bolivia, a pesar de la gran amplitud de sus políticas, destaca por la baja adecuación de las transferencias de efectivo antes de la pandemia: el programa proporciona a los niños de las escuelas primarias públicas una transferencia anual no condicionada de unos 30 dólares, una cantidad exigua una vez traducida a un valor mensual. En la mayoría de los demás países, el valor de las transferencias también era bastante bajo, oscilando entre el 15% del umbral de pobreza extrema en Colombia y más del 30% en Argentina, Costa Rica y Ecuador (en el marco de la política social). El país con la adecuación prepandémica más alta (y la amplitud más alta) es Uruguay, donde la transferencia alcanza la mitad del umbral de pobreza extrema, y si sólo incluimos a los niños como receptores, como se pretendía con el programa, alcanza el umbral de pobreza extrema.

Tras el golpe de COVID-19, se produce una gama de respuestas políticas (en el marco de la política social). Los gobiernos que utilizaron el sistema de TCE para aumentar la adecuación de las transferencias -siete en total- lo hicieron rápidamente, anunciando dichos aumentos ya a finales de marzo de 2020, lo que se refleja en la segunda barra consecutiva para cada país.

La desigualdad de las respuestas por país a lo largo del tiempo refleja la desigualdad de la adecuación de las transferencias durante el primer año de la pandemia. Sólo tres países – México, Costa Rica y Ecuador – no aumentaron los importes de las transferencias. Brasil y Chile, por el contrario, mostraron con diferencia el mayor aumento, superando el umbral de pobreza extrema durante los seis primeros meses de la pandemia, pero disminuyendo a partir de entonces. En Chile, el valor medio de la prestación durante el primer año fue aproximadamente igual al umbral de pobreza extrema, mientras que en Brasil fue el 90% del umbral de pobreza extrema. Los aumentos de Uruguay, Argentina y Perú generaron una adecuación mayor que los de Colombia y Bolivia, que se mantuvieron en o por debajo de la quinta parte del umbral de pobreza extrema per cápita, para un hogar de dos adultos y dos niños.

También cabe examinar la adecuación de las transferencias de emergencia, per cápita, para un hogar de cuatro personas (en el marco de la política social). Como en el caso de las transferencias monetarias a los beneficiarios de las TCE existentes, Brasil y Chile emergen como los que tienen, con diferencia, las transferencias monetarias de emergencia más adecuadas de la región. La adecuación media de Chile para el periodo de doce meses supera ligeramente el valor del umbral de pobreza extrema. En Brasil, la adecuación media para el periodo de doce meses está ligeramente por debajo del umbral de pobreza extrema, ya que refleja que el programa finaliza en diciembre de 2020. (Otro programa comenzó en abril de 2021.) Las transferencias de Costa Rica aparecen en un distante tercer lugar, con una prestación de valor relativamente alto, pero de duración limitada, lo que diluye la adecuación a lo largo del periodo de doce meses. La adecuación en el resto de países se acerca al 20% del umbral de pobreza extrema per cápita, por miembro del hogar (en el marco de la política social). De hecho, la adecuación de las transferencias de Argentina, desde un punto de partida más bajo en comparación con Costa Rica, muestra un descenso igualmente pronunciado, ya que las transferencias finalizaron abruptamente.

Teniendo en cuenta los efectos combinados de la amplitud y la adecuación, clasificamos las políticas gubernamentales en cuatro amplios tipos de respuestas: fuerte, moderada, restringida y sin cambios (en el marco de la política social). Además, clasificamos las respuestas en dos amplios periodos de tiempo: respuesta política inicial (primeros seis meses) y respuesta política continuada (segunda mitad del año).

A continuación se puede resumir las clasificaciones de los países: Brasil y Chile se clasifican como fuertes, y siguen siéndolo. El grupo “moderado” – Argentina, Bolivia, Costa Rica, Perú y Uruguay – se caracteriza por una mayor heterogeneidad, pero comparte las características de gran amplitud de las prestaciones. La adecuación de las prestaciones es mixta, variando de media a baja, a menudo con diferencias entre programas. Bolivia, Perú y Uruguay permanecen en la categoría moderada durante todo el transcurso del año, mientras que Argentina y Costa Rica pasan de moderada durante el primer semestre a restringida en el segundo; este cambio se debe a que los programas de emergencia llegan a su fin. Colombia y Ecuador se clasifican como restringidos durante todo el transcurso del año, y México como sin cambios.

Variaciones y Factores

¿Cómo explicamos esta variación en las respuestas de las transferencias de efectivo, a través de estos diez países democráticos? Se sostiene que la literatura existente proporciona orientaciones, pero no explica completamente la dinámica de la expansión de la política social en tiempos de crisis. La investigación sobre los factores determinantes de la expansión de la política social en América Latina ha crecido significativamente en los últimos años. Las teorías existentes tienden a centrarse en una de estas cuatro escuelas de pensamiento: la democracia, la distribución ideológica del poder, el diseño político institucional y la fortaleza del Estado, y las condiciones económicas (en el marco de la política social). Basándonos en este trabajo, argumentamos que, en este contexto de crisis, tres factores explican el alcance de la respuesta política de cada gobierno en materia de transferencias de efectivo: los legados políticos, si el partido o la coalición del presidente controlaba la mayoría de escaños en el congreso y el espacio fiscal.

Revisor de hechos: Mix
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Recursos

Traducción de Política Pocial

Inglés: Social policy
Francés: Politique sociale
Alemán: Sozialpolitik
Italiano: Politica sociale
Portugués: Política social
Polaco: Polityka społeczna

Tesauro de Política Social

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Véase También

Estado de Bienestar

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